工傷保險先行支付管理風險及建議

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摘要：國內企業安全生產風險長期居高不下，在企業生產期間常常發生各種工傷事故。為保障勞動者的權益，國家推出了工傷保險先行支付制度。但工傷保險先行支付在經辦管理過程中，也遇到了一些風險。為完善工傷保險先行支付制度，必須對這些風險予以關注。本文將分析工傷保險先行支付經辦管理中的風險，并就如何完善工傷保險先行支付制度提出建議。

關鍵詞：工傷保險先行支付；經辦；管理風險；分析；建議

長期以來，許多制造業企業采用落后的生產技術、設備、工藝進行超強度的連續性生產，許多建筑施工企業則組織大批農民工搞“人海戰術”，不分晝夜地連續施工；加之企業為了節約成本，對安全生產管理缺乏重視，導致每年都會發生大量工傷事故，造成職工因工傷亡。僅在2016年，全國有1036139名職工被認定為工傷，22436名職工因工死亡。為保障廣大勞動者，尤其是農民工的基本權益，國家推出了工傷保險先行支付制度。但這一制度在運作過程中遇到了一些風險，必須對這些風險予以高度的重視。

一、工傷保險先行支付制度運行中出現的風險

長期以來，在民營企業與農民工的勞動關系上，始終存在著用人單位與勞動者地位不對等的問題。由于農民工數量眾多，供過于求，民營企業的老板往往居于強勢地位，可以隨心所欲地招聘、解雇農民工；農民工遭受工傷事故后，老板又不愿承擔任何責任，而是將農民工一腳踢出企業，任由受害的農民工流落街頭，造成了極為惡劣的社會影響，甚至引發了許多農民工集體維權的群體性事件。為保障農民工，尤其是遭受工傷事故的農民工的正當權益，人社部在2011年推出《社會保險基金先行支付暫行辦法》（2018年12月《暫行辦法》進行了修訂），《暫行辦法》第六條明確規定：職工被認為定為工傷，在用人單位拒絕支付全部或者部分費用的情況下，職工或者其近親屬可以持工傷認定決定書和有關材料，向社會保險經辦機構書面申請先行支付工傷保險待遇。若農民工發生工傷事故，社會保險機構可以為農民工提供墊付性先行支付，包括醫療費用與康復費用、住院伙食補助費、生活護理費、勞動能力鑒定費，等等。若受傷的農民工工傷等級達到1-4級，社會保險機構可按月向受傷的農民工發放傷殘津貼；若受傷的農民工工傷等級達到5-10級，社會保險機構須向受傷的農民工發放一次性傷殘補助金，或一次性醫療補助金；若農民工因工傷不治身亡，社會保險機構還須向工傷罹難者的家屬供養親屬撫恤金、喪葬補助金、因工死亡補助金。我們應當看到工傷保險先行支付制度的設計初衷是好的，我們也要看到這一制度在運作中遇到了一些經辦管理上的風險：（一）工傷保險基金支出加大。自實施工傷保險待遇先行支付以來，各地方的工傷保險基金支出便不斷擴大。以溫州市為例，2012年溫州工傷保險收入為4.06億元，當年溫州工傷保險待遇支出為2.86億元；2013年，溫州工傷保險收入為4.55億元，相較于上年增長了10%；2018年溫州工傷保險待遇支出卻上升至3.35億元，相較于上年增長了14%，工傷保險基金的支出明顯上升，而且其增幅超過了工傷保險基金收入的增幅。長此以往，勢必出現較大的缺口，甚至造成工傷保險基金入不敷出。（二）社會保險機構追償難度大。《社會保險基金先行支付暫行辦法》第十三條規定：社會保險機構為職工先行支付工傷保險待遇后，應當責令用人單位在10天內償還。但從實際執行情況來看，社會保險機構向用人單位追償工傷保險待遇比較困難，有的民營企業發生重特大工傷事故（如爆炸、火災）后，全部固定資產與流動資金化為烏有，企業隨之注銷，社會保險機構不可能在一片廢墟上追償到錢款。一些民營企業的老板缺乏道德素質與公民意識，發生工傷事故后直接跑路，社會保險機構卻對這些逃之夭夭的老板無可奈何；一些民營企業的老板債臺高筑，甚至借高利貸維持企業運營，企業長期處于資不抵債的狀態，發生工傷事故后根本拿不出錢來。有專家對2014年廣州市工傷保險基金運行進行了專項研究發現，截至2014年8月，廣州市工傷保險先行待遇支付累計達188萬元，但社會保險機構卻未能向用人單位追償到一分錢。

二、完善工傷保險先行支付制度的建議

工傷保險先行支付制度與市場經濟緊密關聯，在其實施過程中，必然與市場環境發生頻繁、復雜的互動；而市場環境又始終處于波動之中，因此，工傷保險先行支付制度勢必遭遇各種各樣的風險。應當看到，這些風險是市場經濟條件下的一種正常現象，而社會保險機構應當主動完善工傷保險先行支付制度，積極實施有效的風險管理，以管控風險、防范風險、減少風險、化解風險。（一）主動辨識各種風險。運用SWOT分析法對工傷保險先行支付制度進行分析，我們不難發現：工傷保險先行支付制度的確存在著追償難度大的劣勢（weaknesses），同時還要面對許多不確定性的挑戰（threats）；但工傷保險先行支付制度受到國家的大力支持和廣大勞動者的歡迎，具有較高的道義優勢（strengths）；從長期來看，我國工傷保險與發達國家，尤其是斯堪的納維亞國家相比還有較大的差距，因此，工傷保險先行支付制度還有進一步發展的良好機遇（opportunities）。所以，社會保險機構應當堅定起信心，應當看到當前工傷保險先行支付中遇到的種種困難，都是可以克服的困難；應當主動辨識各種風險，運用標準調查表法、風險因素分析法、現場調查法，仔細識別各種風險，評估這些風險對于工傷保險基金運行造成的影響，做到心中有數。（二）強化事前控制。有條件的社會保險機構，應當強化事前控制。具體來說，社會保險機構須主動、認真地研究本地區每一家企業的資產（包括固定資產、金融資產、流動資產、應收票據、應付票據、流動負債、長期借款等），每一家企業的營業成本、營業收入、營業外支出、當年利潤；每一家企業的職工人數、職工工齡、職工素質（包括工作經驗、技能水平）、經營者的素質（包括其個人信用、道德、管理能力等），以及每一家企業的生產設備、生產環境、勞動時間、安全管理；詳細掌握本地區所有企業的生產經營情況。對于有可能發生工傷事故的企業，社會保險機構必須加大關注力度，督促企業主動加強安全生產管理；對于道德敗壞、品行惡劣、又負債累累的老板，必須督促他們為員工繳納更多的工傷保險費。通過強化事前控制，可以有效降低工傷事故的發生率，繼而有效降低工傷保險基金的支出，從而保障工傷保險先行支付制度長期平穩運行。強化事前控制，著力降低工傷事故發生率與農民工傷亡數量，應當被視作社會保險機構開展各項工作的重中之重。今天，我國已經成為世界制造業大國，200多種國內工業品產量超過美國、俄羅斯、日本、歐盟28國，高居世界第一位；但另一方面，我國也是世界工傷大國，各資本主義發達國家的工傷傷亡人數均明顯低于我國。據統計，2010年，日本全國因各類工傷造成的員工死傷人數為107759人，其中工亡人數為1195人，在全部就業人口中，工傷傷亡人數占比不足0.2%。反觀我國，每年因工傷造成的勞動者死傷人數均在100萬人以上，數量超過日本的十倍以上。僅就溫州一個城市的情況來看，2011年全市共有16776名員工遭遇工傷，126人因工身亡；2012年全市又有16947名員工遭遇工傷，143人因工身亡；2013年全市有17828名員工遭遇工傷，125人因工身亡；這其中暴露出的不僅是民營企業生產工藝、生產方式落后，生產條件惡劣，還暴露出了一些地方盲目以GDP為綱，漠視農民工的合法權益與人格尊嚴。假若我們不能強化事前控制，切實降低工傷事故發生率，則無論國家財政投入多少支持，也無法彌補工傷保險先行支付的缺口。因此，社會保險機構必須強化事前控制，必須督促每一家企業加強安全生產管理。（三）強化事后追償。許多企業對社會保險機構缺乏敬畏。因此，社會保險機構應當與銀行、法院、檢察機關、公安部門、工商機構主動聯手，建立共同追償機制。一旦某家企業發生工傷事故，社會保險機構在第一時間先行支付工傷保險待遇，同時銀行立即凍結該企業的賬戶，公安部門、工商機構等行政執法部門迅速趕到該企業進行調查，從而形成較大的合力，強化事后追償；并對其他企業產生震懾效果。

三、結束語

工傷保險先行支付制度體現了國家對于廣大勞動者的尊重。雖然工傷保險先行支付制度在運行過程中遇到了一定的風險，但我們應當迎難而上，主動迎戰這些風險，以切實保障勞動者的合法權益。

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作者:邱鳳娟 單位:曲阜市人力資源和社會保障局