福建民辦幼兒教育發(fā)展思考

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分類管理是指對民辦學(xué)校按照非營利性與營利性的標(biāo)準(zhǔn)進行差別化管理。民辦學(xué)校分類管理政策在我國已醞釀多年，如今已是大勢所趨、呼之欲出。2015年4月，教育部副部長魯昕在非營利性民辦高校聯(lián)盟第二次工作會議上講話指出：“在經(jīng)濟發(fā)展新常態(tài)下，大眾創(chuàng)業(yè)、萬眾創(chuàng)新和增加公共產(chǎn)品、公共服務(wù)‘雙引擎’的新形勢，為民辦教育改革發(fā)展提供了新的發(fā)展機遇……要構(gòu)建非營利性和營利性民辦學(xué)校分類管理、差別化扶持的政策體系，在財政、稅收、土地等方面突出對非營利性民辦學(xué)校支持的導(dǎo)向，引導(dǎo)民辦學(xué)校為社會提供更多優(yōu)質(zhì)的公益性教育產(chǎn)品和服務(wù)。”［1］分類管理政策的實行將對我國民辦教育發(fā)展產(chǎn)生何種影響？各級民辦教育管理機構(gòu)要如何應(yīng)對？本文以福建民辦幼兒教育為例，對這些問題進行深入探討，以期為相關(guān)教育決策提供參考。

一、我國實行民辦學(xué)校分類管理政策的背景

對民辦學(xué)校實行分類管理是國外的通行做法，已形成較為成熟的政策體系。我國則是近十多年來才開始關(guān)注并思考民辦學(xué)校分類管理的必要性與可行性。我國民辦教育經(jīng)過30多年的長足發(fā)展，雖然取得了顯著的成就，但是原先基于捐資假定而制定的相關(guān)法律法規(guī)和政策措施，已經(jīng)背離了當(dāng)前以投資辦學(xué)為主要特征的民辦教育的現(xiàn)實基礎(chǔ)，導(dǎo)致宏觀管理與微觀運行產(chǎn)生激烈沖突。如2002年頒布的《民辦教育促進法》雖然明確民辦教育屬于公益性事業(yè)，但是又規(guī)定，民辦學(xué)校在扣除辦學(xué)成本、預(yù)留發(fā)展基金以及按照國家有關(guān)規(guī)定提取其他的必需費用后，出資人可以從辦學(xué)的結(jié)余中取得合理回報。［2］2004年頒布的《民辦教育促進法實施條例》進一步規(guī)定：出資人根據(jù)民辦學(xué)校章程的規(guī)定要求取得合理回報的，可以在每個會計年度結(jié)束時，從民辦學(xué)校的辦學(xué)結(jié)余中按一定比例取得回報。［3］國家出臺相關(guān)法律法規(guī)的目的是解決民辦學(xué)校的合理回報問題，吸引更多社會資金進入教育領(lǐng)域，然而由于我國民辦學(xué)校的法人地位屬性不明晰，法律規(guī)定過于籠統(tǒng)，缺乏可操作性，在實際落實中遇到諸多困難，甚至使民辦教育的公益性受到侵害。我國教育界對于民辦學(xué)校是否實行分類管理、如何確定分類管理的標(biāo)準(zhǔn)，以及如何設(shè)計不同法人屬性民辦學(xué)校的差別化扶持政策等問題一直存在較大分歧與爭議。2010年，中共中央、國務(wù)院印發(fā)《國家中長期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要（2010—2020年）》，明確提出：“積極探索營利性和非營利性民辦教育分類管理。”［4］至此，關(guān)于民辦學(xué)校是否實行分類管理的爭論在政策層面有了定論。同年10月，國家教育體制改革領(lǐng)導(dǎo)小組確定上海市、浙江省、廣東省深圳市、吉林華橋外國語學(xué)院作為民辦學(xué)校分類管理的試點地區(qū)和學(xué)校，先行開展民辦學(xué)校分類管理改革實踐，探索營利性和非營利性民辦學(xué)校分類管理辦法。2015年1月7日，國務(wù)院常務(wù)會議審議通過《教育法》《高等教育法》《民辦教育促進法》等一攬子修正案草案，明確提出對民辦學(xué)校實行分類管理，允許舉辦營利性民辦學(xué)校，從頂層設(shè)計的層面為民辦教育的科學(xué)、規(guī)范、持續(xù)發(fā)展掃清法律制度障礙。實行分類管理是我國民辦教育綜合改革的突破口，是解決我國民辦教育錯綜復(fù)雜問題的必然舉措和有效路徑。在前期相關(guān)理論探討和試點改革實踐的基礎(chǔ)上，教育部將“研究制定民辦學(xué)校分類管理配套政策”列為2015年工作要點，這意味著我國民辦學(xué)校分類管理政策制定工作已接近尾聲。

二、福建民辦幼兒教育發(fā)展現(xiàn)狀

近年來，福建民辦幼兒教育得到長足發(fā)展，有效緩解了“入園難”問題，全省適齡幼兒學(xué)前三年入園率一直保持在90％以上，位居全國前列，為滿足社會的多元化教育需求做出了重要貢獻。

（一）民辦幼兒園數(shù)量規(guī)模發(fā)展迅速

《國務(wù)院關(guān)于當(dāng)前發(fā)展學(xué)前教育的若干意見》頒布后，福建在全國率先出臺《關(guān)于加快學(xué)前教育發(fā)展的意見》，積極鼓勵、扶持民辦幼兒園發(fā)展，民辦幼兒教育數(shù)量規(guī)模取得快速發(fā)展。至2014年，民辦幼兒園數(shù)占全省民辦學(xué)校總數(shù)的94．50％，占全省園數(shù)的70．57％，約為公辦幼兒園數(shù)的2．4倍；民辦在園幼兒數(shù)占全省民辦學(xué)校在校生數(shù)的57．70％，占全省在園幼兒數(shù)的54．37％；民辦幼兒園專任教師數(shù)占全省民辦學(xué)校專任教師數(shù)的58．85％，占全省幼兒園專任教師數(shù)的64．54％。

（二）大力扶持普惠性民辦幼兒園

福建目前仍未對民辦幼兒園實行分類管理，對民辦幼兒教育的政策導(dǎo)向主要是扶持民辦幼兒園向普惠性方向發(fā)展，保障民眾的入園需求。政府通過購買服務(wù)、減免租金、以獎代補、派駐公辦教師等方式，引導(dǎo)和支持民辦幼兒園提供優(yōu)質(zhì)普惠的教育服務(wù)，在審批登記、分類定級、評估指導(dǎo)、教師培訓(xùn)、職稱評定、資格認(rèn)定、表彰獎勵等方面給予普惠性民辦幼兒園與公辦幼兒園同等的地位。自2010年起，福建進一步加大對民辦幼兒教育發(fā)展的財政支持力度，省級財政對入園幼兒人均月收費在150元（不含伙食費）以下的普惠性民辦幼兒園，按上學(xué)年末在園幼兒園數(shù)予以100元／年•人補貼，用于民辦園購置設(shè)施設(shè)備、教玩具、安防維護設(shè)施等。［6］同時，對民辦幼兒園實行一系列的稅費優(yōu)惠政策，進一步加快民辦幼兒教育發(fā)展。這種對所有民辦幼兒園一視同仁的做法有失公平，容易導(dǎo)致一些“搭便車”現(xiàn)象產(chǎn)生。

三、福建民辦幼兒園分類管理路徑

民辦幼兒園分類管理是一項復(fù)雜的、系統(tǒng)的改革工程，涉及利益調(diào)整、制度重建等多個方面。福建民辦幼兒園數(shù)量多、規(guī)模大，推行分類管理具有一定的難度，因此各級教育行政部門要加強與其他相關(guān)部門的協(xié)同合作，理順關(guān)系，積極穩(wěn)妥地推進民辦幼兒園分類管理工作。

（一）明確分類標(biāo)準(zhǔn)與依據(jù)，引導(dǎo)民辦幼兒園

分流、轉(zhuǎn)型發(fā)展教育行政部門要以“辦學(xué)是否追求合理回報，辦學(xué)結(jié)余是否進行分配”為分類標(biāo)準(zhǔn)，對現(xiàn)有的和即將舉辦的民辦幼兒園實行嚴(yán)格的法人登記注冊制度與歸口管理。非營利性民辦幼兒園由教育行政部門審批，在民政部門注冊為民辦事業(yè)單位法人；營利性民辦幼兒園由教育行政部門與工商管理部門共同審批，在工商管理部門注冊為民辦企業(yè)法人。在分類管理過程中，要注意以下三點：一是不能以辦學(xué)者的申報為分類標(biāo)準(zhǔn)，而要以其行為（辦學(xué)利潤和剩余資產(chǎn)的最終歸屬）為標(biāo)準(zhǔn)；二是不能以是否有盈利為分類標(biāo)準(zhǔn)，例如公辦幼兒園也可能有盈利，但不能將之確定為營利性機構(gòu)；三是不能以收取學(xué)費的高低為分類標(biāo)準(zhǔn)，學(xué)費的高低受成本、區(qū)域、供求等多種因素影響，不應(yīng)簡單地以學(xué)費的多少作為劃分營利性和非營利性民辦幼兒園的標(biāo)準(zhǔn)。無論是營利性還是非營利性民辦幼兒園，都是幼兒教育事業(yè)的有機組成部分，都有其存在的價值與意義。非營利性幼兒園主要滿足民眾普惠性教育需求，營利性幼兒園以滿足多樣化、選擇性教育需求為主。各級教育行政部門要在充分尊重辦學(xué)者意愿，允許民辦幼兒園自主選擇辦學(xué)類型與方式的前提下，引導(dǎo)民辦幼兒園分流、轉(zhuǎn)型發(fā)展。既要大力倡導(dǎo)和積極鼓勵舉辦非營利性民辦幼兒園，也要為營利性民辦幼兒園創(chuàng)造發(fā)展的環(huán)境與空間，從而實現(xiàn)分類管理的平穩(wěn)過渡。此外，民辦幼兒園的分類歸屬并不是永久不變的，教育行政部門應(yīng)根據(jù)審計和稅務(wù)部門每年對民辦幼兒園的財務(wù)和財產(chǎn)審計結(jié)果，對民辦幼兒園的分類歸屬進行適時變更和調(diào)整。

（二）堅持公益性導(dǎo)向，促進民辦幼兒園良性

競爭、共同發(fā)展教育既是公共產(chǎn)品、公共服務(wù)，也是公益事業(yè)。無論是營利性還是非營利性民辦幼兒園，都要回歸教育的公益屬性。公益性體現(xiàn)在改善教育服務(wù)質(zhì)量、維護師生權(quán)益等諸多方面。營利性與公益性并不是一對矛盾的概念，營利性不等于非公益性。各級教育行政部門在實行分類管理時要堅持公益性導(dǎo)向，尤其是對民辦幼兒園的扶持與優(yōu)惠政策要把公益性作為一項重要指標(biāo)加以考量。民辦幼兒園分類管理要遵循公平原則，不能對營利性民辦幼兒園存在制度排斥和政策歧視，不僅要大力扶持非營利性民辦幼兒園的發(fā)展、提倡捐資辦學(xué)，而且要落實營利性幼兒園的辦學(xué)自主權(quán)，充分發(fā)揮市場機制的作用，激發(fā)社會力量投資辦學(xué)的活力，使兩者在良性競爭中實現(xiàn)共同發(fā)展，促進民辦幼兒教育質(zhì)量的提高。在國外，民辦學(xué)校仍以非營利性為主，營利性學(xué)校只占少數(shù)。因此，各級教育行政部門要適當(dāng)控制二者的數(shù)量、規(guī)模比例，保障民辦幼兒教育發(fā)展的正常秩序。

（三）完善配套制度，推動民辦幼兒園規(guī)范、有序發(fā)展

各級教育行政部門對民辦幼兒園實行分類管理，必須加快制定和完善一系列相關(guān)配套制度，主要包括以下四個方面。

第一，建立完善民辦幼兒園分類審批制度。教育行政部門要切實加強當(dāng)?shù)亟逃聵I(yè)發(fā)展規(guī)劃，根據(jù)學(xué)齡人口變化和區(qū)域經(jīng)濟社會發(fā)展，加大民辦幼兒園布局結(jié)構(gòu)調(diào)整力度，在分類管理的背景下，依法嚴(yán)格審批民辦幼兒園。對不符合當(dāng)?shù)亟逃l(fā)展需求的，要向申請者講明教育發(fā)展形勢和要求，防止盲目建設(shè)和資源浪費。對符合當(dāng)?shù)亟逃l(fā)展需求的，要在實施分類管理的政策指導(dǎo)下，參照同級同類公辦學(xué)校的設(shè)置標(biāo)準(zhǔn)，加強對舉辦者法定條件、經(jīng)費保障、規(guī)劃用地、學(xué)校章程、決策機構(gòu)等進行審查，并組織專家委員會評議，充分聽取專家委員會提出的咨詢意見。不符合辦學(xué)條件或未經(jīng)專家委員會評審的不得予以審批設(shè)立。

第二，健全完善民辦幼兒園財務(wù)監(jiān)管制度，加強對民辦幼兒園收入、支出等情況的監(jiān)管。民辦幼兒園要堅持優(yōu)質(zhì)優(yōu)價、公開透明的收費原則，非營利性民辦幼兒園參照公辦幼兒園執(zhí)行，營利性民辦幼兒園須報價格主管部門備案并公示后執(zhí)行，所收取的費用應(yīng)主要用于教育教學(xué)活動和改善辦學(xué)條件。同時，要推進民辦幼兒園資產(chǎn)和財務(wù)信息公開，接受政府、社會和學(xué)校教職工的監(jiān)督，強化董事會對幼兒園年度財務(wù)預(yù)算、決算的審議。

第三，完善民辦幼兒園財務(wù)會計制度。教育行政部門可以與民政、稅務(wù)等相關(guān)部門共同協(xié)商制定適合民辦幼兒園的財務(wù)會計制度，明晰民辦幼兒園的辦學(xué)成本構(gòu)成、產(chǎn)權(quán)歸屬，明確規(guī)定提留教育發(fā)展基金的比例（用于學(xué)校再發(fā)展）、辦學(xué)風(fēng)險基金比例、福利獎勵基金比例以及用于合理回報的比例。民辦幼兒園要委托會計師事務(wù)所依法進行審計，并公布審計結(jié)果。

第四，完善民辦幼兒園法人治理結(jié)構(gòu)，加強對民辦幼兒園的過程監(jiān)管。非營利性民辦幼兒園可以借鑒日本等國的經(jīng)驗，設(shè)立監(jiān)事會，作為董事會的制衡機構(gòu)。為防止非營利性民辦幼兒園的家族化傾向，可規(guī)定學(xué)校舉辦者的人數(shù)不得超過董事會全體成員的三分之一，教職工和社會人士代表的比例不得低于三分之一，園長及學(xué)校關(guān)鍵管理崗位實行親屬回避制度。同時，可通過派駐審計員和會計師等辦法，加大對非營利性民辦幼兒園財務(wù)收支情況的監(jiān)督，防止牟利行為的發(fā)生。營利性民辦幼兒園可以按照“股份合作制”的做法，成立股東會、董事會、校長、監(jiān)事會，規(guī)范董事會與園長的職責(zé)和權(quán)限劃分，充分發(fā)揮董事會、園長、教師在民辦幼兒園內(nèi)部管理中的作用。在尊重其辦學(xué)自主權(quán)的前提下，教育行政部門也要加大監(jiān)督和管理力度。

作者：吳麗仙