地方稅制變遷與發展路徑探析

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自地方稅的概念提出以來，我國的稅收制度就開始走向了中央與地方分稅的征收之路。1921年中國共產黨的建立成為推動這一歷史進程的關鍵因素，戰時稅收政策與建國后服務于國民經濟建設的稅收政策體制一脈相承，傳遞著中國共產黨為實現人民解放和民族復興所蘊含的勇氣、智慧與擔當。

一、1921-1949年，為新中國稅制建設奠定基礎

在新民主主義革命時期，中國共產黨的地方稅制由于依托于革命根據地和人民群眾，很好地適應了不同地區生產力發展水平。一方面，通過土地稅、遺產稅的設立以及合并苛捐雜稅，黨中央在維持正常財政運作的基礎上，鞏固了群眾基礎，表明了共產主義的階級立場，為取得今后的革命勝利奠定了堅實的基礎；另一方面，地方稅制的探索與革命根據地稅收工作的開展為新中國的稅制建設奠定了制度基礎，在這期間不僅培育了大量的稅務人才，還積累了寶貴的管理經驗與制度改進經驗，國民政府財權劃分的矛盾也為今后分稅制的建立埋下了伏筆。

二、1949-1978年，地方稅收劃分初步明確

建國后，國家針對不同時期的政治體制采取了不同的地方稅管理體制。在1956年三大改造完成之前，黨中央與國家政府的稅收工作主要集中在規整舊中國以及革命根據地的稅收體制上，1950年1月30日，中央人民政府的《全國稅政實施要則》暫定了貨物稅、工商業稅、關稅等14種稅收，但尚未對中央與地方稅種進行明確劃分。1953年11月政務院了《關于編造1954年預算草案的指示》，提出將印花稅、利息所得稅、屠宰稅、牲畜交易稅、城市房地產稅、文化娛樂稅、車船使用牌照稅和契稅劃分為地方預算固定收入。1958年后，隨著三大改造的完成，國家建立起了計劃經濟體制，并逐漸通過稅收立法實現了各個稅種的統一征收。由于地方的財政收支指標基本確定，除卻由部分稅種作為地方固定稅收以外，政府還會通過財政撥款的形式進行收入調節，多交少補。1968年后，中央對地方采取了財政統收統支的辦法，實質上就是將地方稅收入以中央稅的形式匯總再按需重新下發給地方政府，這一政策沿用至20世紀80年代。客觀地說，這一時期的稅制改革處于一個歷史過渡階段，稅收立法工作的開展是一個良好的開端，而在地方稅制變化過程中暴露的問題也為后期我國地方稅制的完善提供了寶貴經驗。

三、1978年至今，構建地方稅制新格局

1980年2月，國務院《關于實行“劃分收支、分級包干”財政管理體制的通知》，將鹽稅、農業稅、牧業稅、工商所得稅、屠宰稅、車船使用牌照稅、城市房地產稅、牲畜交易稅和集市交易稅列為地方固定收入，工商稅實質上成為中央地方共享稅，按照“收支掛鉤、總額分成”的方法由中央統一調度。1985年起，實行新的財政管理體制，對廣東、福建以外的省份實行“劃分稅種、核定收支、分級包干”的管理辦法，而這事實上已經構成了分稅制的雛形。改革開放以來，我國地方稅制呈現加速發展之勢。1982至1988年，國家先后頒布了牲畜交易稅、城市維護建設稅、房產稅、車船使用稅、耕地占用稅、筵席稅以及城鎮土地使用稅暫行條例，對納稅人、稅率等稅制要素進行了界定，為我國復合稅制新體系的建立奠定了良好的制度基礎。歷史證明了分稅制的稅改道路是符合我國國情和社會發展規律的。基于蒂布特地方稅收競爭理論、施蒂格勒地方政府存在合理性等經濟學理念發展起來的財政分權理論，為我國新型分稅制體系的改革提供了重要的理論指導。1994年起施行的分稅制改革正式將我國現行稅種劃分為中央稅、地方稅、中央地方共享稅三種類型，除增值稅、資源稅、證券交易稅以及具有共享稅性質的企業所得稅、個人所得稅和城市維護建設稅外，關稅、消費稅被劃定為中央稅，而營業稅、契稅、印花稅、房產稅等14個稅種被劃定為地方稅（固定資產投資方向調節稅、牧業稅、農業稅、屠宰稅、筵席稅在進入21世紀后依次停征）。此次分稅制改革為地方稅制優化建立了良好的開端，隨著改革開放紅利的到來，我國經濟與科技實力在短短二十余年內快速上升，并由此提高了我國稅收收入的增長速度與質量。從收入情況上看，地方稅收收入在1994年到2019年的25年間增長了62倍；而從收入結構上看，分稅制改革之后，國家通過裁減稅種、簡化稅制使得稅收密集度不斷提高，大大提高了地方政府對稅收收入的征收效率，并降低了稅收收入流失的風險。其中，營業稅在“營改增”政策實施之前占據著地方稅收收入的主導地位，而在政策全面普及之后，地方稅收收入的稅種構成趨于平均化，但是依舊集中在土地增值稅、契稅、城市維護建設稅以及房產稅等幾個主要的稅種上。毋庸置疑，不論是分稅制改革，還是國家經濟科技的騰飛，都離不開中國共產黨的科學領導和英明決策，穩定包容的政治環境與和諧有序的社會秩序也是構成我國地方稅制不斷發展完善的重要因素。

四、統籌兼顧，開創地方稅制新格局

稅收收入的增長為地方政府發揮職能提供了重要的財政收入。步入中國特色社會主義新時代，黨中央更加關注地方稅制的發展質量，大力推進我國地方稅制的優化升級。以法律框架支持地方稅制建設。近年來，我國地方稅立法工作取得重大進展，《中華人民共和國契稅法》《中華人民共和國城市維護建設稅法》《中華人民共和國印花稅法》先后。正所謂依法治國立法先行，地方稅制建設離不開完善的法律框架的支撐，筆者建議，合理劃分地方稅立法權，適當賦予地方開征、停征部分稅種的權力。一方面，在橫向權力劃分上，要始終堅持權力機關中心原則，并適時將地方行政法規、部門規章進行歸整，通過法定程序將相對成熟的授權立法上升為法律。另一方面，要規范縱向立法權，授予部分省市地方人大與政府一定的立法權力，在條件相對成熟的情況下賦予部分機關調節稅率與稅基的權限。積極培育主體稅種。統計數據顯示，1994年至2019年期間，我國地方稅收收入增長率波動幅度較大，排除國際經濟危機以及我國稅制改革的影響，地方稅收入增長始終缺乏穩定性，地方稅收收入占財政收入的比重也由1994年的63%降低至2019年的30%。其中，“營改增”之后，在地方稅收收入的構成中，有接近70%的貢獻都來自于共享稅，這些問題的產生都與缺乏地方主體稅種息息相關。在目前可供選擇的主體稅種中，包括房產稅、銷售稅和城市維護建設稅等。筆者認為，房產稅符合受益原則，稅源穩定且稅負不易轉嫁，是較為理想的縣級地方稅源。清理規整稅費項目。完善地方稅體系，首先就要清理規整過時的、對增加財政收入效果不顯著的、不具備正外部性的稅費，譬如在地方稅收收入中占比較小且管理成本較高的煙葉稅。同時，要及時清費立稅，通過立法豐富地方稅體系，2018年《中華人民共和國環境保護稅法》的頒布就是良好的示范，而正在試點中的水資源稅以及在發達國家中廣泛開征的社會保障稅也有望在不久的將來成為地方稅系的重要組成部分。完善轉移支付制度。通過轉移支付制度，緩解地方政府財政赤字壓力，解決因特定事件或地理因素導致的長期和短期財政資金困難一直是財政工作的重中之重。2019年我國對中西部地區的轉移支付規模接近全國的80%，大大推動了中西部地區的基礎設施建設、公共服務水平提升以及民眾就業，不僅彌補了由于經濟發展基礎薄弱而造成地方稅收入過少的難題，還極大地改善了其生產生活條件，提高了中西部吸引投資、創業創新的能力。未來還需建立更加完善的橫向與縱向相結合的轉移支付制度，為地方稅制改革保駕護航。建立健全現代化稅收征管體系。2018年的國地稅合并對地方稅收征管提出了更高要求，一方面要轉變征管理念，從納稅人需求的角度出發，注重提升部門的涉稅服務水平，改變現行納稅系統的服務窗口、服務區域布置和機制流程，激發納稅人自主納稅、規范納稅的意識；其次，依托現代信息技術對傳統的征管方式升級換代，通過大數據、區塊鏈技術的運用構建信息共享平臺，減少因信息不對稱帶來的征管效率低下等問題，將技術創新融入稅務登記、納稅申報、稅款征收、稅務稽查等各個業務流程。最后，加快轉變現行組織模式，建立扁平化的組織架構，簡化行政審批手續，以適應現代化稅收服務新要求。

作者:蔡昌 李長君 單位:中央財經大學