生態文明建設促進審計改革創新

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2015年中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發《開展領導干部自然資源資產離任審計試點方案》，標志著國家審計促生態文明建設進入新階段。

一、國家審計促生態文明建設的內在機理

（一）國家審計通過發揮“免疫系統”作用促生態文明建設實踐表明，國家審計開展經濟監督，可以通過打造財政審計大格局平臺、政策跟蹤審計平臺和經濟責任審計平臺，深入開展國企資產負債審計、預算執行審計、地方政府債務審計、政策跟蹤審計、領導干部自然資源資產履責情況審計和績效審計等，能夠及時發現和揭示被審計單位和個人開展經濟活動或履行經濟責任過程中出現的破壞資源、污染環境等問題，提示潛在風險，提前預警，以保障經濟安全、健康和綠色運行。同時，通過審計監督，促進中央出臺各項生態文明建設重大政策措施并有效落地，進一步約束公共權力，改變官員唯GPD論的政績觀，有效地促進生態文明建設和綠色發展，加快推動經濟高質量發展。

（二）國家審計通過發揮建設性作用促進生態文明建設國家審計實施經濟監督，開展“綠色體檢”，不僅要“查病”，更要“治已病”“防未病”，不僅僅是發現和查處生態領域違法違規問題，更需要對問題產生的體制機制原因，進行從現象到本質、從個別到一般、從局部到全局、從苗頭到趨勢、從微觀到宏觀的深層次分析，提出改革體制、健全法制、完善制度、規范機制、強化管理、防范風險等旨在加強環境保護的建議，防止苗頭性問題轉化為趨勢性問題，防止違法違規動機轉化為違法違規行為，防止局部性問題演變為全局性問題，充分發揮審計建設性作用，更好地促進生態文明建設和綠色發展。

（三）國家審計通過對領導干部環保履責的監督促進生態文明建設“綠色審計”正成為地方領導干部踐行生態文明理念的有力保障。2015年，浙江湖州安吉縣成為全國最早開展領導干部自然資源資產離任審計的試點地區之一，2018年1月1日起，領導干部自然資源資產離任審計制度正式從試點階段進入了全面實施階段，將地方各級黨委和政府主要領導干部作為審計對象，以被審計領導干部任職前后所在區域自然資源資產負債表的對比以及當地生態環境質量狀況為基礎，來審核領導干部在任職期間對區域生態環境及自然資源資產的履責情況，糾正長期以來唯GDP增長考核的政績觀，對完善生態文明績效評價考核和責任追究機制發揮更重要的作用，也給各級領導干部樹立了一個新風向標：為官一任，既要守規矩、促發展，也要守護好綠水青山。

二、國家審計促生態文明建設的作用優勢

（一）國家審計的經濟監督具有專業性，比較優勢明顯審計監督的專業性與生俱來，這是國家審計監督較其他監督方式擁有的專業比較優勢。30多年的審計實踐表明，國家審計綠色監督責任不斷增強，對監督質量要求也越來越高，極大促進了我國審計從業人員專業素質的提高，專業能力不斷得到增強，成為我國監督體系中其他監督方式充分利用的重要資源。國家審計開展生態文明建設監督，既可以充分運用審計機關嚴謹、專業、獨立的業務形態，也運用專業知識和技術方法，對審計事實作出客觀判斷和認定，公正敏銳地揭示問題，同時，通過分析和揭示我國生態文明建設問題背后的深層次原因，提出針對性審計意見，及時為黨和國家提供決策參考，在防范系統化、區域化風險方面發揮著重要作用，更好地促進生態文明建設和綠色發展。

（二）審計監督具有權威性，通過與其他監督方式貫通配合，大大增強監督效力審計監督是黨和國家監督體系重要組成部分，其具有的法律地位和黨內地位，充分彰顯了審計監督的權威性。我國最高法律即憲法對審計監督作出了規定，明確了審計機關、人員和基本職能。同時，各級黨委成立了各級審計委員會，其中，中央審計委員會由任主要負責人，彰顯了審計監督在黨內的地位。將國家審計在監督上的優勢與黨內監督、人大監督、司法監督、國家機關監督等其他監督方式相互貫通，加強協作配合，共同推進國家治理，實踐證明，這種配合已經取得了很好的成效。今后可以繼續通過強化現有的法定協作機制和溝通協調渠道，完善聯絡員制度和案件會商制度，根據安排參與巡視監督工作，以及加強對內部審計等監督成果的共享和再利用等形成監督合力，統籌推進生態文明建設和綠色發展，實現高質量發展。

（三）審計監督可以實現全覆蓋、全過程，確保監督力度和成效國務院印發的《關于加強審計工作的意見》和中辦國辦印發的《關于完善審計制度若干重大問題的框架意見》及相關配套文件明確提出，要對公共資金、國有資產、國有資源和領導干部履行經濟責任情況實行審計全覆蓋。在中央審計委員會第一次會議上強調，要拓展審計監督廣度和深度，消除監督盲區。可見，實行審計全覆蓋，是黨中央、國務院對審計工作的重大部署要求，是中國特色社會主義市場經濟發展的現實需要，也是推進國家治理體系和治理能力現代化的必然要求，有助于推動完善國家治理各領域，尤其是經濟領域體制機制，有效提升治理效能，這是其他監督難以實現的。審計機關可以通過加強審計工作統籌，創新優化審計組織方式，廣泛運用現代信息技術，充分發揮內部審計和社會審計的作用，對生態文明建設涉及到的公共資金、公共資產、公共資源和領導干部履行經濟責任情況等實現審計監督全覆蓋，推動生態文明建設實現質量變革、效率變革、動力變革，切實提高綠色發展質量和效益，推動經濟實現高質量發展。

三、國家促生態文明建設的審計創新

國家審計促生態文明建設是以領導干部自然資源資產離任審計為重要手段和路徑，2018年1月1日起，領導干部自然資源資產離任審計制度正式從試點階段進入了全面實施階段，各級審計機關審計工作面臨許多挑戰，需要用創新思維開展此項工作。

（一）創新審計內容，變“審資金”為“審資源”自然資源資產離任審計與傳統審計相比，其顯著不同在于審計內容由財務賬冊上的數字變為各類自然資源。各級審計機關在開展審計工作過程中，緊密結合地區資源稟賦特點、主體功能區定位、生態環境保護重點任務等有針對性地選擇審計內容，圍繞領導干部所在地區的土地、水、森林和生態環境等多個方面開展。對森林資源，關注存量和增量，重點審計生態公益林保護、林地征占用管理、對毀林開墾、偷盜林木案件的打擊查處等情況；對水資源，關注用量和質量，重點審計“五水共治”政策措施落實、重大水利工程建設、剿滅劣V類水等水污染治理任務完成情況；對土地資源，關注規范和效率，重點審計耕地占補平衡、基本農田保護、單位建設用地GDP、畝產稅收等；對于生態環境，關注現狀和隱患管理，重點審計污水處理、落實資源環境監管屬地責任、生態環境保護長效機制情況等。

（二）創新審計方法，變“賬冊核對”為“信息化比對”自然資源具有涉及管理部門多、地域分布廣、難以簡單觀察等特征。為確保審計目標的實現，需要積極探索技術方法創新。例如，在對土地、森林資源的審計中，可以引入地理信息技術，通過將部門業務數據與測繪地理信息數據進行精確比對，分析領導干部所在地區的整體情況、區塊變動情況并從中查找問題。在開展審計過程中，還可以充分利用某些小鎮的地理信息資源優勢，利用無人機技術開展審計，高效精確地掌握了基本農田保護、水域環境衛生等情況，有力解決現場核查困難的難題。

（三）創新評價體系，變“單一指標”為“多維評價”對自然資源資產管理和生態環境保護履責情況進行評價是審計的重點、難點內容。對此，應積極探索建立審計試點評價指標體系，確定具有代表性的指標，共同構成指標體系，以量化指數為基礎進行分等評價，提高審計評價的科學性。構建的指標體系應涵蓋資源保護、生態環境、資源利用三個方面，具體包括森林覆蓋率、公眾滿意度、單位非農用水GDP等多項指標。在此基礎上，地方審計機關也根據地方特色對評價指標進行調整和補充，如一些地方審計機關將美麗鄉村創建、剿滅V類水等生態文明建設方面的專項行動情況加入了考核指標體系，一些地方審計機關創建了“1+3”評價模式，將部門對鄉鎮的考核結果、村民和村干部的問卷調查結果作為考核指標進行打分，最后進行總體評價，這一做法取得了實際效果，受到上級領導的肯定和重要批示。

（四）創新組織模式，變“單兵作戰”為部門聯動地方審計機關應創新審計組織形式，充分挖掘審計資源，促進審計力量的橫向與縱向貫通，切實提升審計團隊的戰斗力。一方面需要與市重點工作相結合，連續兩年把開展審計試點列入市生態文明體制改革年度重點任務，工作成效納入對縣區生態文明先行示范區建設目標責任考核，有效促進上下聯動。另一方面需要與部門工作相結合，通過征詢專家意見等形式，審計機關與當地測繪院需要建立長期合作機制，需要與國土、環保等各職能部門建立協作配合機制，通過借助專業機構、人員的技術和成果，保證審計結果的準確性、權威性和公信力。如一些縣組成一個由縣審計局牽頭實施，縣生態文明辦統籌協調，并由縣環保局、發經委、住建局等十三個部門聯合組成的審計組共同開展審計項目；一些區組成由區委組織部牽頭，組建包括區紀委、區審計局等多個部門在內的聯合審計組，開展包括自然資源資產責任在內的“四責聯審”，在實踐中取得不錯的審計效果。

作者：巫強 馮子洋 歐陽毅鑫 李靜 單位：南京審計大學經濟學院