糧食征購方式的變化與啟示
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從古代、近代到現代，國家征購農民糧食存在幾種重要方式，如古代的農業稅制度，有實行了較長時間的比例稅制度、唐朝前期的租庸調法、唐宋的兩稅法、明朝的一條鞭法、清朝的攤丁入畝法等，近代早期地丁和漕糧制、國民政府戰時糧食統制政策等，新中國成立后的統購統銷制度、保護價收購政策、最低收購價政策、中儲糧公司托市收購政策等。這些征購政策的實施就是將糧食要素從生產者向國家轉移的過程。在傳統社會向農業社會、工業社會等現代社會的變遷中，我國糧食征購方式發生了很多重大變化，這些制度變遷對城鄉經濟社會產生許多深遠影響。古代中國是純粹的農業文明社會，糧食供給主要是農民以糧食實物的方式將田賦(農業稅)和地租，無償上繳給封建國家和地主，其他剩余的糧食用于農民家庭自用。地主也將獲得的糧食實物地租的一部分作為田賦(農業稅)交給國家，所以說農民是糧食最主要和最直接的提供者。在國內封閉的購銷環境中，國家從農民手中征購的糧食越多，供給的城市及非農業人口規模越大，城市化發展水平越高(趙岡，1995)。國家通過行政力量從農民手中強征糧食，以無償征收為主，以國家購買為輔，國家的貨幣補償很少，農民受到了非常沉重的剝削。明清以后，尤其是進入近代社會，中國商品經濟有所發展，城市發展進一步加快，城市人口增加量很大，糧食供給進一步緊張。當時國家除了征購田賦和地租等糧食外，還通過市場交易獲得大量糧食，同時從西方國家進口糧食(即購買洋米)，國家獲取糧食的方式更加多樣(馬若孟，1993)。在近代商品化大潮下，田賦和地租的貨幣化加劇了，國家直接征購農民糧食(即實物稅和實物地租)的比重不斷下降。這種貨幣化的趨勢被戰爭打亂了，市場調控失靈，田賦征收又成為保證糧食供給的重要手段，從而有效保證了戰時的軍民用糧。
新中國建立后，面臨的嚴峻形勢是國外對中國的經濟封鎖，新中國不能從周邊國家進口糧食，只能依靠本國內部解決，糧食供求存在缺口，國家只能加大對農民的糧食征購量。雖然釋放了農業生產活力，但重工業優先發展的戰略目標卻使糧食供給捉襟見肘，日漸緊張。為此，國家糧食征購一步步加強，農業向工業領域投入大量糧食。上世紀50年代進行了生產資料公有制的改革，但由于生產關系變革進展得太快，超越了當時經濟發展水平，產生了體制和機制的問題和矛盾，使糧食生產率提高有限，為此，采取統購統銷制度來加強糧食管理，使國家有效控制了糧食供給，基本滿足城鄉人民低水平的口糧需求，及工業領域的生產發展，但初步阻斷了城鄉產品流通渠道(蔡昉，2007)。由于對糧食統得過死，使人民生活水平提高幅度有限;重工業畸形高比重發展，使工業結構十分不合理，嚴重影響了國民經濟的正常運行。1978年，中國迎來了改革開放的春天，在家庭聯產承包責任制的推動下，在市場經濟的帶動下，農業生產煥發了新活力，糧食生產增速很快。糧食統購制度逐漸被取消，更多市場力量參與到糧食流通調節中來，但是糧食征購還保持一定比重，發展成合同定購、保護價收購、最低收購價等新方式。即使在2004年以后糧食銷售市場全面放開，大型國企中儲糧總公司等依然是收購農民糧食的重要主體，國家在糧食收購中仍扮演重要的角色。它與過去征購方式的區別在于，國家和農民是在自愿平等的情況下進行交易的，不存在國家強制力量的“強買強賣”。
國家對農民進行糧食征購的社會影響非常廣泛而深遠，首先影響了宏觀經濟的調控，通過國家壟斷性掌握大量糧食，影響糧食價格，并使城鄉關系不斷改善。但在計劃經濟時期遺留的更深層次的配套制度還存在問題，如在制度配套方面，二元戶籍制度和土地管理制度在很多方面已經不適應中國特色市場經濟體制，需要進行深化改革，并為糧食收購體制的完善提供更好的配套制度。目前，我國的糧食生產雖然連續九年增產增收，但與一些農業經濟發達的西方國家相比，人均糧食占有量依然不高，還存在一定的糧食安全隱患。糧食產量如何保持目前的高位并有所增長，這也是大家都共同關心的問題。如今，國家對農業的扶持政策已經是前所未有，財政支出用于“三農”的投入達到了歷史最高水平。但在保障糧食安全和國民經濟穩定方面，還缺乏一系列行之有效的、突破性的政策設計，如同當年的家庭聯產承包責任制。入世后，中國農產品進出口貿易快速增長，已經成為世界上第三大農產品進出口國，進出口調節作為我國糧食供給的重要補充。在國內外多種因素影響下，未來中國要采取何種糧食收購方式，才能保證國家的糧食安全和農民的增產增收，這是國家政策制定者要格外重視的問題。
糧食征購方式發展變化的特點及啟示
(一)中國糧食征購方式的變化
不同歷史時期，國家征購農民糧食的主要方式都發生了變化，隨時代變遷而不斷演進，這種變化又可以分為漸進式和突變式兩種。古代社會，國家征購農民糧食主要通過田賦(農業稅)的形式，古代的賦稅制度經歷了很多次改革，主要是漸進式改革。從奴隸社會到封建社會早期的比例稅，按照土地收獲物比例征收，如夏商周時期是十分之一的農業稅率、秦朝大概是50%－60%的農業稅率、西漢大概是三十分之一至十五分之一的農業稅率;到三國曹魏時期，發展到按耕地畝數作為征收田賦標準;北魏時期的均田制，賦稅征收采取租調制，到隋唐時期發展到租庸調制，都是以人丁為征收單位;唐代中期實行兩稅法，開始以土地和財產為征稅標準，宋代繼承了兩稅法;元朝稅糧制度比較復雜，有丁稅和地稅之分;明代一條鞭法將各種征收標準進行了統一，清代又實行了“攤丁入畝”法，但明清時期的漕糧(水運京都的稅糧)主要是以土地畝數為征收標準。所以總體來說，經過若干次田賦制度改革，糧食征購方式主要是圍繞著以農民人丁為標準還是以耕種土地畝數為標準來不斷調整，最后基本固定到以土地面積為征收標準，改革所引起的變化都是由于征收標準不同所引發的漸進變化。突變式改革一般發生在歷史大變革時期，如古代和近代之交或近代和現代之交。第一次突變式改革是在中國進入近代社會后，雖然國家征購農民糧食還有一定比例的實物稅，但開始更多地征收貨幣稅，再使用貨幣從市場購買糧食，市場的參與者比較多元，包括商人、地主和零散的農民，以自由交易為主，這是一次存在本質差別的發展變化。第二次大的突變式改革是在新中國建立后，市場經濟被計劃經濟替代，糧食征購的主要方式發展為糧食統購制度與實物農業稅的組合形式，以國家征購為主，征購強度很高。第三次是在改革開放后，農業稅比例越來越小，最終被取消，國家糧食收購成為了最重要的形式，包括糧食統購、合同訂購、保護價收購、最低收購價政策等多種形式，行政干預的力量逐漸減弱，這也是糧食征購方式較大的轉變。
(二)中國糧食征購政策執行偏離的主要原因
一種國家糧食征購方式的政策設計最初一般都是為了保證糧食安全、推動城鄉社會發展和促進時代變遷等積極方面，但在政策執行時往往實施不到位，出現加重農民負擔的消極后果，與最初的政策設計相偏離。可以歸納為三個原因:一是在中國歷史上，糧食征購使國家壟斷性掌握了大量糧食，通過政府調控，使國家政局穩定、經濟繁榮，這是統治者希望達到的目標。但糧食征購政策通過層層下達，基層官府在征購過程中，讓征稅標準不斷提高，農民不得不交納更多糧食稅，而且農民除了田賦正稅負擔外，還有田賦附加稅、國家低價購買(和糴、平糴)、國家征借糧食等負擔，使農民的負擔不斷加重。這主要是糧食征購流程上出現的問題。二是一些政治家不切實際的改革引起的后續問題。西漢末年，王莽托古改制，效仿上古時代的公田制，給民眾授田，農民向國家交納田賦，改變封建土地私有制，回歸到土地公有制，禁止地主的土地買賣及兼并。王莽原本是出于好意，希望減輕農民受到的剝削，但改革卻遭到了地主和農民全體反對，被評價為“書生之論，不可行也”，最后以失敗告終。王安石變法也出現過類似的問題，理想化改革最終被司馬光所代表的守舊勢力所顛覆。三是國家糧食征購過程出現的循環往復發展問題。古代社會中，一些朝代的更替往往因為一種糧食征購方式在實施過程中太過嚴苛，遭到農民起義打擊，最終被推翻統治政權;新王朝吸取了經驗教訓，對糧食征購政策做出改革，使農民稅收負擔有所減輕，通過減賦政策來籠絡人心，但新政在執行一段時間后先進性不斷退化，農民起來反抗，從而陷入了一種惡性循環的怪圈。新中國建立后，通過農業稅和糧食統購，農民向國家交納了超額的糧食，用于工業化建設，農民的負擔比較重，這并不是政策設計的初衷，但在執行中卻走了樣，直至改革開放后才有所好轉。
(三)中國糧食征購的主要方式
從長時段來看，按照征購強度來劃分，我國的糧食征購方式經歷了過度強制征購、強制征購、寬松征購、保護性收購等方式。一是過度強制征購，國家征購農民糧食比重達到50%～60%以上的征購方式。在秦朝，國家制定的賦稅比重非常高，農民不堪沉重的稅糧和勞役負擔，起來反抗，結果秦朝二代而亡。封建社會中的國家佃農也要交納高額地租，明清時期江南地區盛行重賦，大部分都屬于官田地區，官田佃農地租額占全部收獲物的十分之五六以上，如明初蘇州地區每畝官田賦稅約為四斗，相當于民田賦稅的八倍之多(葉振鵬，1991年)。以上都可以統歸為過度強制征購的范圍。二是強制征購，在漫長的封建社會時期，國家通過收取農民的田賦來實現國家對糧食的占有，一般來說，征收田賦的比率很高(略低于國家佃農交納的地租比率和秦朝等極端暴政的王朝)，與田賦附加相加后，一般占到全部收獲物的三成或四成，這屬于強制征購范圍。在新中國建立早期，農業稅和統購制度的聯合執行是國家糧食征購的主要方式，兩者相加總后，農民交納的糧食總額也幾乎達到了收獲總量的30%－40%(唐正芒等，2009)，也可歸為強制征購范圍。三是寬松征購，如夏商周和西漢時期，國家征購的比例稅額都非常低，只有百分之十左右。改革開放后，在上世紀80－90年代，國家的糧食征購方式經過了糧食合同訂購、國家定購、保量放價、提價定購等幾種方式的摸索，這時期糧食征購方式與改革開放前相比，國家行政強制性減弱，調控更加寬松，征購量也有所減少，農民的余糧增加了，所以這階段是屬于糧食寬松征購階段。四是保護性收購，當前我國已進入了保護農民利益的糧食收購階段，實行保護價收購、最低收購價、糧食直接補貼等政策，2006年取消國家農業稅也減輕了農民的一部分負擔。這些政策既能保證農民增產增收，又可以使國家收購到足夠的糧食，實現國家和農民利益的良性互動。縱觀中國歷史，糧食征購方式實現了從國家強購到保護農民利益的國家收購的良性轉變。
(四)影響中國糧食征購方式變化的主要因素
糧食征購方式的變化受到多種因素的影響，包括經濟發展水平、土地制度、人地關系等因素。不同歷史時段，各個因素的影響程度有所不同。土地是農民生產糧食最寶貴的資源，沒有土地就不可能生產糧食，更不能有糧食征購方式。中國古代的土地經營管理制度經過了井田制、豪強莊園制、均田制和佃耕制，使糧食生產能力逐步提高。人口因素也是影響糧食征購的重要因素，直接反映在人地關系方面。在古代社會的很長時間里，人地關系寬松，糧食生產不斷增加，國家通過征購獲得的糧食也相應增多。清朝中后期，人口爆炸式增長，人多地少，人地關系出現緊張局面(何炳棣，2000)。進入近代社會人地關系更加嚴峻，當時土地制度未進行較大調整，糧食實物征購量下降，農業稅貨幣化趨勢加強，糧食貿易量增多，國家更多到市場購買糧食。新中國成立后，使廣大農民成為了土地的主人，土地制度變成了農民私人土地所有制，雖然人地關系依舊緊張，但平均分配土地后，農民生產積極性有所提高，糧食征購方式也有所調整。制度下的集體土地所有制雖然也是對生產關系和土地經營制度的創新，但由于它超越了當時的經濟發展水平，是一種超前的制度安排，所以最終還是不適應農村生產力發展，相配套的統購統銷制度也需要重新改革。改革開放后的家庭聯產承包責任制使土地制度創新，也帶來了配套制度改造，使農業生產力重新得到釋放。雖然人地關系緊張的壓力依舊較大，但由于經濟發展水平得到極大提高，經過幾輪的糧食征購方式改革和調整后，不斷向市場化邁進，糧食收購更趨科學、合理。綜合分析，在長時段眾多影響因素中，最根本的還是當時當地的經濟發展水平，即是生產力發展水平。今后的改革中，新的糧食收購方式的形成也需要農業生產力提升和土地制度等方面的改革來配合實現。
(五)中國糧食征購方式變遷的啟示
對國家糧食征購主要方式變遷研究得到的啟示是，我國要繼續保持中央政府及其委托的企業部門收購農民糧食的方式，保障國家的糧食安全，促進國家宏觀經濟調控和農民收入有效提高。當前，因為人口眾多，中國的糧食安全還沒有徹底解決，國家只能根據目前經濟發展水平，制定符合實際的糧食政策，如最低收購價、臨時儲備政策、糧食直接補貼等政策，同時為了國家糧食安全儲備，中央政府委托中儲糧總公司收購農民的糧食，這是符合我國國情的有效收購方式。今后還要繼續保持國有糧食企業在收購中的主體地位，但其前置條件是在市場經濟體制下，在農民自愿情況下的自由交易，保證農民收入不降低并持續增加。未來中國的糧食收購方式，還有很多問題有待解決，直接影響了國家的糧食安全和城市化進程。在依然存在的二元社會中，中國如何選擇國家收購糧食的方式?中儲糧總公司是否應一直保持糧食收購的壟斷地位?在城市化和工業化過程中，如何應對優質農業自然資源和農業勞動力非農化，尤其是耕地減少的情況?未來中國農業在保障糧食安全和生產者收入方面應如何定位?中國是否還需要通過相對較多的人口完成糧食自給，來實現國家糧食安全，還是用較少的人口來保證國家糧食安全?國家如何保證社會脆弱群體糧食自給，是否給離開的農民保留返回農村的退路?這些問題如何解決，解決到何種程度，都會影響我國糧食收購方式的發展方向。
對當前糧食收購方式發展的途徑分析
(一)在糧食收購問題上，要處理好國家和農民的關系、城市和農村的關系、宏觀調控和市場經濟的關系。避免過去在國家糧食征購時，政策統得過死，糧價定得過低，農民被征收得過多的現象再發生。在現行的最低收購價政策的框架中，國家要保證農民的合理收益，城市要支持農村的發展和建設。糧食收購要在宏觀調控的基礎上，遵循市場規律，讓更多市場力量參與到糧食流通領域中來，尤其是保證交易主體在自愿的基礎上進行自由交易。因此，處理好這三種關系至關重要，國家的糧食收購才能少走彎路，才能更加符合國家和人民的共同利益。
(二)國家要繼續加大對糧食收購的政策指導，堅持走糧食儲備的間接調控之路，保持大型國有糧食企業在糧食收購中的主體作用。從2004年開始，中國已經放開了糧食銷售市場，但由于我國糧食生產還存在波動，糧食安全還未得到完全保證，國家的宏觀調控和大型國有糧食企業對糧食的收購、存儲還十分必要，對國家的政治穩定、經濟發展都起到了重要的促進作用。通過儲備糧吞吐這種間接調控方式，既減輕了國內糧食價格隨國際糧食市場動蕩而產生的大幅波動，又避免了國家的行政命令和價格管制措施的直接干預。近些年來，糧食增產使政府直接控制的糧食庫存增加，使政府宏觀調控糧食市場更加游刃有余。因此，當前的糧食儲備政策要繼續堅持并有所發展。
(三)應探索發展糧食收購的新方式，對我國土地經營管理制度和二元戶籍制度進行配套改革，提高糧食自主生產能力。農業土地規模經營是促進糧食生產的有利條件。目前我國耕地的使用情況是以農戶家庭為單位，分散經營，人均耕地面積少，僅為世界人均耕地面積的40%。我國農業土地使用情況與西方國家的機械化規模生產形成鮮明對比，美國是利用很少勞動力的高效率生產解決了本國糧食問題，中國目前是依靠較多勞動力來解決糧食自給問題。若想在短時間提高我國糧食產出率，土地的規模經營是一個改革方向。十七屆三中全會提出要加大土地流轉的力度，一些地區也因地制宜采取有效措施，將耕地向種田能手或龍頭企業流轉集中。重慶和成都的先行先試改革，已經做出了一些區域性探索，結合戶籍制度改革，使農民轉變戶籍身份進城生活，享受城市的各項社會福利待遇，從而使農村土地相對集中起來統一管理。如果這個改革能夠持續下去，后續改革中，分散的農戶經營將轉變為大型農場的規模經營，我國糧食產量必定會在規模效應的帶動下有所提高。隨著糧食安全問題的好轉，糧食收購方式也要進行改革，國家進行糧食收購的對象也不再以廣大農民為主，而是數量較少的農場主或種糧大戶，收購的模式和機制必將有所創新。但另一個值得關注的問題是，部分農民作為脆弱的社會群體，進城工作和生活后，國家如何保障這些人具有基本生活條件，能否為離開的農民保留返回農村的退路，這也是我國的土地經營管理制度和戶籍制度目前還不能進行大規模改革的重要原因。
(四)未來在糧食收購的執行過程中，建議執行多元主體，在收購中引入競爭機制，使收購企業對農民服務更加到位，在條件成熟時可以加強立法。當前，大型國有糧食收購企業只有中儲糧公司一家，在2010－2011年，收購托市糧的企業又增加了中糧集團、中紡集團、中國華糧物流集團公司，但2012年這三家公司的收儲資格被取消了，原因是這三家公司在糧食收購過程出現了搶購的現象，影響了國家托市糧收儲的統一調度，提高了政策執行與監督成本、推助了糧價上行、增加了宏觀調控的難度(降蘊彰，2012)。
當前，托市糧收儲又恢復了中儲糧公司一家壟斷的局面，但長期的企業壟斷會引起很多弊端，比如服務不到位、壟斷收益過高等。通過適當增加幾個國有糧食收儲企業，使收購主體由一家壟斷發展到寡頭競爭，對托市糧收購實行配額制。既不會出現搶購現象，又可以使企業的壟斷權被多家分配，競爭的市場環境中，不再只重視收購糧食的數量，而是比服務、比質量，讓更多農民主動交糧、愿意賣糧。尤其是在土地規模經營的大趨勢下，農民的數量將有所減少，出現數量較少的種糧大戶進行生產經營，就更需要多元主體進行糧食收購，通過競爭來提高效率，并通過立法來規定收購企業和農民的權利和義務。（本文作者：孫瑜、李國祥 單位：中國社科院研究生院農村發展系、中國社科院農村發展研究所）
