文化軟實力建設思路
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對于文化建設而言，公共財政的首要功能是矯正公益性文化事業發展的市場失靈現象，提供體現民族國家文化精神、保障公民基本文化權益的文化產品和服務。從公共經濟學的視角來看，文化產品及其服務是一項特殊的公共品。其公共性表現為：其一，具有顯著的正外部性，如文化館、公共圖書館等，它的受益范圍可以遠遠超越某個人或是某個群體，以至于除政府之外沒有人愿意或是有能力無償為其他人提供；其二，消費的非競爭性，每一個社會成員都有均等的機會享用此項產品或服務，增加一個人的消費或享用，并不妨礙（或在一定限度內不妨礙）其他社會成員的消費或享用；其三，受益的非排他性，某個社會成員享用這些產品或服務，并不排斥其他社會成員同時享用，或者排斥根本沒有必要，或者從技術上而言是不可行的。當一項社會產品成為公共品（或準公共品）時，市場配置資源的功能失靈，此時，需要政府介入，以彌補或矯正由于外部性所導致的額外成本（或額外收益）。公益性文化事業的本質屬性在于公益性，其主要目的在于為社會成員無償提供滿足其生存和發展所需的精神文化產品和服務，以滿足社會公共需要，促進社會的全面發展。因此，公益性文化事業的公共品特性為政府介入提供了必要前提，而公共財政的資源配置職能決定了其成為政府介入的優先手段。
黨的十七大報告和國家的“十二五”規劃均指出，中國下一階段的重點任務是改善民生，實現公民在享受教育、醫療、文化、社會保障等基本公共服務方面的均等。從政治學的視角來看，公共文化服務體系建設是一項國家層面的民生工程。著力改善民生，建設和諧社會，不僅要保障公民在醫療、養老等方面的基本生存需求，也要積極滿足公民在教育、文化方面的基本權益和發展需求。既要讓人民過上殷實富足的物質生活，又要讓人民享有健康豐富的文化生活。無物質匱乏之虞，享有體面尊嚴的生活，內心安定，富有信念，這是社會主義文明的題中之義。分稅制改革以來，在經濟高速增長的背景下，中國的財政收入出現了持續的超高速增長，有力地推動了經濟社會的全面發展，為推進國家各項改革事業做出了重大貢獻。當前，中國市場經濟的繁榮發展和財政收入的持續增加為公共文化服務體系的建設奠定了堅實的物質基礎，客觀上保證我們有較為充裕的財力投入到這項文化民生工程的建設之中。
國際實踐表明，文化產業是具有文化創新與科技創新雙引擎的戰略性新經濟形態，對于改善經濟結構、轉變經濟增長方式、促進就業、實現經濟社會可持續發展都具有明顯的促進作用。近年來，文化產業已經成為眾多發達國家經濟發展的支柱性產業。2008年，英國、美國和意大利的文化產業占GDP的比重就已分別達到10％、12％和25％。①十六大以來，中國文化產業對國民經濟增長的貢獻也在日益上升，2004－2008年間，文化產業法人單位增加值年均增長23．3％，高于同期GDP年均增速近5％。根據國家統計局2011年9月16日的報告，2010年中國文化及相關產業法人單位增加值達11052億元，占國內生產總值（GDP）的2．75％。因此，根據發達國家文化產業對其經濟增長貢獻的經驗以及中國文化產業發展的速度不難看出，中國的文化產業大有可為。隨著中國市場經濟的不斷發展以及文化體制改革的日益深化，文化產業將逐漸成為國民經濟發展的支柱性產業，并成為增強國家軟實力和維護國家文化安全的重要力量。文化產業發展需要以市場為主導，發揮市場在資源配置方面的基礎作用。但是，中國的文化產業是在文化市場發展不充分的情況下成長起來的，還要面臨國際發達文化產業的沖擊和挑戰，因此，公共財政需要積極而合理的介入，通過推動文化體制機制改革，培育文化要素市場，建立財政投融資機制，發揮財政資金的杠桿作用，吸引民間資本參與文化產業運營，形成以公有制為主體、多種所有制共同發展的文化產業格局，以促進文化產業的健康和快速發展。
社會主義市場經濟條件下，促進文化的發展與繁榮，要以社會主義核心價值體系作為引領，充分發揮公共財政的資源配置職能，努力發展公益性文化事業和經營性文化產業，健全文化市場，實現社會效益與經濟效益的有機統一。
1．建立穩定的財政投入機制
近年來，隨著經濟社會發展的加速轉型和國際社會文化領域競爭的加強，文化建設日益引起國家的高度重視，文化領域的財政投入隨之逐年增加。根據2002－2006年《中國財政年鑒》的數據，2001－2005年，財政文化事業費撥款占當年財政支出的比率分別為0．40％、0．38％、0．35％、0．40％和0．39％。“十一五”期間，各級財政對文化的投入繼續大幅增加，從2006年的685億元增加到2010年的1528億元，年均增長22．2％。雖然財政投入的絕對值和相對比率都在不斷增長，但是與教育（年均14％）、衛生（年均4％）、科技（年均4％）等相比，文化投入在國家財政投入所占的比重仍然偏低，與民眾快速增長的文化需求相比，文化產品和服務的供給有較大差距。同時，與英、美、日等實施文化戰略的發達國家相比，中國的文化投入規模總體偏低。隨著中國經濟與社會的快速發展，民眾的文化需求日益高漲，國內文化投入的不足與國外文化產品的大舉進入已經形成令人觸目的映照。因此，財政扶持文化建設，首先需要增加投入規模，而為了確保投入規模的穩定增長，需要建立穩定、規范的財政投入機制。因為政府的每一筆資金都需要通過預算管理，所以需要通過預算系統的支持保障財政資金對文化建設的支持力度。
2．創新財政投入方式
中國文化體制改革的過渡性特點和文化產業發展的實踐決定了中國的文化事業與文化產業在實踐中是水乳交融的：文化事業的發展可以優化文化產業的發展環境，為文化產業的發展提供平臺與資源；文化產業的發展可以充分激活和利用各類文化資源與人才，增強文化創新能力，解放和發展文化生產力，豐富文化供給，滿足民眾的多樣性文化需求。因此，國家財政對于文化領域的投入，不可簡單地將事業投入和產業投入獨立開來，而需要根據文化體制改革的轉型特點創新投入方式，從大文化經濟視野，協調文化事業和文化產業的關系，對事業的投入要考慮對產業的促進作用，對產業的投入要考慮文化的意識形態和公共屬性，建立事業－產業的聯動投入機制，解放和發展文化生產力，實現文化的大發展大繁榮。
3．健全文化要素市場
由于受長期以來的意識形態導向和計劃體制的影響，中國的文化產業表現為一種自上而下的單一發展模式，政府投資，政府控制。市場經濟條件下，這種模式的缺陷日益顯現：由于缺乏廣泛的民眾基礎和社會參與，且投資主體單一、意識形態管制嚴重，文化產業的發展動力嚴重不足，在國外文化產品的大規模強力沖擊下，單調、匱乏的國內文化產品日益難以招架。從而，一方面，國家用于支持文化產業發展的財政負擔日感沉重，另一方面，能夠滿足民眾日益增加的精神文化需求的優秀文化產品和服務卻嚴重短缺。成熟的市場機制下，文化產業發展需要發揮市場在資源配置方面的基礎作用。但是，中國的文化產業起步較晚，文化市場不健全。因此，這就需要政府從過泛的文化事業領域適當收縮投入范圍，將財政資金主要投入到公共文化服務領域。對于文化產業發展要放松市場管制，發揮財政資金的杠桿作用，培育多渠道、多主體的投融資模式，建立文化產業發展基金，培育龍頭品牌企業，為文化產業培育成熟的要素市場，塑造更富活力的文化產業發展環境。
4．改革稅收政策
發展文化產業還要充分運用稅收政策的調節作用。目前，中國的稅收優惠政策以貨物勞務稅優惠為主，這種以直接優惠為主的方式不利于科技含量高、供給彈性較大的文化產品供給，從而不利于文化產業發展。貨物勞務稅的政策效應主要通過價格機制發揮作用，文化產品如電影、音樂等技術含量高、資本有機構成低，供應彈性相對較大，市場經濟條件下，供應者有較強的價格維持能力，這種情況下，通過價格機制傳導的貨物勞務稅優惠政策的作用力有限。而所得稅以間接優惠為主，尤其是稅基優惠，方式多樣（例如捐贈扣除、加速折舊、研發費用加計扣除等），激勵效應具有較強的擴張性。因此，文化產業的稅收優惠方式應減少貨物勞務稅優惠，以所得稅稅基優惠為主，輔之以其他稅種的優惠。
對策與建議
公共財政支持文化建設，需要針對中國現階段文化事業和文化產業發展的現狀與特點，理順發展思路，在深入推進文化體制改革的基礎上，充分調動公共財政的功能，通過建立預算系統支持的長效機制，采取事業－產業聯動投入方式，綜合運用財政、稅收和金融政策，推進文化事業和文化產業的積極、健康發展。
1．建立預算系統支持
政府的每一筆公共開支均需要通過預算批準和撥付，因此增加財政投入規模，建立穩定的財政投入機制，首先需要預算系統的支持。公共預算不僅是政府施政的利器，同時也應成為政府促進文化發展和繁榮的長效機制。確保預算在文化建設中發揮主導性和積極性作用，首先需要政策與預算建立直接聯系。通過將資金優先配置于政府的政策重點和戰略優先性領域，預算對政府政策目標的實現起著關鍵性的支撐作用。運用預算系統支持文化建設需要從兩方面著手：一是建立覆蓋文化發展戰略的中期預算框架；二是建立相應的中期支出限額。促進文化的發展和繁榮是政府的長期規劃與政策目標，中期預算框架的最大優勢就是能夠將預算資源分配與相對長遠的政策目標考慮充分結合起來，這是當前的年度預算無法做到的。同時，預先規定中期支出限額可以作為一個有效的平衡機制發揮作用，一旦規定了文化建設預算的支出限額，就不能將文化建設撥付的資金輕易調低或挪用。鑒于科技和人才對文化建設的重要性，文化建設的預算要增列科技創新和人才培養科目，并加大資金撥付力度。文化產品的魅力在于其吸引力，而科技創新是點亮文化創意、外化文化產品吸引力的內核。因此，要加大對文化產業科技創新的投入力度，提高文化產業的科技含量及創新能力，并及時利用傳統產業的最新科技成果，將其轉化為文化產業的生產力。同時，文化發展對人才的需求是多元的，文化領域的領軍人才、文化產品創意人才、掌握現代傳媒技術的專業人才以及懂經營善管理的復合型人才都必不可少。與文化發展水平較高的國家相比，中國屬于后起之秀，文化人才相對匱乏。因此，需要加大人才培育和引進的財政投入，以集聚文化人才為我所用。
2．采用事業－產業聯動投入機制
改革現行的投入方式，采取事業－產業聯動投入，在總體上保持國家對文化事業投入不斷增長的基礎上，逐步減少固定投入比例，增加動態投入比例，財政補助逐步從對文化事業單位及從業人員的一般投入為主轉變為以項目投入為主。逐步建立和完善政府采購制度，對國家有特殊要求和重點支持的文化活動、文化設施建設、科研課題實行招投標制度和中介評估制度。加強績效評估和管理，提高資金使用效率。借鑒發達國家的經驗，形成中央與地方、政府與市場、直接與間接結合的聯合投入格局。對提供公共文化產品和服務的公益性文化機構和需要特殊保護的文化事業單位，給予相對足夠的經費保證；對于準公益性文化事業單位，區別情況予以扶持；對于經營性的文化事業單位，重視市場的力量，主要采取政策性質的扶持和引導，通過公共財政的導向作用吸引多種資助手段和資金。
3．拓寬融資渠道
著眼于文化產業的長遠發展，需要在保證公益性文化事業、提供必要的文化公共品的前提下，發揮公共財政的經濟導向作用，積極拓寬融資渠道，設立文化發展基金，加大信貸優惠，吸引民間資本進入，建立合理的發展文化產業的投融資機制，促進文化資源與資本市場的有機結合，形成以公有制為主體、多種所有制共同發展的文化產業格局。為此，需要通過財政對文化資產的有效集中配置，做大做強若干文化產業龍頭企業；健全融資服務平臺，支持社會資本設立各類文化產業投資基金、擔保公司、小額貸款公司，鼓勵金融和保險機構開發面向文化產業的金融產品；通過投資基金的杠桿作用，吸引并帶動廣泛的社會資本進入文化產業領域，增強文化產業發展的資本實力和發展活力；發揮中小企業投資引導資金的孵化機制，培育和扶持中小型文化企業的發育和成長，完善文化產業發展的市場生態。
4．發揮稅收政策的調節作用
首先，針對文化企業所處的不同發展階段建立動態的稅收優惠方式。企業初創階段，研究成本和創意成本較高，可以考慮對企業購買無形資產（版權、專利權等）的進項稅額準予抵扣；企業發展階段，企業主要依靠信貸等間接融資手段獲取資金，應考慮實施貸款優惠政策；企業步入成熟階段后，適當減少優惠，為其創造有利的發展環境即可。其次，針對不同類型和不同社會效益的文化產業以及文化服務，實行不同的稅收優惠。對于重點扶持的文化產業，允許其稅前據實扣除各類準備金和加速折舊；對資金暫時周轉困難的文化企業，在一定的期限內，暫緩征收稅款或者以稅利返還形式設立各種文化基金或專項資金，解決其資金短缺問題；對科技含量高的文化產品在不違背WTO規則的基礎上提高出口退稅率或免征關稅；對文化企業在境外提供文化服務取得的境外收入免征營業稅。最后，針對中小文化企業出臺相應的稅收優惠政策。增值稅方面，可適當降低中小文化企業的一般納稅人標準，使更多中小文化企業獲得一般納稅人資格，也可考慮適當提高增值稅起征點；所得稅方面，對于對中小文化企業的創業投資，可以按投資額的一定比例抵扣創業投資企業的應納稅所得額，如投資遭到損失，可以部分沖抵其一般收入；對中小文化企業研究創新所獲得的獎勵，免征或減征個人所得稅；對中小文化企業技術入股而獲得的股權收益，適當免征個人所得稅。（本文作者：劉再杰、魏鵬 單位：中央財經大學財政學院、中央財經大學文化創意研究院）
