地方高校財政撥款機制研究

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摘要：近20年來，我國的高等教育發展迅速，國家各級財政對高等教育的投入也日趨增多。立足地方高校，分析了地方高校財政撥款模式和現狀，找出了目前財政撥款存在的一系列問題，并基于績效導向從制定科學生均撥款標準，突出政府撥款導向作用，加強專業產業有效對接和完善財政績效撥款機制等多方面提出了對策建議，以期更好地發揮財政資金的使用效益，提升地方高校的辦學水平。

關鍵詞：績效導向；財政撥款；地方高校；機制

1引言

改革開放以來，我國的高等教育正式步入了一條高速發展的快車道，尤其1999年高校擴招至今的這20年里，高等教育成功實現了精英化教育向大眾化教育的轉變。隨著我國高等教育不斷地向縱深發展，高校辦學規模和辦學層次的不斷擴大，教育經費需求與日俱增。盡管高校的經費來源呈多元化發展趨勢，但財政撥款始終占據主導地位，近年來，國家各級財政對于高等教育持續加大投入，然而高校尤其是地方高校，教育經費的供需矛盾仍然十分突出。地方高校經費短缺，地方財政資金有限，如何科學分配、合理使用，最大限度的發揮財政資金的作用，引入“績效”理念勢在必行，這也符合我國公共財政預算管理的改革方向。財政撥款，是指各級人民政府對納入預算管理的事業單位、社會團體等組織撥付的財政資金。對高校而言，即我國各級政府對高校經費的投入，具體包括教育經費撥款、科研經費撥款、基建撥款和其他經費撥款。在現行的中央與地方兩級管理的高等教育管理體制下，我國地方高校的財政撥款主要由地方政府負擔，中央財政僅提供少數專項支持。

2地方高校財政撥款模式及現狀分析

新中國成立后，一直到1985年，我國高等教育財政撥款運用的是“基數＋發展”的模式，即政府主管部門以高校上一年度的教育經費為基準，依據財力狀況確定本年度的經費發展增量。隨著1986年《高等學校財務管理改革實施辦法》的出臺，“綜合定額＋專項補助”成為我國高校經費撥款的主要模式。2002年開始，“基本支出預算＋項目支出預算”這一模式逐步在各級各地推廣。2010年國家開始推行“生均綜合定額＋專項補助”撥款模式。目前，政府主管部門主要采用這一模式劃撥地方高校的財政經費?！吧C合定額”指由經費主管部門根據不同層次、專業、區域培養成本的差異，來確定生均定額標準，并結合高校的在校生人數核定下達?！皩ｍ椦a助”部分是對“生均綜合定額”的補充，是經費主管部門下撥給高校的具有指定用途的項目資金，涵蓋師資隊伍建設、科學研究、學科專業建設、教育教學改革、學生活動、學生資助、設備購置、大型修繕等多個方面。2008年我國各級財政對高等教育的撥款為2062．45億元，地方高校獲得的財政撥款為1350．35億元，占比65．47％。到2016年，財政撥款已上升至6287．85億元，地方高校為4288．96億元，占比68．21％。其中：教育事業費撥款3825．05億元，基本建設經費撥款142．56億元，科研經費撥款55．93億元，其他撥款265．42億元。不到十年的時間里，地方高校的財政撥款金額增加了2倍多。我國地方高校獲得的財政撥款金額呈逐年遞增的趨勢，并且國家對地方高校的撥款額度比例基本維持在68％左右。

3地方高校財政撥款存在的問題

3．1財政經費投入不足，生均撥款水平較低

我國地方高校獲得的財政撥款經費總量不足。截至2016年，我國高等學校共2596所，共2695．84萬在校生。其中，地方高校（含民辦）2478所，共2511．65萬學生，院?？倲嫡既珖胀ǜ咝５?5．45％，學生人數占93．17％，然而，地方高校所獲得的財政性教育經費為4288．96億元，僅占高等教育財政性教育總經費的68．21％。同時，地方高校的生均撥款水平也較低。2016年地方高校公共財政預算生均教育經費為17084．22元，生均事業費為16533．54元，中央部屬高校這兩項指標均是地方高校的1．82倍，地方高校生均撥款與中央部屬高校相比嚴重不足。

3．2撥款影響因素單一，未能反映辦學成本

目前，影響地方高校所獲得財政撥款多少的因素比較單一。近年來，在地方高校財政資金分配上，各地政府主管部門已逐步考慮了學校類型、辦學層次和學科之間的差異。但這種差異太小，經費差額還太少，學生人數仍起著決定性作用。地方高校為了獲得更多的財政撥款，盲目新增學校不擅長或不相關的專業，以便擴大招生規模，增加在校學生人數。長此以往，學生的“量”上去了，“質”卻很難保證。同時，財政撥款沒有綜合考慮到高校的辦學條件和辦學能力，無法體現不同類型、不同層次、不同專業的辦學成本，使撥款數額很難與高校的實際需要相一致，造成投入與產出，成本與效益根本無法衡量。這就有悖于高校內涵式發展的方向。

3．3撥款缺乏導向作用，未能滿足經濟發展

地方政府沒能通過財政資金的分配來發揮對高校人才培養的政策導向作用。地方高校最主要的職能就是為地方經濟發展培養各級各類人才。專業設置又是區域經濟發展需求與高校人才培養相結合的紐帶。由于現行的財政撥款制度沒有引入高校專業設置作為影響因子，有的地方有但影響有限，很多高校在專業的設置上追求多而全，區域特色性不強，缺乏一定的合理性。同時，未能結合自身優勢，結合地區經濟與社會發展需要的重點行業、新興產業，來設置專業和培養人才。因此，如何通過財政撥款引導高校的專業設置、學科發展、人才培養，如何強化對區域重點行業發展的人才供給，如何加強地方高校專業與區域產業的對接，將是地方政府優化地方高校財政撥款制度的重點、難點和關鍵點。

3．4撥款欠缺績效理念，尚需完善績效考評機制

2015年實施的新《預算法》要求“各級政府、各部門、各單位應當對預算支出情況開展績效評價。”這是我國首次以立法的形式將績效評價融入公共財政預算管理中?！翱冃А背闪斯藏斦A算改革的核心和方向。目前，專項撥款已逐步在滲透并執行績效管理的理念，但各地方高校獲取財政資金最大的生均撥款部分，卻沒有及時跟上“績效”的步伐。目前的生均撥款制度忽視了產出與結果，無法體現財政資金的使用效率和對高校服務市場定位的激勵效應。雖然有些地方政府先后出臺了一些文件強調績效理念，但對于地方高校的撥款制度卻沒有作出實質性的改變，尚未建立起一套完善的績效考評機制。這將不利于調動地方高校辦學的積極性，不利于財政經費使用效益的最大化，不利于推進地方高校實現內涵式發展。同時，由于撥款效益的分析評價體系與激勵機制的缺乏，政府利用撥款對高校辦學的引導和監督作用也不能得到完全的發揮。

4基于績效導向的地方高校財政撥款改革建議

4．1制定科學生均撥款標準，引入更多影響因子

地方政府在對高校生均撥款標準制定時，應引入更多影響因子，充分考慮辦學成本，使其更趨科學性和合理性。制定地方高校生均撥款標準，主管部門必須堅持公開、公平、公正且有效的原則，重視學校不同層次、不同類型、不同專業的培養成本差異化問題，在充分考慮當地經濟發展水平，并借鑒部屬高校撥款標準的前提下，逐步完善和優化。同時，在撥款標準中引入更多影響因子，改變目前“學生人數”單一因子主導撥款資金量的局面。主管部門可以將地方高校學生培養成本進行分類，確定與每類成本有關的參數因子，如：學校類型、培養規模、培養質量、學科門類、專業層次、國際化水平、辦學條件等多種因子納入高校財政撥款考量范疇，設置綜合生均撥款系數。目前，國家正在推行的“雙體系”新政府會計制度也為構建高校培養成本核算體系奠定了可行性基礎。成本核算的實現和綜合撥款系數的設定必將成為優化高校財政撥款制度的雙引擎，助力地方高校“雙一流”建設。

4．2突出政府撥款導向作用，提高資金使用效益

各地方政府應充分發揮指揮棒作用，通過財政撥款引導高校實現內涵式發展，指導并監督高校用好財政資金，切實提高資金的使用效益。高校自主辦學，并不是完全脫離政府的指導和監督，隨意發展。地方高校在學校定位、特色辦學，加強學科建設，優化專業結構，師資隊伍建設、提高人才培養質量等學校重大事項都需要一定方向上的引導，而地方政府通過撥款的指向來引導高校實現內涵式發展將會十分有效。充分發揮教育經費分配的政策引導作用，對于優化教育資源配置，提高財政資金的使用效益，全面提升辦學水平和人才培養質量至關重要。

4．3加強專業產業有效對接，服務區域經濟發展

社會服務是高等教育的五大職能之一。必須切實推進高校人才培養與經濟社會發展需求的有效對接。隨著新興產業的發展，相應的人才需求量激增。高校也應及時調整專業設置，優化人才培養方案，增強新專業的師資隊伍建設，為新興產業的建立和發展培養足夠數量和質量的人才。由于專業調整和建設需要投入大量的人力、財力和物力，且短期內成效并不明顯，很多高校在辦學資金緊張的情況下缺乏主觀動能。這就需要地方政府加大對目標定位符合地方產業發展需求的專業的資金投入。政府在為高校解決專業建設資金難題的同時，更釋放出積極的信號，能引導高校更好地服務于區域經濟發展。這也將極大提升地方高校的人才供給能力，提高人才培養的針對性和實效性，實現人才培養與產業需求的高度匹配。

4．4完善財政績效撥款機制，強化評價結果運用

各級政府對地方高校的撥款應更加突出績效，逐步完善以績效為導向的撥款機制，并強化評價結果運用。政府對高等教育的撥款從“投入導向”向“產出導向”轉變已成為必然趨勢。高等教育經費如何能科學、合理且有效地進行劃撥，建立健全一套完善的財政資金績效評價機制勢在必行。首先，各級各地政府主管部門應出臺專門針對高等教育的財政績效撥款管理辦法，明確績效評價指標體系、評價目的、考核流程和參與主體，以及績效評估結果與績效撥款數額之間的計算方法。其次，可借鑒國外先進經驗，設立高?？冃芸钗瘑T會，由獨立權威的專業評估機構進行周期性考評。評估機構再組建由主管部門、高校和其他相關專家構成的工作組，制定評價方案、細化評價指標、建立評價模型，實施評價工作，并形成評價結果。最后，政府主管部門再分析和運用績效評價結果，把評價結果和下一年財政撥款直接掛鉤。這將有利于激勵高校之間合理競爭財政資金，實現有限資源的優化分配，進一步提升地方高校的整體辦學水平。

參考文獻

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［2］李秀春．內涵式發展視角下高等學校撥款制度研究［J］．中國集體經濟，2017，（24）：53－54．

［3］吳勛．中國高校預算績效評價研究［M］．北京：中國社會科學出版社，2016．

作者：冉爽 單位：重慶工商大學財務處