結合區域特色城市土地整理方式分析

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目前，國內農地整理開展較多，但是對市地整理的重視不足[1]。相對農地整理而言，市地整理是指在既定的城市空間范圍內，按照國土空間總體規劃的要求，采用一定的措施和手段，調整城市土地利用結構，即結合舊城改造、產業結構調整升級、城市用地布局調整等途徑，進行城市內部土地的挖潛和改造，改善城市用地環境，提高城市土地的利用率和經濟產出率[2-3]。推動大中型城市內部的土地整理，已成為適應經濟結構調整和產業轉型升級的迫切要求。

秦淮區市地整理的類型、現狀與問題

南京市秦淮區將市地整理的類型劃分為低效產業用地、傳統商貿用地、“落魄街巷”用地三類，并展開了專項調查與分析。其中，低效產業用地主要是針對主城區內“退二進三”迫切需要轉型發展的產業用地；傳統商貿用地主要是針對用地強度不高、產出效益較低的商業綜合體類用地（不包括酒店、辦公類用地）；“落魄街巷”用地主要是針對有一定歷史底蘊和保留價值的歷史街巷。低效產業的用地強度有提升空間，產業用地聚合、集約發展有待優化。南京市秦淮區產業用地共有268宗，產業用地平均容積率為0.97，平均建筑密度為32.23%。全區工業企業實際占地總面積319.11公頃，占全區建設用地面積比例6.97%。秦淮區企業平均占地面積0.75公頃，不到全市平均標準的40%。與南京市其他區相比，秦淮區用地強度處于偏上水平，用地效益處于較高水平，符合秦淮區目前中心城區的發展定位，但仍有約89.16%面積的企業用地地均銷售收入、地均稅收未達到全區平均水平，仍有較大的盤活提升空間。同時，區內企業用地地塊較為分散，未形成區域內產業協同的聚合效應，產業用地的集約程度區域差異性顯著，產業結構亟待優化。傳統商貿用地規模小、分布不均衡，商業發展亟待轉型。秦淮區位于南京市主城區，全區商業定位為國際性商務商貿中心區，商貿用地402萬平方米，商貿地塊882宗，總建筑面積1146萬平方米，其中商業經營類面積589萬平方米，平均容積率高達2.85，呈現單體項目用地規模小、建筑強度高、區內分布不均勻等問題。同時，目前當地線下實體商業整體遇冷，且多數商業項目業態組合雷同，商業發展特色不足。“落魄街巷”用地復雜，整理涉及融資、規劃等有待銜接配套。秦淮區內歷史文化街區共6個，合計約66萬平方米，數量和面積占比分別達到全市55%和46%。保護留存傳統風貌的歷史街巷共109條，占比達到全市面積的80%。區內大多數歷史街巷是明清時代和民國時期保存下來的，存在著人口密度大、交通基礎差、安全隱患多、保護不全面等問題。同時，大部分“落魄街巷”的市地整理以保護為主、開發為輔，在項目開發上很難實現單個項目的資金平衡，項目融資渠道不足。此外，市地整理在規劃上強調統籌規劃和公益優先，市地整理的專項規劃與產業用地規劃、城市控制性規劃協同程度較低[4-5]。

秦淮區市地整理的路徑探索

聚焦產業發展特征、突出產業發展策略，打好產業用地“文化”牌。一是實現以文化創意為特色的“退二進三”模式。將部分企業老廠區停產外遷后，原廠區已剝離制造功能，將其逐步向研發、科技、創意等產業轉型。而主城區的企業整體搬遷后，將原廠址通過用地調整，規劃上轉變為商務商貿用地。二是實現以園區集聚為目標的“退二優二”模式。做大做強重點園區，打造產業集群。如：以晨光科技創意產業園為依托，實現南區擴區，與北區相呼應，在金陵智造院等領軍企業帶領下，將園區打造成為國內知名的融科技、文化、商務、旅游為一體的綜合性時尚生活創意展示中心和地標。三是實現以工業遺存換新顏為目標的新型“都市產業園”模式。加大對工業遺存的整治更新及微更新，打造新型“都市產業園”，將新的設計理念融入老的廠區，實現工廠原址的歷史沉淀與文化創意產業有機協同。如：將原二機床廠老廠房進行修繕、改造，從設計角度保持建筑原有風貌，修舊如舊，成為“江南工業遺存公園”新地標，實現經濟、社會和生態效益的提升。鼓勵傳統商貿用地的復合利用和集中開發。一是鼓勵地塊的復合利用和多功能化。除大型商業綜合體外，鼓勵增加公寓、酒店、辦公類建筑形態，公寓、辦公類可允許銷售，以本地塊自身人流量來帶動整體地塊的人流量增加，打造升級版的購物環境，滿足一站式消費需求的新型業態模式，建立商流、人流、信息流交匯的新商圈。二是鼓勵集中成片開發，打造集聚效應。對于地塊周邊的邊角地、夾心地、插花地等難以獨立開發的零星土地，進行統一規劃、整體改造開發，涉及新增用地計劃指標的，給予專項保障。創新“落魄街巷”用地的街區更新模式。目前“落魄街巷”的保護模式主要有拆除重建、部分保護部分建設以及整體保護三種模式。從街巷的歷史沿革和現狀調研來看，整體保護并沒有很強的生命力，全部拆除重建也不符合當前對歷史文化名城保護的要求，部分保護部分建設更符合當前街巷保護的要求。在更新模式上，確定了“小規模、漸進式”的街區更新模式。該模式可以降低保護和更新的難度，避免因部分地塊推進難度大影響整個街區的更新保護。同時，積極探索新城反哺老城的土地出讓金協同機制，風貌保護項目可享受征收、財稅扶持等優惠政策。

相關思考與建議

建立專項數據庫。一是整合各部門資源，全面開展調查摸底。以工業用地為主要調查內容，兼顧商貿用地、歷史街巷等；通過不動產登記系統，查清土地權屬關系、用地面積、建筑面積、分類產業面積；通過實地走訪，調查現狀環境、居民對整理更新的意愿等；調查產出類型、稅收產出、資源消耗等情況，對歷史街巷還要查清歷史沿革、保護類型等。全面掌握3種類型的用地現狀和開發潛力，更新完善用地現狀數據庫。二是建立“市地整理專項數據庫”。在原國土“一張圖”基礎上，增設“市地整理專項圖層”，將全市的整理項目納入市級系統進行管控，實現全市項目的實時管控。統籌建立專項規劃。一是高水平開展城市設計，統籌各類規劃。在機構改革背景下，充分發揮整合后的部門資源優勢，將國民經濟和社會發展總體規劃、國土空間總體規劃等多項產業、空間規劃進行有機融合，研究編制市地整理專項規劃。二是在上位規劃確定的情況下，根據實際情況制定城市土地整理專項規劃，可考慮分為五年規劃和年度計劃兩種形式，確保長短期目標的一致性。同時，合理安排再開發時序，建立任務下達、過程跟蹤、年終考核的年度計劃管理機制等。全面探索用地管理機制。一是建立“控增倒逼”機制，探索新增與存量指標掛鉤模式。實施新增建設用地指標的差別化獎懲機制，一方面把盤活存量土地的情況與該區域下一年度新增建設用地指標分配相掛鉤；另一方面，把盤活存量土地情況作為開發區擴區的前提條件，加強對開發區土地節約集約利用的考核評估，并將評估結果作為開發區擴區升級的重要依據。二是進一步完善政府收儲機制。對符合低效認定的用地收回，除了專門的土地儲備機構收儲土地外，還可以鼓勵通過招標確定的企業，以貨幣方式收購低效企業的產權，或者通過參股方式參與低效用地再開發。著力破解資金難題。一是拓寬融資途徑，引進社會資本。加大市地整理領域開放力度，實行“非禁即入”，凡是法律法規沒有明令禁入的領域都可以向社會資本開放，推廣政府和社會資本合作的PPP模式、“建設—移交”的BOT模式、“建設—經營—轉讓”的BT模式以及社會主體之間的聯合模式等，建立市地整理資金的多元化投融資機制[6]。二是積極落實經濟激勵。市地整理項目可以免征城市基礎設施配套費等各種行政事業收費。電力、通信、市政公用事業等企業適當降低經營性收費。風貌保護項目享受征收、財稅扶持優惠政策。允許原有地塊地上建筑物的現值抵扣應繳納的出讓金等。三是探索開展空間激勵。針對“落魄街巷”類項目，探索新城反哺老城、異地捆綁地塊、公共利益建設部分的容積率獎勵等政策，實現“存量”發展地區的空間優化配置。

參考文獻：

[1]楊維鳳，鄭新奇，張志軍.加快城市土地整理促進耕地總量平衡[J].山東師范大學學報（自然科學版）,2002,17(2):63-66.

[2]談明洪,呂昌河.國外城市土地整理及對中國合理用地的啟示[J].農業工程學報,2005,21（增刊）:154-155.

[3]楊紅，陳百明，高永，等.城市土地整理理論與實踐探析[J].地理科學進展，2005，24(3):50-51.

[4]張蓓蓉,趙昀,蔣姣龍,等.“存量時代”產業區轉型更新規劃探索——以中國(上海)自由貿易試驗區為例[J].上海城市規劃,2016(4):120-124.

[5]代兵,何芳,徐小峰,等.園區低效工業用地退出機制創新與措施建議[J].上海國土資源,2017,38(2):59-63.

[6]羅艷麗,張淳,楊帆,等.城鎮低效用地再開發中PPP模式分析[J].國土資源導刊,2017,14(2):85-90.

作者：夏園 唐建華 單位：南京市土地整理和集體土地征收管理中心