建筑節能政策的比較分析

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摘要：文章以中國建筑節能政策選擇作為研究對象，基于國外建筑節能政策與國內建筑節能政策發展和現狀的概述，進行中外現有建筑節能政策體系的比較分析，結合現有建筑節能政策的經驗與中國具體國情，從政策設計的角度為促進中國的節能工作建設思路提供了參考，并提出了強制性與自愿性政策工具綜合選擇應用的建議。

關鍵詞：建筑節能；比較分析；政策選擇

1引言

中國建筑能耗量巨大，且隨著城鎮化步伐的加快，未來有不斷增長的趨勢。同時，建筑部門的節能潛力不容小覷，對于中國整體的節能減排目標的實現具有重要意義。然而，建筑節能工作的開展與深化在中國仍存在不少的障礙和挑戰，如節能標準執行力度不足、節能成本過高、建筑能耗監管不到位、節能信息和審計缺失等。根據研究結果可以發現，盡管目前存在建筑節能發展動力不足的問題，但對于相關政府部門而言，通過采取合理的激勵機制設計，貫徹落實一系列建筑節能政策可以有效克服這些存在的障礙及挑戰。然而，面對龐雜的政策工具，如何去選擇最適合中國國情、最有效的建筑節能政策是真正實現建筑節能潛力不能回避的問題。因此，本課題試圖在綜合性地評估國內外現有建筑節能政策的基礎上，結合中國發展的現狀和問題，確定出最優的政策組合，以期為節能政策的制定者提供參考。

2國外建筑節能政策

迄今為止，國外在建筑節能領域運用的政策工具多達30多項，總結起來可分為四大類，包括控制與規定性手段、經濟與市場性手段、財政手段與激勵措施以及信息支持與自愿示范行動。由于每種政策工具都各有優劣，因而合適的政策工具組合使用能使建筑節能政策的整體效果最大化。如：標準+標簽+金融激勵、規定性手段+信息支持、公共示范項目+合同能源管理、金融激勵+標簽等。結合了規定性手段、能力建設、培訓和節能宣傳、以激勵措施為基礎的示范項目的綜合性政策框架最有可能有效減少建筑部門的能源消費以及相應的溫室氣體排放。其中，標準規范類政策尤為重要，但唯有確保其真正落實和執行才能產生明顯效果。通過反映真實價值的高能源價格，聚焦提高建筑能效所能帶來的大量共同利益（如減少空氣污染，創造就業等），可以使政策制定者、普通消費者和相關企業高度認同建筑節能措施的必要性和緊迫性。

3國內建筑節能政策

中國自八十年代初就不斷發展改進建筑節能政策。這個過程大致可分為四個階段：1）理論探索階段（20世紀80年代初至1986年）。工作重點是對民用建筑用能進行調查、并對建筑節能技術和標準的制定進行研究；2）試點示范和推廣階段（1987年至1992年）。政府通過“以點帶面”的方式推廣新型墻體材料和節能建筑；3）體制建立階段（1993年至2005年）。工作重點是建立建筑節能的法制、行政、技術支持體系。在這一階段，中國了涵蓋各氣候區、住宅和公共建筑的建筑節能標準；4）體制完善、全面開展階段（2006年至今）。工作重點是完善現有的建筑節能法制、行政、技術和管理體系，推行建筑節能標準的實施和既有建筑的節能改造，以及綠色建筑和可再生能源在建筑節能中的應用。目前，中國建筑節能政策主要分布在六大領域：1）執行新建建筑節能標準；2）既有居住建筑節能改造；3）大型公共建筑節能改造與監管；4）可再生能源在建筑中的應用；5）綠色建筑示范推廣；6）住宅全裝修和裝配式施工推廣。其中，新建建筑節能標準執行和既有建筑節能改造是建筑節能政策長期關注的領域，而綠色建筑示范推廣和可再生能源建筑應用是近期政策的重點支持方向。

4建筑節能政策比較分析

綜合國外和國內既有的建筑節能政策，可將重點政策分為強制性節能標準規范、經濟激勵性措施、自愿性節能信息示范。強制性節能標準規范以建筑節能標準為代表，經濟激勵性措施以節能項目財政補助為代表，自愿性節能信息示范以建筑能效標識制度為代表。強制性節能標準規范是建筑節能工作中最為常見的政策工具，指在設計和施工階段對建筑的能源消耗設立合格標準及規范，覆蓋范圍包括新建建筑以及既有建筑節能改造。目前，幾乎所有的發達國家都設立了相應的建筑節能標準和規范，并以法規的手段保證實施。而且，越來越多的發展中國家也引入了強制性建筑節能標準。然而，強制性建筑節能標準的有效性在很大程度上取決于其執行和落實情況。從已有實踐案例來看，建筑節能標準在美國實現了15~16%的節能量，在英國居住建筑部門實現了7%的節能量，在歐盟建筑部門則實現了高達60%的節能量。經濟激勵性措施是充分利用市場經濟手段，通過金融激勵工具降低實際節能成本來推動建筑節能。以節能項目財政補助為例，通過對節能項目的政府補貼，降低了實施節能的難度和成本，從而刺激了實施主體的積極性和參與度。從節能效果來看，理論上只要資金補貼足夠充分，其有效性通常比較顯著。但這也為政策制定者相應帶來了有關資金投入成本的問題，是否采取財政補貼、以何種方式補貼以及補貼多少，要取決于其所產生的整體節能收益是否能夠彌補或者超出其相關節能支出。自愿性節能信息示范是圍繞提供充分的相關能源消耗及節能信息，通過節能示范項目或節能等級評價手段，提升建筑節能水平。建筑能效標識制度是其中較為常見的措施，如美國的“能源之星”項目（EnergyStarProgram），其覆蓋范圍包括家用電器、電子設備、辦公設備、照明、采暖制冷系統、窗戶等。從節能效果來看，相關數據顯示，“能源之星”項目大約可實現4%的節能量，隨著項目參與度的提高，其節能效果預計會進一步提升。通常認為，自愿性節能信息示范是強制性標準規范的輔助性（或補充性）手段，可以強化其節能效果并擴大節能范圍。

5建筑節能政策選擇

就中國建筑節能縱向發展來看，自二十世紀八十年代以來，中國實施了一系列政策措施來推動建筑節能，也取得了一定的成績。“十一五”期間，政府在國家和地方層面上全力完善體制，加強政策的落實，使得建筑節能標準在城市的執行率由2005年的57.5%（設計）和24.4%（施工）增加到2010年底的99.5%（設計）和95.4%（施工），累計建成節能建筑面積48.57億m2；只用了五年時間完成1.82億m2的北方采暖地區既有居住建筑的節能改造工程；實施了217個綠色建筑示范工程，113個項目獲得了綠色建筑評價標識；開展了386個可再生能源建筑應用示范推廣項目，210個太陽能光電建筑應用示范項目，47個可再生能源建筑應用示范城市和98個示范縣的建設；新型墻體材料產量占墻體材料總產量的55%以上，應用量占墻體材料總用量的70%。到“十一五”期末，建筑節能實現約1億tce的節能量。1）建筑節能目標的設定：“提高能效”轉向“總量控制”2012年黨的十八大報告明確提出：“推動能源生產和消費革命，控制能源消費總量，加強節能降耗，支持節能低碳產業和新能源、可再生能源發展，確保國家能源安全。”其中，“控制能源消費總量”的目標對于建筑節能意義重大。一直以來，“提高能效”是建筑節能工作的核心目標，占據著支配性的地位。《“十二五”建筑節能專項規劃》延續“十一五”期間建筑節能的工作思路，強調將提高能效作為主要節能路徑；《綠色建筑行動方案》則以專項規劃為基礎，進一步強化“綠色建筑”行動的意義，深化建筑能效與節能目標。國務院《能源發展“十二五”規劃》指出，到“十二五”末，國內一次能源消費總量應控制在40億tce左右，用電量控制在約6.15萬億kWh。這是國內首次在國家級規劃中明確提出能源消費的總量控制目標，標志著節能工作思路的重大轉變。2）建筑節能政策組合：強制性與自愿性政策工具共同作用無論是從理論研究還是現實實踐來看，多種政策工具的組合使用都比單一政策工具的獨自作用有效得多，特別是強制性政策工具與自愿性政策方案的綜合應用，往往能夠產生1+1>2的實際節能效果。中國幅員遼闊、不同地區之間的氣候、經濟發展水平和建筑服務功能存在較大的差異，各種類型的建筑則存在不同的用能特點，比如農村建筑中相當一部分使用生物質能，而城鎮地區住宅建筑與公共和商業建筑的用能方式和單位面積能耗都存在較大差異。國際上通常將建筑用能分為住宅建筑和公共建筑兩大類。考慮到中國的城鄉差異、地域氣候差別等具體國情，根據中國建筑的用能特點，目前，建筑節能政策主要分新建建筑、既有建筑兩個重點方向實施，輔以可再生能源建筑應用和綠色建筑示范推廣作為支撐。同時，要實現真正的建筑節能，必須以實際能耗數據作為判斷依據。因此，中國未來建筑節能工作的總體思路應是在建筑用能總量控制的前提下，以各類建筑能耗數據和指標為基礎，保持建筑用能強度在合理范圍內變化，通過強制性與自愿性政策工具的協同作用，真正實現節能目標，進而遏制建筑能耗總量不斷增長的態勢。中國建筑節能政策一直在不斷發展與改進，政府部門作為建筑節能的主要推動者也做出了巨大的努力。但是，究竟這些政策的落實情況怎樣、實施效果如何、是否達到預期目標等問題卻往往被忽略。有效的政策落實監管體系的缺失，嚴重阻礙了建筑節能的正常推進與健康發展。因此，未來建筑節能政策分析不應僅局限于政策的組合選擇，而應進一步深入展開研究政策的落實與效果，對節能政策在中國的實施效力進行綜合評價分析。

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作者:黃文 黃盛 賈晶 單位:武漢商學院