農田水利建構進展途徑探討

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本文作者：徐江秀 單位：甘肅省武威市涼州區黃羊河水利管理處

上世紀90年代噴、滴、管灌等高效節水技術在灌區得以試驗示范，試驗推廣高效節水灌溉面積896.667hm2。其中：噴灌603.333hm2、滴灌60hm2、管灌面積233.333hm2。由于骨干工程運行多年，老化失修嚴重，近年來雖對部分嚴重影響輸水的干支渠進行了改建，至今仍有大部分渠系及建筑物老化破損嚴重，部分渠道已影響正常輸水。目前渠道水利用率僅為61.38%，灌溉水利用率為55.24%。

灌區項目工程資金來源主要由國家投入、地方配套和群眾自籌三位一體的方式來解決，農田水利工程資金來源主要由灌區墊資和農民自籌等方式解決。農村稅費改革是最近幾年中國經濟改革的一項重要內容。農村稅費改革前灌區斗渠以下田間水利工程建設與維護除靠少量的財政資金補助和灌區墊資外，主要靠受益區農民投工投勞。自甘肅省實行農村稅費改革以來，取消了“兩工”、“農業稅”及“鄉村提留”，因而農民對農田水利工程建設投資、投勞的結構也隨即發生了變化，造成解決農田水利工程建設的資金矛盾突出，引導農民投資、投勞異常艱難。斗渠以下的小型農田水利工程整體上處于吃老本狀況，老化失修嚴重。

農田水利建設中存在的問題

隨著農村稅費改革的進一步實施，農民勞動積累工和義務工逐步取消，農田水利基礎設施建設投入機制和組織方式發生了重大改變，造成農田水利基本建設投入銳減，建設速度明顯緩慢。

新中國成立以來，我國農村水利建設主要是靠政府扶持和農民出工投勞進行的。稅費改革前，黃羊灌區農田水利基本建設年均投工12.74萬工日（2000年～2003年），完成工程量15.29萬m3。稅費改革后，多年形成的政府發動、群眾參與、技術負責、市場化運作等一整套行之有效的工作方法有相當一部分已不能再用，轉而實行“一事一議”、民主決策。隨著稅費改革的深入，村內“一事一議”，籌資投勞都作了明確的限制，減少幅度很大，農田水利基本建設投資投勞嚴重不足。2009年全灌區僅投工2.81萬個，完成工程量1.924萬m3，降幅達81.62%，極不利于農業生產條件進一步改善，農業防災減災能力明顯下降。

由于勞動力和灌溉用水價格低，設備和能源價格又相對較高，發展高新節水灌溉，節水、節勞的收益比不上增加的設備與能源投入，受農業效益及群眾認識的限制，水費不能完全按成本收取。因而農民沒有發展高新節水灌溉技術的積極性。由于資金短缺，投入力度不夠，節水工程檔次低、數量少、規模小，且比較分散，難以起到整體帶動作用，高新技術不能得到大面積推廣應用，造成節水灌溉整體水平不高，水的利用率仍然偏低。

農村實行家庭聯產承包責任制后，農村集體經濟組織逐漸退出小型農田水利工程建設和管理的主體地位，小型農田水利工程的歸屬不明確，管理責任不落實，農民的分散經營和農田水利設施集體受益之間的矛盾日漸加劇。斗渠以下的小型農田水利工程整體上處于吃老本狀況，投入資金嚴重不足，老化失修嚴重。

對策與措施

農田水利工程是農業和農村最基本的基礎設施，在農業生產和農村經濟發展中占有十分重要的作用。因此，必須充分認識當前農田水利基本建設遇到的新問題，運用科學的發展觀，適應新要求，研究新辦法，探索新機制，把農田水利基本建設堅持不懈、扎實有效地開展下去。進一步鞏固和增加農業基礎設施，為農村經濟發展、糧食安全和農民增收創造條件。

歷史經驗證明，中國農業的發展包括農村水利的發展，首要的是靠政策。當前各地對如何開展農田水利基本建設出現了困惑。為澄清模糊認識，劃清政策界限，增強干部組織農田水利建設的信心，建議出臺《關于加快農田水利基本建設的意見》，提出新形勢下搞好農田水利基本建設的新思路，制定相應的扶持引導政策，對農田水利建設進行再動員。特別是要針對費改稅后如何在保護農業、保護農民的同時加快水利發展做出明確規定，從而使弱質產業逐步壯大，保障和支撐農村水利持續發展。

稅費改革后，農田水利建設的主要難點是資金問題。在當前農村經濟基礎相對薄弱，農民收入水平相對較低的情況下，要盡快建立和完善國家、地方、群眾等多元化、多層次、多渠道、制度化的投入機制。一是各級財政都要按照經濟增長速度，逐年增加農田水利建設的投資預算。建議區政府調整公共支出結構，在保證農田水利工程投資的情況下，加大對農村純公益工程的投資額度，提高農業生產綜合抗災能力。二是要根據“渠道不亂、各負其責、各記其功”的原則，將農業綜合開發、水利、國債資金、扶貧和以工代賑等用于水利建設的資金捆綁使用，采取分部門資金整合管理，按照水利總體規劃的方法進行，集中連片進行山、水、田、林、路綜合治理，提高農村水利建設的整體效益，最大限度地發揮投資效果。三是要探索用獎勵和補助的辦法來調動農民投入農田水利建設的積極性，讓農民在國家的支持下，加大對發展節水項目的扶持力度，通過自己的辛勤勞動改善生產條件。四是要積極探索、勇于實踐、大力發展民營水利，積極引入市場經濟機制，本著有利于調動群眾的積極性、有利于加快水利建設步伐、有利于加強工程管理的原則，制定和完善發展民營水利的優惠政策和激勵機制，充分調動社會各界的積極性，走民建、民有、民營，“小農水、大水利”的發展之路，改善目前水利投入嚴重不足的狀況。

按照“抓大放小，改舊促新”的指導思想，轉讓所有權，放開建設權，搞活經營權，深化水利改革。建議區政府強力推進水利工程產權制度改革，積極引進外來資本，盤活現有資產，形成產權多元化的格局。一是深入總結“五小”水利工程產權制度改革的經驗，針對合同不規范、養護不及時、承包期限短、拍賣租賃形式少等問題，適時啟動第二輪改革，注意推廣成功模式，以便最大限度回收資金，保證水利工程發揮作用。二是充分利用全區水利工程管理單位體制改革的契機，盡快組織實施水利工程管理體制改革，按照定崗定編、全員聘任、轉換機制、管養分離的辦法，從而進一步解決水管單位機制不活、經費短缺、機構臃腫、管理粗放的問題，提高工程的運行效益和管理水平。三是對新建的小型水利工程要放開建設權、管理權和經營權，采取市場化運作方式，實行投資主體多元化。在搞好試點的基礎上，制定優惠政策，鼓勵單位和個人按照“誰投資、誰建設、誰所有、誰管理、誰受益”的原則，根據小型農田水利基本建設的總體規劃，采取獨資、合資、股份合作等各種形式，興修小型農田水利工程。采取租賃、拍賣、承包等辦法，進行小流域和荒山、荒溝、荒丘、荒灘的開發，逐步實現小型農田水利工程產權明晰化、投入多元化和經營企業化。