城市鄉村社區管理調查
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諸城市位于山東省東南部，隸屬于濰坊市，是全國綜合發展實力百強縣（市）之一?，F有人口107萬，村莊1257個，其中農村人口70萬，占總人口65%以上。改革開放以來，諸城市在謀求經濟發展的同時，積極進行社會主義新農村建設，并以加速城鎮化和提高農民福利作為社會建設的重點。由于農村的經濟條件千差萬別，一些村莊的地理位置偏遠，有限的政府公共資源又大多集中在城區和鄉鎮（街道），造成了基本公共服務在城鄉之間、村莊之間分配嚴重不均，與農民利益密切相關的生產生活問題得不到及時解決。針對這一問題，為了給農民提供近距離的公共服務，促進城鄉基本公共服務均等化，諸城市開始對農村進行一系列改革。2007年，為解決公共服務在農村缺乏的問題，諸城市在農村全面開展了社區化建設，創造性地開展了“政府主導、多方參與、科學定位、貼近基層、服務農民”的農村社區化服務。該市先后將原來的23處鄉鎮（街道）撤并為13處，并將全市1249個村莊按照地域鄰近、習俗相近的原則規劃為208個農村社區。每個社區大約涵蓋5個村莊、1500戶左右，選擇一個交通便利、基礎條件好、發展潛力大的村莊，作為社區服務中心所在村，社區服務中心的輻射半徑一般在2公里以內。在社區服務中心，村民可享受到醫療衛生、勞動保障、人口計生、文體娛樂等便民服務，形成了“多村一社區”的“諸城模式”。
二、諸城市農村社區化管理模式的特點
通過對四個典型社區的實地調研，諸城市農村社區的建設管理模式具有以下特點：
1、設立標準統一的服務機構。諸城市每個農村社區服務中心都設置了“一廳八站（室）”，即一個綜合服務廳和社區警務室、醫療衛生室、計劃生育服務站、圖書閱覽室、文體活動室、電子閱覽室、遠程教育播放室以及土地流轉和農民專業合作組織服務中心八個服務站（室），為社區居民提供政務咨詢、社會救助、農技咨詢、計生咨詢、社區治保、勞動就業、房產辦理、農村養老保險、新農村合作醫療等服務多達十五項。為了方便對各社區服務情況的統一管理，諸城市民政局建立了市、鎮、社區三級服務網絡，通過信息服務后臺進行集中管理，有效保障和監督社區服務的質量。以辛興鎮的辛興社區為例。辛興社區現服務于辛興村、堯村、隋家沙嶺、后齊溝和匡家沙嶺5個行政村，共有居民1556戶、5605人，社區服務半徑1.7公里，服務中心在辛興村。辛興村的“一個綜合服務廳，八個服務站（室）”，占地50畝，總投資480萬元，管理人員現有12名，由從原街道辦事處中選拔出來的有正式編制的工作人員和招聘的大學生村官組成，為社區居民提供事務咨詢、業務辦理等生活、保障、就業等各方面的服務。另外，社區內還增設幼兒園、農資超市、日用品超市、快餐店、老年公寓等服務機構，滿足社區居民的全方面需求。
2、聚集村民向中心村融合。社區的基礎設施、公共服務都設立在中心村，其他村莊的村民要更好地享受到中心村的公共服務就要向中心村聚集融合。2009年4月7日，諸城市委《關于推進農村社區化發展的意見》要求：“在農村社區中心村規劃建設農民集中居住區，影響和吸引本社區周邊村群眾向中心村聚集融合，加快形成新的社會生活共同體”。由此，諸城市開始大規?！霸斐恰保刚垖＜覍χ行拇暹M行中長期遠景規劃，興建了許多住宅樓，這些住宅樓先用于安置本社區居民，剩余住宅樓在3-5年后進行市場化運作。為吸引農民遷入新樓，當地政府采取各項優惠政策來加以鼓勵。如大楊家莊子社區為吸引非中心村村民到中心村聚集融合，對中心村進行規劃，把整個村莊劃分為服務區、娛樂區和居住區三大塊，住宅樓進行集中開發、統一建設，集體供電、供水、供暖、供氣。居住區現規劃占地162畝，計劃建設兩層公寓及高層住宅樓87棟，建筑面積9.8萬平方米，建成后可供767戶村民入住，節約利用土地329畝，可用于發展二、三產業項目。
3、開展社區生產性服務。為保證社區農業的持續發展，諸城市各社區針對當地的農業特色，引導設立農民專業合作組織，大力發展農業產業化，通過增強社區內農民專業合作組織的輻射帶動作用，從而提高農民專業化、組織化程度，增強抵御市場波動的能力。土墻社區為發揮當地的農業特色，發起成立了龍翠園農民專業合作社，建起600畝的果品苗木產業園區，鼓勵農民繼續從事農業生產，保持他們與農業、與土地的聯系，并進一步完善農業產業化鏈條，實現果品苗木的標準化、規模化、專業化種植。在推動農業標準化生產和集約化經營的同時，也提高了務農居民的收入。農業的持續發展除了有專業的合作社做依托，還需要以先進的科技做指導，為此，諸城市農業局投資5萬元，建立了農業專家遠程視頻培訓服務平臺，每月舉辦3期座談，農戶可在社區服務中心的遠程教育播放室與專家視頻交流，及時解決生產上的難題。
4、設置服務人員保障機制。為滿足社區居民尤其是社區弱勢群體對服務多元化的需求，在為每個社區配備了基礎服務人員之外，諸城市團委還整合各方團組織資源，深入開展社區志愿者服務，在全市廣泛動員、組建起關心下一代志愿者、青年志愿者和少先隊志愿者“三支隊伍”，開展志愿者服務進社區活動，成為諸城農村社區的一項特色服務。目前諸城市每個社區的志愿者隊伍都不少于100人，他們定期下社區開展社區志愿服務活動，清掃社區垃圾，優化社區治安環境，并為社區孤寡老人、生活困難人員排憂解難，在社區內得到了很好的反響。
三、諸城市農村社區管理模式中存在的問題
諸城市的農村社區化建設在短短三年中取得了顯著成效，得到社會廣泛關注，其經驗已被各個地區爭相學習和借鑒。但是在快速發展的背后，諸城市農村社區也暴露出一些令人深思的問題。
1、農村社區的資金投入不足。目前諸城市各農村社區建設所用資金主要來源于市、鎮兩級財政投入，并以鄉鎮投入為主，社區的公共設施和服務開支以及管理人員的工資薪酬均由鄉鎮承擔。但鄉鎮財政資金相對比較短缺，對社區的投入也相對不足，資金緊張問題已對社區的持續發展構成了很大壓力，有些設施雖然已經建成，但是其后續經營仍然需要大量資金，若資金不足的狀況持續下去，將會影響整個社區服務的質量，損害社區形象，降低社區在農民心目中的公信力。
2、資源利用率不高。諸城市每個農村社區均是按照“一廳八站（室）”的模式設置，如每個社區的綜合服務中心都會設立警務室、衛生室、計生室、法律糾紛調解室、勞動仲裁室等機構。這種模式從形式上看標準、統一，內置的機構也全面、到位，但細究其每種設施和每個機構切實發揮的作用，令人置疑。走訪中發現社區中有些設施的設置過于形式化，利用率低，有長時間閑置的跡象，造成了資源很大浪費。
3、社區內相關配套政策和設施滯后。為節約利用土地，方便非中心村村民享受到社區中心的服務，中心村在居住區集中開發，統一建設住宅樓，很多農民被吸引住進了樓房，居住條件得到了很大改善。但是農民集中居住也帶來了農具、手扶拖拉機、糧食和牲畜無處安放的問題。另外，搬進樓房后，農民的生活習慣將被迫改變，農民的生活成本也會有所增加，農民種地養殖就更不方便，這些問題為農民的農業生產帶來了很大不便，是農民上樓后面臨的很大困惑。
四、進一步完善諸城市農村社區管理模式的建議
諸城市農村社區發展為我國探索農村社區管理模式提供了寶貴經驗，但也存在一些亟需解決的問題，對此提出以下建議：
1、增加資金投入。資金是社區持續發展的動力，一個社區從建成到啟動，需要充足的資金做后盾；運行后，維護基礎設施，提高居民福利、發放相關管理服務人員的薪酬等都需要雄厚的資金做支持。因此各社區首先應積極發展社區經濟，不斷壯大社區二、三產業，大力發展服務群眾物質和文化生活的產業，特別是發展需求穩、投資少、有效益的社區服務項目，并吸引各種企業在社區投資，繁榮社區經濟，從而提高資金的自給率；其次，市、鎮級政府也應加大對社區的扶持力度，增加資金投入，保證社區基礎設施和公共服務能持續、更好地運作。
2、提高資源利用率。社區獲取資金的渠道和數量有限，社區內各項基礎設施和公共服務的運作都需要大量資金，因此提高資金利用率是社區持續發展的關鍵。在資金的使用上社區應本著實事求是的原則，做好資金的統籌規劃，提高資金的利用率。社區的基礎設施建設和公共服務供給要充分與社區的實際情況相聯系，不應過分注重形式，應充分考慮到農民的需求，為農民提供實用的設施和服務，從而達到各項資源的有效配置。
3、重視生產設施相配套。為消除農民住進中心村樓房的后顧之憂，社區管理者應為“上樓”的農民配套建立農機具、牲畜和農產品的統一安置處，確保農民的物資能夠得到安全保管，方便農民繼續從事農業生產。鑒于住進樓房后農民的生活成本會有所提高，社區應給予農民一定的優惠或補貼政策，減輕農民負擔，讓農民安心“上樓”。
4、推動農業持續發展。農業生產是農村的重要特征，實行社區化，蓋起住宅樓，只是農村的形式發生了變化，而農村的本質特征不能變，應繼續維持農村原有的農業生產活動，仍要將農業生產作為工作的重中之重。諸城市各社區應繼續以農民專業合作社為依托，大力發展當地的特色農業，推動農業的持續發展，進一步深化農業產業化、集約化經營，把農業做精、做強。
5、因地制宜推進集中居住。社區是一個生活共同體，其各項政策的實施要建立在村民自愿的基礎上，要充分尊重農民意愿。因此，諸城市在大規模地推進農民集中居住進程中要因地制宜，應以有利于農民的生產活動為前提，對于非農人口可以鼓勵搬進樓房集中居住，但對于集中居住地距離承包地較遠，務農不方便的農民來說就不適宜集中居住，應適當地部分保留原始村莊，以方便農民進行農業生產，保障農民與土地的緊密聯系。
