財政預算工程績效管理問題與建議
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財政預算也稱之為公共財政預算，主要是反映出政府部門在一個財政年度內收支狀況的計劃。隨著社會經濟的飛速發展，各種新要求、新形勢層出不窮、瞬息萬變，實現對財政管理的規范化就是牢牢的管好了政府部門的“錢袋子”，一方面能夠進一步規范政府的收支行為，另一方面還能夠全面提升財政資金的使用效率。在新預算法頒布實施后，相應的各種管理辦法、操作細則也隨之而出臺，在很多方面進行了完善，例如：預算管理制度、預算支出約束、預算控制方法等方面突破了慣例，這些變化對基層部門的財政預算管理提出了更新、更深層次、更高的要求。從整體上看，目前我國基層部門的預算管理基本趨于規范化、精細化、科學化，但是我們在看到基層部門取得成績的同時，還必須清晰的認識到其中存在的問題。例如：缺乏科學的預算編制方法、預算監督不到位、預算執行存在問題，這些都將是基層部門日后努力的主要方向。某基建管理中心作為當地教育部門的基層機構為促進當地的教育事業發展提供了重要保障，但是目前該管理中心在工程預算績效管理中還需要進一步提高，對預算進行有效控制不足，財政支出預算的執行運輸率不夠。例如：當地的財政撥款經常是快速下達，又快速收回，并沒有給管理中心過多反應的時間，因此，希望通過本研究起到以點帶面的作用，為促進當地的教育事業的發展奠定基礎。
一、相關概念闡述
(一)財政部門預算財政部門預算主要是指各級政府根據法律法規的規定，有效組織、協調、監督預算決策、資金籌集、分配、使用與績效的活動過程。財政部門預算是由一套彼此關聯、相互制約的管理制度所構成的非市場資源配置機制，主要是實現對政府財政收支活動的有計劃管理。
(二)基建修繕工程基建修繕和改造工程主要是根據中央部門預算安排的項目屬性進行分類，主要包括：中小學教學樓等建筑物的改造和修繕、建筑物及其附屬設施與配套公共設施等設備的購置、信息網絡系統的構建等等。實際分配預算資金時還對基建修繕、改造工程在范圍上進行了進一步細化，這樣做的目的主要是為了申報操作更方便、預算執行更到位。
(三)預算支出績效財政預算支出績效評價主要是通過評價的方式，根據一定的標準，在相應方法的支撐下對預算支出的預定目標實現狀況的滿意度進行評價。預算支出績效評價是一種被廣泛采用的、客觀的、更加合理的綜合評價方式。就目前的教育部門而言，教育財政支出預算績效評價能夠充分反映出教育服務的質量、教育目標的實現與否、教育產品的數量等。
二、基礎教育工程項目預算績效管理的現狀與存在的問題——以某基建管理中心為例
(一)某基建管理中心基本情況介紹某基建管理中心主要負責當地的幼兒園，小學，初中，高中及其他校舍修繕，基建工程，搶修工程，預算申報，工程招投標，工程合同簽訂，款項支付，工程施工，結算，決算，工程檔案存檔工作。判斷一個地區教育發展的現狀最直觀的因素就是對當地的高考狀況進行分析，某基建管理中心所在地區的高中教育發展水平居全市前三名。由此可知，該區始終堅持把教育放在首位，并且教育水平和整體發展處于全市的較高層次中。取得這一成就與基建管理中心的努力和付出是分不開的。
(二)某基礎設施建設項目基本情況介紹隨著全市教育事業的不斷發展、素質教育的普及，該地區在教育事業發展中還存在學位不足，教育專業教室不夠、結構不合理、部分中小學校區功能老化等問題。因此，基礎設施的改造與修繕項目是當地市政府實現對學校運行管理、學生學習與教師辦公、各中小學校園文化的建設、教師進一步完成教科研活動等基礎環境的有序運行提供了堅實的保障。雖然當地的財政經費投入基礎設施改造項目的預算逐年增加，但是近三年來的執行率僅為：64%、78%、83%，雖然每年都有所提升，從整體上看預算的執行效率并不高，預算資金的完成情況也并未達到預期的目標。這也充分彰顯出該管理中心在基礎設施建設、修繕等項目中還需要進一步提高管理水平。
(三)某基建項目工程實施財政預算績效管理存在的問題1.預算編制問題目前某基建管理中心在預算執行中所依據的是以收定支的財政預算制度，主要是根據當年的財政收入狀況來確定每年的預算。近幾年的財政預算支出，從整體上看，用于修繕、基礎設施改造項目的總預算資金都持續增長，這表明資金總量相對穩定。為了能夠從當地財政教育的大盤子中獲得更多的發展經費，在每年的預算編制中各顯其能。例如：該地區現行的資金分配方式還存在一定的弊端，定額分配的方式是一種省時省力的資金分配方法，但是最終的結果并不令人滿意。該地區目前教育部門主要是通過基礎因素與權重因素相配合的方式進行測算，然后來確定分配的具體方案。這其中基礎因素主要包括：各校的學生規模、學校的建筑面積、占地面積等，而權重因素主要包括：新建的教學樓、建筑物的年限、學校的類型等因素，采用這種方式計算出的結果是否全面、是否科學還需要進一步論證。另外，各學校的預算編制還存在一定的問題。對于當地的中小學而言，基礎設施改造項目前期論證是否充分、支出的概算是否與項目的實際用款需求相吻合？是否能夠從根本上對成本進行控制？是否還存在虛報預算額度的問題？這些都是需要管理中心進行科學而詳細的考核后才能確定的，并結合實際情況進行規范化管理。預算編制過程中，由于各學校的基建修繕和建設項目內容繁雜，進行科學論證的時間十分短暫和倉促，另外又缺乏有效的預算管理機制做約束，最終導致修繕改造項目工程預算編制粗制濫造、不切合實際，為今后的預算執行埋下了風險和隱患。2.預算執行問題首先，預算執行程序對預算的執行產生了嚴重的制約。當地市財政預算每年9月由區教委組織各區進行預算的編制，10月初進行修繕改造項目的申報，12月才能真正確定下一年度的定額分配方案，而次年的年初才會交資金預撥到位，第二年的3月底全國人大會通過預算草案后15日后下發到各委辦單位。5月初各委辦單位下發到基層預算單位。根據基本預算與6、7月份安排對預算進行調整。從流程上看，預算的真正執行開始于每年的第二季度，但是很多大型的基礎設施修繕改造項目在預算資金的使用上存在時間倉促的問題，到每年年底都會出現大量預算資金的結余。從項目的實際操作上看進度并不盡如人意，這主要是由于前期準備工作不充分而引發的。例如：政府采購招標的詢價、成熟項目儲備不足、招投標手續需要公告時間進展緩慢等因素，都是導致修繕改造項目執行進度緩慢的原因，甚至有的修繕項目一直到年終結算時還未完成，資金閑置問題嚴重，財政最終收回了預算。雖然第二年同樣可以進行申請但是存在的風險較大，例如：管理費用會加大、人工或材料價格會上漲、可能會出現政策制度的調整而導致項目無法繼續實施、進而拖慢財政預算資金支付進度，執行力不足。3.預算績效管理的制度與執行問題可能會出現政策制度的調整而導致項目無法繼續實施，雖然制定并下發了相應的績效考核制度、評價方法等文件和政策作為相應的指導，但是政策和文件在落實的過程中并不到位，甚至是收效甚微，最終導致制度的制定與實踐嚴重脫節。例如：該基建管理中心下屬的各中小學整體績效管理水平有待提升，并未構建相應的預算績效管理制度、績效問責機制。再例如：在對制度的執行過程中還存在不到位的現象，并未形成自上而下、自下而上的績效管理體系，各中小學在這方面又缺乏積極性和主動性，在執行預算績效管理制度時還存在疑慮，很多政策把握不準模棱兩可。如：某中學制定了預算管理辦法中明確規定1萬元以上必須經過教代會和領導班子通過，但是在具體的審計調查中發現并未通過教代會，校長辦公會會議記錄紀要也沒有顯示，這明顯嚴重違反了“三重一大”的相關規定和具體流程。4.預算績效的評價問題首先，應進一步完善和改進績效評價的指標。在進行項目支出績效申報文本的填報時，關于基建設施的改造與修繕項目很難通過具體的目標指標內容、指標值等進行詳細的描述，這對預算績效考核評價的實施極為不利。例如：在環境績效指標中只能通過：學校的教育教學環境得到明顯改善，這樣的模糊描述來實現。其次，應加大對預算績效評價結果的應用力度、拓展應用的范圍。預算績效考核評價結果是進一步完善和改進預算管理的重要參考指標，也是教育主管部門對資金進行合理分配的主要依據，但是在實際中預算績效考核評價結果并沒有真正發揮它的職能作用。
三、改進基礎教育基建項目財政預算績效管理的思路
(一)修繕工程項目績效管理機制框架的設計思路制定規范的、科學的基礎設施修繕改造項目工作流程，整合項目的目標與規劃同項目預算之間的協同關系。各中小學基礎設施修繕改造工程在具體實施過程中，應該以促進當地的教育教學事業發展規劃作為基本依據，并且與各學校的可持續發展目標融合在一起列入到年度計劃中。只有在此基礎上實施的基建工程項目預算，可以進行適當的預算目標和項目的調整，主要是為了制定出更加合理、更加科學的預算執行時間表，以便合理安排滾動預算。另外，預算績效考核必須建立在項目計劃的完成、未來發展前景、項目規劃的落實基礎之上，并且充分體現出項目的科學性、延展性和完整性，只有這樣才能設計出更加清晰、更加合理的項目預算編制，并且在項目預算執行過程中真正提高項目預算的執行效率，同時有效解決由于進度緩慢而導致大量資金結余的問題。
(二)優化財政預算工程預算經費的定額分配方案合理的完善和優化當前實施的定額資金分配方式，以此來全面提升教育經費分配的科學性與合理性。通過績效指標的引入來進一步強化績效考評的理念，在預算分配方案中的重要性，優化和完善原來評分系統中的基礎因素，科學的確立相應的權重分值，這樣才能構建出更加完善的、更加科學的定額資金分配評價體系。例如：可以采取專家打分的方式來進行權重的賦值，可以采用模糊評價方法進行綜合評價。再例如：對于400萬元以下的小型修繕項目，按照最新的財政政策執行招投標手續，編制招標控制價。
(三)優化設置項目支出績效目標指標為了能夠有效改善在財政預算工程項目支出中績效指標存在：結果不便評估、內容難以表述的問題，根據基礎設施改造修繕項目的特征，最后確定出定量指標與定性指標。定量指標主要包括：預算下達指標值與結算值的比例、預算執行進度、施工項目完工程度等工作量指標，這三個指標能夠充分反映出基建改造修繕項目完成的經濟績效。定性指標主要包括：結果效果指標、過程管理與控制指標、服務單位和學校滿意度指標。通過前期公示、后期調查等相融合的機制進一步強化績效信息公開，鼓勵廣大服務群體和社會公眾積極參與到項目實施過程的監督中，最終充分反映出修繕改造項目的公共效益績效。例如：在實際工作中，筆者嚴格遵照財政招標節約資金的相關規定和要求，在某一項目的拆除中，發改委給批復為384萬元，但是經過筆者的市場調研、詢價、現場核查后，最后以170萬招標拆除完成，大大節約了財政資金。對于招標100-500萬元的項目，因結算金額需要核算的工程量比較大，可以結轉到下年。對于超過500萬加固改造的大型修繕項目，要進行預算評審，在進行項目決算時要嚴格對照預算評審的金額進行審計。
(四)完善項目支出績效評價激勵機制為了改進某基建管理中心基礎設施修繕改造項目績效管理中存在的績效評價結果應用不實、應用無效、應用不勤的問題，應該采取完善的績效評價激勵機制，積極敦促參與預算管理的各中小學、工作人員等，全面提升其管理能力和工作效率。科學的制定激勵和懲罰機制，可以從資金的投入、權力的靈活運用、項目結果公開等這三方面來制定相應的激勵和懲罰方式，真正做到獎優罰劣，從而全面提升執行基礎設施改造修繕項目預算管理的職能作用。
(五)構建工程項目績效考核量化打分體系這就要求必須建立相應的績效考核量化打分體系，考核量化采用百分制的形式，對各模塊評價的內容和所占的分值應該參考相關專家提出的建議，再結合當地部門的實際狀況，并聽取工作在一線的具有豐富工作經驗、擁有較強管理能力的主要負責人提出的補充修改建議，然后進行綜合考慮后制定出相應的量化打分標準。由于最后的評分結果將直接影響到下一年度的預算分配金額，因此，必須認真對待。例如：具體的考核指標可以是：財政預算的執行情況、預算編制的精準度、政府采購的執行情況、財政監督檢查的狀況、預算績效的管理狀況。為節約財政資金，必須嚴格控制學校5年內同一個項目不能重復上報財政預算支出。
四、結語
綜上所述，基建管理中心每年實施基礎設施修繕改造的項目較多，主要是為了改善當地中小學的辦學條件、全面提升中小學辦學質量、為社會提供更好的公共產品和服務，因此，必須通過有效的預算績效管理機制和手段來進一步完善預算執行能力、提升管理水平。筆者堅信，通過對財政預算工程績效管理相關問題的研究，一定能夠充分運用財政預算，充分發揮財政預算資金的真正作用。這是一項任重而道遠的工作，只有在大家的共同努力下才能真正維護財政預算工程建設成果，才能真正為促進我國教育事業的發展保駕護航。
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作者：李紅梅 單位：北京市西城區教育委員會基建管理中心