公路工程造價管理高質量發展問題分析
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摘要：造價管理是現代工程管理和行業監督的重要組成，貫穿于工程建設全生命周期，決定著工程品質。本文聚焦當前高質量發展熱點問題，科學客觀地分析了當前公路工程造價管理領域存在的問題和影響因素，并對如何規范市場行為、合理控制建設成本、推進其高質量發展，提出了相關措施和建議。
當前，公路工程建設由高速推進邁入高質量發展階段。造價管理也應由全過程控制轉向全生命周期管理，包括涵蓋決策、建造和運營三大階段，并與綠色發展，資源優化等相關聯。同時，“新基建”時代，需將信息技術與造價管理有機融合，打破傳統信息化系統的煙囪式條塊分割，建立公路造價數據信息的融合、利用與共享。
一、問題分析
（一）工程造價管理模式不科學1.管理范疇有限。長期以來，公路工程造價管理是“輕兩端，重中間”，核心圍繞在建造全過程管理。造價審查（批）的程序和要求也主要遵循各個階段相應的規定，造價數據內生相互聯系被切斷，形成信息孤島，不利于造價管理和發展。2016年的《公路工程造價管理暫行辦法》明確：“公路工程造價活動是指公路工程建設項目從籌建到竣工驗收交付使用所需全部費用的確定與控制”，將造價管理范疇拓展至設計階段，但仍未包括運營階段。2.監督效能存在差異。造價監督管理與工程質量安全監督管理均是交通運輸主管部門的重要職能，但兩者執行力度明顯不同。同時，造價監督管理信息化基礎整體薄弱，自動化水平整體不高，全國各地監管機制和監督效能差別較大，呈現出分頭、分段、分散的特點，影響到整體的效率、水平和智慧交通的發展。3.缺乏動態性。工程造價管理中多采用靜態投資估算控制，缺乏事先預算機制。公路建設涉及面廣、建設周期長，決定了建設項目的不確定性；投資額大、自然條件復雜多變，形成了建設項目的獨特性；不同主體利益訴求不同，且各個階段都會產生變化，使建設項目具有不可復制性。所以，公路建設必須全面考慮各因素可能引起的潛在合同風險并進行動態管理，否則，將出現整個工程預算不平衡和不合理情況。
（二）工程造價管理水平有待提升1.知識系統性不強。計劃經濟年代，造價人員主要職責是根據圖紙和定額等資料完成室內的計量和計價，工程造價監管和研究工作則由定額管理站負責。同時，現場施工管理者只熟悉施工方法、工藝流程，掌握現場質量、安全管理知識，但缺乏工程造價方面知識。造價控制和現場管理（環境）不能有機結合，致使知識架構缺乏系統性。其次，目前公路工程造價從業人員多是專科或職業院校的畢業生，其側重點是操作層面，理論研究能力不足。雖然高等院校近年來輸出了許多高素質人才，并開始推行注冊造價師執業制度，但是短時間內并不能改變整體現狀。2.經濟與技術不匹配。目前，一些中小型項目，設計階段未能充分結合項目特點、環境和需求，對經濟、技術合理性、可行性深度論證。雖然在工程建設整體投資中，設計階段費用所占比例僅在1%〜2%之間，但從項目經濟影響力而言，其影響程度高達85%以上。而設計與施工的分離，既造成經濟、技術兩者間不匹配，也削弱了項目的可施工性。從而導致實施中被迫調整或變更方案，造成預算突破、工期延誤。3.辦法制度有欠缺。當前出臺的相關管理辦法、規章制度是公路工程管理的核心，但其內容多數強調質量安全等技術管理，很少提及造價管理方面。而造價管理制度的不完善或存在空白，則導致造價監管缺乏依據和強有力的手段，不能滿足依法治國的要求。同時，也造成造價意識淡薄，一些專家在項目圖審時更多側重技術方面，而對經濟合理性，以及兩者的匹配度關注不夠。
（三）招標投標價格不能發揮市場導向性1.編制招標文本不科學。推行公共資源交易平臺招投標模式，使一些專業性強的建設單位不愿參與或不能參加項目招標決策，招標文件千篇一律與行業要求出現偏離。其次，公司注冊條件寬松，企業數量的飆升，加劇了市場競爭的激烈性，迫使企業低成本運作，勢必造成技術和造價漏洞頻發。尤其一些中小型技術服務公司，為了獲得業績，在項目意圖不清、對情況不了解的條件下，僅憑經驗或復制（套用）類似項目的相關文件資料，形成所謂“專業”的設計圖紙、“標準”的招標文本和控制價。專業公司變成“程序”，而由此產生的風險則通過最低價中標模式等強加手段轉嫁給承包人。2.評標管理有漏洞。招標文件一般要求評委重點把好報價和資質關，對技術標一般僅做形式要求。由于只需查驗資質，評標中跨行業評審現象較多；而造價專家抽取則只要是經濟師即可，也并非要求專業工程造價從業人員。跨行業、非專業評審，以及工作責任心等原因，導致部分專家對招標文件理解不透，評標過程中出現一些主觀因素。其次，招標機構或項目業主及監管部門的代表，有時為盡快完成任務或其他目的，干預評標活動和時間，致使專家無法有效的評審投標報價合理性和施工方案可行性。3.競標行為不規范。推行招投標制，并非一味追求最低價，而是提倡合理低價。但很多投標單位為了提高中標率，也未對項目實際情況進行實地考察和詳細分析，僅依據公司“慣例”或領導的意圖下浮，刻意壓低投標價格。甚至，目前市場還滋生出不顧市場規律，專業為“評標基準價”的利益團體。雖然在表面上最低價中標降低了建設成本，但若中標價格不能滿足工程實況，在工程的建設中必然會出現材料以次充好、偷工減料等現象，降低質量標準。這些現象，使招標投標工作偏離了擇優的基本價值導向，沒有形成“有為政府+有效市場”格局，給運營期留下隱患。
二、措施建議
（一）推行全生命周期造價管理模式根據相關研究，項目決策和設計階段決定了項目生命周期內80%的成本，初步設計階段決定了工程80%的投資。而在重大基礎設施項目中運營期成本占到整個生命周期成本的60%。根據帕雷托法則（二八定律），僅依靠建造全過程造價管理無法滿足對工程項目造價和成本的控制要求，需將視野拓展到全生命周期造價管理，構建“向前向后，穩住中央”造價管理新理念，追求一次性建設成本和運營維護成本的平衡。向前，即要注重各階段信息流向前集成，加強項目前期策劃的力度與深度；向后，即設計階段要周全考慮項目未來運營及收益的需要，具有前瞻性和先進性；穩住中央，就是保證現有施工階段的造價控制技術，讓全生命周期設計理念完整實現。其次，對重大基礎設施推行建設項目公司與運營公司同步建立模式，以便在實施階段形成雙方相互牽制、相互支持。
（二）發揮政府調控引導作用1.推行“雙控”制。社會主義市場經濟體制，市場起決定性作用。因此，當最低價中標法已影響工程建設正常實施、嚴重擾亂市場時，政府需更好發揮作用，制定相關政策、規范市場行為。探索“關于不得規定最低投標限價”設置的合理性，推行最高限價、工程成本價“雙控”制，引導市場預期。2.構建先進的造價系統。運用大數據中心、5G網絡、人工智能、云計算等高端技術，加速形成廣覆蓋、突重點、兼具分析廣度和深度的智慧造價體系，消除信息、數據孤島，讓數據多跑路，人員少跑腿。同時，交通運輸主管部門和相關從業單位還應進行動態跟蹤，深層挖掘造價數據價值，結合各地實際，適時補充和更新定額、費用標準等，促使造價依據與技術發展相適應。3.強化市場監管。逐步健全造價管理相關規章制度，強化政府造價監管機構職能；推進工程造價全過程跟蹤審計監督制度；優化招標和評標方法，規避人為因素干擾；完善參與評標活動人員間相互監督機制；加強信用評價和監管力度，依法打擊圍標串標、轉包、弄虛作假等違法違規行為，并及時公告不良行為信息和行政處理決定，形成“一處失信、處處受限”的市場氛圍。
（三）拓展造價人員、機構業務范圍和視野1.拓展造價師綜合素質。要注重技術、法律、數據系統和編程等方面知識儲備，注重主動與被動控制、動態與靜態管理、技術與經濟指標的結合，不斷加強自身職業素質建設。發揮“盡職審查、項目監管”技術專長，遏制“低價中標、索賠盈利”。要分階段設置控制目標，經常或定期、不定期對目標值與實際值進行動態跟蹤比較，科學預判、及時糾偏，提升產品的價值。其次，數字信息時代，其核心是權威數據和智慧服務。因此必須轉變思維，從原先人工為主的點對點管理方式，向運用人工智能為主的共享方式轉變；由以往重“計量計價”服務為主，向重基礎數據的采集、匯聚和審查方向拓展，保證基礎數據不失真，智慧化才更有權威性。2.增強咨詢機構核心能力。新時期、新環境下，要把握工程造價咨詢業發展趨勢和格局，運用科學化、現代化的管理理念，增強識別企業核心能力。從過去分階段工程造價咨詢向集成化、全生命周期項目管理咨詢轉變，從傳統的低端服務產品向“保姆式”財務顧問、項目顧問轉變。同時，要積極配合交通運輸主管部門開展調研，根據價格與市場需求（供給）之間變化關系，運用大數據平臺、均衡價格模型和成本曲線等工具進行科學經濟分析，合理確定各地區公路行業均衡價格（工程成本）的區間范圍或造價指標，服務于行業造價管理。
三、結語
新時代，建設交通強國是建設現代化經濟體系的先行領域，經濟社會發展對交通的需求不斷增強，社會公眾及有關部門對公路資金使用績效的關注度也越來越高。因此，加快造價管理規章制度建設，構建智慧造價信息化平臺，強化監督機制運行，對節約項目成本、規范市場競標行為和預防工程領域腐敗現象的發生，推動公路事業高質量發展具有重要意義。
作者：程東文 單位：安徽省安慶市公路管理服務中心
