行政事業單位資產管理制度的實踐

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摘要：資金管理制度和資產管理制度相互促進、相互制約，是現代財政制度不可偏頗的兩個重要內容。目前資產管理制度相對薄弱，主要是目前資產管理制度注重財務管理（會計核算）而弱于實物管理，注重預算管理（主要是政府收支分類管理）而弱于項目管理。結合財政實際工作，本文從完善行政事業單位資產定義、完善行政事業單位資產管理辦法架構體系、建立非流動性資產登記（批復）制度、建立行政事業單位資產管理全國平臺系統、加快推進財政預算管理配套改革等五方面，就加強公共基礎設施、政府儲備土地等行政事業單位資產管理進行粗淺的思考。

關鍵詞：行政事業單位資產；政府會計制度；信息化；財政預算管理

一、目前行政事業單位資產管理存在的主要問題

1.資產管理規章制度的系統性、有機性有待提高

目前有關行政事業單位資產管理的直接規定主要有行政、事業單位國有資產管理暫行辦法等，間接的規定分散于會計法、政府會計制度、基本建設財務制度、部門政策文件如土地儲備管理辦法等。有關行政事業單位資產管理的規定多而零散，且規章制度間相互銜接、有機統一程度不夠，相關工作人員難以把握。

2.資產實物管理方式有待強化

目前行政事業單位資產管理方式主要是依靠行政事業單位內部的財務會計核算、固定資產管理卡等，存在認為主要是財務人員的事情、偏重財務會計核算而實物管理薄弱等問題。而且行政、事業單位國有資產管理暫行辦法雖明確了資產配置、使用、處置、產權登記和監督檢查等各個環節管理措施，但存在較多的不足：一是其中關鍵環節產權登記由誰實施、如何實施、法律地位等沒有做明確規定；二是在監督檢查方面對資產管理各環節的責任追究力度不夠；三是各環節措施多是原則性規定，區分不同資產并采取分類管理的具體措施不夠，影響資產管理各環節的管理效率。

3.公共基礎設施、政府儲備土地等資產管理薄弱

公共基礎設施、政府儲備土地本質上屬于行政事業單位資產，但由于該類資產情況相對復雜，且實際上沒有納入行政事業單位資產管理范疇，管理相對薄弱，其主要原因：一是地方政府開發建設、土地收儲做法多樣，如實施主體上有的成立專門的城投公司、土地儲備公司等，而不是相應的行政事業單位，導致較難執行行政事業單位資產管理辦法。二是開發建設、土地收儲有相對獨立的程序規定，如立項審批、竣工財務決算、土地收儲紅線批復等，實踐中容易認為只要履行竣工財務決算、取得收儲紅線批復等程序就可以了，弱化了財政概念上的資產管理，也有部分地方針對此情況開始探索完善，如廈門市試行建立基本建設形成的資產備案制度。三是開發建設、土地收儲普遍存在項目實施周期長，期間人事、實施主體、政策變動等原因導致竣工財務決算都較難，就更談不上財政概念上的資產管理。四是目前行政事業單位資產管理規定難以適應公共基礎設施、政府儲備土地管理要求。行政事業單位資產管理主要依靠財務會計核算、固定資產卡管理，對公共基礎設施、政府儲備土地等資產，僅依靠會計賬、固定資產卡很難實現對實物資產的清晰界定。五是開發建設和土地收儲過程中，地方政府普遍重視項目進度和固定資產投資，對后續資產管理往往重視不夠。

4.資產管理有機協同推進滯后

財政部門重視財政資金的收、支、余管理，大力推進國庫集中支付、財政預算管理等改革及信息化建設，但在行政事業單位資產管理改革及信息化建設上未能和相關的財政業務模塊有機關聯、融合推進，甚至一定程度上削弱了固定資產、公共基礎設施等資產管理。相較當前，單位財務人員在不是主要依靠信息化系統進行會計核算時期，通過設立基本建設專戶、專賬核算等措施，對固定資產、公共基礎設施等資產在認識上、核算上都更加到位。

5.資產管理配套制度需要進一步完善

行政事業單位資產管理業務環節多，而公共基礎設施、政府儲備土地等資產管理涉及部門多，要按行政事業單位資產管理要求加強管理，需要配套完善基本建設、土地收儲等配套制度，如項目前期經費管理、土地收儲項目管理、代建制等，這些配套制度的完善，直接關系公共基礎設施、政府儲備土地等資產成本費用歸集、價值認定和責任認定等。

二、加強行政事業單位資產管理的主要原則

加強行政事業單位資產管理，在遵循既有的資產管理與預算管理、資產管理與財務管理、實物管理與價值管理等相結合的原則上，有必要明確如下原則。第一，應計盡計原則。其主要內容包括：一是行政事業單位資產的內涵、外延明確，可較好地界定資產是否屬于行政事業單位資產，符合行政事業單位資產定義的必須納入管理；二是資產價值認定精確，對公共基礎設施、政府儲備土地等資產價值形成過程程序多、歷時長、費用種類多等情況，能較好地歸集成本費用，正確核算資產最終價值；三是既有資產后續計量精確，對公共基礎設施、政府儲備土地等資產價值增減變動情況，有可操作的簡單便捷的處理辦法，較好地動態反映資產價值；四是具有良好的資產補充登記機制，對公共基礎設施、政府儲備土地等之前沒有納入行政事業單位資產管理的資產，能較好地進行資產補充登記核算。借此實現對行政事業單位資產的全面管理，確保不重不漏。第二，公開透明原則。行政事業單位資產管理依托政府職能部門，其主觀能動性和實際監管能力都是有限的，且行政事業單位資產管理體制即使再完善也很難全部覆蓋各種各樣的情況，只有通過公開透明的方式，強化社會監督，才能有效彌補存在的不足。公開的主要內容包括：一是在資產配置環節公開，對財政支出項目是否形成資產可事先研判并進行公開；二是既有資產信息公開；三是資產使用和資產處置情況公開等。第三，責任明確原則。行政事業單位資產管理要真正落到實處，必須明確資產配置、使用、處置、成本價值認定、評估、登記、統計報告和監督檢查等各環節責任，特別是資產配置、使用、處置、成本價值認定、登記環節的責任，并加強責任追究，才能真實反映行政事業單位資產的價值以及后續增減變動情況，真正實現加強資產管理的目標。

三、加強行政事業單位資產管理的重要作用

第一，有利于推動現代財政制度建設。財政資金管理和資產管理是現代財政制度不可偏頗的兩個重要內容，兩者相互促進、相互制約，聯系的紐帶是項目支出管理，加強資產管理必須加強項目支出管理。目前財政管理制度一定程度上是以財政資金管理為主的政府收支分類管理，即以政府收支分類科目為工具，對財政資金進行年度預算管理。即使是在實行項目庫管理、績效管理等情況下，其重點還是財政資金的政府收支分類管理，而對項目支出管理和資產管理相對薄弱，如目前的財政報表體系和預決算公開制度，缺乏以項目支出為主線進行反映和公開的方式。通過完善行政事業單位資產管理制度，可從資產管理的要求倒逼財政資金管理更加重視項目支出管理，重構完善項目支出業務流程，使得財政資金管理更加有機、科學、規范，如為確保行政事業單位資產成本價值的認定正確無誤，必然要求項目支出預算管理上能實現對項目支出的各種費用、跨年支出等進行歸集匯總，這又必然要求項目庫管理、預算編制、國庫支付、預決算審核、會計核算等業務模塊聯系更加緊密。第二，有利于發揮財政在國家治理中的基礎和重要支柱作用。對行政事業單位資產有效管理的財政資金項目支出管理模式作用重大。項目支出管理一是必然突出項目支出績效，從而要求政府決策時更加審慎，注重量力而行、實事求是安排項目支出，注重綜合考慮項目投入成本和績效情況等。二是必然強化項目支出的各環節責任，項目支出從項目決策、批復、實施、資金支付、資產管理等各環節中參與單位和人員責任更加明確，必然使得各環節參與單位和人員自覺履行自身職責，注重依法行政，遵守財經紀律。三是必然要求項目支出相關信息資料齊全完整，從而有利于審計、監察、效能等單位客觀、公正、便利地進行監督、問責和考核。四是必然要求項目支出的政策制定、工程招投標、政府采購等更加公開、透明，從而推動公平競爭的市場環境建設。五是必然要求項目支出分類、統計更加科學、精準，合理評估財政資本性支出、對企業補助支出、對個人和家庭補助支出等產生的效益，從而進一步規范財政支出政策，更好地發揮財政稅收、支出政策職能作用，更好地發揮市場調節作用。第三，有利于進一步完善政府投資行為。加大政府投資更好地促進了社會經濟發展，但政府投資普遍存在重視土地、規劃、環保等要素而對資金要素的承受力和效益重視不夠等情況。如何既保障社會經濟發展所要求的政府投資力度，又不斷提高政府投資資金的使用效益，一直是財政部門面臨的雙重壓力。通過加強對公共基礎設施、政府儲備土地等資產管理，一是按照應計盡計原則，將在建、擬建的政府投資項目納入行政事業單位資產管理的范疇，納入財政預算管理，可以較好地掌握政府投資項目總體資金需求，從而適度控制新增投資項目；二是結合公開透明的原則，有利于社會公眾和監督部門對政府投資項目是否存在重復投資、是否形成資產以及形成資產的成本效益等情況進行監督，從而提高政府投資決策水平；三是通過對政府投資形成資產的評估和考核，可以從結果追溯政府投資項目決策、審批、實施、造價審核、質量管理等環節存在的問題，規范政府投資各環節運行。第四，有利于加強地方政府性債務管理。加強地方政府性債務管理，一是需防止不顧財政財力情況擴大債務規模風險；二是需防止專項債務資金使用不規范，如包裝項目融資，難以形成相應資產；三是需防止融資模式創新下形成的各種隱性債務，導致債務底細不清。通過加強行政事業單位資產管理，一是在規范政府投資行為的基礎上可以約束地方政府的融資沖動；二是通過政府投資和形成相應行政事業單位資產掛鉤，可以解決項目包裝融資導致債務資金使用不規范問題，可以反映歷年政府投資形成的資產情況，提升地方政府償債能力，如停車場、污水處理設施、政府儲備土地等具有較高價值的資產；三是通過明確資產的權屬，可以更好地區分開發建設、土地收儲中形成資產的債務是否屬于政府性債務情況，減少各種隱性債務的認定難度。第五，有利于進一步明確政府和國企、市場間的關系。通過加強行政事業單位資產管理，可以理清政府和國有企業間的關系、政府和市場間的關系，劃清相互間權責，從而有利于規范國有企業管理，使市場在資源配置中起決定性作用。

四、加強行政事業單位資產管理的有利條件

第一，已形成加強資產管理的良好氛圍。各級對加強行政事業單位資產管理的認識更加到位。再是完善政府投資制度、加強地方政府性債務管理、規范財政支出預算管理等需進一步加強資產管理。同時巡視、審計等也不斷要求加強行政事業單位資產管理。第二，持續推進的財政改革為加強資產管理奠定了基礎。財政部門持續推進國庫集中支付、政府性債務管理、預決算公開、政府會計制度等改革，這些改革取得了突出成效，為加強行政事業單位資產管理創造了條件、營造了氛圍、積累了經驗。同時財政改革的深入推進，也要求加強行政事業單位資產管理改革協同推進。第三，信息化發展為加強資產管理提供了技術保障。信息化技術不僅使行政事業單位資產管理財務會計核算更加便捷，而且測量、影像技術的發展為及時獲得資產的數量、位置等精確信息提供了保障。持續推進的財政信息化建設培養了大量熟悉信息化管理的財政財務工作人員。第四，政府相關部門改革為加強資產管理減少了阻礙。不斷加大的政府投資、土地房屋征收等領域改革有利于加強行政事業單位資產管理，如基本建設項目統一編碼制度、三規合一審批、土地房屋征收補償信息公開等改革為加強公共基礎設施、政府儲備土地等資產管理創造條件。

五、加強行政事業單位資產管理的措施建議

加強行政事業單位資產管理，必須做到賬實、賬卡、賬賬相符，需要完善資產管理各環節辦法，特別是資產處置、成本價值認定、登記等環節，需要簡單便捷的措施，才能確保運作流暢、核算準確，任何環節措施的不完善，可能導致運作梗塞而大大影響資產管理效率。

1.進一步完善行政事業單位資產定義

目前行政、事業單位國有資產管理暫行辦法對資產的定義是指由各級行政事業單位占有、使用的，依法確認為國家所有，能以貨幣計量的各種經濟資源的總稱。新政府會計制度對資產的定義是指政府會計主體過去的經濟業務或者事項形成的，由政府會計主體控制的，預期能夠產生服務潛力或者帶來經濟利益流入的經濟資源。比較兩者定義，共同點是明確行政事業單位資產是一種經濟資源，區別在于前者強調資產歸屬和貨幣計量的屬性，后者強調資產形成起因和資產本質，總體上后者更加精確。目前行政、事業單位國有資產管理暫行辦法對資產的定義存在的較大缺陷是在概念上不能覆蓋本質上屬于行政事業單位資產，但實踐中通過國有企業實施形成的公共基礎設施、政府土地儲備等資產，應結合新政府會計制度對資產的定義進行完善。新政府會計制度明確資產形成起因包括政府會計主體過去的經濟業務或者事項兩種情況，表現形式上可概括為一是支付財政資金對等形成資產的市場行為；二是通過行政權力形成資產的行政行為。據此，無論采用什么開發建設、土地收儲模式，只要其資金來源最終屬于財政資金支付的，均應納入行政事業單位資產管理范疇，只是實際操作上通過委托方式實施。也即行政事業單位資產定義為各級行政事業單位實施或委托實施的過去的經濟業務或者事項形成的，由行政事業單位控制的，預期能夠產生服務潛力或者帶來經濟利益流入的經濟資源。

2.完善行政事業單位資產管理辦法架構體系

目前行政、事業單位國有資產管理暫行辦法，對流動性資產和非流動性資產管理沒有區分，但實際上兩者存在很大區別，再是結合資產類別的具體操作細則不完善。行政事業單位資產管理應參照政府會計準則的架構體系完善實物資產管理辦法，先是制定行政事業單位資產管理的普遍適用原則；再是針對非流動性資產管理中資產配置、成本價值認定、登記和監督檢查等各環節，制定原則性管理辦法；最后是結合公共基礎設施、政府儲備土地等資產特點制定具體管理辦法，且必須務求操作簡單便捷，職責明確。也即由行政事業單位資產管理辦法、新政府會計制度和會計準則共同構成行政事業單位資產管理基礎性、框架性的文件，分別從實物資產管理、財務會計核算兩方面進行規范，并在實踐中不斷完善。

3.建立非流動性資產登記（批復）制度

加強公共基礎設施、政府儲備土地等資產管理，需要建立財政部門對非流動性資產登記（批復）制度。該制度相比于相關職能部門對不動產權籍的登記管理制度，區別在于強調對非流動性資產成本價值以及主管部門的確認登記（批復）。該制度相比于目前行政事業單位資產管理制度，區別在于一是資產需由財政部門進行確認登記（批復）而不僅是依靠單位內部管理和會計核算；二是財政部門確認登記（批復）資產信息比目前固定資產管理卡更加豐富，同時登記（批復）資產的數量、位置等信息，如政府儲備土地的面積、方位等，并且附齊圖紙、影像測量資料等，確保資產的信息精確無誤。建立非流動性資產登記（批復）制度，一是新政府會計制度的客觀要求，新政府會計制度的一大特點是對資產核算要求賬實更加精確，對資產價值的增減變動等后續計量更加精確，實踐中如城市道路等的改擴建通常難以按原已入賬的城市道路范圍實施，安置房資產在已安置情況下應相應減少安置房資產，沒有原已入賬的城市道路、安置房資產的數量、位置等信息，后續計量就難以精確反映資產的現行價值及相應實物。二是公共基礎設施、政府儲備土地等資產形成過程較復雜的客觀要求，該類資產形成過程存在開發建設模式多樣、實施主體和資金來源多樣、涉及部門多、歷時較長等情況，如實施主體不是政府會計主體等，僅依靠加強行政事業單位財務核算方式難以適應對該類資產管理的要求，通過建立非流動性資產登記（批復）制度，可以較好解決該類資產形成過程較復雜的問題。三是可以有效彌補新舊政府會計制度過渡時期存在的不足。行政事業單位資產管理應確保應計盡計，才能真正實現加強行政事業單位資產管理的作用。舊政府會計制度對公共基礎設施、政府儲備土地的財務核算較薄弱，需對歷史的該類資產按新政府會計制度要求進行補充核算，借助非流動性資產登記（批復）制度可較好地糾正存在偏差或進行補充核算。四是有利于建立資產信息公開報告制度。加強行政事業單位資產管理，必須充分發揮監督部門、社會公眾的監督作用，這就要求公開、報告的公共基礎設施、政府儲備土等資產的成本、數量、位置等信息更加翔實全面。五是有利于提高行政事業單位資產管理的法律地位，強化管理責任。目前行政事業單位資產管理，更多認為是財務人員的事情，而要真正管理好行政事業單位資產，需要單位領導、項目經辦人等共同參與，切實履行各自職責，通過建立非流動性資產登記（批復）制度，使資產管理的要求和責任更加明確。

4.建立行政事業單位資產管理全國平臺系統

建立行政事業單位資產管理全國平臺系統，有關資產管理的規章制度、資產信息都進入平臺系統，按照先予規范再逐步公開原則推進系統建設，最終實現行政事業單位資產出租、出借、出售、處置等均在系統公開透明完成。通過建立行政事業單位資產管理全國平臺系統，一是可使行政事業單位資產信息統計、報告更加規范；二是可使行政事業單位資產信息更加公開透明，提高資產管理的權威和公信力；三是通過各地資產管理經驗做法、價格信息等共享，可使資產使用、資產處置等各環節運作更加快捷高效；四是有利于市場競爭，培育資產評估、績效評估、交易主體等優質市場主體，讓更多的優質市場主體進一步推動完善行政事業單位資產管理。

5.加快推進財政預算管理配套改革

財政資金管理和資產管理聯系的紐帶是項目支出管理，加強資產管理必須加強項目支出管理，加快推進財政預算管理配套改革。（1）建立全國統一的財稅信息化系統。加強行政事業單位資產管理，不僅要重構完善本級財政部門的業務流程，而且要加強部門間配合以及上下級財政部門間協調，需要建立全國財稅信息化系統。該系統具有如下屬性：一是具有良好的生態性，在保證財政基礎業務流程一致情況下，能適應各級財政業務細節上的差異，能較好連接部門間的業務管理系統；二是系統能覆蓋財政各類業務且實現有機聯系，如資產管理業務能和項目庫管理、支付管理、會計核算、工程預決算審核等業務間實現有機聯系；三是能實現信息分類快捷精確匯總，通過對財政收支不同角度和屬性的合理分類、基礎字段設置等，能快捷精確地匯總生成各種收支信息，生成與行政事業單位資產管理有關的項目支出及資產信息。結合財政在國家治理和社會經濟發展中的基礎和支柱作用的定位，財稅信息化系統應成為信息化建設的典范和基礎。同時通過科學合理地設立由財政收支管理、資產管理、政府運行成本等組成財政綜合考核指標，可更加全面、客觀地反映各地社會治理、經濟發展情況。（2）加快完善項目支出管理制度。財政支出分為基本支出和項目支出，基本支出經過多年改革已相對規范，項目支出則還需加快完善。公共基礎設施、政府儲備土地等資產大都是項目支出形成，加強管理必須完善項目支出管理。第一，建立項目支出構成要素（條件）。參照財政政策的構成要素理論，建立項目支出構成要素（條件）。項目支出從是否形成資產看，有的屬于消耗性支出不形成資產，有的屬于資本性支出可形成相應資產；從生成機制看，有的項目如基本建設項目需多個部門審核后方可實施，有的項目則較簡單部門研究后即可實施；按是否建立支出標準可分為有定額標準支出（如按工程定額標準計價的建設支出）和無定額標準支出；從實施程序看可分為按政府采購、工程招投標等機制實施的支出和直接實施的支出；按支出是否需審核可分為需經審核部門審核后支付的支出和無需經審核部門審核直接支付的支出；按資金來源可分為上下級資金來源項目支出和本級資金來源項目支出。通過對項目支出的不同分類，可以概括構成項目支出的基本要素（條件）：支出類別、立項機制、支出標準、實施機制、支出審核機制、資金來源等，有效的項目支出必須具備這些基本要素（條件）。通過建立項目支出構成要素（條件），一是直觀的項目支出構成要素（條件）的表述，可讓項目責任單位、責任人員等在研究、實施項目時清楚地知道必須怎么做，應注意事項，有利于項目支出的確定和執行。二是能較好地推動項目支出的規范化建設。一方面有利于推動項目支出理論研究，另一方面在明確有效的項目支出需具備的構成要素（條件）時，實際上也明確了無效的項目支出應該承擔的責任，實踐中有利于規范項目支出。三是能較好地適應項目支出管理模式多樣的情況。項目支出類型多，管理模式多，財政改革中難以對所有項目支出制定統一辦法，通過建立項目支出構成要素（條件），允許在項目支出構成要素（條件）的差異化不同，既能規范項目支出，又能適應項目支出管理模式多樣情況。第二，完善項目庫管理制度。在現代財政制度下，項目庫管理制度應當成為財政預算資金管理中等同于政府收支分類科目的重要工具。目前各級財政項目庫管理制度大都明確了項目支出必須納入項目庫才能支出、優先排序、滾動管理等非常好的基本原則，但項目庫管理制度還需改革完善。一是必須真正實現所有項目支出都必須進入項目庫的基本原則。項目支出包括公共基礎設施、政府儲備土地等項目都必須進入項目庫，沒有進入項目庫安排預算的項目無法支出。只有所有項目支出全部納入項目庫管理，才可以全面掌握可形成行政事業單位資產的項目支出情況，確保行政事業單位資產應計盡計；才可以全面掌握項目支出對財政資金總體需求情況，編制跨年度項目預算，避免不顧財力上項目。二是必須加強項目分類研究。財政支出的項目種類繁多，有的項目無須前期工作無須另行安排支出，有的項目包括大量前期工作需安排資金保障，如公共基礎設施從項目策劃到項目批復，需要實施大量前期工作，項目正式批復前需要安排資金予以保障。因此項目什么時候進入項目庫，項目前期工作階段的支出和實施階段的支出如何銜接，需要在項目庫管理中研究完善，才可更好地保障該類項目支出。也只有項目庫能更好地保障政府做出決策的各類項目支出時，項目庫管理制度才能得到肯定，順利地建立并發揮作用。三是進一步提升項目庫功能。項目庫要真正發揮作用，需要項目單位、人員均參與項目庫管理，而不僅限于財政財務人員，因此項目庫不僅要實現財政預算資金管理的功能，而且應具備項目管理的功能，既可實現按項目有機分類匯總、預算編制；也可反映項目實施、資金支付和支出核算等情況；還可實現對項目風險監控，如在項目出現進度較慢，項目完成后沒有及時結算形成相應資產時，及時提醒相關責任人員。四是項目庫管理能夠匯總核算完成項目的全部費用。由于公共基礎設施等項目通常都有前期工作階段、實施階段，且各階段會發生種類繁多費用，如工可費、農轉用費用、土地房屋征收費、建安費用等，通過項目庫管理，能夠匯總核算各階段的全部費用，正確核算項目成本，形成完整資產價值。總之，完善行政事業單位資產管理制度，建立現代財政管理制度，需要廣大財政工作者堅持以新時代中國特色社會主義思想為指導，從內部做起，從基礎做起，深入改革創新，使財政真正成為國家治理的基礎和重要支柱，發揮財政應有的職能作用。

作者：姜偉青 單位：廈門市集美區財政局