談科學事業(yè)單位全面預算管理

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摘要：隨著我國科教興國戰(zhàn)略的實施，科研工作越發(fā)受到關注，各級財政也增加了科學事業(yè)單位的研究經(jīng)費投入。隨著資金總量的持續(xù)增加，審計監(jiān)督不斷深入，其中預算管理作為財務管理體系的核心，在財政資金安全運行過程中充分發(fā)揮著基礎保障作用。為此，國家財政預算管理制度改革對加強預算管理問題提出了明確而具體的要求。與此同時，隨著科研單位預算執(zhí)行剛性要求的加強，預算的約束性和權威性更為凸顯。然而，我國科學事業(yè)單位現(xiàn)階段的預算管理體系仍存在預算編制憑經(jīng)驗、預算執(zhí)行較隨意、預算監(jiān)督不得力、管理手段落后等諸多問題，影響了研究工作的開展和科學事業(yè)單位的發(fā)展。因此，科學事業(yè)單位需改革預算管理，強化預算約束，加強管理和監(jiān)督預算執(zhí)行，優(yōu)化財政支出結(jié)構，建立公開、健全的預算機制。文章基于科學事業(yè)單位全面預算管理的必要性分析，結(jié)合工作中的實際情況，明確了當前存在的主要問題，提出了預算管理權責、部門預算編制，預算績效管理、信息化手段運用等方面的創(chuàng)新改革辦法，為科研工作提供強有力的管理支撐，促進科學事業(yè)的持續(xù)發(fā)展。

關鍵詞：科學事業(yè)單位；全面預算管理；改革創(chuàng)新方法；科研工作保障

引言

近年來，隨著國家經(jīng)濟體制改革和科技創(chuàng)新的穩(wěn)步推進，科學事業(yè)單位的科研經(jīng)費逐年增加，資金來源越發(fā)多樣。以往的管理手段和預算模式，已不適用于現(xiàn)今的經(jīng)費管理。因此，改進預算管理方式，實施全面、規(guī)范、公開、透明的預算體制是目前的迫切需求，同時也能夠保障資金支出安全并降低審計風險。全面預算管理包含編制、執(zhí)行、控制、監(jiān)督、計劃等多個方面，形成了全方位的管理體系，有利于提高單位的整體管理水平，控制財務收支平衡，提高財政資金使用效益，促進各項任務目標按時完成。

一、全面預算管理的必要性

（一）有利于單位發(fā)展規(guī)劃全面預算管理能夠有效保障科學事業(yè)單位的穩(wěn)步向前發(fā)展，能夠?qū)崿F(xiàn)更高的資源利用率、更快的信息反饋以及更完備的協(xié)作體系。具體而言，科學事業(yè)單位實行全面預算管理，最終目標是合理地籌集、分配、使用資金，確保各項任務順利完成。全面預算管理以科研工作的需求和單位的發(fā)展方向為導向，因此，它貫穿于項目管理過程，是保障項目結(jié)構化優(yōu)化、提高財政資源配置和使用效率、確保科研事業(yè)單位各項重點工作順利開展以及項目制定績效目標按期實現(xiàn)、促進單位科研事業(yè)持續(xù)發(fā)展的重要因素。

（二）協(xié)調(diào)各項資金，保障收支平衡目前，科學事業(yè)單位改革不到位，資金保障的結(jié)余和缺口并存，很多單位都面臨改革發(fā)展與固有管理體系的雙重矛盾。實施全面預算管理，統(tǒng)籌單位各項收支，調(diào)動各項有利資源，是優(yōu)化單位資金結(jié)構，保障單位收支平衡的有效途徑。同時，全面預算管理是一個持續(xù)改進的過程，包括預算編制、預算執(zhí)行、預算控制以及預算考評等多方面內(nèi)容。在具體的落實過程中，預算編制首先明確和細化單位各項預算目標，通過預算執(zhí)行加強單位各項收支的分析、監(jiān)控及調(diào)整，確保資金支出安全合規(guī)，隨后基于預算考評評價單位資金結(jié)構并鎖定資金使用過程中的隱藏問題，采取有效解決措施保障單位收支平衡。

（三）提高財務管理水平，促進績效目標按時完成全面預算管理能夠促進財務管理內(nèi)部健全控制體系的建立，有利于理順業(yè)務流程、保全資金安全、預防廉政風險，確保依法依規(guī)地開展科研工作并實現(xiàn)規(guī)范管理。全面預算管理是績效考核評價的指引和基礎，通過設定績效目標和細化的指標，對預算完成情況及績效目標實現(xiàn)程度進行有效監(jiān)督，并且在年底的項目績效考評中，通過對比項目實際完成的情況與預算績效目標，提高各個項目執(zhí)行的自覺性、主動性，充分發(fā)揮全面預算管理在編制、執(zhí)行、控制、監(jiān)督、計劃上的作用，從而有利于提高單位財務管理水平，促進各項任務目標的完成。

二、當前科學事業(yè)單位預算管理存在的問題

（一）預算管理責任不清、職責不明目前很多科學事業(yè)單位缺乏有效的預算管理組織，主要依靠財務部門組織開展預算管理。但業(yè)務部門并不重視預算工作，缺乏明確責任分工和細化職責的工作步驟，導致單位職能部門與業(yè)務部門職責界定不清、溝通不暢、協(xié)調(diào)不力等情況。尤其在預算編制和預算執(zhí)行的管理上，這一矛盾更為突出。首先單位的研究經(jīng)費沒有獲得優(yōu)化配置，單位的發(fā)展戰(zhàn)略規(guī)劃和具體行動方案沒有緊密結(jié)合，從而影響單位發(fā)展目標的實現(xiàn)。其次，不同種類和來源的項目預算沒有科學統(tǒng)籌和協(xié)調(diào)，不能根據(jù)科研發(fā)展的需求進行系統(tǒng)的科學規(guī)劃和思考，導致執(zhí)行進度緩慢和資金低效利用等問題。

（二）預算編制不科學，缺乏執(zhí)行性預算編制是整個預算體系的源頭，更是單位資金宏觀運行的重要基石。但是部分科學事業(yè)單位僅依據(jù)財政部下達預算控制數(shù)和以往的工作經(jīng)驗，通過簡單的經(jīng)費分解編制部門預算，沒有充足的分配依據(jù)，且缺乏本單位內(nèi)部全方位需求的平衡，也忽略了單位的責任目標。這將導致預算編制缺乏科學性、合理性，甚至出現(xiàn)預算與執(zhí)行結(jié)果的偏差。造成這種現(xiàn)象的主要原因是科學事業(yè)單位預算管理碎片化、低效化，職能部門與各項目組之間信息互通受阻，不能準確落實單位年度整體的收支需求。例如，某科學事業(yè)單位預算編制時全盤統(tǒng)籌工作準備不足，使科研項目預算中的部分費用大于單位全年實際消耗的金額，不合理的科研項目預算編制，致使績效目標無法實現(xiàn)，產(chǎn)生大量結(jié)余資金。同時，維持單位正常運轉(zhuǎn)的公用經(jīng)費沒有及時統(tǒng)籌到項目預算，使單位整體收支結(jié)構存在較大的資金缺口，形成經(jīng)費執(zhí)行不足與缺口的雙重矛盾。

（三）預算執(zhí)行剛性約束差，缺乏有效監(jiān)督部分科學事業(yè)單位在預算執(zhí)行時，未將工作任務推進與預算執(zhí)行相匹配，預算執(zhí)行比較隨意，嚴重與目標脫節(jié)，導致預算對經(jīng)費支出的低效、低精度控制，產(chǎn)生大量無預算或超預算支出的情況。同時預算執(zhí)行中監(jiān)管機制不足，不能及時發(fā)現(xiàn)項目執(zhí)行過程中的難點和問題，并且對預算規(guī)模、科目和項目工作量調(diào)整較為隨意，未按相關管理規(guī)定進行請示報批，埋下重大審計風險。另外，在財政預算執(zhí)行考核的重要時間節(jié)點出現(xiàn)大量突擊支出的現(xiàn)象，一些單位不嚴格遵守國庫集中支付規(guī)定，不按預算、計劃和進度撥款，或者在工作尚未開展的情況下支出資金，嚴重脫離實際工作，一味追求預算執(zhí)行率。這些問題都影響了預算執(zhí)行的合理性和有效性，造成資金浪費和使用風險，且阻礙事業(yè)單位各項績效目標的完成。

（四）未建立有效的績效評價體系加強預算績效管理是國家預算管理改革的重要內(nèi)容之一，但這項工作開展時間短，科學事業(yè)單位尚處于摸索階段，預算績效目標編制沒有掌握要領、抓住實質(zhì)。這些問題在績效評價實際工作中將導致績效指標無法準確衡量預算績效目標的實現(xiàn)程度、標績效目標脫離實際、指標設計傾向性強且評價標準不統(tǒng)一等問題。同時，績效自評的結(jié)論具有一定的局限性，其結(jié)果在單位沒有發(fā)揮其應有的作用，最終導致評價流于形式。另外，一些單位預算績效考核不健全，績效評價結(jié)果與下年度預算申請的關聯(lián)度不高，不能充分履行和調(diào)動項目負責人的支出責任和績效意識。這些因素都影響著事業(yè)單位全面預算管理的健全和優(yōu)化，掣肘科研單位的事業(yè)發(fā)展。應按照財政部關于全面實施預算績效管理的相關要求，進一步提高績效評價機制，制定可操作的執(zhí)行方案。

三、加強科學事業(yè)單位全面預算管理的建議

（一）預算責任落實到位，以協(xié)調(diào)聯(lián)動為抓手，促進預算管理水平預算管理貫穿經(jīng)濟活動始終，確定各項經(jīng)濟業(yè)務活動費用支出的預算來源，并實行費用歸口管理，明確各職能部門的管理責任。在預算編制前，首先在單位層面協(xié)調(diào)和組織各職能部門及不同類型項目的支出安排，根據(jù)事業(yè)發(fā)展的需要科學設計單位的預算構成，組織編制和審核單位年度收支計劃和部門預算，確保部門預算編制完整科學。在預算執(zhí)行過程中，各職能部門根據(jù)自身歸口管理的費用與各項目組聯(lián)動、協(xié)調(diào)各類經(jīng)濟業(yè)務，集中解決預算執(zhí)行中出現(xiàn)的問題，切實提高預算執(zhí)行力，提高資金使用效率。年末預算資金執(zhí)行完成后，各職能部門與各項目組一起聽取審定單位和項目績效評價報告，利用自評結(jié)果確定下一年度各項事業(yè)的具體安排，從而高效落實績效管理。通過統(tǒng)籌使用、協(xié)調(diào)安排各項資金，促進單位預算管理變被動為主動，有利于協(xié)調(diào)各部門發(fā)揮主觀能動性，真正將預算責任落實到位，做到專人管專事、誰支出誰預算、誰執(zhí)行誰負責的管理模式，理順預算管理相關部門的關系，消除管理上的溝通障礙，促進各部門之間的團結(jié)協(xié)作，提高單位預算管理水平和工作效率，構建單位全面規(guī)范、運轉(zhuǎn)高效的預算體系。

（二）科學統(tǒng)籌項目經(jīng)費，精準編制部門預算部門預算要有前瞻性，須結(jié)合單位自身收入來源和支出能力，合理地預計收支并科學編制預算。全面覆蓋單位的所有收支，堅持財力綜合平衡，統(tǒng)籌安排各項收支計劃。收入與支出需精準了解，各項收支需符合單位的實際情況，測算需依據(jù)真實可靠的信息，不能在編制預算時隨意提高開支標準。此外，預算編制前，單位的職能部門要發(fā)揮統(tǒng)籌、協(xié)調(diào)的作用，必須充分調(diào)動各個項目組以及全體職工各方面的能動性和積極性，強調(diào)每個人都是預算編制的參與者，每個人都是預算目標執(zhí)行的實現(xiàn)者，這樣才能科學、合理、精準地編制部門預算。（1）統(tǒng)計各項收入。財務部門以當年預計收入為依據(jù)，剔除非正常的一次性收入因素，充分考慮政策性增減因素和測試收入變化趨勢，確定下年度收入計劃數(shù)。（2）確定各項支出。單位的各職能部門根據(jù)工作計劃，測算所需的支出金額。例如人事部門根據(jù)當年財政部批復的人員經(jīng)費和下年度在職人員數(shù)，準確預測人員所需支出；后勤保障部門根據(jù)每年維持單位正常運轉(zhuǎn)的常規(guī)費用，預測材料、水電、維修等要消耗的費用；辦公室根據(jù)單位業(yè)務費發(fā)展方向，預測各類行政開支。（3）收入和支出的統(tǒng)一管理，統(tǒng)籌安排。財務部門根據(jù)各職能部門確定的支出計劃統(tǒng)計單位維持正常運轉(zhuǎn)所需費用，扣除財政撥款后基本支出的不足部分，確定項目經(jīng)費的統(tǒng)籌額度，并結(jié)合各類項目特點及其管理要求，將統(tǒng)籌額度分解，細化后通報于各項目組，各項目組基于統(tǒng)籌的間接經(jīng)費和業(yè)務所需的直接經(jīng)費一起完成項目預算。同時，將未計入項目統(tǒng)籌的單位運行費精準編制到部門預算基本支出中，做到科學編制部門預算。以上工作不僅做實部門預算，還能確保預算便于執(zhí)行。

（三）績效管理融入預算全過程管理各項支出的安排，應著力提高資金使用的社會效益和經(jīng)濟效益，以強化對績效評價結(jié)果的應用為原則，將績效管理應融入預算編制、預算執(zhí)行、預算監(jiān)管和預算結(jié)果運用四個環(huán)節(jié)的全過程，形成“一體化”的管理體系。（1）預算編制與績效目標相融合。在預算編制過程中，找準預算與績效融合的切入點，篩選、確定相關指標。績效指標的設置應滿足具體、可度量、可實現(xiàn)、相關性和時限等要求。具體是指指出特定的工作指標，不籠統(tǒng)；可度量是指數(shù)量化或行為化指標；可實現(xiàn)是指完成工作量后可以實現(xiàn)預期成果；相關性是指與工作的其他目標相關聯(lián)、與本職工作相關聯(lián)；時限是指完成指標的明確期限。（2）預算執(zhí)行與績效監(jiān)督相融合。對預算執(zhí)行和績效目標實現(xiàn)程度實行“雙監(jiān)控”，每月預算執(zhí)行要求達到上級部門考核要求，且關聯(lián)相應的績效監(jiān)督，確保每一筆費用支出都落實在績效指標中，相關負責人要及時收集證明指標完成的佐證材料。（3）預算監(jiān)管與績效評價相融合。項目開展中期績效執(zhí)行監(jiān)控時，管理部門需對資金使用情況進行監(jiān)管，并跟蹤查找業(yè)務管理的薄弱環(huán)節(jié)，督促項目組及時糾正、調(diào)整績效目標執(zhí)行中的偏差，確保全年績效目標的實現(xiàn)及年末績效評價工作順利完成。為避免各科學事業(yè)單位自我評價的主觀性和評價標準不統(tǒng)一的問題，可通過行業(yè)內(nèi)專家或第三方機構對項目或單位的自評報告進行審核，以保障評價結(jié)果的客觀公正，有效推動事業(yè)單位預算績效管理的發(fā)展。（4）預算結(jié)果與績效評價應用相融合。基于本年度評價結(jié)果約束下一年度的預算編制，優(yōu)先保障績效評價好的科研項目，調(diào)減未實現(xiàn)績效目標或評價結(jié)果較差的項目預算，實現(xiàn)資金的有效使用。

（四）借助科技手段，提高預算執(zhí)行管控力借助科技手段，建立“全員參與、全程控制”的預算、財務管理新模式。（1）在信息系統(tǒng)中細化分界預算，并設置控制比例和控制金額，可以有效杜絕無預算和超預算支出的情況，全面提高了預算控制的準確性和及時性。（2）有效利用信息系統(tǒng)進行預算執(zhí)行的實時監(jiān)控，嚴格把關項目各個支出節(jié)點，匹配項目經(jīng)費實際執(zhí)行的進度和年初制定工作任務，自動進行數(shù)據(jù)對比并及時預警，通報相關人員及時掌握執(zhí)行差距，將預算執(zhí)行動態(tài)監(jiān)督落在實處。(3)建立統(tǒng)一的經(jīng)濟業(yè)務信息管理系統(tǒng)，實現(xiàn)事前申請、和事后報銷及各歸口職能部門審核把關的系統(tǒng)化和信息化，真正保障單位預算和財務的事前控制、事中監(jiān)管和事后分析的全流程管理，有效提升管理效率、精準控制和公開透明。（4）強化信息化手段在預算編制、預算執(zhí)行、預算監(jiān)管和預算結(jié)果上的運用，從預算實施方案和費用實際支出中自動提取相關數(shù)據(jù)進行分析，將預算人員從重復性工作解放出來，降低人工操作失誤率，并致力于執(zhí)行中的風險和后續(xù)預算管理的發(fā)展方向等問題的研究。結(jié)語綜上所述，明確預算管理權責、構建全面規(guī)范高效的預算體系、加大管理力度、提高管理精度、做實統(tǒng)籌經(jīng)費、科學合理編制部門預算、強化績效管理融入預算全過程管理、利用信息化手段創(chuàng)新預算管理模式，是促進全面預算管理為科研事業(yè)單位的持續(xù)發(fā)展保駕護航的有效途徑。

參考文獻

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作者：何鈺嫻 單位：國家地質(zhì)實驗測試中心