地方項目建設中職能問題探究

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［摘要］政府職能的特點與重大項目建設的價值意義決定了地方政府在重大項目建設中不僅需要嚴格依法履職盡責，更當全力避免出現(xiàn)政府職能越位、缺位或錯位的問題。但由于長期以來部分地方政府面對行政職能與市場調節(jié)這兩手的關系時處理不當，加之配套設施建設等其他環(huán)節(jié)的共同影響，一些地方政府重大項目建設中的職能問題便時有發(fā)生。因此，新時期優(yōu)化政府職能以推動地方政府重大項目有序建設不僅需要在管理意識的層面轉變觀念、科學定位、分清關系，也需要完善地方性立法，以法律的專業(yè)權威實現(xiàn)更加完善的指引，同時，完善聯(lián)動機制，強化綜合執(zhí)法也是進一步提升政府職能效力的重要措施。

［關鍵詞］地方政府;重大項目建設;政府職能

1地方政府重大項目建設中的政府職能問題

1.1越位

計劃經濟時代，行政化管理是社會生產生活中占統(tǒng)治地位的管理模式，因而政府職能擴大到幾乎包攬一切的地步。也正是這種大包大攬式的職能發(fā)揮造成部分地方政府在重大項目建設中出現(xiàn)職能越位的問題，將本應由市場解決的經濟問題錯誤納入政府職能應對范疇中，以至于因為職能越位而違背市場化經濟運行的競爭規(guī)律，造成項目建設風險隱患層出不窮。比如項目招標。正常的市場經濟模式下，為實現(xiàn)最大限度的性價比，工程招投標成為現(xiàn)代企業(yè)實現(xiàn)管理科學化的首選方式。通過公開招標投標，項目招標方能夠基于眾多投標企業(yè)提供的資質與信息擇優(yōu)選擇，從而實現(xiàn)項目成本投入最少而價值產出最大的目標。然而部分地方政府重大項目建設卻越俎代庖違背市場經濟本質規(guī)律，采取直接指定等非公開形式確立中標方。也有部分地方政府以工期緊、環(huán)安要求高等理由篡改招標標準，以降低等級、直接發(fā)包等方式違背公開透明的原則要求等。顯然，違背公開透明原則產生的直接后果就是為人為暗箱操作提供了便利。這不僅容易出現(xiàn)項目建設過程中資金投入失控，也會為工程建設質量埋下安全隱患，更可能因此而出現(xiàn)權錢交易和貪污腐敗的違法違紀問題。

1.2缺位

與一些地方政府在重大項目建設中出現(xiàn)職能越位問題相反，另有一些地方政府的職能問題表現(xiàn)則是項目建設中缺位，也就是未能在重大項目實施過程中盡到應盡的職責。比如一些地方政府重大項目開建前期，諸如立項、用地、環(huán)境、安全、可行性等環(huán)節(jié)缺少政府職能的監(jiān)督控制，僅僅是全權交由受委托的咨詢機構或組織。然而，咨詢服務機構固然在工程項目等領域具有相當?shù)膶I(yè)性和技術性，但畢竟與地方政府的建設初衷、工程要求和項目目標等各方面仍然存在不同程度的差異。倘若地方政府在項目前期的規(guī)劃設計環(huán)節(jié)放任不管，一旦受委托的咨詢機構因其能力素質等方面存在缺失而在設計方案等層面出現(xiàn)疏漏，則失之毫厘、謬以千里，一旦工程開建，其中暗藏的風險隱患便難以估量。

1.3錯位

除了以上兩種常見問題，部分地方政府在重大項目建設中還存在政府職能錯位的問題。也就是對自身職能定位并不足夠清晰，以至于具體實踐時出現(xiàn)行政管理與市場解決選擇錯誤，由此連帶產生一系列持續(xù)性的不良影響等。又如一些地方政府的重大項目建設長期存在“三邊”問題。也就是邊設計邊施工邊修改。這種極其不確定的建設行為不僅導致工程投入難以得到有效控制，而且對工程質量的監(jiān)督缺失造成工程品質無法保證。加之不少過程性建設是未經許可便倉促上馬的臨時性措施，導致完工后得不到消防安全等竣工驗收的許可，因而無法進行最終結算。這一系列問題綜合作用之下，這些重大項目便極易出現(xiàn)項目成本異常增加，甚至成本超越造價等反常現(xiàn)象。

2地方政府重大項目建設中政府職能問題成因

經濟市場化模式下，市場如同一只看不見的手隨時隨地調節(jié)著經濟活動的方方面面，按照普遍價值規(guī)律逐步擴大市場規(guī)模，使經濟逐步實現(xiàn)繁榮發(fā)展，如同將一個蛋糕越做越大，從而使身在其中的每個組成部分獲得份額不等的收益和利潤。不過市場這只手的調節(jié)能力在不同條件或場景下會出現(xiàn)失靈的情況，因此純粹依賴市場調節(jié)的后果就是馬太效應顯現(xiàn)。也就是財富日漸集中到少數(shù)人手中，富者愈富而貧者愈貧。貧富分化加劇造成市場上約八成的財富被兩成左右的人掌控，也就是管理學上著名的“二八規(guī)律”。顯然，如此失衡的狀態(tài)極其不利于社會穩(wěn)定和人心安寧。這也是不少資本主義國家發(fā)展到一定程度后由于社會貧富分化過于嚴重導致內部分歧加劇乃至混亂狀態(tài)等問題的主要原因。因此，在市場這只“看不見”的手調節(jié)經濟活動的同時，使用政府這只“看得見”的手進行二次分配就顯得至關重要。政府利用自身法定職能將過于失衡的社會財富進行重新配置，使其中相當一部分應用于公共服務事業(yè)，使社會上絕大多數(shù)的人能夠享受到辛苦勞動的成果。同時，這些資源的重新配置也有助于不斷鞏固社會基礎性保障的兜底作用，使處于社會最底層的弱勢群體也能夠滿足最基本的生存需求，由此便能維護社會安定團結，也有利于社會整體生產生活水平的持續(xù)提升。然而在不同社會制度和經濟發(fā)展狀態(tài)之下，使用好這“兩只手”的調節(jié)能力并非易事。對一些地方政府來說，“兩只手”的矛盾恰恰是造成重大項目建設中出現(xiàn)政府職能問題的主因。尤其是在一些基層地方的重大項目建設中，地方政府大包大攬，把企業(yè)應有的決策權占為己有，剝奪市場調節(jié)自由，不僅嚴重違背市場經濟環(huán)境下的科學發(fā)展規(guī)律，而且給工程建設質量、成本控制和安全管理等各方面埋下風險隱患，且會在同時大幅降低政府公信力，影響整個社會健康有序發(fā)展。

3地方政府重大項目建設中政府職能優(yōu)化策略

3.1轉變觀念、科學定位、分清關系

意識決定行動。解決地方政府在重大項目建設中出現(xiàn)的職能問題不僅需要在具體手段層面加以優(yōu)化，更需要轉變觀念、科學定位、分清關系。即地方政府需要盡快跳出傳統(tǒng)模式下政府職能一統(tǒng)天下的“全能”思維，重新確立服務型政府的科學定位，充分尊重經濟市場化狀態(tài)下的各種經濟規(guī)律，把應當由市場調節(jié)的環(huán)節(jié)、活動等盡數(shù)交由市場完成，通過簡政放權實現(xiàn)“兩只手”各歸其位、各盡其能。事實上，近年來國家不斷推出簡化行政審批的文件、報告、條例，目的正是將簡政放權落到實處。而地方政府不僅需要嚴格遵循中央層面的各項原則標準執(zhí)行，也需要不斷強化對重大項目建設的監(jiān)督力度。即地方政府應當在重大項目建設中發(fā)揮政府職能的監(jiān)督審核作用，使政府職能更多地著眼于引導與規(guī)范而非直接插手干預。

3.2完善地方性立法

法律賦予了政府職能，政府職能的完善也不能離開法律的規(guī)范引導。因此，完善地方性立法對于優(yōu)化政府職能至關重要。比如杭州出臺了《關于政府重大投資項目監(jiān)督暫行辦法》，南京則有《關于審查批準和監(jiān)督國民經濟和社會發(fā)展計劃及財政預算、決算的規(guī)定》，而《西安市人民代表大會常務委員會討論決定重大事項條例》中規(guī)定了“重大項目立項及其實施”等詳細內容。不同區(qū)域經濟發(fā)展特點不同，當?shù)厣鐣a生活也有個性化要求，因此各地方政府需要全面考察本地經濟發(fā)展與公共服務等實際情況，實事求是、因地制宜、充分細化政府職能，在此基礎上制定地方性立法，以實現(xiàn)對政府職能的系統(tǒng)性監(jiān)督。

3.3完善聯(lián)動機制，強化綜合執(zhí)法

市場失靈是隨時可以發(fā)生的情況，因此政府職能監(jiān)管需要保持時刻在線。然而傳統(tǒng)模式下不少地方政府由于機構組織職能、功能不同而出現(xiàn)既有各自為政又有多龍治水的矛盾，也就是政府職能既有交叉又有分散的沖突。這種內部存在的矛盾沖突無疑具有嚴重內耗的不良損害，造成地方政府職能各種局限禁而不止，且在不同程度上給重大項目建設形成負面影響。因此，優(yōu)化政府職能還需要完善聯(lián)動機制，強化綜合執(zhí)法。比如，包括環(huán)保、消防、文化、城市管理等在內的各政府機構需要形成綜合行政執(zhí)法機制。這不僅需要理順各部門機構間的合作流程和步驟，也需要持續(xù)鞏固涉及工程項目建設的各類技術專業(yè)隊伍基礎。同時，應在滿足監(jiān)督需求的前提下不斷簡化和壓縮綜合執(zhí)法監(jiān)督的管理層級，通過簡化流程提升監(jiān)督管理的時效性。不僅如此，服務型政府的職能轉變始終圍繞著“為人民服務”的核心宗旨，因此，以民為本是優(yōu)化政府職能的根本性原則。地方政府需要基于公共視角，以不斷提升公眾滿意度為出發(fā)點衡量和評價政府職能優(yōu)化的過程與結果。這也是新形勢下地方政府重大項目建設中優(yōu)化政府職能的關鍵所在。

4結論

在經濟市場化改革之前，我國地方政府各項職能的形成與發(fā)展均起始于計劃經濟歷史時期，因此自20世紀80年代后才開啟更加適應經濟市場化改革要求的政府職能轉變序幕。然而，多年來已經相對成熟的地方政府職能框架卻難以在短時間內實現(xiàn)顛覆性改變，因而導致一些地方政府重大項目建設中出現(xiàn)不同程度的政府職能越位、缺位或錯位等問題。這既是由于改革舉措在配套性方面相對滯后，也因為各項監(jiān)督機制未能實現(xiàn)充分融合與聯(lián)動。但更深層的根源則是管理意識、理念的轉變不夠徹底所致。因此，解決地方政府重大項目建設中出現(xiàn)的政府職能問題不僅需要在立法、配套系統(tǒng)構建及監(jiān)督機制完善等各方面齊頭并進，也需要重視和強化思想觀念的宣傳教育。只有在管理思想上充分認識到“放管服”的決定性作用并實現(xiàn)理論聯(lián)系實際，地方政府才能在重大項目建設中擺正位置，讓市場這只“看不見”的手與政府這只“看得見”的手分別在正確的方向發(fā)揮應有的作用。這不僅是在地方政府重大項目建設中實現(xiàn)政府科學履職盡責的重要手段，也是新形勢下深化機構改革與職能轉變的重中之重。

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作者:劉磊 單位:保定國家高新技術產業(yè)開發(fā)區(qū)管理委員會