制定建筑企業信用激勵政策法律依據探析

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《建筑法》《建設工程質量管理條例》等法律法規規定建筑企業應取得資質許可，并應在取得資質等級范圍內從事相應建筑活動，本質上屬于立法確定的資格準入型事前監管措施，相較于事后監管具有介入階段早、宏觀調控功能突出、預防危害公共安全等公共利益行為發生等優勢，法定性是其首要特征。而近年來，各地陸續出臺對信用良好建筑企業允許超資質等級承攬工程等政策，“超資質等級承攬工程”成為行業普遍現象并備受關注。本文擬從信用激勵角度加以評析。

一、信用激勵及其治理價值

某專家指出，與法律相比，信譽機制是一種成本更低的維持交易秩序的機制。現代市場經濟是信用經濟，信用機制是市場經濟健康運行的基礎性條件。激勵作為信用機制的重要制度內容，既是促進市場主體主動守信踐諾的措施，也是完善現代市場監管體系、提升治理能力的必然選擇。自黨的十八大提出“加強政務誠信、商務誠信、社會誠信和司法公信建設”后，尤其是黨的十八屆三中全會進一步明確“建立健全社會征信體系，褒揚誠信，懲戒失信”的改革要求以來，國務院先后《社會信用體系建設規劃綱要（2014—2020年）》《國務院關于建立完善守信聯合激勵和失信聯合懲戒制度加快推進社會誠信建設的指導意見》等文件來推進我國社會誠信的進程和規范化程度。國家層面對守信激勵的推動反映了這一制度對提高政府治理能力和效能的重要價值，其價值主要表現為：首先，信用激勵有利于改善市場信用環境、降低交易成本和優化營商環境，逐步形成誠信的市場氛圍和對市場主體采取“誠信推定”和“失信懲戒”的系統性治理邏輯。其次，通過守信激勵和失信懲戒制度的實施所帶來的“守信者一路暢通、失信者寸步難行”普遍效應，實現市場主體優勝劣汰從而發揮政府宏觀調控的功能，也有利于推進政府職能轉變和行政監管與公共服務的精準度，進而提升治理效能。再次，信用激勵手段的運用是發揮以信用為基礎的新型市場監管體制的要求，也是為其他行政監管措施的開展提供信用數據基礎，有助于形成層次分明、功能互補的現代市場監管體系。

二、允許“信用良好”建筑企業超資質經營屬于信用激勵措施

在社會信用體系建設的中央改革要求和國務院推進守信聯合激勵與失信聯合懲戒制度建設指導意見的推動下，我國社會信用尤其是守信激勵制度的供給取得了較大發展。雖然目前統一的國家信用立法尚未制定，但以《征信業管理條例》《上海市社會信用條例》（2017年）、《廈門經濟特區社會信用條例》（2019年）、《河南省社會信用條例》（2020年）及《福州市社會信用管理辦法》（福建省福州市人民政府令第76號）等為代表的基礎性或綜合性社會信用的頒布實施，極大地推動了信用激勵制度的發展，也逐漸形成了加快信用激勵制度建設的氛圍。在此背景下，自2017年以來，河南、廣東、山東等地紛紛出臺促進建筑業發展、優化建筑業企業資質管理的政策。其中普遍提出有條件允許建筑企業承攬現有資質類別高一級的相應業務，而這里的“條件”大都規定為“信用良好”，即從本質上來講，這種“超資質等級承攬工程”的規定屬于信用激勵措施在行政許可領域的具體運用，這與當前我國信用激勵措施在行政許可領域運用的主要體現為便利服務性措施不同，但都體現了促進信用激勵的改革精神，有利于進一步推動信用聯合激勵制度的落地和制度建設氛圍的形成。

三、制定信用激勵政策應具有明確立法依據和職權根據

隨著社會信用從傳統的社會道德上升為國家制度建設層面，社會信用的監督和管理等也日益打上公權力的深刻烙印，對市場主體信用信息的管理使用等逐漸經由立法而成為行政機關法定職權的重要組成部分，這在《征信業管理條例》第三十三條和《河南省社會信用條例》第六條等有關部門職責的規定中可見一斑。作為行政權力譜系的新成員，社會信用管理權是一項概況性公權力，通常包括社會信用信息的記錄、采集、歸集、共享、公開、查詢和運用等內容，而信用懲戒和激勵均屬于社會信用管理權中運用權能的組成部分，本質上都具有行政權性質。作為一項信用行政權，信用激勵權的行使必須遵循依法行政的基本原則，這既包括信用激勵政策（主要表現為信用激勵規范性文件）的制定以及具體信用激勵行政行為的作出等。其中，信用激勵最為首要的就是要遵循職權法定原則，即對包含建筑業在內的市場主體進行信用激勵的規則制定和特定激勵行為的實施都應當具有明確的立法授權，而缺乏具體法律法規依據的信用激勵政策和行為均面臨合法性的危機，這也是《社會信用體系建設規劃綱要（2014—2020年）》明確提出“堅持依法行政”原則和《國務院關于建立完善守信聯合激勵和失信聯合懲戒制度加快推進社會誠信建設的指導意見》著重強調“依法依規運用信用激勵和約束手段”的根本原因所在。因此，在《建筑法》《建筑業企業資質管理規定》明文設定的建筑業企業資質制度修改之前，各地有關“信用良好”的建筑企業可以“超資質等級承攬工程”的政策內容明顯缺乏法律依據，違背了“合法激勵”的原則。即使按照國務院有關守信聯合激勵指導文件的精神，也僅僅是可以根據實際情況對信用良好的相對人在行政許可中實施“綠色通道”和“容缺受理”等便利服務措施，并非違背法定許可條件實施行政許可，故在缺乏明確法律授權的情況下，即使信用好的建筑企業也不能超越法律規定超資質承攬工程，否則就存在行政違法的風險。

作者:宋國濤 單位:中共河南省委黨校