新形勢下高校校內預算績效管理淺議

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摘要：在過緊日子和全面實施預算績效管理的新形勢下，本文立足于高校校內預算管理的現狀，從績效管理意識、組織機構設置，以及校內預算績效管理的績效目標、績效指標和績效指標值的設置，績效監控、績效評價和結果應用等環節，分析高校在校內預算績效管理過程中存在的難點問題，提出通過提高思想認識、完善組織形式、加強制度建設、建立指標體系、升級信息系統、利用第三方優勢、加強評價結果利用等來改進高校校內預算績效管理，從而節約辦學成本、優化高校資源配置、提高教學科研水平及人才培養質量。

關鍵詞：新形勢；高校；校內預算；績效管理

一、引言

近年來國家財政收入增速放緩，在教育部2020年部門預算二上培訓會上，教育部向直屬高校和事業單位傳達了過緊日子政策要求，高校應壓減一般性支出，堅決取消一切不必要的項目支出，規范預算執行和加強資金統籌使用。財政撥款收入增長有限、學費收費標準調整困難、社會籌資渠道受限，高校需要解決的是如何在有限的財力之下優化資源配置，提高資金使用效益。在深化財稅體制改革、建立現代財政制度的背景下，2018年9月發布《關于全面實施預算績效管理的意見》，意見指出用3~5年的時間基本建成全方位、全過程、全覆蓋的預算績效管理體系。全面實施預算績效管理，將是當前和今后一段時期財政預算工作的重點。財政部門建立了財政專項事前評審制度，審減率過高將影響下年預算安排；對預算執行進度和績效目標實行過程實行雙監控；通過自評與他評相結合，對于未達到序時進度或績效評價差的單位將扣減下年預算額度，這些舉措都對高校的資源配置能力提出了更高的要求，預算績效管理全面推廣刻不容緩。

二、高校校內預算概述

高校校內預算區別于部門預算，部門預算是校內預算的基礎和方向，校內預算是部門預算的細化和分解，是對學校已有資源的具體分配。部門預算立足于全局，對高校整體收入支出進行綜合規劃，校內預算是學校根據可支配收入，結合實際工作需要進行的細化安排。這里的可支配收入主要是指學校總收入扣除財政專項、科研經費、非同級財政撥款收入等有專門用途的資金后的收入，包括財政基本撥款收入、教育事業收入和學校其他自籌收入。校內預算的支出構成包括人員經費、日常運行和專項業務費，其中專項業務費分為：教學、人才培養、學科建設、科學研究、人才培養、實驗室、維修建設等經費。校內預算占部門預算的比重較大，以Z校預算支出為例，近三年校內預算支出占部門預算總支出比例均在63%以上。從資金量來看，校內預算對高校來說舉足輕重，校內預算的績效管理顯得尤為重要。目前，部門預算基本支出停留在按照支出功能分類和支出經濟分類細化上，沒有強制要求對其進行績效評價。而校內預算則是由各職能部門和學院在年底時根據工作計劃申請下年的經費預算，學校層面對經費需求進行匯總后，根據學校的總體經費情況和工作重點，對這部分經費以項目的形式分解落實到各個職能部門和學院，分解落實的過程就是學校資源配置的過程，因此，強化高校校內預算管理和預算績效管理能夠保證高校經費支出的規范性、必要性、合理性和有效性，從而提高學校的資金使用效益。

三、高校校內預算績效管理的現狀及難點問題

根據全面實施預算績效管理的要求，預算績效管理不僅包括財政資金，還包括非財政資金，不僅注重預算支出績效，也要兼顧預算收入績效、相關項目的績效。然而當前高校預算績效管理的廣度和深度都不足：廣度上，部分高校預算績效管理仍停留在財政專項上，未將校內預算項目和預算收入納入預算績效管理，或是將部分校內預算項目納入預算績效管理試點；深度上，各高校雖已初步建立起預算績效管理體系，包括績效目標設定、預算執行進度和年中績效監控、年終績效報告的編制，而績效指標選取則盡量簡化，績效評價的結果利用也存在不足，預算績效管理流于形式。

1.績效管理意識薄弱，缺乏整體支出績效目標

當前，不同高校對于預算績效管理的認識程度不一樣，大部分仍處于完成上級主管部門管理任務的層面。同一所高校，從校級管理層到一線部門的財務經手人或預算員的認識程度也不一樣，普遍存在績效意識不足的情況。校級管理層績效意識薄弱，學校缺乏整體支出績效目標，而整體支出績效目標的設定應立足于學校的長期發展規劃和整體布局，結合自身的發展特點，多維度綜合反映學校的總體績效情況，對學校績效管理的具體工作起到指導作用；各部門負責人在具體實施過程中參與度不高，認為績效管理是財務部門的職責和任務，與具體業務部門關系不大；財務經手人或預算員認為績效管理增加了新的任務，存在不滿和抵觸情緒，或者根據工作經驗先入為主，認為預算不可避免地與實際工作存在偏差，當實際工作與預算發生差異，需要進行預算和績效目標調整時，加深了對預算工作的質疑。

2.組織機構不完善，人員配備不足

高校校內預算經費支出種類繁多，然而普遍缺乏專門的預算績效管理機構來統籌管理。大部分高校的預算績效管理依托于財務部門，然而財務部門與各職能業務部門屬于平級單位，組織機構缺乏學校管理層的參與，在績效管理上推動力度較弱。組織機構不完善，人員配備也難以齊全。以Z大學為例，每年校內預算申報涉及項目300多個，300多份項目申報書和績效目標申報表，僅由一個財務人員管理整個校內預算的申報過程，工作人員需要挨個對項目立項的必要性、可行性，以及績效目標和指標的合理性、可操作性進行審核，導致審核工作的質量難以保證。組織機構和人員配備的問題不解決，很難全面、深入地開展校內預算績效管理工作。

3.績效目標和指標值的科學設定困難

高校屬于公益二類事業單位，其核心職能是人才培養、科學研究、社會服務、文化傳承及國際合作交流，對于產出質量和經濟社會效益的量化比較困難，量化過程中定性指標過多，定量指標較少，定性指標不具備可衡量性，或者指標過于寬泛；另外，學生培養是按照學年計算，從當年9月至來年9月為一個周期，而預算年度通常為一個自然年度，兩者的差異增加了指標值的設定難度。指標值的設定需要較強的專業能力作為支撐，學校缺乏專業的人才對合理性進行審核。

4.管理過程監控和評價結果應用難

高校經費無論是財政專項經費還是校內預算經費，預算績效管理基本都停留在打分和總結報告環節，各部門雖然都能按時提交打分表和總結報告，但是由于績效指標體系不健全，信息系統不完善，校內預算涉及的項目較多，工作量大，匯總難度大，導致績效過程監控困難。績效評價結果應用阻力較大，每年評價工作完成之后不了了之，結果應用難以落到實處，沒有發揮激勵作用。

四、高校校內預算績效管理的優化建議

1.提高認識，增強績效意識，完善制度建設

上級主管部門或財政部門以重要文件的形式強化績效管理的重要性，將績效管理工作的落實程度和績效評價的結果與干部任命直接掛鉤。增強校級管理層的績效管理意識，有助于自上而下地推動績效管理工作。加強績效管理培訓組織工作，讓高校各層級工作人員充分理解績效管理的背景、具體實施流程、重要作用，從而將績效管理融入具體業務的方方面面。

2.成立預算績效管理委員會及相關工作機構，加強部門間信息溝通

組織上，僅靠財務部門難以完成，一是精力不足，二是懂財務不懂業務。工作推進需要部門之間聯動，工作機構成員可以從各部門選拔，根據績效管理的工作流程安排工作人員的具體工作，提前與業務部門洽商好人員調離的期限，讓業務部門做好充分準備，不影響部門的正常工作。溝通好選拔人員的調度，加強財務與各個部門之間的信息溝通和信息對接，最大限度實現財務與業務的融合。

3.先試點，再逐步鋪開全面推進

校內預算績效管理要想全面推開，來自學校各個部門的阻力會比較大，因此高校可以先選取核心部門的校內專項進行試點，對試點的項目按照預算績效評價的全過程管理，從項目績效目標、績效指標和績效指標值的設置、績效監控、績效評價和結果應用一一推進。通過試點，總結實施過程中遇到的問題，完善足應對方案，實現以點帶面。

4.在制度完善的基礎上建立績效評價指標體系

不同高校的辦學條件不同，發展規模和目標不同，整體層面的績效指標設置重點不同，評價方向不同；不同的經費類型建設的內容不同，使用的評價體系和標準也不同，因此不能千篇一律地套用一套固定的指標。按照學校的總體發展目標和職能部門結構，建立起學校整體層面的績效指標框架，然后在框架內考慮關鍵績效指標、學校業務類型和職能類型，各部門定額運行經費不單獨評價，可納入部門層面的績效考核，校內專項業務費按照業務類型分別設定一套財務指標與非財務指標、定性指標與定量指標相結合的績效指標體系；績效目標值的設定可以參考歷史標準、計劃標準，或是以在調研同類高校基礎上形成的同行業平均水平為標準；指標權重或分值的設置可以參考財政專項。另外，指標體系不可一成不變，應隨著學校的發展進行調整。

5.借助信息化手段和第三方中介機構，彌補自身不足

開發預算績效管理系統或升級預算管理信息系統，將項目績效申報、績效監控和評價的流程嵌入預算管理過程，實現預算管理與績效管理有機融合。出于成本效益考慮，預算績效管理系統可與部門預算系統結合，由教育部等主管部門牽頭開發，或者升級各高校的預算管理系統，將績效管理融入預算管理的過程。通過信息化的輔助手段，不僅能簡化績效監控和評價工作、動態監控經費的執行過程，還能節約人力資源。另外在學校資源有限的情況下，績效指標體系的構建、績效評價也可以委托具有專業團隊和客觀視角的第三方中介機構。在中介機構與各職能部門充分溝通的基礎上，結合學校特點，建立起一套適用于自身的績效指標體系，同時也可對各部門的年度績效自評結果進行專業的評價。

6.加強評價結果應用，發揮績效激勵和約束作用

對于校內預算項目執行效果差、績效評價低的項目，應約談責任人，督促整改，將上一年的績效評價結果作為下一年度校內預算安排的參考，適當壓減下一年的預算額度；績效評價結果與干部任用掛鉤；同時，學校可以從校內預算中安排一部分績效激勵經費，對于執行效果好、績效評價高的項目負責人和經辦人予以獎勵，充分發揮績效的激勵作用。

五、結論及展望

綜上所述，高校校內預算績效管理任重而道遠，不能一蹴而就，需要財政部及主管部門高屋建瓴，學校各級領導和全體職能部門、院系的共同參與，充分發揮主觀能動性，增強績效意識、完善組織結構、加強人員配備、升級管理信息系統、建立績效評價指標體系，積極克服預算績效管理實施過程中遇到的難點問題，通過以點帶面，逐步加強對校內預算資金的監管和考核，不斷優化高校資源配置，提高資金使用效益和人才培養質量，從而為建設世界一流大學、一流學科提供支持。

作者:高歡 單位:中國地質大學