城鎮(zhèn)開發(fā)項(xiàng)目投資風(fēng)險防控研究

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摘要：文章以中建方程所屬中建（鄭州）城市發(fā)展有限公司投資開發(fā)的鄭州高新區(qū)城鎮(zhèn)綜合建設(shè)項(xiàng)目為研究對象，著重關(guān)注投資項(xiàng)目存在的風(fēng)險因素，從投資項(xiàng)目目標(biāo)、投資項(xiàng)目階段、投資項(xiàng)目運(yùn)營管理結(jié)構(gòu)、投資項(xiàng)目環(huán)境、投資項(xiàng)目風(fēng)險因素組成五個維度挖掘投資項(xiàng)目風(fēng)險并提出相應(yīng)的風(fēng)險防控措施及建議，形成系統(tǒng)化投資風(fēng)險防控機(jī)制，為投資項(xiàng)目穩(wěn)健實(shí)施保駕護(hù)航，為后續(xù)投資項(xiàng)目拓展奠定堅實(shí)基礎(chǔ)。

關(guān)鍵詞：投資項(xiàng)目；風(fēng)險因素；風(fēng)險管控

一、項(xiàng)目目標(biāo)角度

(一)項(xiàng)目投資成本風(fēng)險項(xiàng)目投資成本風(fēng)險主要是指在投資項(xiàng)目實(shí)施過程中，項(xiàng)目某個部分或某幾個部分的實(shí)際投資額與投資估算之間存在的偏差，一般來看，因經(jīng)濟(jì)通貨膨脹、投資實(shí)施范圍擴(kuò)大或內(nèi)容增加等導(dǎo)致實(shí)際投資額超過投資估算的情況較多，對于超過投資估算部分的投資成本存在認(rèn)定與承擔(dān)的風(fēng)險。具體來看，投資項(xiàng)目實(shí)施過程中，導(dǎo)致投資成本增加的風(fēng)險情況如下：1.安置房土地獲取方式變更。城市綜合建設(shè)項(xiàng)目中舊城改造、棚戶區(qū)改造等項(xiàng)目包含了安置房建設(shè)內(nèi)容的情況下，建設(shè)安置房所需的土地性質(zhì)決定了安置房的交易價值，安置房竣工驗(yàn)收并交付給被安置居民后，不同性質(zhì)的安置房所體現(xiàn)的市場價值存在較大差距，一般來說，在同樣的設(shè)計建造標(biāo)準(zhǔn)下，以劃撥形式獲取的土地上建設(shè)的安置房的交換價值顯著低于以出讓形式獲取的土地上建設(shè)的安置房的交換價值。基于安置房的公益性特點(diǎn)，棚戶區(qū)改造項(xiàng)目中安置房建設(shè)在立項(xiàng)之初，大多計劃采取劃撥方式獲取安置房建設(shè)用地，若安置房土地獲取方式由劃撥變更為出讓，需要項(xiàng)目實(shí)施主體繳納土地出讓金，以鄭州城發(fā)項(xiàng)目為例，安置房土地獲取方式變更，同樣的設(shè)計建造標(biāo)準(zhǔn)下，土地獲取方式由劃撥變?yōu)槌鲎專蠹s需要增加投資額21.78億元，額外繳納契稅和印花稅合計9000余萬。此種情況下，將增加項(xiàng)目的投資額，產(chǎn)生項(xiàng)目開發(fā)建設(shè)資金壓力，影響項(xiàng)目整體開發(fā)節(jié)奏。2.耕地占補(bǔ)指標(biāo)價格上漲。耕地占補(bǔ)平衡通俗的理解是按照“占多少，墾多少”的原則，由占用耕地的單位負(fù)責(zé)開墾與所占用耕地的數(shù)量和質(zhì)量相當(dāng)?shù)母兀瑳]有條件開墾或者開墾的耕地不符合要求的，應(yīng)當(dāng)按照省、自治區(qū)、直轄市的規(guī)定繳納耕地開墾費(fèi)，專款用于開墾新的耕地。城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤通俗的理解是將若干擬改造的農(nóng)村建設(shè)用地整理復(fù)墾為耕地，釋放出城鄉(xiāng)建設(shè)用地指標(biāo)，用于城鎮(zhèn)建設(shè)，在保證各類土地面積平衡的基礎(chǔ)上，最終實(shí)現(xiàn)建設(shè)用地總量不增加，耕地面積不減少，質(zhì)量不降低，優(yōu)化土地利用結(jié)構(gòu)和空間布局的目標(biāo)。城市綜合建設(shè)項(xiàng)目安置房建設(shè)用地、市政基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)用地等土地性質(zhì)大多為耕地，且耕地面積較大，項(xiàng)目開發(fā)建設(shè)所在行政區(qū)域內(nèi)沒有同占用耕地相當(dāng)數(shù)量和質(zhì)量的補(bǔ)充耕地的情況下，需要通過跨行政區(qū)域調(diào)劑耕地指標(biāo)，向土地管理部門繳納耕地開墾費(fèi)，隨著耕地復(fù)墾成本的增加，購買耕地占補(bǔ)平衡指標(biāo)的價格隨之上升，鄭州城發(fā)項(xiàng)目耕地占補(bǔ)平衡價格由2013年的畝均價格不到5萬元上漲至2019年的25萬/畝，極大地影響了土地征轉(zhuǎn)進(jìn)度、增加了項(xiàng)目投資建設(shè)成本導(dǎo)致投資建設(shè)成本增加。3.被征地農(nóng)民社保費(fèi)增加。征收集體土地的，按照被征收土地的原用途進(jìn)行補(bǔ)償，征地的補(bǔ)償由以下幾項(xiàng)構(gòu)成：土地補(bǔ)償費(fèi)、青苗補(bǔ)償費(fèi)、附著物補(bǔ)償費(fèi)、安置補(bǔ)助費(fèi)、社會保障費(fèi)等。為切實(shí)做好被征地農(nóng)民社會保障工作，維護(hù)被征地農(nóng)民社會保障合法權(quán)益，河南省進(jìn)一步提高了被征地農(nóng)民養(yǎng)老待遇水平，將被征地農(nóng)民養(yǎng)老保障納入基本養(yǎng)老保險制度，對被征地農(nóng)民給予基本養(yǎng)老保險補(bǔ)貼，2019年鄭州市征地區(qū)片綜合地價中，被征地農(nóng)民社會保障費(fèi)用最低標(biāo)準(zhǔn)已由7200元/畝提升至58200元/畝，相較于項(xiàng)目立項(xiàng)之初的幾千元的標(biāo)準(zhǔn)，最新施行的農(nóng)民社會保障費(fèi)用最低標(biāo)準(zhǔn)存在大幅度提升，原有項(xiàng)目可研測算確定的征地費(fèi)用已遠(yuǎn)遠(yuǎn)不能滿足現(xiàn)有征地開發(fā)建設(shè)。4.投資成本分項(xiàng)變化。投資項(xiàng)目立項(xiàng)之初，投資成本分項(xiàng)在可行性研究報告中予以列示，作為確定投資建設(shè)范圍、投資開發(fā)項(xiàng)目、投資成本費(fèi)用組成的依據(jù)，并作為政府發(fā)改部門立項(xiàng)批復(fù)的基礎(chǔ)性資料。但是，投資項(xiàng)目在具體實(shí)施過程中，投資建設(shè)范圍、投資建設(shè)的項(xiàng)目可能隨著開發(fā)建設(shè)的需要進(jìn)行不斷的調(diào)整，例如，安置房標(biāo)準(zhǔn)提升、面積增加或者國家開放二胎政策導(dǎo)致需安置人口數(shù)量增加等情況。存在不能窮盡估算投資成本分項(xiàng)的風(fēng)險。

(二)投資項(xiàng)目進(jìn)度風(fēng)險項(xiàng)目進(jìn)度風(fēng)險是指在投資項(xiàng)目實(shí)施過程中，各階段投資進(jìn)度和項(xiàng)目整體投資進(jìn)度不能按照項(xiàng)目可研、發(fā)展計劃等項(xiàng)目實(shí)施計劃按期完成的風(fēng)險。投資項(xiàng)目開發(fā)進(jìn)度延遲或提前會影響人、財、物等資源的合理安排，造成各部分協(xié)調(diào)工作的困難和項(xiàng)目投資成本的增加等問題。造成安置房施工工期延長的因素有以下幾種情況：第一，因政府環(huán)境保護(hù)政策，每年固定時期禁止進(jìn)行土方開挖等戶外施工作業(yè)，造成安置房施工工期延長。第二，燃?xì)狻崃Α⑺姷葔艛嘈云髽I(yè)施工的大市政配套工程，其工程款需要提前支付，而我方選擇的施工單位在未收到我方該部分相應(yīng)的款項(xiàng)時，不同意將相關(guān)款項(xiàng)提前支付給大市政配套工程施工企業(yè)，基于我方資金支付需要依據(jù)合同作為支付憑證的管理規(guī)定，我方不得直接將大市政配套工程款直接支付給大市政工程施工企業(yè)，導(dǎo)致大市政配套工程工期延長至少6個月以上，影響整體的房屋建設(shè)進(jìn)度。第三，房屋竣工驗(yàn)收以后，被安置村民對交房標(biāo)準(zhǔn)不認(rèn)可，對房屋裝修標(biāo)準(zhǔn)、配套設(shè)施等情況存在異議，未及時確認(rèn)收房，導(dǎo)致我方無法及時完成安置房移交工作。造成土地出讓進(jìn)度延長的原因主要是政府土地管理部門對土地出讓節(jié)奏的控制，我方根據(jù)政府授權(quán)完成項(xiàng)目范圍內(nèi)的土地一級整理工作后，相關(guān)土地具備“凈地”條件，申報政府方將“凈地”納入土地出讓計劃，獲取建設(shè)用地出讓指標(biāo)，按照土地招拍掛程序進(jìn)入市場交易，從“凈地”到入市的過程，并不受我方控制，政府方可能基于房地產(chǎn)市場管理、政府各部門之間的協(xié)調(diào)等因素考慮，對我方申請掛牌出讓的土地未按照原定計劃上市交易，影響我方整體土地出讓及投資回款進(jìn)度。

(三)投資項(xiàng)目合規(guī)性風(fēng)險投資項(xiàng)目安全風(fēng)險是指保障投資項(xiàng)目順利推進(jìn)的各項(xiàng)合法合規(guī)性手續(xù)辦理不及時、手續(xù)缺失而引起的項(xiàng)目不能按時推進(jìn)、政府行政處罰等方面的風(fēng)險。按照投資項(xiàng)目進(jìn)度及時辦理項(xiàng)目投資模式項(xiàng)下的合法合規(guī)性手續(xù)以及各子項(xiàng)目項(xiàng)下合法合規(guī)性手續(xù)。具體到鄭州高新區(qū)城鎮(zhèn)綜合建設(shè)項(xiàng)目，鄭州高新區(qū)城鎮(zhèn)綜合建設(shè)項(xiàng)目于2018年6月27日獲取鄭州高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)開發(fā)區(qū)管委會出具的《關(guān)于中建（鄭州）城市發(fā)展有限公司鄭州高新區(qū)城鎮(zhèn)綜合建設(shè)項(xiàng)目的批復(fù)》（鄭開管文〔2018〕140號），針對高新區(qū)城鎮(zhèn)綜合建設(shè)項(xiàng)目整體進(jìn)行立項(xiàng)。項(xiàng)目投資模式項(xiàng)下已取得政府出具的合規(guī)性手續(xù)。對未取得安置房建設(shè)用地使用權(quán)證、建設(shè)用地規(guī)劃許可證、建設(shè)工程規(guī)劃許可證、建設(shè)工程施工許可證等前提下，安置房先行施工建設(shè)的情況下，通過政府會議紀(jì)要的形式對項(xiàng)目未取得施工許可證先行開工的情況獲得政府方認(rèn)可，過程中部分手續(xù)的辦理以路條形式滿足項(xiàng)目階段性實(shí)施要求，免予行政處罰的風(fēng)險。

二、投資項(xiàng)目管理風(fēng)險

項(xiàng)目公司、區(qū)域公司、總部三級投資項(xiàng)目管理方式。實(shí)際業(yè)務(wù)接受項(xiàng)目公司負(fù)責(zé)人與區(qū)域公司職能部門兩方面領(lǐng)導(dǎo)，項(xiàng)目公司需上級決策事項(xiàng)必須經(jīng)過項(xiàng)目公司負(fù)責(zé)人、區(qū)域公司對口職能部門以及其他職能部門之間反復(fù)溝通協(xié)調(diào)，存在信息溝通不順暢、溝通成本高、決策時間較長的風(fēng)險。公司管理制度在項(xiàng)目實(shí)施過程中，存在管理制度違法風(fēng)險。例如，規(guī)劃設(shè)計類合作商需經(jīng)過內(nèi)部比選確定合作商，再進(jìn)行外部公開招標(biāo)，并要求其他合作商在公開招標(biāo)時出具承諾書，配合我方通過內(nèi)部比選確定的合作商中標(biāo)，該管理制度的規(guī)定與公開招投標(biāo)程序不符，存在被市場監(jiān)督管理部門檢查認(rèn)定為違規(guī)的風(fēng)險。從內(nèi)部管理角度看，城鎮(zhèn)綜合建設(shè)項(xiàng)目體量普遍較大，業(yè)務(wù)線條較多，對業(yè)務(wù)人員及管理人員綜合素質(zhì)要求較高，項(xiàng)目公司經(jīng)常處于人員匹配不到位的情況，同時，新產(chǎn)品線、新業(yè)務(wù)模式的出現(xiàn)，對相關(guān)專業(yè)人員素質(zhì)要求更高，增加了人員短缺的風(fēng)險。此外，城鎮(zhèn)綜合建設(shè)項(xiàng)目涉及范圍廣，招標(biāo)采購需求量大，同甲方（政府方）及乙方（設(shè)計、施工、監(jiān)理等）財務(wù)資金往來密切，相關(guān)人員廉潔從業(yè)風(fēng)險較大。從政府角度來看，地方政府換屆、政府部門項(xiàng)目對接人員、業(yè)務(wù)審批主辦人員或其他推進(jìn)政府審批事項(xiàng)人員變動將影響項(xiàng)目實(shí)施進(jìn)度。

三、環(huán)境風(fēng)險

(一)投資環(huán)境風(fēng)險投資項(xiàng)目尤其是政府投資項(xiàng)目受國家宏觀經(jīng)濟(jì)形勢、經(jīng)濟(jì)窗口期政策調(diào)整、投資重心變動等給項(xiàng)目實(shí)施帶來的風(fēng)險。2018年以來，發(fā)改、財政等政府部門接連政府和社會資本合作（PPP）項(xiàng)目相關(guān)政策措施，規(guī)范PPP項(xiàng)目運(yùn)作，對違規(guī)開展的PPP項(xiàng)目要求限期整改或者不再按照PPP模式實(shí)施。同時，棚戶區(qū)改造項(xiàng)目等舊改項(xiàng)目大幅度減少，使用銀行貸款開展棚戶區(qū)改造項(xiàng)目的路徑已被否認(rèn)，基于控制隱形地方政府債務(wù)的政策要求，通過發(fā)行棚戶區(qū)改造專項(xiàng)債券為棚戶區(qū)改造項(xiàng)目提供資金成為未來棚改項(xiàng)目實(shí)施的唯一途徑。政策的調(diào)整導(dǎo)致中建方程現(xiàn)有項(xiàng)目商業(yè)模式無法繼續(xù)實(shí)施或未來投資項(xiàng)目拓展空間進(jìn)一步縮小的風(fēng)險。

(二)政府風(fēng)險政府風(fēng)險主要指政府部門人員變動風(fēng)險及政府行政管理風(fēng)險。投資項(xiàng)目尤其是政府投資項(xiàng)目中，政府方辦事人員對項(xiàng)目合法合規(guī)性手續(xù)、成本審計、土地出讓、安置房建設(shè)等關(guān)鍵環(huán)節(jié)發(fā)揮重要作用。而地方政府換屆、政府部門項(xiàng)目對接人員、業(yè)務(wù)審批主辦人員或其他推進(jìn)政府審批事項(xiàng)人員變動將影響項(xiàng)目實(shí)施進(jìn)度。此外，政府基于社會穩(wěn)定或者舉辦大型活動等行政性原因，對項(xiàng)目實(shí)施過程進(jìn)行管理控制。例如2019年9月8日至9月16日，第11屆全國少數(shù)民族運(yùn)動會在鄭州舉行，政府進(jìn)行大規(guī)模城市治理，并進(jìn)行施工管控，造成項(xiàng)目停工，施工進(jìn)度存在延后1個月左右的風(fēng)險。

四、投資風(fēng)險防控工作建議

(一)建立投資項(xiàng)目全生命周期風(fēng)險要素庫探索建立投資項(xiàng)目拓展、實(shí)施、移交或退出全生命周期風(fēng)險要素庫，根據(jù)國家或地方法規(guī)政策，梳理完善投資項(xiàng)目各階段的風(fēng)險因素，提前識別風(fēng)險，化解風(fēng)險。1.在投資項(xiàng)目拓展階段，按照投資項(xiàng)目商業(yè)模式的不同，形成《投資項(xiàng)目風(fēng)險要素庫》，風(fēng)險因素主要包括地方政策規(guī)定、商業(yè)模式、地方政府財政預(yù)算及潛在履約能力、商務(wù)條件、資金籌措、合作方背景等。法務(wù)管理部門在該階段全面參與項(xiàng)目論證，針對項(xiàng)目立項(xiàng)及可研圍繞上述因素出具法律意見書，整體判斷項(xiàng)目風(fēng)險與收益對比情況，為項(xiàng)目落地提供決策依據(jù)。2.在投資項(xiàng)目履約階段，結(jié)合單個項(xiàng)目具體情況，協(xié)同公司投資管理、運(yùn)營管理、財務(wù)資金等部門，從股份公司批復(fù)、項(xiàng)目商業(yè)模式等角度，形成具體項(xiàng)目《風(fēng)險要素表》，以此明確投資項(xiàng)目主要風(fēng)險項(xiàng)，制定風(fēng)險化解措施，設(shè)定風(fēng)險化解時間表，各業(yè)務(wù)線條三級管理部門協(xié)同推進(jìn)風(fēng)險化解，實(shí)現(xiàn)投資項(xiàng)目風(fēng)險化解動態(tài)監(jiān)控。3.在投資項(xiàng)目移交或退出階段，匯總梳理投資項(xiàng)目實(shí)施過程風(fēng)險化解情況，提示各業(yè)務(wù)線條管理部門重視投資項(xiàng)目實(shí)施過程中未化解風(fēng)險項(xiàng)，通過協(xié)議條款設(shè)計，約定移交或退出后項(xiàng)目各方參與主體權(quán)利義務(wù)關(guān)系。保障我方按約定獲得投資回報，并按計劃實(shí)現(xiàn)投資項(xiàng)目移交或退出目標(biāo)。

(二)強(qiáng)化全生命周期合約管理圍繞項(xiàng)目主投資合同談判、簽約、履約、結(jié)算等階段，強(qiáng)化各階段合約管理風(fēng)險防控意識，化解投資項(xiàng)目合約風(fēng)險。1.合同談判簽約階段，嚴(yán)格控制簽約底線。從主投資合同談判階段開始，結(jié)合股份公司投資批復(fù)要求，從政府方履約主體資質(zhì)、實(shí)施周期、回款周期、土地征拆主體及成本上限、運(yùn)營風(fēng)險、融資交割等方面設(shè)定我方簽約底線，優(yōu)化主投資合同條款設(shè)計，對突破我方簽約底線的合同不予評審。2.合同履約階段，動態(tài)監(jiān)控風(fēng)險化解情況。以項(xiàng)目主投資合同為依據(jù)，結(jié)合合同評審意見，列舉主投資合同履行過程中，需重點(diǎn)關(guān)注的風(fēng)險事項(xiàng)，明確風(fēng)險事項(xiàng)化解的時間節(jié)點(diǎn)，落實(shí)總部、區(qū)域公司、項(xiàng)目公司三級風(fēng)險管理責(zé)任，項(xiàng)目工作作為風(fēng)險化解責(zé)任主體，總部加強(qiáng)對區(qū)域公司和項(xiàng)目公司風(fēng)險化解工作的指導(dǎo)，區(qū)分重大、一般風(fēng)險項(xiàng)目，對重大風(fēng)險項(xiàng)目按月報送風(fēng)險事項(xiàng)化解情況報告，對于一般風(fēng)險項(xiàng)目通過季度法律風(fēng)險報告的形式，定期監(jiān)督風(fēng)險化解情況，合力推進(jìn)履約風(fēng)險化解工作。3.合同結(jié)算階段，做好風(fēng)險化解經(jīng)驗(yàn)總結(jié)。梳理合同談判簽約、履約過程中的風(fēng)險化解的經(jīng)驗(yàn)做法，做好歸納提升，發(fā)掘先進(jìn)的風(fēng)險管理經(jīng)驗(yàn)做法，形成可復(fù)制可推廣的風(fēng)險防控成果手冊，為后續(xù)投資項(xiàng)目風(fēng)險化解工作提供有益借鑒。

五、結(jié)語

當(dāng)前，國企改革已經(jīng)進(jìn)入關(guān)鍵時期，著力防范化解重大風(fēng)險已成為我國國有企業(yè)改革中的重要組成部分。細(xì)化風(fēng)險風(fēng)控領(lǐng)域，對影響投資項(xiàng)目穩(wěn)健實(shí)施的風(fēng)險事項(xiàng)進(jìn)行調(diào)查研究，提出針對性解決方案，按照事前防范、事中加強(qiáng)監(jiān)控、事后強(qiáng)化總結(jié)提煉的風(fēng)險管理思路，保障投資項(xiàng)目穩(wěn)健實(shí)施，為創(chuàng)建中國建筑成為世界一流企業(yè)提供法律智慧。

參考文獻(xiàn)：

[1]王玉.銀行遠(yuǎn)程授權(quán)模式的優(yōu)勢及風(fēng)險與防控建設(shè).財金界，2017

作者：李斌單位：中建方程投資集團(tuán)有限公司