鄉鎮財政履職能力建設的思考與對策
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【摘要】近年來，鄉鎮財政的職能作用逐漸凸現，地位極為重要。為適應強農惠農、精準扶貧脫貧、鄉村振興戰略等使命任務的需要，各級財政部門群策群力、積極應對，努力提高鄉鎮財政履職能力，確保中央各項涉農政策的執行落實落地落準。在具體工作實踐中，鄉鎮財政還面臨一些實際困惑與現實考驗。本文以湖北省為例，就加強鄉鎮財政履職能力建設提出一些思考與建議，以供參考。
【關鍵詞】鄉鎮財政履職能力鄉財縣管
一、鄉鎮財政履職能力建設近年取得的成效
2012年，財政部、中央機構編制委員會辦公室、國家公務員局印發《關于加強鄉鎮財政隊伍建設的意見》（財農改〔2012〕1號）以來，湖北省高度重視加強鄉鎮財政履職能力建設，進一步統一理順了鄉鎮財政管理體制，明確了鄉鎮財政職能，突出加強了鄉鎮財政專管員制度建設，加大了鄉鎮財政所規范化建設力度，落實了鄉鎮財政資金監管，通過各級重視、上下同心、共同努力，鄉鎮財政在農村經濟社會發展中發揮了不可替代的作用，贏得了各級黨委政府的一致認可。一是政策法規支持得到加強。隨著一系列強農惠農富農政策的出臺，鄉鎮財政在履行收支管理、財務管理等傳統職能的同時，大大加強了鄉鎮財政性資金資產監管。2012年以來，湖北省財政廳高度重視鄉鎮財政政策法規的引領作用，相繼印發了《關于加強鄉鎮財政隊伍建設的意見》《湖北省農村集體“三資”管理辦法》《關于加強鄉鎮財政資金監管能力建設的指導意見》《鄉鎮財政資金監管明責確責辦法（試行）》《關于支持鄉鎮財政加強資金監管工作的指導意見》等一系列重要性文件。近三年來，各縣市（區）為進一步貫徹落實上級精神，結合本地實際，制訂印發操作性較強的實施細則或辦法近1000多部，為推進鄉鎮財政建設，提高鄉鎮財政履職能力，提供了強有力的政策依據和行動支撐。二是鄉財體制運行順暢。按照“鄉財縣管”的財政體制要求，2017年全省符合財政部鄉鎮財政基本信息報表口徑的鄉鎮財政所1193個，已成熟實行“鄉財縣管”的有1192個，實行率為99.99%。目前，縣級財政加大了對鄉鎮財政的業務指導，在基礎建設、溝通協調、考核管理等方面進行加強和改進，鄉鎮財政在執行財政制度上嚴格規范，鄉鎮財政干部履職盡責能力明顯提高，上級財政對鄉鎮財政的管控持續增強。同時，通過加大財政轉移支付力度等一系列措施，著力調整財政分配關系，積極引導財力向基層傾斜，切實增強鄉鎮財力。三是專管員制度建設推進有力。為充分發揮鄉鎮財政就近、就地優勢，加大對財政監督CAIZHENGJIANDU20193財稅縱橫強農惠農資金、民生資金和財政專項資金的監管力度，各地積極推進鄉鎮財政專管員制度建設。全省鄉鎮財政專管員18306人，按照人崗相適的原則，各地實行了網格化管理，落實了專管員包村、駐村、考評等系列工作機制和相關制度。比如：丹江口市出臺《丹江口市鄉鎮財政包村專管員制度》，沙洋縣制訂《沙洋縣鄉鎮財政駐村專管員考評表》，大冶市實行了《財政專管員互審互查制度》等等，確保了鄉鎮財政專管員在履行政策宣傳、財務管理、資金撥付、項目監督等職責方面做好做細做實，提升了鄉鎮財政履職效能。四是創建工作成效明顯。按照湖北省財政廳《關于開展規范化鄉鎮財政所創建工作的指導意見》的標準和要求，全省的市縣鄉三級財政結合本地實際，科學籌劃、精心制定、創建方案，按照規劃先行、整體推進、分步實施的步驟，截至2018年11月，全省1206個涉農鄉鎮財政所中有1062個申報創建達標，創建達標率為88.06%。通過此舉，優化了各類軟硬件設施，改進了監管手段，增強了服務能力，有效推動了鄉鎮財政所的自身建設，達到了鄉鎮財政管理科學化、精細化的要求。五是資金監管落實到位。在《湖北省鄉鎮財政資金監管辦法》《關于進一步明確鄉鎮財政資金監管責任的暫行規定》等制度辦法明確的監管范圍、要求、責任基礎上，通過厘清監管責任、夯實監管基礎、改進監管手段、加強重點激勵的途徑，啟動了鄉鎮財政資金監管能力建設專項活動，對全省近三年1272.49億元鄉鎮財政涉農專項資金（補貼類和項目類）進行全面覆蓋與就地監管，有力推動了農村集體經濟建設，促進了監管工作的有效落實，提高了鄉鎮財政資金使用績效。
二、當前鄉鎮財政面臨的困惑與考驗
（一）主要困惑
一是鄉鎮財政體制的困惑。從2003年開始，湖北省積極推進鄉鎮綜合配套改革，從緊設置鄉鎮工作機構。每個鄉鎮設3個內設機構、1個直屬事業單位即財政所（加掛經管站牌子）。因此，鄉鎮財政所是鄉鎮政府的直屬事業單位，屬于法定的行政隸屬關系。按照《預算法》一級政府一級財政的設置要求，鄉鎮財政所也是鄉鎮政府的重要組成部分。目前，從經濟和社會發展的角度來看，實行鄉財縣管，對于緩解鄉鎮財政危機，穩定和保障鄉鎮機構正常運轉，推進農村集體經濟建設和社會發展，發揮了極其重要的作用。從財政系統內部運行來看，鄉財縣管相當于鄉鎮財政所的人錢物，由縣級財政說了算，而不是鄉鎮政府說了算。由此造成的問題是：法定隸屬關系與實際隸屬關系不對稱，也使得很多情況下，鄉鎮政府不經過縣級財政，直接對鄉鎮財政所進行指揮；相對地，鄉鎮政府每天或每件事都去請示報告縣級財政，也十分繁瑣，難以一一落實。最終，只要是縣級財政和鄉鎮政府的命令或指示，鄉鎮財政所都要聽，職責內外的事都去做，難以劃清職責邊界，造成鄉鎮財政體制上的困惑。二是鄉鎮財政職能的困惑。目前，鄉鎮財政主要職能的依據是2012年湖北省財政廳、湖北省機構編制委員會辦公室、湖北省人力資源和社會保障廳、湖北省公務員局聯合印發的《關于加強鄉鎮財政隊伍建設的意見》中明確的13項職能。2016年以后，鄉鎮財政職能在履行相關管理和服務職能的基礎上，重點放在鄉鎮財政資金監管上。在履行鄉鎮財政職能的實踐中，由于職能定位不清不準，問題時常發生。比如“越位”問題，在全省耕地地力保護補貼工作中，鄉鎮財政專管員對于農業部門報送的登記數據被動“補位”工作，要解決其補貼面積登記中的漏登、錯登等問題，相當于進行重新登記和核實。再如“錯位”問題，項目資金應按照“誰申報、誰確定、誰負責”的原則，財政部門本應退出資金項目申報、審批等環節，但目前鄉鎮財政仍然承擔著項目資金的監管主體責任，在其為資金申請表的項目驗收欄簽字蓋章后，項目主管部門才向項目實施單位分配資金，未嚴格實行退出機制，職能錯位。三是鄉鎮財政待遇的困惑。第一，經濟待遇滯后。2005年鄉鎮機構改革后，鄉鎮財政干部一直按照“參公”身份落實工資待遇。但在2016年職務與職級并行改革時，鄉鎮財政所人員卻沒有被納入改革范圍。鄉鎮財政所人員與公務員及參公管理事業人員的待遇逐漸拉開。隨著公務員落實雙職并行職級晉升政策，鄉鎮財政所人員與公務員及參公管理事業人員的待遇檔次將越拉越大，對鄉鎮財政干部來說，無法起到激勵作用。第二，成長空間狹小。“上面千條線，下面一根針”，這是形容鄉鎮財政重要地位的鮮明寫照。但是在現實中，一方面鄉鎮財政干部受公務員調任條件制約，難以進入黨政機關；另一方面，縣級財政系統“人滿為患”，向外交流較少，內部縱向交流更是難上加難。四是鄉鎮財政可持續發展的困惑。鄉鎮財政工作是一項光榮而神圣的職業，隨著時代變遷，鄉鎮財政不再有過去的“風光無限”。一方面，考慮到待遇、責任、風險和發展空間等多方面的因素，年輕人寧愿報考鄉鎮政府公務員，也不報考鄉鎮財政所，鄉鎮財政所的新生力量和人才儲備不足；另一方面，由于職能的轉換，鄉鎮財政既要為群眾、各種鄉村項目及預算單位服務，還要應對上級各層的督查問責，壓力較大。
（二）重大考驗
一是地方機構改革變化帶來的考驗。地方機構改革是深化黨和國家機構改革的重要組成部分，是推進國家治理體系和治理能力的重要環節，也是機構調整、人員變動、利益分配的關鍵時期，鄉鎮財政一直履行著行政職能，能否在改革的步伐中改變鄉鎮財政機構性質、轉換人員身份或者提高相關待遇，這是當前鄉鎮財政干部最期盼最關心的一件大事，對于檢驗鄉鎮財政干部的大局意識與個人切身利益是一次重大考驗。二是對鄉鎮財政干部履職能力的考驗。鄉鎮財政干部人員老化、青黃不接，補充渠道困難已是當前現狀。同時，鄉鎮財政所現有人員知識結構更新困難，履職能力難以提高，許多專管員已不適應新時代對鄉鎮財政干部隊伍素質提出的新要求。如何提高鄉鎮財政干部素質迫在眉睫。三是鄉村振興戰略任務帶來的考驗。鄉鎮財政是鄉鎮政府的重要職能部門，承擔著鄉村及以下地方國家和集體資金的監督管理，承擔著黨和國家強農惠農政策的落實，是黨和國家“三農”政策與農民對接的橋梁和紐帶，是實施鄉村振興戰略的一股不可忽視的重要力量。能否完成黨和人民托付的鄉村振興戰略任務，鄉鎮財政深感任務艱巨。四是需要扎根基層無私奉獻的考驗。鄉鎮財政面臨的地理環境、經濟條件、生活設施、信息渠道等方面，相比省市縣（區），要落后得多，特別是湖北省武陵山區、秦巴山區、大別山區、幕阜山區30個貧困縣市（區）所屬411個涉農鄉鎮財政所，占全省總數的34.1%，很多地方山高路遠、環境險惡、條件艱苦，筆者曾到恩施宜昌等地山區鄉鎮財政所調研，有干部反映去鄉鎮財政所上班的路途比去北京還遠、還難。這就決定了干好鄉鎮財政工作要經得起折磨、耐得住寂寞、沉得住性子，如不發揚扎根基層無私奉獻的精神，是無法完成任務的。五是資金監管追責問責的考驗。目前，各級巡視、巡查、審計、督查、檢查、暗訪等已成為常態，稍有不慎，就會“中槍”。一旦出問題，只要是鄉鎮的資金與項目，各級紀委監委都會追究鄉鎮財政的責任，使得有些鄉鎮財政干部身感壓力之大，責任之重。
三、對加強鄉鎮財政履職能力建設的建議
加強鄉鎮財政履職能力建設是一項打基礎、固根本、利長遠的系統工程。工程建設的好壞，關系到農村集體經濟建設與社會發展的好壞，關系到農村基層政權的正常運行與鞏固。隨著鄉村振興戰略、廁所革命以及加強和推進鄉村治理能力建設的全面展開，鄉鎮財政履職能力建設尤為迫切。因此，針對當前鄉鎮財政面臨的困惑與考驗，本文提出以下建議。
（一）與時俱進，更新觀念，高度重視鄉鎮財政履職能力建設
堅持以新時代中國特色社會主義思想為引領，提高政治站位和認知能力。服務三農、鞏固基層、促進鄉村振興，是和黨中央一致關注的重點，也是當前鄉村治理體系和治理能力現代化的重要內容。鄉鎮財政履職能力建設也是鄉村治理體系和治理能力現代化的關鍵環節，要把加強鄉鎮財政履職能力建設放在全局大局的高度來認知來謀劃，精心抓好頂層設計，注入新時代強大的思想和活力，不斷強化和灌輸省市縣（區）深入推進鄉鎮財政履職能力建設的緊迫意識與責任意識，在各級決策層領導層引起高度重視，確保盡早納入黨委（組）議程，盡快進入建設軌道。
（二）加強研究，傾斜支持，不斷完善鄉財縣管財政體制
繼續推進和堅持鄉財縣管財政體制，是當前和中長遠時期鄉鎮財政工作運行和發展的重要保障?？h級財政是連接鄉鎮政府與鄉鎮財政的重要橋梁和紐帶。任何事物的發展模式都有正反兩面性，鄉財縣管財政體制同樣也是如此，加強對鄉財縣管財政體制缺陷的研究與解決，應重點關注縣級財政。一是建立鄉財縣管新型工作機制?？h級財政應主動與鄉鎮政府就鄉鎮財政的日常工作、重點工作，以及縣鄉兩級安排中容易重復交叉、相互扯皮而造成誤解誤事誤工的問題進行磋商，制定科學合理、運行順暢、操作便捷的工作機制，確保鄉鎮財政工作有條不紊、忙而不亂。二是加大對鄉鎮財政的支持力度。鄉鎮財政是基礎的財政單位，難免苦累，加強對鄉鎮財政的關心和支持是縣級財政的直接責任。2018年8月，湖北省出臺印發的《省財政廳關于支持鄉鎮財政加強資金監管工作的指導意見》（以下簡稱《意見》），是對鄉財縣管鄉鎮財政體制的豐富完善與有力補充，是對鄉鎮財政工作的強化與優化。為此，縣級財政要嚴格落實《意見》精神，抓好組織領導，籌劃好落實方案，強化各層各級責任，把支持鄉鎮財政作為完善鄉財縣管的有力措施。
（三）清晰定位，明責確責，充分發揮鄉鎮財政職能作用
一是清晰定位財政職能。要堅持“有所為、有所不為”的思路，進一步理順鄉鎮財政職能，清晰鄉鎮財政定位，確定責任范圍。比如，湖北省積極推行《鄉鎮財政資金監管明責確責辦法（試行）》（以下簡稱《辦法》），就是要解決鄉鎮財政專管員在資金監管履職中“缺位、越位、錯位”的問題，以進一步調動廣大鄉鎮財政干部的積極性，提高鄉鎮財政干部隊伍的履職能力，確保鄉鎮財政工作取得實效。二是落實明責確責。鄉鎮財政工作的好壞關鍵在于抓落實。如何落實，就目前來講，就是抓上級政策文件貫徹的落實，抓具體工作責任的落實，主要做到三個“到位”。即：學習領悟《辦法》的境界要到位、運用到實際工作中的力度要到位、加強責任兌現的考核要到位。三是緊跟改革步伐適應職能變化。地方機構改革正在緊鑼密鼓地進行，縣級財政相應職能要進行調整，部分經濟發達鎮要釋放活力，事權財權要歸位。鄉鎮財政必須緊跟改革步伐，積極調整優化職能，穩妥適應改革后的形勢任務變化，充分發揮職能作用，更好地為農村集體經濟和社會發展服務。
（四）積極作為，不斷創新，提高鄉鎮財政干部待遇
一是大力保障鄉鎮財政干部經濟待遇。由于湖北省各縣市區經濟發展不平衡，鄉鎮財政工資核算方式種類不一，鄉鎮財政干部對經濟待遇的需求在實際工作過程中還不能充分體現。這就需要縣級財政因地制宜，積極作為，充分結合本地實際，科學有效地安排好財政預算。比如：增加鄉鎮財政干部工作補貼額度（目前，省級層面正在征求鄉鎮干部工作補貼標準的意見），做到向基層傾斜，足額保障基層工作正常運轉，更好地為基層服務。二是創新崗位晉升渠道。目前，鄉鎮財政所屬于事業單位。一方面，大力鼓勵鄉鎮財政干部參加國家經濟財會類等專業技術考試，提高職稱等級，解決工資待遇不高的問題；另一方面，要加緊銜接國家改革政策。2018年7月6日下午，中央召開全面深化改革委員會第三次會議，會議審議通過了《關于開展縣以下事業單位管理崗位職員等級晉升制度試點工作的實施意見》，為鄉鎮財政所現有的管理型干部提供了難得的機遇。職員等級晉升制度的建立，拓展了鄉鎮財政所事業單位管理人員的職業發展空間，鄉鎮財政應做好一切準備，積極參與，維護好自己的切身利益。三是加強政治關心。按照“想干的給機會，能干的給崗位，干好的給地位”的選人用人原則，縣級財政要積極做好優秀鄉鎮財政干部的推薦和交流工作；地方黨委組織部門要加強統籌，積極考慮，確保鄉鎮財政干部工作有激情、做事有奔頭。
（五）加強鑄造，完善措施，培養高素質的鄉鎮財政干部隊伍
一是加強鑄造與培養，挖掘鄉鎮財政干部隊伍的成長因子。首先，在思想覺悟上抓提高。要讓鄉鎮財政干部意識到只有不斷學習才能跟上財政改革與發展的步伐，才能適應新形勢下的財政工作要求。其次，在學習方法上抓創新。定期或不定期邀請財經類專家或領導干部進行授課，適時組織鄉鎮財政干部走出去看一看，以提高鄉鎮財政干部隊伍做好本職工作的能力和破解難題的能力。最后，在激勵機制上抓完善。將學習情況與干部績效考核掛鉤，真正做到學習工作化、工作學習化。二是注重制度創新，增強鄉鎮財政干部隊伍的生命力。一方面，堅持選拔聘任制度。吸收更多操作性、服務性或高學歷的人才進入鄉鎮財政隊伍。推行競爭上崗、輪崗交流制度，使鄉鎮財政干部在不同環境和崗位上經受鍛煉。另一方面，進一步完善考核辦法。制訂出適合鄉鎮財政工作的考核指標體系和具體的考核量化標準，加強對考核結果的綜合分析，為合理調整使用干部創造更多有利條件。三是突出履職能力建設，提升鄉鎮財政干部隊伍的綜合素質。把加強鄉鎮財政干部隊伍履職能力建設放在突出、重要的位置上，研究制訂鄉鎮財政干部履職能力素質標準。重點圍繞政治思想、業務知識、實踐創造等方面，提高鄉鎮財政干部勇于擔當、甘于奉獻，依法行政、科學理財，協調各方、服務群眾，開拓創新、狠抓落實的履職能力。
（六）遵紀守法，抓好防控，永葆為人民服務的財政本色
堅持“老虎蒼蠅一起打”，加強整頓不治之風、嚴肅紀律規矩、扎緊制度籠子是黨的十八大以來，鋼性治黨、鐵腕反腐的重要體現和舉措。做好鄉鎮財政工作，提高履職能力不僅要監管別人，更要監督好自己，只有潔身自好、保持清白，才更有說服力，所謂“打鐵還需自身硬”就是這個道理。鄉鎮財政具體要做到三點：一是加強日常學習，時刻銘記紀律底線。要充分開展每周組織的理論學習和每月的黨日主題教育活動，加強《中國共產黨章程》《中國共產黨紀律處分條例》《中國共產黨廉潔自律準則》《關于黨風廉政建設和反腐敗斗爭論述摘編》等規定和資料的學習，不斷深化理解，入心入腦；同時組織觀看中央和省委巡視組推薦的反腐典型案例影視教育片，讓活生生的嚴重違紀違法案件，進入思想、進入心靈，深刻督促自己反思，達到“見不賢而內自省”。二是加強自我凈化，時刻提醒紀律紅線。鄉鎮財政要定期或適時組織民主生活會，開展批評和自我批評。鄉鎮財政干部自身要有積極擔當、坦誠相見、拉拉袖子的思想境界和覺悟，相互之間要搓搓背、紅紅臉、流流汗，時刻自我警醒，做好自我防范工作。三是加強內部控制，時刻筑牢紀律防線。加強鄉鎮財政廉政建設必須要進行內部控制。通過崗位不相容、相互監督、內部審計等一系列的有效規定與措施，夯實自身安全基礎，永葆隊伍本色，筑牢廉政陣地，維護新時代財政衛士的良好形象。
參考文獻
[1]蔡定國.推行財政專管員制度，提高精細化管理水平[J].財政監督，2018，（16）.
[2]鄧海濤.關于提高鄉鎮財政監督效能的思考[J].財政監督，2018，（03）.
作者：劉林林 單位：湖北省財政廳農村財政財務處