生態文明下的農村生態法規體系建設

前言：想要寫出一篇引人入勝的文章？我們特意為您整理了生態文明下的農村生態法規體系建設范文，希望能給你帶來靈感和參考，敬請閱讀。

摘要：農村生態法規體系建設是實現農村生態文明法治化的重要基礎，是貫徹落實生態文明入憲、實現鄉村振興的重要途徑。當前存在的城鄉二元結構的生態文明治理模式，導致農村生態文明法規體系中的豐富性、協調性、科學性和執行性不足等矛盾，制約農村生產和農業發展。建構保護農村環境和經濟發展為核心農村生態文明綜合法與單行法體系，加強農村生態文明執行性法規體系和黨內農村生態環境法規體系建設，為建成生態宜居的美好鄉村提供制度保障。

關鍵詞：農村生態文明法規體系生態法治

2018年3月12日，中華人民共和國憲法第五次修正案，又將“生態文明”寫入憲法。5月18日，在全國生態環境保護大會上指出“持續開展農村人居環境整治行動，打造美麗鄉村”。這意味著改善農村生態環境、建設美好鄉村有更高的要求，上升到制度層面。通過實行嚴格而健全的制度，為農村生態文明法治建設提供依據。

一、農村生態文明法規體系與生態法治內涵

1.生態文明法規體系之界定對于“法規體系”這個詞，從目前的法學理論上看，還沒有對其作出明確界定。因此，為理解法規體系之內涵，需尋找其相近詞——法律體系。關于法律體系的理解，其中一個代表性的觀點認為，法律體系是一個由一國現行法律規則、原則按照一定的邏輯順序所組合形成的整體，其基本構建元素是法律部門，其原子是法律規則和原則。而對于法規體系這個詞，更多的是用在描述黨內法規方面。學者曾對黨內法規體系具體內涵作出了明確的界定，是指構成黨內法規的各個組成部分及其所呈現出的結構和樣式，包括內部規范和外部規范，其內容涉及抽象性規范、黨內規章制度和倫理文化三個方面。綜上，無論是“法律體系”還是“黨內法規體系”，表達的都是由一定的元素所構成的一個整體體系，所不同的是在具體構成要素方面。法律體系的構成要素是部門法，黨內法規體系的構成要素是政黨規范。因此，從這個意義上來理解法規體系，本文認為，法規體系，指的是法源意義上的，即指除法律（狹義上的）以外的就某專門領域而形成的一系列規范制度的整體，其構成要素是法規，包括地方性法規、地方政府規章、解釋性文件和其他規范性文件等等。而生態文明法規體系，指的是關于環境生態和生態文明方面所形成的一系列的規范整體。

2.農村生態文明法規體系建設與農村生態法治之關系保障民眾飲水衛生、飲食安全、居住環境安心，滿足廣大老百姓對生態環境的需求，是全面建設小康社會的內在要求，是一項人類的共同事業，需要法治為其保駕護航。在實現農村生態文明中，運用法治思維，通過建章立據，是農村生態文明法治建設的基礎。隨著農村經濟的發展變化，農村生態環境破壞加劇，水污染、土壤污染嚴重，農村生態文明建設變得更加復雜。因此，實現美麗鄉村建設，需要各種社會調整方式，運用經濟、行政、法制等多種調整方式。但在所有的社會調整方式中，法規法制作為一種制度保障，具有相對的權威性、正當性、穩定性、規范性、程序性等優勢而成為當前社會治理的主要方式。它將那些對農村生態文明建設有利的制度規范和有效的治理模式以法規的形式加以穩定下來，為農村生態文明建設提供和諧安穩的外部環境。但值得注意的是，要實現生態文明建設的法治保障功能，必須要有“生態良法”可依，也即所制定的生態法規必須符合科學、合理精神，從而為農村生態文明建設提供法治保障。

二、農村生態文明法規體系建設之問題

農村生態環境與農業發展和農民生產生活息息相關。隨著近些年農村城市化的發展，對農村生態環境帶來嚴重的負面影響。長期以來，在社會經濟城鄉二元結構治理模式下，更注重城市生態文明法治化建設，缺失于農村生態法治建設，與農村生產發展和生態環境保護的需求不相是適應。由于長期的農村生態文明法治化缺位，使得農村生態文明法規體系建設也存在一些問題。

1.農村生態文明法規體系豐富性不足農村生態文明建設涉及的領域多、范圍廣，生態保護的領域既包括大氣、土壤、水體，也包括污染防治、野生動物保護和自然保護區等。但目前關于農村生態法規建設還不夠充分，還未實現全覆蓋，導致某些領域的生態環境保護還處于無法可依的狀態，導致農村生態文明法治建設滯后。在我國當前的生態環境保護法律體系中，主要形成的是以《憲法》為支撐、以《中華人民共和國環保法》為核心的一系列單行法規的中國特色環境保護法體系。但涉及農村的生態環境保護的主要有：“對農業資源保護的有《基本農田保護條例》《土地管理法實施條例》《秸稈禁燒和綜合利用辦法》等；對農業環境保護部門的有《全國農業環境監測工作條例（試行）》《農業環境監測報告制度》《綠色食品產品管理暫行辦法》《農藥登記規定》《農藥安全使用規定》等；關于農業環境標準的有《農田灌溉水質標準》《土壤環境質量標準》《農藥安全使用標準》《保護農作物的大氣污染物最高允許濃度》《地面水環境質量標準》《城鎮垃圾農用控制標準》《農業粉煤灰中污染物控制標準》《農用污泥中污染物控制標準》等。”這些關于農村生態環境法規體系確實為農村生態文明建設發揮著重要的作用，但其問題也很明顯：一是缺乏一部獨立的綜合性農村生態環境保護法律。我國自開展環保工作以來，始終重視生態環境保護，制定了一系列的環境保護法規體系，但保護的對象主要側重于城市，農村生態環境保護法律體系并不健全。目前，“對我國農村生態環境的保護、利用和治理，其主要法治依據是分散在我國《森林法》《草原法》《水法》《水污染防治法》《大氣污染防治法》《農業法》等單行法律體系中，沒有一部專門的系統針對農村生態環境保護的法律法規。”這些法律雖有體現農村生態環境方面，但大都是一些原則性規定，沒有直接針對性的內容，操作性不強，難以滿足當前農村社會快速發展的需要。二是農村專門領域立法的空白。在當前快速發展的農村社會，農村環境污染費不僅速度快，而且范圍廣。不但有農業生產造成的污染，也有城市工業轉移過程中造成的污染。而由于長期以來中國的環境保護重城市而輕城市，導致農村生態環境保護立法存在諸多空白。如在農田灌溉、化肥農藥的污染防治、農村飲用水安全、農產品安全等方面的立法較為薄弱；隨著農村現代化的發展，在一些新的交叉領域，如農村循環經濟、農業清潔生產等方面都缺乏有效的法律規范，制約農村生態文明建設。

2.農村生態文明法規體系協調性不足農村覆蓋范圍廣，經濟發展不均衡。同時，農村生態文明建設涉及的職能部門多，既有水利部門、林業部門、農業部門，也有城管部門和環境資源管理部門。涉及多部門的管理事項，如果在法規體系建設中不協調好，就會出現利益部門化，進而導致制度碎片化、職能重疊化矛盾，主要體現為：一是農村生態文明法規體系的“碎片化”現象嚴重。應當在同一條款或立法中進行整體性、協同性設計的法律制度，由于部門利益等原因被不同法律及條款切割，導致碎片化現象。比如農村的禽畜糞污處理、重金屬污染、土壤污染、流域環境污染，這些涉及不同的職能管理部門，不在立法中予以整治，容易導致法規體系的碎片化，影響法的統一性和適用性。二是地方保護主義下的農村生態文明法規體系低效。由于關于農村生態文明法規體系的缺失，各地方在農村生態環境保護方面行使自主立法，內容混亂、條塊分割，難以形成完整統一的制度體系。同時，各地方各級政府出臺的規定具有任意性和不兼容性，銜接機制不夠順暢，缺乏配套機制，制約生態環境保護法效果的整體發揮。甚至有些地方為促進本地經濟發展，解決人口就業問題，支持污染企業的發展，導致對農村生態環境破壞的加劇。

3.農村生態文明法規體系執行性不足生態文明是尊重自然、順應自然、保護自然的理念，農村生態文明建設不僅影響農村經濟持續健康發展，也關系到農村社會的安全穩定，保護好農村生態環境就是發展農村生產力，構建農村和諧社會。良好的生態環境是最公平的公共產品，也是最普惠的民生福祉。因此，農村生態文明建設不是空喊口號，必須要落地實施。為更好地保障農村生態文明的建設，農村生態文明法規必須要具有操作性、針對性。但目前我國農村生態環境保護法規普遍存在執行力不足的現象，主要表現為：一是農村生態文明執行性法規的缺失。由于農村生態環境立法的滯后，沒有專門的統一的針對農村生態環境治理的法規體系。因此，對農村生態文明法治建設適用的是《中華人民共和國環境保護法》體系，而這些對農村生態環境保護方面的規定大都是原則性的規范。如《水污染防治法》《農業法》《環境保護法》對農村污染的防治和保護都是原則性規范，內容簡單，過于籠統，缺乏適用性。而且對于農村生態立法基本都是“確認性”規則，也即明確應保護的行為，確沒有相應的違反后的懲罰措施，造成違法之后沒有制裁后果，影響生態環境法的權威。二是聚焦農村生態法規正當程序和保障措施的法規范欠缺。在當前各地方的生態保護立法程序缺乏規范，特別是一些基層人民政府出臺的文件沒有經過嚴格程序，出臺的任意性較強，不符合農村發展實際，執行難落實難。與此同時，由于立法機關在行政管理體制改革、人力資源配置和公共財政預算安排方面缺乏必要的權力，很多立法確立的法律制度缺少與之相符合的執行機構、人員配備和經費支持，其可操作性大打折扣。基層環境執法機構普遍存在建設不到位，執法主體力量不足，執法程序不規范等問題，導致農村生態文明建設效果差。

三、完善農村生態文明法規體系建設的對策

由于當前農村生態環境問題的復雜性和多樣性，解決農村環境問題不可能一步到位，它需要運用法律、經濟、技術等多種手段實現綜合治理。本文針對上文提出的農村生態文明建設中法規體系建設中的不足，提出具體的構建農村生態文明法規體系建設的路徑，從法律層面為農村生態文明建設提供制度保障和依據。

1.制定《農村生態文明促進法》作為農村生態文明保護綜合法解決農村生態環境問題，完善農村生態文明法治建設，離不開“農村生態文明”基本法的出臺。基本法是對生態文明的基本內容作出全面的規定，可以發揮統領和引領作用，消除各環境資源相關的法規范之間的不一致。在我國當前，以《環境保護法》為核心的環境保護法體系已形成，其中也有很多內容涉及農村環境保護的，但主要是一些分散的、原則性的規定，難以適用于解決當前農村環境惡化的問題。因此，制定一部統一的、獨立的《農村生態文明促進法》，作為農村生態文明建設的基本法，為農村經濟與環境協調發展提供依據，確保農村生態文明保護有法可依。在制定《農村生態文明促進法》時，應結合生態文明體制改革設想和新修改的憲法體現的生態文明精神，全面規定以下基本內容：一是界定農村生態文明的基本內涵、地位，明確農村生態文明建設的主體、內容、目標和標準等相關內容。二是根據農村生態文明建設的特點和問題，打破城鄉二元結構體系，突出對農村生產、生活污染的內容，完善農村資源有償使用、生態補償、環境保護治理、生態文明績效評價考核和責任追究制度以及相關的法律責任等內容。同時，鑒于農村環境問題的零散性特點，在《農村生態文明促進法》的指引下，各地方可根據自身生態文明建設的要求制定實施性法規和規章，從而共同構建一個統一協調的農村生態文明法規體系。

2.構建農村交叉領域生態文明保護單行法體系隨著農業經濟的發展，科學技術的運用，農村生態環境的保護面臨一些新的問題，如涉及農村金融經濟、農村科技等交叉領域的生態文明保護不足。目前我國的《環境保護法》體系主要注重于農村的資源保護和環境保護層面，對于一些交叉領域很少涉及。因此，構建農村交叉領域生態文明保護單行法體系是完善農村生態文明法規體系建設的一項重要內容。以農村經濟發展為核心，加強農村循環經濟法規體系建設，循環經濟是一種生態經濟，它是將清潔生產和廢棄物的綜合利用融為一體的發展模式，被專家稱為化解農村“三農”問題的經濟模式。國家“十一五”規劃明確提出，大力發展循環經濟，堅持節約開發并重，構建社會資源循環利用體系。因此，要解決農村環境問題，應建立農村循環經濟發展法規體系，制定《農業循環經濟促進法》《農業清潔生產促進法》《農業環境影響評價法》等，為農村經濟發展和生態文明建提供法制保障。同時，在建設農村循環經濟法規體系基礎之上，完善農業污染治理、農業產品無公害化等單行法規體系建設。農業生產、生活污染涉及面廣、分布較散，農村飲用水污染、土壤污染，需要有專門的單行法規定，能夠有針對性的解決農村農業污染問題。

3.完善農村生態文明執行性法規法律的生命在于實施，生態文明執法涉及面廣、關系復雜，有關職能部門權限不清，容易發生執法部門相互“爭利”或“推諉”現象。而通過出臺專門的、具體的農村生態文明執法實施準則和執法程序規范，可以加強農村生態文明的執法能力。制定專門的農村生態文明執行性法規，主要應包括以下幾個方面內容：一是明確農村生態環境執法機構，建立從中央到地方垂直統一管理機構體系，不隸屬于地方政府，專門負責農村環境監測、治理和統籌規劃。同時，在執行性法規里配備相應的執法編制和隊伍，特別要加強基層農村生態文明執法力量建設，及時、有效地解決農村相關生態環境問題。二是規范執法手段和執法程序，隨著公民權利意識的增強，生態文明執法手段和程序必須嚴格依照法律規定進行，增強依法行政意識。三是規定生態文明的行政執法與刑事司法的有效銜接，進一步健全環境行政執法和刑事司法聯動機制，進一步明確檢察機關的監督職責，建立行政執法與刑事司法的銜接與案件的移送機制。四是落實農村生態文明執法的監督規范，將生態執法的事前、事中和事后監督有機地銜接，將生態文明的監督貫穿執法全過程。加強對基層政府的環境問題問責，實行執法責任追究制。

四、結語

自我國實行改革開放以來，城鄉發展不均衡，農村發展存在諸多問題，農村生態環境建設也面臨諸多挑戰。長期實行的城鄉二元管理體制，農村生態文明法治建設長期滯后，導致農村生態文明法制建設中的諸多不足，包括農村生態文明法規體系建設的豐富性不足、協調性不足、執行性不足等問題，導致農村生態與經濟發展不平衡。因此，構建以農村生態文明保護綜合法為基礎，以農村交叉領域生態文明單行法為核心，以完善農村生態文明執行性法規體系為支撐，形成一個健全的農村生態文明法規體系，為實現農業與生態保護協調發展提供法治依據。

參考文獻

［1］謝暉.論法律體系——一個文化的視角［J］.政法論叢，2004（03）：6-12.

［2］施新州.中國共產黨黨內法規體系內涵、特征及功能論析［J］.中共中央黨校學報，2015（03）：30-34.

［3］楊永芳.解決農村生態環境問題的法律對策［J］.農業現代化研究，2005（03）：177-179.

作者：周歡秀 單位：南昌理工學院法學院