地票制度的貧困地區土地生態功能拓展

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我國正處于生態文明建設的關鍵階段，土地利用從過去重點協調“既要吃飯、又要建設”的兩難矛盾，強調“數量、質量”雙重目標的耕地保護，躍遷為兼顧“美好生活”與“美麗中國”兩大愿景。為適應生態文明建設要求，2018年，重慶市創新地票制度，探索將不適宜復墾為耕地的地塊復墾為林地、草地等生態用地，在為城鎮開發建設提供指標的同時，為生態建設提供空間支持。

地票制度的產生及運作

地票制度的產生。在快速城鎮化背景下，重慶市為保護耕地、保障城鎮發展空間、盤活農村集體建設用地資產，從2008年開始探索開展地票制度的改革試驗，通過將農村閑置、廢棄的建設用地復墾為耕地等農用地，騰出的建設用地指標經公開交易后形成地票，用作新增經營性建設用地的農用地轉用指標。地票制度的運行機制。經過十多年的運行實踐，重慶地票交易制度形成了以“自愿復墾、公開交易、收益歸農、價款直撥、依規使用”為核心內容，涉及復墾、配置、使用3個主要環節、10余個具體業務程序，惠及上萬農戶的市場機制。一是地票的復墾產生。在滿足權屬無爭議、符合相關規劃等條件下，由農戶提出復墾申請，由地方管理部門采取工程措施將農村集體建設用地恢復為耕地。其中，包括復墾申請、前期測繪、復墾方案編制和復墾工程實施等具體過程，并由區縣自然資源管理和市級管理部門組織驗收核查。二是地票交易。由重慶農村土地交易所統一組織，對地票進行公開交易。其中，涉及交易申請審查、交易購買資格審查、交易價款結算等具體工作。為保障復墾農戶權益，由重慶農村土地交易所委托商業銀行將復墾農戶應得地票交易價款撥付至其銀行賬戶，降低交易資金被截留、挪用等風險。三是地票使用。購得地票的主體，在取得待開發地塊后，提出使用地票申請。在獲得地票使用許可后，地票所承載的指標功能得以實現。購買地票主體所支付的地票價款則沖抵耕地開墾費和新增建設用地土地有償使用費。

地票制度擴展至生態空間的做法

適應山地農業，調整地票復墾工程標準。按照“生態優先、實事求是、農戶自愿、宜耕則耕、宜林則林、宜草則草”的原則，引導自然保護地、飲用水源保護地、生態紅線區域、地形坡地大于25度的區域以及其他不宜復墾為耕地的區域，通過工程措施復墾為林地、草地等生態用地。復墾形成的有效土層厚度不低于30厘米，礫石及瓦礫含量不高于50%，苗木成活率不低于85%。相較于復墾為耕地的標準，土層厚度降低了10厘米，降低了礫石及瓦礫含量標準，且對于生產路、排管溝渠等工程未做要求。保障復墾農戶權益。根據地票落地使用的相關規定，復墾為耕地的地票指標包含了三種資格：一是新增建設用地空間資格，二是補充耕地數量資格，三是年度新增建設用地計劃資格。確保參與地票復墾農戶的權益，將復墾為林地、草地的地票交易價款、使用范圍與復墾為耕地的地票實行無差異化的管理。即：對于復墾參與方，無論是復墾為耕地還是林地、草地，其所得的地票價款是無差異的；對于購買方，無論是購買復墾為林地、草地的地票還是復墾為耕地的地票，其所獲得的指標資格也是一致的，不會因購買不同復墾類型的地票而支付不同的購買成本。因使用不同類型地票產生的耕地占補平衡數量差異，由市級統籌平衡。協調推進生態保護、脫貧攻堅工作。重慶市地處長江上游和三峽庫區腹心地帶，是長江上游生態屏障的重要關口，在長江經濟帶乃至國家開發開放戰略中具有重要的支撐、帶動和示范作用。同時，重慶市有18個深度貧困鄉鎮，這些深度貧困鄉鎮既是生態保護的重點區域，又是需要開展脫貧攻堅的主要區域，需要發揮地票生態修復功能促進綠色減貧。2018年，重慶市地票向生態建設空間支持的轉型，優先在巫溪、城口、酉陽、彭水、奉節、巫山等6個國家級貧困縣開展試點。一些因區位條件限制無法復墾為耕地的農戶，也可以納入復墾為林地、草地的范疇，增加了偏遠地區農戶參與地票交易獲取財產性收益的機會，助推了當地的綠色轉型發展。

當前面臨的主要問題

復墾地塊更為分散，復墾難度大，生態價值實現不足。盡管調整了相應的復墾工程驗收標準，但復墾為林地的工程成本并沒有顯著降低。復墾為林地的地票，同樣需要經歷嚴格的資格審查和驗收程序。相對于適宜復墾為耕地的地塊而言，適宜復墾為林地的地塊更加分散，加大了復墾項目的整合難度。此外，復墾為林地后，農戶難以耕種復墾地塊或者流轉經營，復墾后的經營性收入受到影響，而相關生態價值實現的途徑還不完善。占補平衡統籌總量有限，交易量偏少。地票生態功能改革試點以來，重慶市共交易復墾為林地、草地的地票4100余畝，交易總量較小。一是地票需求總量在縮減。重慶市目前已進入人口城鎮化增速放緩、城鎮化轉型發展階段，以城鎮區域為主體的地票流入動力減弱。二是由于復墾為林地的地票不具備耕地占補平衡指標功能，市級統籌耕地占補平衡來源于新增建設占用耕地占比和復墾補充耕地占比之間的差異，統籌平衡總量有限，一定程度上限制了復墾為林地地票的使用總量。地票交易的市場調控難度加大。為確保地票市場運行平穩，當前以“計劃管理與市場配置相結合”的量價調控機制，限定新增經營性建設用地應使用地票辦理農用地轉用手續，保證了穩定的交易量，也確保了較為穩定的地票交易價格。將復墾為林地、草地的地票納入交易體系后，不僅要根據房地產市場、土地市場的需求趨勢和區縣建設用地復墾的供給能力調節地票市場總量供需關系，還需要根據地票復墾生產的適宜性、新增建設占用耕地的規模等，精準調節復墾為耕地或是林地的結構性關系和時序性安排，給地票管理帶來挑戰。同時，現行的地票收儲制度、地票轉讓制度等管理機制也須適應完善。

相關建議

處理好“糧食供給”與“生態保護”的平衡關系。一是強化耕地保護的核心功能，實現優質耕地應保盡保。對位于水土資源條件較好、高標準農田集中建設區、糧食主產區等區域的復墾地塊，須優先復墾為耕地。二是防范復墾過程中產生的生態系統擾動問題。綜合考慮復墾地塊的氣候調節、水源涵養、土壤保護、環境凈化、生物多樣性保護等生態功能進行復墾工程設計、選材及實施。避免采用道路溝渠過度硬化等措施，避免切割原有農田景觀和擾動原有農田生態系統穩定性和生物群落多樣性。三是對于適宜復墾為林地、草地的項目，進一步降低復墾成本、鼓勵農民自行復墾，將節約的復墾工程成本返還農民，提高農民參與積極性。處理好“綠水青山”與“金山銀山”的轉換關系。按照“綠水青山就是金山銀山”的指導思想，以地票交易實現綠水青山向金山銀山轉換。一是結合自然資源有償使用、生態補償政策等，科學核算地票生態價格，制定基于生態補償功能的地票交易基準價格，激發地票需求動力。二是挖掘地票生產地的生態吸引力，發展生態產業，激發市場活力。將生態產品與各地獨特的自然資源、歷史文化資源等相結合，發展生態旅游、生態農業等生態產業，將生態產品的價值轉化為可以直接市場交易的商品價值。處理好“生態保護區”與“生態受益區”的利益關系。一是提高生態保護區供給能力。當前地票的復墾來源主要包括農村宅基地及其附屬設施用地、鄉鎮企業用地、農村公共設施和公益事業用地等集體建設用地。考慮到生態修復需求，可將歷史遺留廢棄礦山、自然保護區核心區和緩沖區、長江及主要支流岸線等重要生態功能區內需要搬遷退讓的建設用地作為復墾來源，以地票的復林復綠促進生態空間內建設用地的有序退出。二是提高生態保護區農戶參與地票復墾的積極性。強調地票制度促進生態建設政策的長期性、有效性，強調復墾為耕地地票和復墾為林地地票的收益均質性。三是促進生態受益區交易積極性。探索生態空間用途管制制度，將森林覆蓋率指標、碳排放權、林權等納入指標交易范疇，通過政府管控與市場交易等方式促進生態型地票購買需求。四是探索開展長江上游、中游、下游地區跨流域生態地票交易，建立重要流域系統的生態保護區域與生態受益區之間的交易機制，拓寬地票交易地域范圍。

作者：劉燕 楊慶媛 單位：重慶市規劃和自然資源調查監測院