地方政府債務風險管理淺談

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摘要：目前，我國地方政府債務問題已經非常嚴峻，如不能妥善處理，可能會引發系統風險。本文對我國地方政府債務風險的現狀及成因進行了全面剖析，并分別通過債務形態和債務管理主體的角度，對地方政府債務風險管理提出了針對性的對策建議。

關鍵詞：地方政府債務；債務風險；管理對策

1引言

全球金融危機之后，我國中央政府為應對不利的經濟態勢，開始鼓勵地方政府增加政府投資來刺激經濟增長，但在當前的財政分權制度下，各級地方政府收入根本無法滿足巨額的基礎建設投資需要，地方政府舉債也就成為了中央政府默許的有效籌資手段。但是由于近些年的過度舉債，地方政府債務規模不斷增長、償債壓力逐年加大，如果不能有效地管理債務風險，不僅會影響到金融體系的良好運行，甚至會有害于社會經濟穩定

2我國地方政府債務風險現狀分析

2.1債務總體規模情況

截至2019年2月末，全國地方政府債務余額為19.14萬億元。在統計地方政府債務時，習慣上把其分為政府負有償還責任的債務、政府負有擔保責任的債務和其他相關債務三部分，而本文中所提及的地方政府債務余額均為政府負有償還責任的債務①。從2011年開始，國家才對地方政府債務規模統計數據②。2010年末，全國地方政府債務余額為6.71萬億元，幾年內債務規模快速增長，直到2014年43號文，增速才有所放緩，甚至于2016年出現了略微下降。但即便如此，地方政府存在巨額存量債務和不斷產生新增債務的現狀并沒有得到改觀。而且很多地方政府的償債能力僅限于償還利息，對于債務本金，只能依靠“借新還舊”的方式償還，加之融資環境改變，財務成本提高，極大地增加了地方政府債務風險。

2.2債務風險管理現狀

我國地方政府債務歷史數據統計缺失，直到2017年官方才定期系統的數據報告，但官方對債務數據的確認和計量是否依據科學的標準，學術界在統計口徑和覆蓋面方面始終存在質疑。我國債務風險管理體系的建立還處于摸索階段，雖然在近些年有所改善，但仍然非常不健全。限額管理在一定程度上限制了債務規模的發展，可是對于強制限額后可能產生的問題并沒有妥善的預案處置措施。地方政府下屬平臺數目過多，管理混亂，一定程度上增加了債務風險管理的難度。

3我國地方政府債務風險成因分析

3.1財政分權體制

我國于1994年開始實行分稅制改革，地方政府的財權減少，但隨著經濟發展的需要，其事權增加，致使公共服務支出遠超地方政府財政能力，地方政府被迫負債運轉。另一方面，在財政分權體制下，中央轉移支付作為地方財政收入的主要來源之一，為地方政府提供了一份隱性的財政擔保，從而導致預算軟約束，地方政府出現過度支出傾向。

3.2舉債支出成本和收益不匹配

地方政府舉債支出多用于基礎設施建設，這些投資都具有回報率低，回款周期長等特點，而項目預估收益通常水分過大，導致借款審批額度虛高，再加之期限錯配，地方政府根本無法用所投項目回款資金償還專項債務。同時，地方政府通過舉債大興土木，修建“面子工程”的現象越來越普遍，致使財政結構進一步惡化。

3.3道德風險

地方政府舉債過程中存在的道德風險主體主要為地方政府官員，具體體現在兩個方面。一是在當前的官員競爭機制下，地方政府官員為追求自身政績，獲得升遷機會，大肆舉債，破壞了地方財政平衡；二是尋租活動導致地方政府舉債并沒有把資金成本放在第一位考量，最終由地方政府官員、金融機構和相關利益人侵占了超額利息。

3.4信息不對稱

地方政府剛開始通過平臺公司融資時，負責部門和人員的專業水平非常有限，而且金融機構在市場上處于絕對優勢地位，導致地方政府被動接受了巨額的高成本資金。雖然近些年各地金融辦體系逐漸完善，市場地位也開始反轉，但直到現在，地方政府仍在為先前的高成本債務埋單。

4地方政府債務風險管理對策

目前，我國地方政府債務總額巨大，增長較快，到期償還壓力沉重，風險管理體系和市場約束不健全。在這種情況下，債務風險管理要做到力度適中、循序漸進，過松，則起不到債務風險管理效果，而管控過度，可能引起風險集中爆發。從債務形態角度考慮，地方債務風險管理分為存量債務管理和新增債務管理。減少存量債務是地方債務風險管理的首要任務，而增加地方政府收入是主要路徑，這就要求稅收制度的完善，特別是房產稅的征收將為地方政府提供穩定的現金流。同時對即將到期債務，積極采取債務置換，為債務風險管理創造緩沖空間。對于新增債務，要做到疏堵結合，即修明渠、堵暗道，賦予地方政府依法適度舉債融資權限，并堅決制止地方政府違法違規舉債③。從參與主體角度考慮，地方債務風險管理分為中央政府對策和地方政府對策。在中央政府層面，要盡快完善法律法規，確保管理的科學性與規范性；構建地方政府債務風險預警機制；強化信息公開；完善問責機制；引入地方政府破產制度。從地方政府層面，要從區域發展的全局性和長期性視角出發，基于自身情況，制定債務風險管理辦法；運用風險管控工具，尋找最優債務規模；加強自我約束，規范平臺公司；避免粗放式經濟發展，尋求地方發展的平衡。

參考文獻

[1]龔強，王俊，賈珅.財政分權視角下的地方政府債務研究：一個綜述[J].經濟研究，2011，46（07）：144-156.

[2]姜子葉，胡育蓉.財政分權、預算軟約束與地方政府債務[J].金融研究，2016（02）：198-206.

[3]劉洪芳.我國地方政府債務信用評估體系構建研究[D].中央財經大學，2017.

[4]沈雨婷.地方政府債務風險管理國際比較研究[J].西南民族大學學報（人文社科版），2019，40（01）：110-116.

作者：宋龍澤 單位：貴州商學院財政金融學院