科技創新政策落實存在的問題及對策

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摘要：近年來，廣東全面實施創新驅動發展戰略，頒布實施多項重大科技創新政策，對促進社會經濟發展發揮了突出作用，但政策執行落實仍然存在一些突出問題。基于粵府〔2015〕1號文落實情況進行典型分析，文章研究提出解決重點政策瓶頸問題、分類指導各地市加快落實、加強政策執行區域均衡、加大政策宣傳力度、建立政策評估常態機制等一些可供參考的政策建議，為廣東乃至全國進一步提高科技創新政策的科學性和有效性提供決策參考。

關鍵詞：科技創新政策;廣東省;問題;對策

一、前言

在黨的報告中提出“加快建設創新型國家”，明確指出，創新是引領發展的第一動力，是建設現代化經濟體系的戰略支撐。廣東省作為我國改革開放的先行省、經濟強省以及科技強省，在全國發展大局中具有突出的帶動作用和舉足輕重的戰略地位。近年來，為貫徹落實對廣東工作的重要批示指示精神，廣東積極將創新驅動發展戰略作為經濟社會發展的核心戰略和經濟結構調整的總抓手，重點推進了持續深入推進高新技術企業培育、新型研發機構建設、企業技術改造、孵化育成體系建設等重大舉措，進一步聚焦產業發展，突出科技支撐，強化技術轉化。眾所周知，創新驅動發展的最大外生變量就是科技創新政策。據不完全統計，廣東“十二五”期間出臺了超過80項重大科技創新政策，營造了良好的科技創新政策環境。特別是，2015年2月出臺的《廣東省人民政府關于加快科技創新的若干政策意見》（粵府〔2015〕1號），目前仍是廣東關于促進科技創新最具普惠性、引導性的文件，共包括12條政策，從企業研發準備金、創新券補助、科技企業孵化器建設用地和財政補助，以及科技成果轉化收益機制和人才保障等方面，提出了多個在國內首次探索實施的重大創新政策。在新形勢下，分析科技創新政策執行落實情況尤其是存在的突出問題，對于提高政策執行和落實的實效，發揮科技創新政策在廣東社會經濟發展中的突出貢獻作用尤為重要。政策關鍵在于落實，本文將結合有關收集數據，基于粵府〔2015〕1號文落實情況進行典型分析，研究提出一些可供參考的政策建議，進一步提高政策科學性和有效性。

二、總體落實情況

粵府〔2015〕1號文總共12條，可分為企業研發準備金制度、創新券補助政策、創新產品與服務遠期約定政府購買制度、科技企業孵化器政策、科技成果轉化政策、科技人員職稱評審政策、新型研發機構政策以及高層次人才居住保障政策等8類政策。但由于科技人員職稱評審職能在廣東省人社廳，不涉及各地級以上市，因此不宜納入分析評估范圍。分析評估均從“政策協同”、“政策執行”與“政策受惠”三個方面進行評估，其中“政策協同”主要側重評價各地區是否制定相關配套政策及實施細則，以及發文單位情況；“政策執行”主要側重評價各地區相關政策執行力度；“政策受惠”主要側重評價各地區相關配套政策執行效果。總體而言，粵府〔2015〕1號文及其相關配套政策在省級層面落實情況較好，12條政策都已基本落地實施，部分政策已取得顯著成效，12條政策引起了社會各界的廣泛關注；各地級以上市層面執行情況不均衡，珠三角地市普遍執行情況較好，粵東西北地區總體執行情況一般。

（一）配套政策制定及時，全部按節點順利完成

粵府〔2015〕1號文出臺后，廣東省科技廳相關省直部門，在較短時間內出臺了《省級企業研究開發財政補助資金管理辦法》《關于科技創新券后補助試行方案》《科技企業孵化器創業投資及信貸風險補償資金試行細則》《創新產品與服務遠期約定政府購買試行辦法》《關于科技企業孵化器后補助試行辦法》《經營性領域技術入股改革實施方案》《關于支持新型研發機構發展的試行辦法》等多個可落地、可操作的配套實施政策。

（二）宣傳發動工作深入，社會各界廣泛關注

各類科技創新政策措施制定出臺后，廣東省科技廳多渠道進行了政策宣傳。組織專家宣講團深入全省21個地級以上市舉行22場專題政策解讀報告會，培訓人數近5000人，參加企業3000多家。推動人民日報等40多家主流媒體進行持續跟蹤宣傳報道。在省政府網站開辟“加快科技創新、打造廣東創新高地”專欄，“廣東科技”、“廣東科技智庫”等微信公眾號已經建立，對最新科技政策進行詳細解讀和廣泛推介。

（三）八類政策分類啟動，當期效應及時顯現

廣東省直有關單位加強協作的同時，積極落實政策實施的財政資金保障，加大簡政放權力度，發揮各地級以上市的能動作用，使有關政策當年出臺、當年落地實施，對基本滿足實施條件的政策率先全面啟動。比如，2015年，“省級企業研究開發財政補助資金”當年出臺實施細則，當年組織企業實施，當年完成資金發放，全省20個地級以上市（深圳市除外）共1583家企業申報，1494家企業獲得補助，補助總金額達12.11億元。2015-2017年期間，共12850家（次）企業獲得研發補助，補助金額高達70.03億元。對經營性領域技術入股等操作技術性強、科技人員尚有一定顧慮的政策，廣東省科技廳先期推動在部分高校先行試點示范，引起較大的社會關注與認可。

（四）科技立法順利推進，政策實施有法可依

為適應創新驅動發展戰略新需要，2016年3月完成《廣東省自主創新促進條例》修訂工作，對涉及科技創新的重大改革及政策進行了修訂，為粵府〔2015〕1號文的貫徹實施提供了法律保障。同時，為進一步對科技成果轉化進行“松綁”，明確賦予高等學校、科研機構科技成果自主處置權，確保科技成果轉化“有法可依”，廣東制定出臺了《廣東省促進科技成果轉化條例》，已自2017年3月1日起施行。

（五）政策執行區域差異較大，珠三角地區受益情況更顯著

各地級以上市對粵府〔2015〕1號文8類政策都已基本落地執行，政策的組織保障與宣傳培訓也全面展開，珠三角地區執行情況較好、受益情況更顯著。比如，新型研發機構政策已在16個地級以上市啟動實施。為貫徹落實新型研發機構政策，廣東省科技廳牽頭制定《關于支持新型研發機構發展的試行辦法》，并在科技計劃項目中設立了“新型研發機構建設”專題，采取獎補結合的后補助資助方式對新型研發機構給予支持。2016年，獲批的56家單位，獲省財政補助新型研發機構數量為54家，獲省財政補助總金額達1.89億元。其中，廣州市、深圳市、佛山市獲得省科技廳認定的新型研發機構數量、獲得省財政補助的新型機構數量和獲省財政補助總金額均列全省前3位。

三、政策執行落實存在的主要問題

（一）重要配套政策有待繼續調整完善

粵府〔2015〕1號文及其配套政策中的創新產品與服務政府遠期約定采購、創新券后補助等，都屬于在國內先行先試政策，缺乏現成經驗可循，廣東各地市在具體執行中也是摸索前行，比如對創新券的面值設置、申請形式、兌換方式、兌換周期等，各地市都在摸索中逐步推進，相關政策也需要在改革推進中不斷改進完善。遠期約定政府采購政策由于缺乏先行經驗借鑒，缺乏更加細化的操作指引，目前該項政策的落實尚未取得實質性進展，迫切需要制定相關操作指引。個別政策、部分權限仍需進一步調整，做好與中央政策銜接，如科技企業孵化器風險補償政策，也需要適應國家收緊投資類企業注冊登記和私募基金設立的新形勢。企業研發后補助根據廣東政務公開有關的規定，需要對獲得企業名單及項目計劃公示，容易成為國外其他國家反補貼調查的借口。

（二）政策執行有待加強區域均衡

由于廣東地區差異較大，創新政策在各地進展不一，珠三角地區財政條件較好，各項政策執行情況相對較好，粵東西北地區限于財政壓力等原因在政策執行上還有待進一步增強。如科技創新券政策，深圳、佛山等地市已向企業兌換了創新券，廣州、東莞、珠海等10個地市在2016年就已經啟動補助工作，陽江、清遠、韶關、湛江等地市也不同程度增加了相關財政科技投入。再如企業研發補助資金實施情況，2015年廣州、珠海、東莞3個地級以上市獲得企業研發財政補助的企業數量、補助總額，就已超過全省支持數量的90%，粵東西北地區獲得補助總額較少。各地級以上市孵化器建設也有類似情況，2015年廣州、深圳孵化器數量均超100家，但有些地市目前仍處孵化器建設的起步階段。

（三）政策執行有待強化部門協同

粵府〔2015〕1號文7類政策，涉及到科技、財政、發改、經信、人社、住建、國土、稅務、審計、統計等多個部門，需要多部門協同推進才能保障政策落地實施。如部分欠發達地區的財政部門和稅務部門，因稅收和財政收入原因，存在落實減稅政策和財政補助政策難以協調的情形。土地、規劃、住建等部門對于粵府〔2015〕1號文中關于企業孵化器建設用地政策，仍然存在一定顧慮。高校、科研機構主管部門對于科技成果轉化處置權的下放仍存在一定的“不徹底、放不下”的心態。各地級以上市的科技創新券組織管理方式不一，與省級科技創新券后補助政策銜接仍存在一定困難。

（四）政策宣傳有待創新模式和手段

廣東創新政策宣傳雖已投入巨大，也得到社會各界的廣泛關注，但相當一部分小微企業對政策了解還是不足，企業操作人員、高層管理人員之間的認識有分離。比如，粵府〔2015〕1號文很多政策事實上已經較好落地實施，眾多補助政策已嵌入各類省市科技計劃中，但相當一部分獲得補助的企業，并不知道享受的是粵府〔2015〕1號文的“政策紅利”。雖然廣東省科技廳等部門開展了大量宣講宣傳培訓工作，但還是要靠層層發動來打通“政策覆蓋最后一公里”，基層科技部門、科技園區、孵化器的平臺媒介作用尚未得到完全地發揮。

四、提高政策執行成效的對策建議

（一）推動省直有關部門著力解決重點政策瓶頸問題

比如，對于創新產品與服務遠期約定政府購買制度，該項政策為國內首創，尚無成熟經驗可循，省級及地市層面均在探索中，并且遠期約定政府購買制度的執行從需求征集到目錄形成再到執行采購需要較長的時間周期，建議廣東省科技廳、財政廳等有關部門制定完善相關操作指引，為各地級以上市提供更加具體的指引。對于企業研發補助政策，要在繼續堅持普惠性的基礎上，積極研究最新的世貿組織規則，在現有規則范圍內爭取最大限度的國家利益。對于科技企業孵化器政策，孵化器風險補償政策方面，廣東省科技廳設立了“孵化器風險補償專項資金”，并將4000萬元風險補償資金預撥到各地級以上市，部分地級以上市也已經設立配套資金，但仍建議廣東省科技廳等有關部門進一步完善科技企業孵化器風險補償政策，加強省科技企業孵化器風險補償政策與國家政策的有效銜接。

（二）分類指導各地市加快落實

比如，對于企業研發準備制度，除廣州、珠海、東莞、深圳（深圳由于財政單列，不納入省級補助范圍）4個地級以上市，其它地級以上市獲得省企業研發準備金補助的企業數量、補助金額都較少，建議其它地級以上市加大組織宣傳力度，積極發動本地企業申報省企業研發準備金補助。對于創新券補助政策，建議及時總結各地級以上市創新券政策執行的經驗與問題，對創新券的補助門檻、面值設置、申請形式、兌換方式、兌換周期、使用范圍等進行優化和標準化，并在各地級以上市進行全面推廣。對于創新產品與服務遠期約定政府購買制度，目前僅有個別地市針對該項制度出臺專項政策文件，建議其它地級以上市先行先試，探索制定創新產品與遠期約定政府購買等政策落實的實施細則，切實推動政策落地。

（三）加強政策執行的區域均衡及分類指導

對部分需要地方財政支持才能落實的政策，如創新券、高層次人才居住保障、科技企業孵化器等政策，針對粵東西北地區財政實力相對薄弱的實際情況，建議省財政通過轉移支付等形式，適當加大對粵東西北地區的政策傾斜，推動形成具有地區特色的政策執行新機制。對部分地級以上市短期內不具備實施條件的政策，如個別地級以上市高校及科研機構力量薄弱，科技成果轉化政策難以執行，在政策執行評估、績效考核等方面應當區別對待。

（四）加大科技創新政策宣傳力度

建立完善全省性科技創新政策宣傳QQ群、微信群、微信公眾號，多渠道第一時間宣傳最新科技創新政策。邀請廣東省內高水平科技創新政策專家錄制培訓視頻，將相關視頻上傳到廣東省科技廳、各地級以上市科技局或官方微信群，方便社會公眾在線學習。組織南方日報等主流媒體，聯合推出系列政策專題宣傳活動，結合典型企業的成功案例進行分析，以擴大政策的社會影響面，提高政策的普及度。編印科技政策宣傳手冊向目標企業精準推送，由地級以上市科技管理部門層層下發，直接送到企業負責人、財務負責人手中，讓創新主體第一時間掌握最新科技創新政策動態。

（五）建立科技創新政策評估常態機制

科技創新政策評估是科技管理部門規范運行和有效服務的重要體現，因此，必須把政策評估作為科技主管部門重點工作之一，將科技評估工作擺在更為突出的位置，推動科技創新政策評估工作向常態化發展。建議推進粵府〔2015〕1號文等重點創新政策執行情況評估工作常態化、制度化，針對政策評估的關鍵環節、適用方法和評估內容形成規范，強化創新政策評估的關鍵技術支撐。對評估中發現的問題，責成各地級以上市落實責任、限期整改，使政策落實成為一場“接力賽”，確保“抵達終點”。鼓勵各地級以上市通過委托第三方機構、實地調研、企業訪談等方式加強科技創新政策落實情況評估，及時總結政策實施過程中取得的成效和部分政策難以落地的癥結所在，在不違反法律法規及相關政策基礎上，修訂完善本地落實相關創新政策及實施細則，建立科技政策評估動態調整機制，切實提高科技創新政策的成效。

參考文獻：

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[2]王富貴,李妃養.廣東近年科技創新政策落實情況分析及完善建議［J］.經濟師，2016（7）

[3]廣東省科技廳.廣東扎實推動科技創新政策落實［J］.廣東經濟，2017（6）

作者:曾凱華 王富貴 李妃養 鄭秋生 單位:1.廣東省技術經濟研究發展中心 2.中國科學院廣州分院