公共衛生管理效能提升對策淺析

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［提要］我國新冠肺炎疫情防控阻擊戰，不僅凸顯政治和經濟制度優勢，而且展示了中國力量，表明我國公共衛生管理體系經受住嚴峻考驗。后疫情時期，還需要繼續未雨綢繆，進一步健全我國公共衛生管理制度體系，強化政府公共衛生應急治理能力和體系，以創新驅動為核心，運用“大數據+網格化”模式，建立應急管理國際合作“人類命運共同體”，切實提升我國公共衛生管理效能。

關鍵詞：公共衛生管理；應急治理能力；國際合作

2020年，全球新冠肺炎疫情的爆發，不僅嚴重危及廣大人民群眾的身體健康以及財產安全，而且對各國的國民經濟、社會發展和國家社會秩序穩定造成巨大影響，對各國公共衛生管理效能提出了嚴峻的挑戰。雖然我國公共衛生管理體系在新冠肺炎疫情抗擊戰中經受住了考驗，但仍暴露了影響管理效能的一些不足，如應急法律法規及相關制度不健全、應急治理能力水平發揮不充分、公共衛生管理水平不平衡、應急管理技術配套更新不及時等。因此，后疫情時期我們更應當未雨綢繆，針對存在的問題積極探索實施我國公共衛生管理效能提升的路徑和對策，以更好地提升各級政府的應急處置能力，切實加快推進國家應急治理制度和能力的現代化和社會治理現代化。

一、疫情防控背景下我國公共衛生管理多維審視

從2003年的非典疫情到2019年的新冠肺炎疫情，我國共經歷了兩次重大突發公共衛生事件，在此期間還出現了多次其他公共衛生事件，在抗擊頻發的突發疫情過程中，我國公共衛生管理體系、能力和水平不斷得到完善。

（一）我國公共衛生管理體制、能力、水平現狀分析

1、我國公共衛生管理體制基本形成。自2003年非典疫情發生以來，我國在總結疫情防控經驗教訓的基礎上，又相繼頒布了《國家突發公共事件總體應急預案》《關于加強基層應急隊伍建設的意見》《全國醫療機構衛生應急工作規范（試行）》《全國疾病預防控制機構衛生應急工作規范（試行）》《關于加強衛生應急工作規范化建設的指導意見》《全國流行性感冒防控方案（試行）》等法律法規。這些法律法規為我國公共衛生管理體系的完善及法制化奠定了基礎，也為提高我國公共衛生管理效能提供了有力的法律保障。新冠肺炎疫情爆發以來，我國在防控過程中先后出臺了多部與防疫相關的法律法規及緊急措施，其中最顯著的是2021年6月1日開始施行的《中華人民共和國基本醫療衛生與健康促進法》。該法律是目前我國公共衛生領域的一項基礎性、綜合性法律，對創建完善基本醫療衛生和健康服務法治體系、引領和推動衛生健康事業改革發展、加快推進健康中國建設、保障公民享有基本醫療衛生服務、提升全民健康水平具有重要的現實意義。另外，國務院及相關部門又出臺了多項涉及各個領域的抗疫綜合性措施。如，國務院為有效應對新冠肺炎疫情聯防聯控機制發布了《關于做好新冠肺炎疫情常態化防控工作的指導意見》《關于印發<因新冠肺炎疫情影響造成監護缺失兒童救助保護工作方案>的通知》《應關于印發<新冠病毒無癥狀感染者管理規范>的通知》《關于印發<新冠肺炎出院患者復診復檢工作方案（試行）>的通知》；交通運輸部為保障客運場站和運輸工具的安全，發布了《關于印發<客運場站和交通運輸工具新冠肺炎疫情分區分級防控指南>的通知（一至三版）》等。總體而言，我國已經逐步形成了涵蓋公共衛生管理應急預案編制、疫情防控物資保障制度建設、公共衛生管理人員構成及培訓、公共衛生應急現場處置等相關內容的公共衛生管理法律法規體系。2、我國公共衛生管理能力及水平逐步提升。當前，我國公共衛生制度體系的架構大致劃分為各級衛生系統和各級非衛生系統兩個部分。其中，各級衛生系統公共衛生體系是以衛生執法部門（各級衛生健康委員會、中醫藥管理局和食品藥品監督管理局）、專業化的公共衛生部門（主要包括傳染病、遺傳控制中心、衛生檢測處等）、政府議事部門（如公共衛生、食品安全等）、醫療機構（療養院、綜合門診部、衛生所等）、人民群眾及其他社會團體等構成；而各級非衛生系統主要涵蓋民政、環境保護、工會、婦聯、殘聯和醫藥企業等。在公共衛生應急管理方面實行縱向管理與橫向管理相結合。疫情爆發之初，迅速啟動應急管理。在縱向管理上，由國家衛健委及其主持部門或由協助部門牽頭主導，例如在抗擊新冠肺炎疫情中，衛健委出臺《新型冠狀病毒感染的肺炎診療方案（試行）》（一至五版），將新冠肺炎的病原學特點、流行病學特點、臨床特點、臨床分型、治療、解除隔離和出院標準、轉運原則及醫院感染控制告知各省市地區；在橫向管理上，各省、自治區、直轄市根據本轄區疫情制定相應的防控措施。縱向管理與橫向管理相協作，統籌計劃、統一管理，避免出現因職權不清而導致各級管理部門分工不明的情況。中國抗疫成功最大的經驗在于廣大人民在黨的堅強領導下，建構公共衛生防控中固若金湯的堅固防線，為抗疫的最終勝利提供了堅定的群眾力量。

（二）疫情防控期間我國公共衛生管理的成效。如何高效且高質量地應對新冠肺炎疫情，這對我國公共衛生管理體系和治理能力是一個重大的挑戰。在疫情爆發之時，政府及衛生管理部門及時下發了針對性的治療方案，并出臺相應的法律法規，各級政府認真貫徹診療建議以及相關法律法規，確保其落實到位，相關部門嚴格按照應急處理規定實施相應的措施，及時啟動應急管理預案。我國政府在遏制疫情蔓延方面成效顯著，由此也得到了世界衛生組織的贊賞和支持。在疫情爆發后的5個月，全國各個地方先后復產復工，八方支援湖北省的經濟運轉，國內經濟強力復蘇。雖然當前的國際疫情態勢仍舊嚴峻，但是在各級人民政府和人民群眾的共同努力下，我國已經獲得了防疫和抗疫的階段性勝利。2021年5月9日，國際世衛組織將國藥新冠疫苗列入緊急使用清單，這標志著國藥新冠疫苗的質量、安全性、有效性、可及范圍等已達到世衛組織的相關標準要求。據國家衛生健康委員會網站消息，截至2021年9月21日，31個省（自治區、直轄市）和新疆生產建設兵團累計報告接種新冠病毒疫苗218，260.4萬劑次。從大數據來看，各地的疫苗接種率迅速提高。截至目前，中國已向亞洲、非洲、歐洲、美洲和南太平洋地區的100多個國家與國際組織提供了12億劑疫苗和原液。中國將努力全年對外提供20億劑疫苗，在向“新冠疫苗實施計劃”捐贈1億美元基礎上，年內再向發展中國家無償捐贈1億劑疫苗。

二、疫情防控視角下我國公共衛生管理效能存在的不足

（一）應急法律法規及相關制度不健全影響效能發揮。國家及地方在處置突發事件的過程中，應急管理法律體系起到至關重要的作用。我國公共衛生應急管理立法工作起步較晚，近年來相繼發布的有關應急管理法律法規、預案標準等仍然存在著規范內容不清晰、具體操作不匹配、管理規則不完善以及法規修訂不及時等問題，同時存在著地方政府應急法治意識不強、依法實施應急管理的水平較低等現實困境，尤其在突發公共衛生事件中對行政緊急權與公民私權間協調不暢。在政府部門職能方面，一定程度上存在著職權界定不科學、不清晰的問題，從縱向上看，中央與地方之間的公共衛生管理權限明晰度不夠；從橫向上看，各部門內部的公共衛生綜合管理體系與專項應急管理體系有機結合、協同作戰能力不強，從而導致了突發公共衛生事件初期應急決策、信息上報下達、應急措施執行等環節的滯后與局部混亂，實質上影響到了公共衛生管理效能的提升。

（二）政府應急治理體系及治理能力現代化程度影響效能達成。我國突發公共衛生事件應急體系是以臨時性應急預案和指揮中心為主、有關部門進行配合為輔的應急管理模式。但是，我國政府在治理突發公共衛生事件中使用手段的前瞻性、科創性和實效性的欠缺，影響達成公共衛生管理治理效能。目前，我國公共衛生行政管理的綜合協調平臺和常設性工作機構建設的標準化程度不夠高，在突發公共衛生事件的應對中多方主體應急聯動體系化及協同作戰的能力不夠強。特別是針對公共衛生應急機制的常態化建設，總體上推進力度和程度仍需加強，在監測預警、輿情治理、物資保障、應急演練、隊伍建設等方面仍有進一步完善空間。在2019年末新冠肺炎疫情暴發之初，不少一線醫務人員已經意識到風險，但并未引起相關部門足夠的重視，公共衛生應急系統未能及時充分響應，管理部門也未及時做出風險研判和預警，從而延誤了疫情防控的最佳時機。

（三）公共衛生管理水平不平衡造成效能集聚、集約不足。我國在公共衛生服務管理領域存在著很大程度的不平衡，主要體現在公共衛生服務項目的覆蓋面、供給質量與服務供給效率在地區之間、城鄉之間以及不同層次人群之間的不平衡。特別是在西部農村地區，專業衛生機構數量、每千人口衛生技術人員、衛生防疫人員等指標明顯滯后。這些衛生管理水平、資源的不平衡都造成了效能的集聚、集約不足。由于公共衛生管理水平的不平衡，我國防疫工作的管理技術、資源的利用并沒有得到很好的發揮，沒有很好地提高公共衛生工作的效益和效率。

（四）應急管理技術滯后及技術系統集成不力影響效能提升。基本公共衛生服務資源總體稀缺，尤其是公共衛生專業隊伍建設比較滯后，呈現人員學歷層次不高、高級技術職稱人員比例低且下降明顯、結構老化且隊伍不穩定等問題。面對不斷擴大的基本公共衛生服務項目范圍，每年5元的人均經費補助增長幅度相形見絀，基層工作人員普遍存在壓力大、任務重、積極性不高的現象。面對重大突發公共事件，應急技術系統對突發公共衛生事件信息的主動評估、提前預防和迅速響應不力，導致了應急管理效能發揮不充分、不及時。

（五）運用創新手段和先進科技系統提升管理效能工作有待加強。公共衛生管理體系的構建需要科學化、數字化、智能化的新科技，這是保持高效穩定的公共衛生管理效能不可或缺的重要條件。在抗擊新冠肺炎疫情過程中，各地疫情防控工作方式并沒有適用新科技、大數據技術，相當程度上依賴傳統的“人海戰術”和“手工操作”。例如，在疫情防控初期，各基層管理組織需要把握居民近期的行動軌跡，絕大部分地方采用的是工作人員上門登記的方式，這種方式不僅效率低下，而且還有可能增加工作人員與居民之間的感染幾率；再如，在絕大部分集中隔離點、定點醫院、重點公共場所，多數工作都是由一線工作人員人工操作，沒有充分利用大數據、人工智能、物聯網等智能化手段。雖然這些問題在疫情抗擊戰中已經得到了糾正，但這個工作遠遠沒有結束，科技防疫、智能防疫、創新防疫永遠在路上。

（六）應急防疫的國際合作體制機制仍需要進一步完善。全球性突發公共事件來臨之時，疫情防控不再單單是一個國家的任務，而是全人類共同的事業。在新冠肺炎疫情防控中，美歐國家將防疫政治化，導致各國之間沒有建立起有效的、密切的溝通關系，更沒有專門的針對醫療衛生領域的應急管理國際合作機制，導致各國之間及時研究和應對突發公共衛生事件協同不力、效果不佳。我國雖然圍繞構建人民命運共同體目標，在我國取得疫情防控全面勝利的同時，主動積極為世界各國的疫情防控貢獻了最大力量，但由于西方個別國家的阻撓，應急防疫的國際合作體制機制仍需要進一步完善。

三、后疫情時期提升我國公共衛生管理效能的路徑

（一）進一步完善我國公共衛生管理的法律和制度體系。我國公共衛生管理制度體系在應急管理、儲備保障等方面已經相對完善，但現在的公共衛生應急管理體系在相關聯的法律法規以及智能化程度上仍存在缺陷。一方面針對此次防控中出現的問題，要進一步加快健全公共衛生法規體系的步伐。對我國現已出臺的公共衛生法律法規進行全面評估，重新修訂形式化的法律法規，明確規定具體內涵，細化法律條文，減少模糊表達，提高法律法規的實用性。要明確在突發公共衛生事件中，將政府的緊急行政權與公民私權之間的優先性以及公民權利保障相統一。另一方面要充分發揮信息化和智能科技優勢，采用“機器換人”策略進行高危險作業，開設線上發熱門診等方式進行網上診療，有效降低交叉感染的風險。要利用信息化平臺強化公共衛生管理體系的數字化、無人化、智能化導向，有效應對突發公共衛生事件的未知性、危險性和傳染性。

（二）不斷強化政府公共衛生應急治理能力及系統管理能力建設。在強化政府治理能力建設上，必須充分轉變政府職能，明確并細化各級政府公共衛生管理的事權，最大限度地減少重疊交叉，避免推諉，從而最大限度地提高管理效能。明確政府數據共享的流程與權限，協調政府間的橫向關系，進一步突破現有“數據孤島”和“數據鴻溝”的影響，實現跨層級、跨地域、跨系統、跨部門、跨業務的數據流通交互和互認共享。政府公共衛生應急管理能力以及系統管理能力依靠的是人才、應急管理機制以及政府治理能力。在人才培養上，應鼓勵各大高校開設專門的學院培養公共衛生應急管理相關的專業性人才，為各級政府公共衛生應急管理隊伍儲備專業化人才。針對我國中西部地區與東部地區公共衛生專業人才的不平衡，應鼓勵東部地區人才支援中西部地區，加大中西部的教育力度。組織政府公共衛生防控部門的人員參加公共衛生應急管理短期培訓，提高綜合素質。在應急管理機制上，政府應設立專門的綜合應急管理機構作為管理機制運行的核心環節，全面統籌應急管理工作，將預警作為主要的工作職責，制定各類應急預案。進一步完善發現重大疫情處置上報規定；明確各級疾控機構權責劃分；有效利用醫院資源，同時政府應調征社會資源，發揮社區管理作用；對相關物資生產、儲備、調配、運輸等，進行統一管理。

（三）以創新驅動為核心提升公共衛生管理水平。以創新驅動為核心的科技支撐是政府、市場與社會實現靈活配合，提升應對能力的有效載體。高效穩定的重大突發公共衛生應急聯動體系不僅需要制度支撐、信息共享、資源供給和人才參與，也需要創新型科學技術的開發與應用。習近平指出：“人類同疾病較量最有力的武器就是科學技術，人類戰勝大災大疫離不開科學發展和技術創新。”科技的科學化、數字化、智能化改變是政府、市場和社會實現有機聯動不可或缺的重要條件。橫跨醫學救治與藥物研發、大數據分析、新興互聯網技術及人工智能、物流技術等不同領域的新科技已成為突破政府、市場與社會聯動制約的新動力。

（四）運用“大數據+網格化”模式完善智能化公共衛生管理體系。隨著大數據、區塊鏈、物聯網等高新技術的發展與普及，政府治理手段空前豐富。單一、傳統的治理手段在面臨重大風險防控甚至日常管理時已經捉襟見肘，將科技與治理有機結合，是政府實現治理能力現代化的必由之路。智能化的公共衛生管理體系的“大數據+網格化”模式主要通過信息采集、信息共享、信息公開三個階段實現。在信息采集階段，要指定統一的大數據平臺進行公共衛生管理基礎數據的報送匯總，同時在各級政府設立專門部門、專職人員進行平臺管理，規范基礎數據的具體報送流程，賦予基層工作人員有效使用的權限。但為了確保信息的時效性，可放寬數據報送主體的權限范圍，同時通過明確各主體的責任，避免各主體的權益遭受侵犯。在信息共享階段，根據政府有關公共衛生數據的不同性質，對其共享的條件進行區別化規定。另外，在突發公共衛生事件等緊急情況下，獲取數據讀取使用權限的速度應當加快，條件應適當放寬。在信息公開階段，需要明確公開個人信息的主體以及明確劃分政府“數據公開”與“數據共享”的界限。在具體規定實施中還需注意在政府內部數據共享時，要保障涉及的個人信息不被泄露用作其他用途。

（五）進一步完善公共衛生管理國際合作的體制機制。重大突發公共衛生危機是全人類共同面臨的挑戰，需要全世界人民的通力合作。我國要始終堅持構建人類命運共同體目標，堅決破除防疫政治化錯誤傾向，通過國家政府部門主導的官方溝通機制和國家政府支持的民間溝通機制兩方面建立國家間防疫合作溝通機制。要依據世界各國優勢，形成涵蓋不同層次、涉及眾多領域的協調機制。建構救災物資和信息共享平臺，一方面有助于減緩突發公共衛生事件對相關國家的影響；另一方面由于信息的互聯互通，可以使得合作國有時間來應急協調相關事宜。通過合作平臺隨時更新信息，讓合作國家之間快速掌握國外疫情情況，及時向本國人民發出疫情通報以及提供相關急需物資的援助。中國抗疫的全面勝利和中國成功經驗使得中國具有推進公共衛生管理國際合作機制進一步完善的信心和決心，全球合作戰勝新冠病毒必須吸取中國經驗、彰顯中國力量。

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作者:房欣雨 徐夢圓 范佳芮 毛宇琪 單位:鹽城師范學院