財政總預算會計核算問題及建議

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一、新《制度》的主要改進內(nèi)容及取得的成效

與原制度相比，新《制度》主要有七個方面的改進：一是重新定位總會計的核算目標不僅反映預算執(zhí)行情況，也要反映資產(chǎn)負債等財務狀況。二是改進會計核算方法，廣泛采用“雙分錄”會計核算方法，同時核算反映預算收支及與其變動密切相關的資產(chǎn)負債變動情況。三是完善資產(chǎn)核算內(nèi)容，增設核算政府財政持有的股權、債權等資產(chǎn)會計科目，如股權投資、借出款項、應收政府債券轉貸款等。四是完善負債核算內(nèi)容，增設核算政府財政負債的會計科目，如應付地方政府債券轉貸款、應付長期政府債券、應付代管資金等。五是完善凈資產(chǎn)核算內(nèi)容，增設資產(chǎn)基金、待償債凈資產(chǎn)科目，分別反映因資產(chǎn)、負債的增減變動對凈資產(chǎn)產(chǎn)生的影響。六是完善財政收支核算內(nèi)容，一般公共預算、基金、國有資本等線上科目支出要按照功能分類和經(jīng)濟分類分部門分單位進行明細核算，債務轉貸、還本等線下科目支出分為一般債務和專項債務轉貸、還本支出。調(diào)整部分會計科目核算內(nèi)容：調(diào)入資金和調(diào)出資金科目核算內(nèi)容調(diào)整為核算不同性質資金之間調(diào)入調(diào)出情況。七是完善會計報表體系和報表格式，改進資產(chǎn)負債表和收入支出表的結構和項目。新《制度》的改進。特別是引入權責發(fā)生制后，主要取得了以下成效：一是在準確反映財政收支的同時也全面反映政府資產(chǎn)負債等財務狀況，突出反映了重大財政經(jīng)濟政策的實施情況，為分析政策實施效果提供了基礎性保障。二是有效地提高了政府財政信息透明度。資產(chǎn)負債表反映的信息更加豐富，增加股權投資、政府債券等信息，更好地滿足了社會各界對財政信息公開的需求。三是更好地與預算管理制度改革進行銜接，為權責發(fā)生制政府綜合財務報告提供基礎性制度保障，充分體現(xiàn)了改革對財政總預算會計核算的要求，有利于保障預算管理制度改革順利推進。

二、縣級財政總預算會計核算存在的主要問題

（一）收回財政存量資金收支核算數(shù)據(jù)存在一定程度上的“失真”

財政部2015年出臺了《財政部關于收回財政存量資金預算會計處理有關問題的通知》（財預［2015］81號），按照通知要求收回存量資金時記“其他應付款”下“收回存量資金”科目。支出時，按原用途使用的，直接沖減“其他應付款”科目；調(diào)整用途的，先按原撥款支出科目沖減當年支出，再重新安排支出。對于調(diào)整部門及用途的存量資金，需要沖減相關預算單位、相關支出科目的當年支出，不僅使得相關預算單位當年的預算執(zhí)行情況失真，而且使總預算會計核算的財政撥款支出數(shù)與預算單位會計核算的財政撥款收入數(shù)不一致。由于收回部門的結轉結余資金一般包含兩年以上的資金，而且項目繁雜，辨別存量資金原來具體的撥款支出科目很困難，導致總預算賬務處理不易操作，很難準確地按原科目沖減支出，而且可能有個別預算科目會出現(xiàn)負支出的情況。

（二）財政支出進度緩慢，虛列支出隱患較大

國庫集中支付改革提高財政資金使用效率，確保財政資金最晚流出國庫，不再沉淀在商業(yè)銀行賬戶上，但同時也導致了財政支出進度慢的問題。新的總預算會計制度明確除國庫集中支付結余外不得采用權責發(fā)生制列支，而且權責發(fā)生制列支只限于年末采用，平時不得采用。財政將資金下達到各預算單位在商業(yè)銀行開設的零余額賬戶，預算單位未使用時不做賬務處理，在預算單位實際使用資金時列支，年終各預算單位未支出的資金總預算會計才能采用權責發(fā)生制列支，這就造成預算執(zhí)行過程中財政支出進度慢于時間進度，12月份的財政支出數(shù)據(jù)比其他月份成幾倍增加，讓社會公眾誤認為財政年底突擊花錢，這種情況從實行國庫集中支付改革以來一直沒有找到好的解決辦法。財政支出中包含日常公用、人員經(jīng)費和項目支出，其中項目支出占比最高,財政支出進度慢主要原因就是項目支出進度慢。省級財政在預算批復后從二季度開始在月末、季度末對市縣財政支出進度進行考核通報，督促市、縣級財政部門加快支出進度，各預算單位項目支出由于審計、項目批復等原因慢于時間進度，但只從財政層面去督促預算單位加快支出進度的力度是不夠的，成效不大。為加快財政支出進度，在支出目標考核層層重壓之下，各級政府難免就會出現(xiàn)違規(guī)“以撥列支”或“虛列支出”的行為。

（三）鄉(xiāng)鎮(zhèn)設置總預算會計核算

職能已“名存實亡”財政總預算會計是各級政府財政部門核算、反映、監(jiān)督政府預算執(zhí)行和各項財政性資金活動的專業(yè)會計。自1998年財政總預算會計制度改革以來，鄉(xiāng)鎮(zhèn)總預算會計一直執(zhí)行至今，對于反映鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的財務收支活動、加強鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的預算管理發(fā)揮了重要作用。但隨著公共財政管理體制的建立和鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府管理職能的轉變，現(xiàn)行鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政總預算會計越來越不適應改革的需要，它在鄉(xiāng)鎮(zhèn)級財政管理中的作用越來越弱化，已經(jīng)沒有存在的必要了，其主要表現(xiàn)在以下幾方面：一是農(nóng)業(yè)稅免征后，其他稅種由國稅和地稅部門歸口征收管理，鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級政府不僅沒有稅收征收職能，而且鄉(xiāng)鎮(zhèn)級財政也沒有財政稅收、基金等預算收入，鄉(xiāng)鎮(zhèn)總預算會計失去了其核算的必要性。二是鄉(xiāng)鎮(zhèn)級財政金庫撤銷。按照建立公共財政體制的要求，撤銷了鄉(xiāng)鎮(zhèn)級財政金庫。鄉(xiāng)鎮(zhèn)產(chǎn)生的稅收、非稅收入，全部直接繳入縣級金庫。國稅、地稅負責鄉(xiāng)鎮(zhèn)稅收收入的統(tǒng)計上報工作。三是“鄉(xiāng)財縣管”的財政改革。在鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府管理財政的法律主體地位、財政資金的所有權和使用權、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府享有的債權和承擔的債務管理三不變的前提下，實行“預算共編、賬戶統(tǒng)設、集中收付、采購統(tǒng)辦、票據(jù)統(tǒng)管、縣鄉(xiāng)聯(lián)網(wǎng)”，對鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政進行管理和監(jiān)督。

三、加強縣級財政總預算會計核算的幾點建議

（一）完善總會計核算科目

對收回的財政存量資金核算，建議增設“財政存量資金收入”和“財政存量資金支出”兩個線下收支科目來核算收回的財政存量資金。收回單位存量資金時計入“財政存量資金收入”科目，安排支出時記入“財政存量資金支出”科目。這樣就能確保總預算會計的收支核算只反映當年的收支，提高財政收支數(shù)據(jù)真實性。

（二）加快財政支出進度

只有切實加快項目支出進度，才能從根本上解決財政支出進度慢的問題，徹底改變社會公眾對財政年底突擊花錢的誤解。一是建立政府督導機制。建議每月終了5日內(nèi)由財政部門向政府主要領導報送各預算單位資金支付進度，由地方政府視進度完成情況定期或不定期召集各預算單位領導對支出進度進行督導和協(xié)調(diào)，進一步提高財政支出預算執(zhí)行督導力度和效果。二是建立完善財政支出通報制度。以通報促進項目承擔單位加快資金支出進度。對項目資金竣工審計期限較長的問題，建議政府安排專項資金，用于項目竣工后對社會中介機構的審計，大力縮短項目竣工審計期限。對項目建設中涉及具體環(huán)節(jié)的問題，提請政府召集相關項目承擔單位進行協(xié)調(diào)和調(diào)度，加快項目實施進度。對各種政策性原因造成項目進展緩慢的問題，既要督促項目承擔單位加快項目跑辦進度，努力縮短具體環(huán)節(jié)的辦理時間，同時建議根據(jù)實際情況在距年度終了2月內(nèi)不再下達項目資金，做到當年的項目資金應付盡付。

（三）簡化鄉(xiāng)鎮(zhèn)總會計核算職能

對于鄉(xiāng)鎮(zhèn)總預算會計崗位設置，建議省級政府能統(tǒng)一出臺文件，取消鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政總預算會計職能，將鄉(xiāng)鎮(zhèn)視為一個預算單位，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在縣級財政部門的指導下編制本級預算、決算草案和本級預算的調(diào)整方案，組織本級預算的執(zhí)行。鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政設置單位預算會計崗位，對所發(fā)生的各項經(jīng)濟業(yè)務事項統(tǒng)一登記核算，縣級財政部門核算鄉(xiāng)鎮(zhèn)總預算會計業(yè)務。這樣縣級財政總預算會計不再需要鄉(xiāng)鎮(zhèn)總預算會計每月報送的支出數(shù)據(jù)，同時賬務處理也相對簡化，年終鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府會計只編報部門決算，不再編報總決算，同時減少了縣級財政總預算會計和鄉(xiāng)鎮(zhèn)會計的工作量。

作者：趙瑋 侯吉恒 單位：河北省吳橋縣財政局