談環(huán)境治理信息強制性披露困境及對策

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［提要］環(huán)境治理信息強制性披露制度的建立完善是構建現代環(huán)境治理體系的基礎。根據當前我國環(huán)境治理信息強制性披露的主體范圍較窄、內容有待明確、責任機制欠缺、激勵措施不足等實踐困境，提出循序拓展環(huán)境治理信息強制性披露的主體范圍、精準規(guī)劃環(huán)境治理信息強制性披露內容、形塑環(huán)境治理信息強制性披露的約束激勵機制，旨在激勵和約束企業(yè)主動落實環(huán)保治理信息披露責任。

關鍵詞：環(huán)境信息；強制披露；環(huán)境知情權；社會責任；公私協力

2020年3月，中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發(fā)了《關于構建現代環(huán)境治理體系的指導意見》，為現代環(huán)境治理體系構建提供了頂層設計方案。其中，建立健全環(huán)境治理信息披露制度，作為健全現代環(huán)境治理信用體系的一部分予以著重強調。在政策環(huán)境和市場運作的共同推動下，我國企業(yè)環(huán)境信息披露勢在必行。然而，當前環(huán)境治理信息強制性披露實踐還存在很多問題和瓶頸。因此，本文將從理論角度厘清環(huán)境信息強制性披露的制度溯源，反思當前環(huán)境信息披露的實踐困境，進而提出有針對性的強制環(huán)境信息披露的制度方案。

一、環(huán)境治理信息強制性披露制度實踐檢視

在環(huán)境多元共治的背景下，現代環(huán)境治理體系和治理能力現代化建設有賴于環(huán)境治理信息的披露。環(huán)境治理信息披露實踐早已相繼展開，但是還存在以下困境，制約著環(huán)境治理信息披露制度功能的實現。

（一）環(huán)境治理信息強制性披露的主體范圍過小。當前，環(huán)境治理信息披露的主體類型可以分為法律規(guī)定和試點實踐兩種類型。在法律法規(guī)維度，2014年《環(huán)境保護法》修訂，將環(huán)境治理信息披露的主體規(guī)定為“重點排污單位”（第55條）。《企業(yè)事業(yè)單位環(huán)境信息公開辦法》（2014）第7條對前述“重點排污單位”的認定程序進行了規(guī)定，即“由設區(qū)的市級人民政府環(huán)保主管部門確定，并于每年3月底前公開重點排污單位名錄”。對于非重點排污單位公開環(huán)境治理信息，法律只是持鼓勵的態(tài)度。由此可見，非重點排污單位是無須環(huán)境治理信息公開。理論上，因為執(zhí)法資源的限制，對環(huán)境治理信息公開采取分類規(guī)制的方法，只要求重點排污單位公開環(huán)境治理信息有一定的合理性。但是，非重點排污單位雖然對環(huán)境影響較小，但與重點排污單位相比，因為其數量多得多而對民眾的影響有過之無不及。如若將此類企業(yè)一律排除在環(huán)境治理信息強制性披露名單之外，則無助于民眾獲取環(huán)境信息權利的實現，也無法推動公眾參與和監(jiān)督環(huán)境保護。在實踐層面上，相關機構通過對上市公司環(huán)境信息披露進行實證分析，得出每年環(huán)境信息的企業(yè)僅占上市企業(yè)數量的1/5。由此可見，上市公司的環(huán)境信息披露與理想狀態(tài)仍存在很大差距，這是由于上市公司環(huán)境信息強制披露的法律規(guī)定尚未出臺，不屬于重點排污單位名錄的上市公司自愿公開環(huán)境信息，企業(yè)沒有動力去公開不利于自己的信息。其中，國家重點監(jiān)控的160多家上市公司環(huán)境信息披露基本合乎要求。但省和市級環(huán)保部門確定的重點監(jiān)控企業(yè)的上市公司和“重點監(jiān)控企業(yè)”的子公司并未進行環(huán)境信息披露。

（二）環(huán)境信息強制性披露的內容有待明確。當前，企業(yè)環(huán)境治理信息披露的內容多局限于宏觀政策，缺乏對碳排放和環(huán)境治理相關的具體細節(jié)。之所以企業(yè)在環(huán)境治理信息披露內容方面避重就輕，原因在于相關法律規(guī)范缺失。專門對環(huán)境治理信息進行規(guī)定的《企業(yè)事業(yè)單位環(huán)境信息公開辦法》，也只是從一般性視角規(guī)制相關環(huán)境治理信息公開，缺乏對不同行業(yè)的環(huán)境治理信息的差異性規(guī)定。問題的關鍵是，許多企業(yè)更多注重企業(yè)利益的實現，對環(huán)保責任在內的社會責任關注較少。這種狀況并不限于普通小企業(yè)，甚至連上市公司也沒有對環(huán)境信息披露給予足夠的重視。即便進行環(huán)境信息披露的上市企業(yè)，其披露的環(huán)境信息內容往往大而無當，部分企業(yè)環(huán)境信息披露“報喜不報憂”。具體而言，由于當前缺乏環(huán)境信息的披露標準，多數企業(yè)在披露環(huán)境信息時較少涉及環(huán)境績效數據。由于企業(yè)披露的環(huán)境信息多屬于宏觀概述，缺乏相關數據支撐，導致環(huán)境信息披露形式大于內容，更無法滿足利益相關者獲取環(huán)境信息的訴求。這些問題的產生也因為當前部分企業(yè)環(huán)保數據并不達標，環(huán)境治理力度有限，自然不愿“家丑外揚”。以上情形是導致環(huán)境治理信息披露不通暢、不規(guī)范現象發(fā)生的原因。

（三）環(huán)境信息強制性披露的責任機制欠缺。盡管我國相關法律對于企業(yè)信息披露有所規(guī)定，但是極少專門對環(huán)境治理信息公開的規(guī)定。現有環(huán)境信息披露的規(guī)范仍然集中在環(huán)境法領域。而在環(huán)境法中，企業(yè)環(huán)境治理信息披露的責任承擔存有缺憾，一方面缺乏事前規(guī)制，另一方面違法成本較低。這就導致企業(yè)寧愿選擇違法而支付罰款，也不愿因為商業(yè)利益損失而披露環(huán)境治理信息。換句話說，現有環(huán)境治理信息披露責任機制無法有效督促企業(yè)披露環(huán)境治理信息。令人可喜的是，實踐中由于綠色金融市場與企業(yè)經營直接相關，資本市場對環(huán)境信息披露起到了推動作用。近年來，環(huán)境保護部與中國人民銀行、證監(jiān)會聯合推動綠色信貸，銀行已建立起綠色信貸制度體系，對于環(huán)境污染高的企業(yè)限制其貸款和公開發(fā)行股票。這類金融手段一定程度上約束企業(yè)披露環(huán)境信息，但并不能規(guī)制所有企業(yè)，唯有建立相應的法律制度約束，才能從根本上督促企業(yè)履行信息披露責任。

（四）環(huán)境信息強制性披露的激勵措施不足。長期以來，由于環(huán)境保護的正向激勵不足，我國企業(yè)遵守環(huán)境保護相關法律的積極性不高。強制企業(yè)環(huán)境信息披露單純依靠懲罰機制，難以調動企業(yè)的積極性，更無法實現制度設計的預期功能。現行法律對于環(huán)境信息披露的經濟措施規(guī)定幾近于無。由于缺乏制度化的環(huán)境信息強制披露規(guī)范，企業(yè)環(huán)境守法仍存在困境，現實中更多的企業(yè)是消極承擔這種環(huán)境責任。為突破此種局限，推動環(huán)境信息強制性披露制度的落地生根，亟待構建全面有效的守法激勵機制，推動企業(yè)主動披露環(huán)境信息。

二、環(huán)境信息強制性披露制度的法律路徑

基于上述環(huán)境治理信息披露制度實踐存在的問題，以下將結合相關理論經驗，對環(huán)境治理信息披露制度內容進行完善。

（一）擴大環(huán)境信息強制性披露的主體范圍。針對當前環(huán)境治理信息披露主體限于上市公司和發(fā)債企業(yè)的情形，從短中長期三個維度有序擴大環(huán)境治理信息主體范圍。近期，要求所有社區(qū)的市級以上人民政府確定的重點排污單位的上市企業(yè)必須公布環(huán)境治理信息；中期，要求所有其他上市的排污單位和非上市企業(yè)的社區(qū)的市級以上人民政府確定的重點排污單位必須披露環(huán)境治理信息；遠期，要求非上市企業(yè)的排污單位必須披露環(huán)境治理信息。至于短期中期長期的時間節(jié)點，由國家環(huán)境主管部門根據環(huán)境治理能力建設進度來劃定。如此一來，將所有排污單位納入環(huán)境治理信息披露的規(guī)制范圍，不僅有助于強化企業(yè)環(huán)境責任，也有利于公私合作治理環(huán)境事務。

（二）明確環(huán)境信息強制性披露的具體內容。針對當前企業(yè)環(huán)境治理信息披露的隨意性現狀，應當明確環(huán)境治理信息強制性披露的具體內容和相關指標。同時，基于各行業(yè)的特色出臺有針對性的行業(yè)規(guī)定，如沒有生產環(huán)節(jié)污染的貿易類企業(yè)，應該強制其披露對合作企業(yè)的環(huán)保要求，以促使其披露合作企業(yè)的環(huán)保信息。環(huán)境信息強制披露制度依賴于各行業(yè)的指標體系建立，應當細致規(guī)定核心的披露指標，設計全面系統(tǒng)的指標目錄，引導企業(yè)更加詳盡、全面地披露環(huán)境信息。具體而言，企業(yè)披露環(huán)境治理信息包括污染物排放的數量和濃度、碳排放量和相關資源管理措施，環(huán)境違法行為處罰情況，新建項目的環(huán)境影響情況等內容。

（三）確立環(huán)境信息強制性披露的責任承擔。為了解決“違法成本低，守法成本高”的責任承擔局限，應當通過引入按日連續(xù)處罰和環(huán)境信用影響評價制度，借助法律和社會機制共同構建有效的環(huán)境治理信息強制性披露的責任承擔方式。一方面國家環(huán)境保護主管部門可以在按日連續(xù)處罰辦法中增加一項，即企業(yè)未依法披露強制性環(huán)境信息，且經過責令改正拒不改正的情形，可以適用按日連續(xù)處罰之規(guī)定；另一方面結合當前國家社會誠信檔案的建構，將企業(yè)環(huán)境治理信息披露事項作為企業(yè)信用評價的重要指標，并向社會和金融機構通報。在一定程度上，可以督促企業(yè)積極履行環(huán)境治理信息披露義務。

（四）健全環(huán)境信息強制性披露的激勵制度。健全環(huán)境信息強制披露激勵的法制，適時將經濟支持政策措施上升為規(guī)章制度，將其納入制度化的軌道。首先，及時將企業(yè)強制性環(huán)境信息披露情況納入企業(yè)金融信用信息基礎數據庫，借助既有的綠色信貸制度體系，通過企業(yè)環(huán)境信息共享，為金融機構貸款和投資決策提供依據。其次，商業(yè)銀行等金融機構應當發(fā)揮金融杠桿作用，引導銀行提前改變資產配置，減少對未按法律規(guī)定披露環(huán)境信息的企業(yè)貸款，促進被投資企業(yè)及貸款企業(yè)提升環(huán)境管理及披露。再次，實施能效和環(huán)保“領跑者”制度，采取財稅優(yōu)惠等措施激勵企業(yè)披露自身環(huán)境信息，進一步提高其綠色競爭力，讓環(huán)境方面的投入轉化為經營績效。最后，由環(huán)保部與證監(jiān)會等部門聯合設立包括上市公司在內的企業(yè)環(huán)境信息披露獎勵資助，定期評選獎賞環(huán)境信息披露優(yōu)秀的企業(yè)，以此構建環(huán)境信息披露的最佳模板，引導更多的企業(yè)參照模仿。

三、結語

在環(huán)境污染形勢嚴峻的當下，環(huán)境信息的披露與透明不僅是公眾知情權的訴求，也是企業(yè)的社會責任表現，更是公私協力環(huán)境治理的重要制度。針對當前企業(yè)環(huán)境信息披露失范現象，亟待政府與社會協力合作化解信息披露困境，其中環(huán)境信息強制性披露制度的建構是重要舉措。在政府層面應當實現“有法可依”，制定相關的法律法規(guī)，在即將修訂的證券法中加入環(huán)境信息強制性披露條款，具體細則由部門規(guī)章予以規(guī)定，激勵和約束企業(yè)主動落實環(huán)保信息披露責任。對于企業(yè)而言，信息披露的準確性將極大地影響著企業(yè)內外部的決策與判斷，使企業(yè)能在準確識別各種非財務機遇與風險的基礎上，切實有效地提高對非財務績效管控能力，從而更好地在落實企業(yè)環(huán)境責任的同時，不斷提高企業(yè)的經濟效益。根據《環(huán)境保護法》（2014年）關于信息公開與公眾參與的規(guī)定，普通投資者與公眾有權對企業(yè)的環(huán)境信息披露進行監(jiān)督，從企業(yè)與公民兩個方面雙向構建可持續(xù)的環(huán)境信息強制性披露制度，提升企業(yè)的違法成本。

參考文獻：

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作者：李佳麗 單位：福建社會科學院