鄉村振興戰略下的水資源節水激勵機制

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摘要：鄉村振興，水利先行。黨的報告提出了鄉村振興戰略，強調興旺產業，打造宜居生態，而水資源是鄉村生產、生活、生態的基礎性資源，保護水資源在鄉村振興戰略中意義非凡。我國是全球13個貧水國之一，農業用水占比達到63%左右，以生態文明新理念引導推進農業水資源節水激勵機制，有助于推進鄉村經濟的健康、持續發展。基于此，在對相關概念闡述的基礎上，對農業水資源節水激勵中存在的問題及原因進行剖析，最后以鄉村振興戰略為契機從多主體的視角構建農業水資源節水激勵機制，旨在全社會各方形成合力，有效確保農業水資源節水目標，助力生態文明、農業現代化與鄉村振興。

關鍵詞：鄉村振興；農業；水資源；節水；激勵機制

一、引言

我國幅員遼闊、人口眾多，但水資源短缺，淡水資源占全球水資源的6%，人均水資源均占全球平均水平的28%左右。整體上，我國干旱缺水嚴重，水資源問題嚴重制約了經濟可持續發展、生態環境保護。與此同時，我國作為農業大國，大多數地區依舊沿用傳統的漫灌方式，農戶節水意識淡薄，導致了大量水資源的浪費。據統計，我國農業用水有效利用率僅為40%-50%，長此以往，將會持續地加劇水資源短缺問題。在鄉村振興戰略背景下，發展農業現代化、推進生態宜居建設等，均需要以豐富的水資源作為支撐。通過建立有效的農業水資源節水激勵機制，從政府、供水單位、農戶多元的視角，引導和激勵各方利益主體共同推進鄉村地區節水事業，構建生態、現代農村，助力鄉村振興戰略。

二、農業水資源概念及特性闡述

農業水資源是指自然界中可用于農業生產的各類水資源，僅限于液態水，以土壤水為主。亦包括地表水、地下水以及生活污水、工業廢水等，但需要經過處理轉化為土壤水后才能夠加以利用。目前，農田灌溉用水占比較高，約95%以上的農業水資源消耗為農田灌溉，由此，學者們的研究視角大多聚集于農田灌溉用水，并將其視為農業水資源節水的關鍵所在。農業水資源具有一些獨特的特性，具體表現于：一是，屬于自然資源，具有稀缺性、不可替代性、波動性的特點。我國水資源緊缺，已被聯合國列為“貧水國”，水資源在農作物種植、養殖中具有不可替代性，且受氣候、地理等條件約束，隨著經濟社會發展對水資源的消耗，農業水資源稀缺更甚。二是，作為公共資源，具有社會特性，農戶人人平等享有用水權利，但不加引導難免會出現毫無節制濫用的情況。三是，農業水資源運動的復雜性，涉及地方政府、供水單位、用水需求方等主體，在設定水資源節水激勵的目標函數時，需要均衡各方的關系與利益。

三、我國農業水資源利用現狀及節水問題剖析

我國是農業大國，農業用水總量約占到了63%左右，已成為各行業中水資源消耗“大戶”，而農田灌溉用水又占到農業水資源消耗的95%以上，由此，關于農業水資源利用的研究多集中于農田灌溉的研究。深入到農村地區對水資源利用現狀展開調研，并就節水問題展開剖析如下：

（一）農田灌溉受約束條件眾多，灌溉成本高我國幅員遼闊、地形復雜，農地多為塬、梁、溝壑等，近年來為了引水入地，一些農戶自發地進行了農地平整，但相較而言規模小且標準不統一，且灌溉的面積依舊不足。隨著農作物種植結構的調整、特色農產業的發展，經濟作物種植數量呈現持續攀升的態勢，對農田灌溉工程的需求日益擴大，但受地形復雜的影響，導致農田水利設施修建不足，特別是陡坡、沖溝等地難以平整，“小高地”多為灌溉瓶頸，甚至存在灌溉成本高，而部分農田卻飽受干旱缺水困擾。如有的地區引入高揚程灌溉抽水模式，由于成本較高一年只開機3-4次集中灌溉，并且受水文條件影響還存在成本高且灌溉不均衡的問題，部分農田重復灌溉導致水資源浪費，而部分農田依舊處于干旱狀態。又如西瓜、藥材等農作物宜采用少量多次的灌溉方式，但因成片灌溉導致產量下降、消耗不必要的水資源。整體而言，當前我國農田灌溉受約束條件較多，如地形復雜、高低不平、渠道清淤不及時等，難以保證適時灌溉，甚至存在農田灌溉不均衡、水資源浪費的問題。

（二）農田水利灌溉工程老損情況嚴重，渠系利用效率低自20世紀70年代以來，我國持續推進農田水利灌溉利民工程，但因工程設計理念滯后、建設標準低、保養不善等因素，導致國內部分農田水利灌溉工程老損的情況嚴重，如渠道襯砌損壞、泥沙淤積、機電設備老化等，無法保證農田灌溉需求。特別是農田水利灌溉工程完工后交至當地由村委會進行管理，維護投入銳減，村委會負責日常維護、機電設備的檢修、零部件更換等，往往會將這些日常費用攤銷到農田灌溉水費之中，轉嫁于農戶。從農戶層面來看，農田灌溉水費負擔加重，而由于灌溉工程的老損，無法滿足用水高峰需求，甚至影響到農作物的產量與經濟效益。從農業水資源的利用來看，渠系利用效率低，無法滿足農田灌溉需求，且可能因灌溉工程老損，如渠道襯砌損壞、砼襯脫落等而導致水資源的無效消耗。

（三）農田水利灌溉價格偏低，供水單位經濟效益不佳目前，我國農業用水價格偏低，其初衷在于支持農業現代化發展，保障農作物種植用水，促進農業可持續發展。從農戶的角度來看，農田灌溉用水價格較低，且節水意識淡薄，用水粗放，導致浪費驚人。反觀供水單位，其供水成本遠高于灌溉水價，導致經營效益不佳，甚至因長期虧損導致渠系維護不善、機電更新不及時等，降低農田灌溉的效率。以2008-2018年相關統計數據為例，供水平均成本為0.868元/m3，而農田灌溉執行水價為0.358元/m3，供水單位長期背離成本運行，行業亂象便油然而生，一些末級渠系人員為增加收入，就出現了各類明目的收費，變相抬高了水價。例如，攤牌費、灌溉流失費等，加重了農戶的灌溉負擔，亦擾亂了農業用水秩序。

（四）農業水資源投入產出比較低，農戶增收困難深入到農村地區調研發現，農戶種植冬小麥、玉米等傳統農作物收入偏低，且極易受氣候的影響，如冰雹、病蟲等，往往因辛苦操勞大半年卻收入甚微。即便是種植經濟作物，因市場價格波動大、信息不對稱，可能存在“增產不增收”的現象。農業收入偏低且不穩定，折射出農業水資源投入產出比較低。另一方面，農戶使用灌溉用水，從供水單位出來后會層層分配，“小水大賣”現象普遍存在，加重了農戶的用水負擔。農戶種植農作物，還需投入種子、化肥等，生產成本上升而收入偏低，勢必會打擊農戶的積極性，更多的勞動力選擇了進城務工，導致農地荒廢。

（五）農戶節水意識淡漠，農業水資源節水改革步履維艱近年來，隨著農戶種植結構改變、新型農村合作社的成立，灌溉效益日益提升，使部分地區的農戶獲得了可觀的收入，農戶已逐步意識到灌溉的重要性與經濟效益。但在深入調研中發現，農戶的節水意識淡漠，例如在與黃河流域的農戶進行交流時，大部分農戶認為沒有必要節水，黃河里的水取之不盡，還有部分農戶提到節水是政府的事情，跟自身毫無關系。在對灌溉節水進行宣傳時，農戶很不理解，認為是“走形勢”，更談不上自發宣傳節水、培養節水意識，導致農業水資源節水改革步履維艱。同時，農戶大多文化程度較低，在對用水價格、分配情況等進行調研時，往往存在著畏難情緒，自我維權意識差。

四、我國農業水資源節水激勵匱乏原因剖析

當前，我國農業水資源節水激勵機制相對匱乏，亦導致農業水資源的無序消耗，深層次剖析原因主要表現于：

（一）行政性低水價長期存在，難以引入競爭機制改善用水形勢目前，針對農田灌溉出臺了低水價的行政性命令，其目的在于“適量收費、讓利農戶”。近年來，隨著供水單位成本的不斷上升，農戶的用水價格也呈現逐步上調態勢，但各省農用水價均設置了不能突破的“高壓線”，然而隨著供水單位成本上升，尤其是機電更新、人工工資上升，供水單位經營效益不佳，甚至因虧損導致農田灌區運行艱難，由此也滋生了末端渠系管理者“小水大賣”的現象，如通過增加供水流量、攤派機組更新費用等層層加價，加重了農戶使用水資源的負擔，亦導致農戶在灌溉農田時，出現大水漫灌、任意灌溉的情況，導致水資源浪費嚴重。另外，由于政策性的低水價制度，水價與農業需求、氣候條件等完全脫節，亦難以調動供水單位結合農田灌溉期進行錯期供水，無法有效地引導農戶早用水、快用水，導致農戶集中灌溉，用水緊缺。且供水單位經濟效益不佳，亦難以引入競爭機制更好地為農業水供給提供高效、節能的服務。

（二）耕地分散化，成為節水改革推進的制約因素我國農村地區地理條件復雜，且農戶大多以家庭為單位小規模生產，近年來雖然一直在推進農村合作社、新型農業經營者等模式，但受傳統因素的影響，耕地分散化、細碎化的現象依舊突出，農戶的生產收入水平難以提升。特別是在農田灌溉中存在部分農地因地勢、位置較好能獲得豐富的水資源，而一些農地因地勢較高等導致水資源供給不足，尤其是在干旱的季節，為爭奪水利資源甚至還付出慘重代價。水資源供給不均衡、耕地分散化加重了農戶的用水成本，亦導致了節水措施的推廣受阻。以陜西某灌區統計數據來看，戶均耕地10.8畝，由于分布不集中、農戶以家庭為單位生產，導致農業水資源供需對接成本加大，即便是推行灌溉節水工程，能節水的空間也極為有限。

（三）農戶節水意識淡薄，嚴重阻礙農業節水措施的推廣目前農村青壯年大多流向城市務工，從事農業生產的農戶大多為留守勞動力，如婦女、老人等，思想傳統且守舊，對農業及農田水利的重視度不高，甚至依舊保留著“靠天吃飯”的思想，“免費搭車”使用農業水資源的現象嚴重。近年來興修節水設施，農戶在享受到好政策的同時追求“個人理性”，引水灌溉期望獲得好收成，進而形成無序爭奪水資源、過度灌溉，嚴重阻礙了農業節水措施的推廣。特別是農戶大多文化水平不高，未樹立起節水意識，認為水資源是用之不盡的，且這一思想根深蒂固，導致節水改革步履艱難。

五、鄉村振興戰略推進下農業水資源節水激勵機制優化策略

我國水資源匱乏，在鄉村振興戰略背景下，建設農業現代化、打造宜居鄉村，既需要水資源的持續供給，又需要走節水之路，以下，從多主體的視角構建農業水資源節水激勵機制：

（一）加強節水政策引導，逐步健全農業節水激勵與節水生態補償從政府層面要構建完善法律法規，加強節水政策的引導，實施農業水利多主體投資、多元化運作，確保農業水權流轉“硬件”支撐，完善農業水權市場，制定靈活性的水權轉讓制度。結合地區水資源的特征，科學推進農業水權分配，暢通水資源流轉渠道，確保水資源的高效利用，加大對違反水資源使用權懲治，營造良好的水權市場運行機制。加強價格引導機制，彌補農業水資源管理的“政府失靈”，構建水權銀行，逐步推行“按需分配”，從根本上解決用水沖突。發揮水資源價格的反饋與引導作用，鼓勵水資源的自由分配、高效利用，通過確立農業分類水價制度標準，如“有管理的浮動”定價、階梯定價、實施差價體系，進而刺激農戶加大節水力度，通過市場機制促進水資源從低效用轉變為高效用。在鄉村振興背景下，積極發揮水權銀行的中介功能，將閑置水資源集中進行“放貸”，調劑水資源余缺，通過制度體系保障水權流轉的穩定運行，優化水資源配置，更好地促進農村經濟繁榮。針對農業用水制定合理的水價分擔政策，切實讓利于民，完善水價談判機制，促進農戶用水價格透明。逐步健全農業節水激勵與節水生態補償機制，推行土地規模經營、集中化種植，加大節水技術扶持，多舉措引導節水并著力提升農戶用水效益。

（二）供水單位多種經營，靈活處理水資源供需關系供水單位要拓寬經營范圍，開拓收入來源，例如灌溉為主、經營水權銀行等，積極擴大灌溉面積，加強對農業水資源余缺的調劑，積極扭轉虧損的局面，減輕政府的財政負擔。組建興修田間工程，加強農戶節水灌溉技術指導，引導農業結合市場調整種植結構，幫助農戶增產增收。靈活創新田間工程投資方式，如供水單位自主投資修建灌溉工程，通過設置階梯式的水價引導農戶節水，亦提高供水單位經濟效益，亦可供需雙方合作修建輸水渠道，突破“小高地”難題，使農戶同等享有農業水資源，通過供水單位的有序調節，在保障農業用水前提下促進水資源增效。在鄉村振興戰略背景下，供水單位可承擔起水權銀行的功能，通過興修蓄水設備等，將富足的水資源進行存儲，靈活處理水資源供需關系，向用水大戶進行“放貸”，進而拓寬收入渠道，促進水資源向產能更高的行業流動，推進農村經濟的持續發展。

（三）增強農戶灌溉管理自治積極性，逐步培育節水意識在鄉村振興戰略背景下，著力引導多元化新型農業經營主體的發展，促進技術與要素的集約化，實現大農業現代化。加強農戶職業培訓，支持引導科學種植、規模化種植，提高農業生產經營效益，發揮農戶“主人翁”意識，鼓勵農戶參與到農田灌溉設備管理、溝渠維護，逐步提升農戶參與節水推廣的意愿。明晰田間水利設計產權制度，構建“一事一議”農戶用水利益訴求，維持末端渠系的良性運轉，使農戶明晰農業水資源現狀、參與到節水規劃中，進而強化農戶的節水意識。構建長期重復博弈的公平環境，使農戶用水、節水能夠獲得公平的對待，避免“搭便車”行為，且隨著鄉村振興戰略推進，引導更多的青壯年返鄉參與到家鄉建設中，構建節水灌溉考核激勵制度，促進農戶合作，自覺參與到節水行動中。結束語：我國水資源匱乏，農業水資源消耗量大，在鄉村振興戰略下，優化農業水資源節水激勵機制有助于推進農業現代化、打造宜居生態。深入農村地區對當前農業水資源利用情況展開調研，提出從多主體的視角共同構建節水激勵機制，助力生態文明、農業現代化與鄉村振興。政府層面要健全水資源市場，完善農業水價制度，優化水資源配置，逐步健全農業節水激勵與節水生態補償；供水單位要一業為主、多種經營，結合農業水資源供需靈活處理；農戶層面要增強灌溉管理自治積極性，通過隱性激勵強化節水意識。

參考文獻

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作者：楊晶 單位：四川財經職業學院