政府會計制度執行對單位內控的影響

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摘要：各行政事業單位于2019年1月1日起正式實施新政府會計制度，而新政府會計制度的改革實施，使得行政事業單位的會計核算及財務管理與內部組織管理和業務各層面上的聯系更加緊密，因此對部門單位的內部控制建設提出了需要進一步健全管理制度，完善內部控制建設的要求。文章從舊行政事業單位實行的會計準則特點出發，簡要分析了新舊政府會計制度的特點后，指出了目前各部門單位存在的內控問題后，提出新政府會計制度執行對行政事業單位內控的影響和要求。

關鍵詞：行政事業單位；政府會計制度；內部控制

一、行政事業單位新舊會計準則特點

長期以來，我國各行政事業單位的會計體系都是預算會計體系，會計核算基礎為收付實現制。實際操作中，各單位除了執行預算會計，還會結合少量財務會計。該會計體系主要反映部門預算的收支和執行情況，同時還部分反映了資產的存量信息。在當前的會計體系下，除了事業單位的經營性收支業務使用權責發生制進行會計核算外，行政單位和事業單位的會計核算基礎是收付實現制，主要對當期貨幣資金的收入和支出進行核算，同時于年終形成決算報表，并對外提供決算報告。該體系反映的是部門年度預算執行情況和結果，為預算管理提供相關的信息。新政府會計制度要求同時進行預算會計和財務會計的核算，兩者互相分離，又互相銜接。其主要特點為：雙功能，即在同種會計核算系統中具有預算會計功能與財務會計功能兩種；雙基礎，即會計基礎同時采用財務會計的權責發生制和預算會計的收付實現制；雙報告，即根據財務會計核算形成財務報告，同時根據預算會計核算形成決算報告，共同反映政府會計主體的預算執行信息和財務信息。該制度與行政事業單位舊會計制度主要的不同是引入權責發生制的財務會計核算，強化了財務會計功能，同時從會計核算出發，引入財務會計與預算會計的對比，進一步完善了預算會計的功能。

二、原行政事業單位會計體系下存在的內控問題

（一）原會計體系存在局限性影響內控

在如今預算會計環境的變化和市場經濟對政府資金管理的需要下，以收付實現核算制為基礎的原預算會計體系的缺點日益明顯。它無法真實反映政府部門享有的資產及負債，不能全面反映有關成本的信息，不能綜合反映整個預算資金運動中的連續過程及累計結果，對于預算體系外的財務信息的反映也是極為有限，無法滿足我國政府部門的預算、績效管理、國庫財政資金管理、政府采購和內部控制等綜合財務管理需求。由于原預算會計體系存在局限性，各行政事業單位的內部控制受會計核算、財務管理以及資金管理制度的影響，與財務信息無法緊密聯結。同時，內控評價與報告和財務核算以及決算報告關聯性較小，內控報告事后也未能得到較好應用，內控的設計、運行和監督等問題缺乏全面性和深層次的思考，與財務信息無法緊密聯結，發揮不出應有效果。因此內控制度往往浮于表面，不能真正的實現其功能，達成內控目標。

（二）業務信息流與財務信息流脫節

在預算會計體系下，行政事業單位的業務流程與財務信息流的關系更多存在于預算申請環節，預算資金進度監督環節和當期預算資金使用情況的報告環節上。而同時，當前使用的收付實現制核算體系不能報告會計主體全面的成本信息，無法反映業務工作的運行效率和效益。在收付實現制下，不存在真正意義的成本核算，對費用的確認以開支時點為依據，收入與成本費用無法配比，從而無法真實完整的核算并反映政府部門提供公共產品和服務的成本。同時，當期已發生但尚未發生現金流出的債務或者跨期費用在會計核算和報表中也得不到反映。這樣，財務信息不能客觀反映運行成本，業務流程不能全面體現在財務信息中。

（三）合同管理不受重視

在收付實現制基礎下，以資金的收付為基礎的會計核算有利于單位的資金管理，卻由于確認收入支出以及應收應付往來款不是以合同為基礎而造成對合同管理的忽視。這種情況下，許多單位的合同由各部門分散管理，沒有設置專門新政府會計制度執行對的管理部門或者人員，同時也沒有合同管理信息系統，合同簽訂、履行的信息和流程只停留在業務執行部門，而財務部門卻無法掌握單位的合同，也就無法掌握經濟活動情況，無法及時對合同的簽訂、履約、收付款情況等進行監督，例如合同簽訂后沒有立即進行歸口管理，到合同履行結算時，才向財務部門提交合同副本和相關單據來申請資金付款，這樣的合同事項就沒有列入年初預算及資金計劃中，導致行政事業單位的預算需要頻繁申請調整。這樣不僅工作的開展和進程會受到影響，預算執行難度也加大了，最終單位承擔經濟損失的風險也將會增大。

（四）實物資產控制薄弱

收付實現制無法恰當的反映資產的真實價值。在收付實現制下，目前行政單位未對固定資產計提折舊，固定資產的使用情況無法得到真實反映。這樣國有資產的規模和數量信息失真，這些資產的管理和監督也可能因此失控。而目前一些行政事業單位的國有資產管理不規范的問題比較常見，主要是疏于日常管理，使用、報廢環節管理不嚴，盤點不及時，賬實不符，但決算報告并不能如實體現這些問題。同時跨期的資本性支出是作為付現日的費用核算的，這樣在決算報告里就不包括此類支出的使用價值和服務年限信息，不能反映真實資產情況。

三、新政府會計制度引發的內控新要求

（一）內控管理思想的轉變、管理意識的沖擊

政府會計準則制度改革的核心是引入了權責發生制核算原則，但其并不僅僅是核算方式的變化，也包括政府會計管理理念的改變。新政府會計制度不僅是會計核算體系在會計基本假設變更下引起的變化，更是會計假設前提變更引起的內部治理水平、業務流程和單位管理層面上管理意識方面的改革和沖擊。

（二）業務流程的變革

在新政府會計制度下，由于權責發生制的全面引入，要求行政事業單位在取得收取款項的權利、發生支付款項的義務時也要進行會計業務核算。因此，各行政事業單位要將合同管理、基建管理、科研管理、資產管理和往來款管理等業務與財務核算進行更加緊密有效和科學合理的管理和關聯。為產生新制度框架體系下所要求的財務信息，則需要在深度和廣度上認真梳理前端的業務流程，否則，如果只有會計管理體系的變革而忽略業務流程的管理，政府會計無法進行準確的核算。

（三）資產管理需要進一步加強

新政府會計制度進一步明確了資產的核算范圍、確認標準；并且細化了資產的核算方法。例如會計核算采用權責發生制，要求計提固定資產折舊、攤銷無形資產，形成相應資產折舊和攤銷的費用化；要求計提應收賬款的壞賬準備，也引入應收賬款減值損失的概念；購建固定資產的專門借款利息資本化和費用化問題也在新制度里得到明確，這樣財務報告才可真實準確的反映政府資產狀況。同時新制度的資產核算范圍也擴大了，增加了保障性住房、文物文化資產、公共基礎設施等資產；在核算單位的自行開發無形資產成本中增加“研發支出”科目。新制度的資產核算要求了行政事業單位應該加強對資產管理內控制度的建設工作，強化相關人員的責任意識，在原有的資產管理制度上查缺補漏，進行進一步的完善。領導層應明確并梳理相關工作流程以及相關人員的崗位職責，確保具備一套完備的日常管理和定期清查制度，同時積極利用信息化手段實時跟進資產的報廢、保管、折舊、盤點、資產狀態等信息，以保證有關資產的準確性和完整性，保證財務信息的真實完整，并為相關決策提供強有力信息。

（四）合同管理需高度重視

在新政府會計制度下，財務會計核算采用權責發生制，這就要求經濟業務活動在簽訂合同之時就應該確認相應的收入或者支出，同時對于合同履行產生的應收應付款項要有準確的計量。因此，合同管理應用應當從業務部門貫穿至最后的財務部門，各個環節的聯結性大大增強。這就要求行政事業單位要高度重視合同管理，完善相關的合同管理制度，設置專門管理部門，強化合同決策管理，并充分利用信息化手段，從合同簽訂、履行收付款情況等進行審批監督，并進行考核追蹤，以此來實現合同管理的高效進行。

（五）預算管理需進一步完善

新政府會計制度對預算會計科目及其核算內容進行了調整和優化，以進一步完善預算會計功能。調整完善后的預算會計，能夠更加準確反映部門和單位預算收支情況。新制度下財務會計與預算會計相銜接，相輔相成，既有助于預算管理，又能進一步完善會計管理制度。在會計制度改革中行政事業單位應當明確政府會計目標和預算決算管理的需要，并以此為基礎，結合自身情況，進一步完善單位原有的預算管理制度，提升預算編制和決算報告的質量，使政府會計改革工作和預算管理工作得到更好的推動發展。

（六）內控評價和報告的有效應用

與政府財務報告相關的內部控制評價和報告對政府會計制度的有效實施有關鍵性的指導作用。因此行政事業單位應當在新政府會計制度下根據對政府財務會計與預算會計信息的分析來指引完善內部控制體系并加強單位內部控制建設，將政府內部控制建設與政府會計改革有機銜接起來,根據內控評價和報告來完善單位自身的財政管理體系,尤其注重加強會計信息生成的事前和事中的過程控制，以合理保證會計信息的真實性和財務報告的可靠性。

四、結語

在如今的政府會計改革中，部門單位的領導層要意識到行政事業單位內部控制的建立實施與新政府會計制度實施是聯系緊密、相互促進、協同發展的。內部控制建設是否科學合理，實施是否有效，為新政府會計制度實施奠定有利基礎，直接影響著會計信息是否真實、準確和完整，確保政府會計改革舉措的落實。同時，通過新政府會計制度的實施來進一步明確內部控制建設和持續改進方向，完善內部控制建設。

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作者：逸婷 單位：廈門市建筑廢土管理站