國外廣播電視法比較分析

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摘要：2018年國家廣電總局重新啟動對《廣播電視法》的制定工作，廣播電視法作為社會法的一部分，對于規范傳媒關系具有重要的作用。隨著網絡與傳統媒介的深度融合，但我國廣播電視基本法的缺位，使得廣播電視行業缺乏監管。在國外，尤其是發達國家的廣播電視法律相對比較成熟，基于此本文圍繞著廣播電視法，選取德國、日本、英國和美國與國內廣播電視相關立法相比較，分析我國廣播電視立法中存在的不足并對此提出相應的完善思路，并提出制定《廣播電視法》的相關建議。

關鍵詞：廣播電視法；比較研究；立法；監管

廣播電視法是對廣播電視節目的正常發展有著廣泛的規則，體現了國家的意志，保障了廣播電視節目的正常發展的規范。廣播和電視的廣泛法律涉及有關廣播和電視活動的所有法律，法規和規則。完整的臺灣歷史解讀詞典中對廣播電視法解釋為：加強廣播電視的管理和指導，充分發揮廣播電視宣傳的作用。廣播電視法逐步適應廣播電視的出現，各廣播電視的社會調整，規范和促進廣播電視行業健康發展，正確引導，充分發揮廣播電視宣傳力度，塑造輿論等重要的功能為法律規范目標的總和。

一、國內廣播電視法現狀

目前，我國還沒有確立廣播電視領域的基本法，對于廣播電視監管的規定多散步在行政法規、部門規章的規定里。我國關于對《廣播電視法》的立法工作幾經提上日程，但始終沒有成型。確立基本法《廣播電視法》是非常必要的，不僅能夠厘清行政法規與部門規章之間的交叉重疊，也能夠規范廣播電視行業與監管者之間的權利義務關系，促使廣播電視機構能夠制作更多大眾喜聞樂見的節目，這也是我們法律人所希望看到的。從改革開放的幾十年里，我國廣播電視法律體系從無到有，截至2018年底，我國已頒布十部廣播電視有關的行政法規，包括：憲法中還包含許多關于廣播和電視的條款，《廣播電視管理條例》《電影管理條例》和《信息網絡傳播權保護條例》以及其他行政法規，頒布的46部部門規章包括《廣播電視廣告管理辦法》《電視劇內容管理規定》等規范性文件。此外，還有地方法規，規章，包括《北京市廣播電視管理條例》《江蘇省廣播電視管理條例》《吉林省廣播電視管理辦法》。我國目前廣播電視法律體系初步形成，但依舊需要不斷地完善和優化。

二、國外廣播電視法的經驗借鑒

（一）德國廣播電視法至2018年底，德國擁有5800多萬廣播電視家庭，德國成為了歐洲大陸最重要的廣播電視市場。二戰后的德國確立了聯邦的政治體制，這樣的體制使德國的各個行業的發展變得異常緩慢，不僅僅是相關政府監管機構干預發展，而且對于廣播電視有關的法律規范分布在不同的法律文件之中，交叉重疊性的規定使得廣播電視行業不能夠有序良性的發展。1．《憲法》。德國《憲法》在廣播電視業發展的歷程中發揮了極其重要的作用，由于德國沒有統一的廣播電視法，意味著德國各個州都有獨立對廣播電視在自己管轄范圍內的立法權，在其內容中，憲法確立了言論自由，廣播和電視自由以及政府干預廣播和電視事務的自由原則。在此基礎上，聯邦憲法法院通過一系列判決深化和發展了這些原則的內涵。2．《州廣播電視法》。德國各州在《憲法》的框架下聯合簽署了《州廣播電視法》，旨在對各州的廣播電視運營機構作出的統一規范，規范包括了對廣播電視行業組織、標準、行為規范以及價值方面進行了闡釋。3．《州間協議》。《州間協議》是各州共同簽署的，是對《州廣播電視法》的補充。它的確立為德國廣播電視在市場上的劃分擬制了法律框架，對一些在廣播電視領域的復雜問題作出了系統性的規范。4．《廣播電視州際協議》。1992年制定的《廣播電視州際協議》是德國廣播電視法律體系最重要的規范之一。州際協議有五個部分：廣播電視州際協議，州際協議，廣播電視費州際協議和廣播電視贊助州際協議。州際協議包含公共和商業廣播必須遵循的基本法律規范。由于德國廣播電視業采用公共廣播和商業廣播的雙軌制。5．《未成年人保護州間協議》。2003年5月1日，州際未成年人媒體保護協議由商業廣播和電視運營商加入州際未成年人保護協議。歐洲保護青年委員會最初成立。委員會監督對青年保護條例的遵守情況，并為商業廣播，電視和互聯網上的年輕人制定方案。除此之外，德國還確立了《新媒體服務州間協議》和《聯邦電信法》等，這些法律都對德國廣播電視業的發展產生了重要的影響。但是，德國的廣播和電視立法也越來越受到電信立法的影響。電信法提出通過建立電信監管委員會來對電信業實施監管。但是，這一提議在當前形勢下并不現實。隨著技術和市場的不斷發展，現有體系將面臨越來越多的挑戰。雖然大眾媒體仍被視為文化產品，但實際上新服務將被視為未來的商品。因此，在法律適用方面，貿易法、行業法和競爭法的法律概念將比傳統媒體法的概念更適用于新服務。

（二）日本廣播電視法在第二次世界大戰之前，日本廣播協會是日本唯一的廣播電臺機構，并且主導著日本的廣播。二戰后，商業廣播電臺被允許在1950年引入三波法，廢除了日本廣播協會的壟斷機制。在對廣播電視的體制上，日本有著自己不一樣的特點。一是存在著二元的廣播電視體制。二是法律約束與行業自律并存的監督制度。日本的廣播電視有兩個體系。這里提到的雙重體系是指國營和私人廣播電視共存的體系。國營廣播公司是國家所有的公共廣播電視機構。日本唯一的公共廣播電視公司是就NHK。但日本放送協會并不屬于政府，其主要收入全部來自于觀眾。而與日本放送協會通過觀眾獲取收入不同，民營廣播電視更多依賴其廣告收入和付費節目的接入。日本的廣播電視是以憲法+電波三法為核心的法律體系。日本在1950年，同時頒布《電波法》《廣播電視法》和《電波監理委員會設置法》三部法律，從此電波三法成為廣播電視規制的基本法律。1．《電波法》。電波法的目的是通過將有限的電波資源和無線頻率分配企業，使企業能夠有序經營。此外，與此相關的規定還包括《無線電波法實施細則》《無線電臺許可證申請程序規則》《國際電信規則》和《廣播電視頻率利用規劃》。2．《廣播電視法》。把公共利益作為起點，制定了廣播電視普及，廣播自由，廣播管理和內容的法律法規。它規定了日本廣播協會的性質和運作，以及私營電子媒體的經營和內容，以及NHK與私人電子媒體的共存系統和相互關系。無線電波方法注重于傳輸過程的電子和程序方面的內容，而廣播電視法注重于傳輸過程的內容方面。廣播電視法自頒布以來已多次修訂。3．《電波監理委員會設置法》。1950年實施的電波監理委員會設置法是三者中最慢的法律。在太平洋戰爭結束時，當經濟不景氣時，增加一個新的執行委員會不僅會增加支出，還需要時間來建立委員會的合議制。從中國與日本在廣播電視法律體系建設上看，日本的電波三法是以法律的方式確立的。反觀我們國家至今還未制定有關廣播電視的基本法，而是通過行政法規、部門規章來進行管理。如《廣播電視管理條例》《電影管理條例》《有線電視管理暫行辦法》等。在此其中的《廣播電視管理條例》是在上世紀90年代制定的，距今已經20多年的時間了，其中的內容已經無法應對現如今的廣播電視行業出現的問題。

（三）英國廣播電視法從1920年以后，英國廣播電視體制初步建成以后，提出要將本國建成世界廣播電視大國，至此通過一系列立法對廣播電視行業進行改革調整。先后頒布了《1990年廣播電視法案》《1996年廣播電視法案》與《2003年通信法》等一系列廣播電視法律。這些改革措施都極大地推動了英國廣播電視業，助推英國成為了當今世界電視大國與最大電視節目出口國家之一。對完善我國廣播電視體制、法制建設有著重要的借鑒意義。《1990年廣播電視法案》最早是基于《1980年廣播電視法案》和《1981年廣播電視法案》而頒布的，1990年廣播電視法的出臺標志著英國啟動對廣播電視行業的改革。該法案主要針對調整市場關系，為市場提供法制保障，規范行業的不正當競爭，打破壟斷，以期廣播電視行業良性發展。為了進一步應對日益變化的市場形勢，以此推動英國的廣播電視業，英國政府于1996年正式頒布《1996年廣播電視法案》，該法案旨在改革廣播電視機構所有制結構，以及建立更加有效管理的廣播電視監管機構。進入新世紀以后，通信行業與各行業之間的聯系日益密切，尤其與廣播電視為核心的傳媒行業聯系加深，促使政府改變原有的管理模式，在此背景下，《2003年通信法》應運而生，《通信法》的實施使得打破了原有各行業各自為政的運行機制，通信與傳媒市場發展更加活躍和自由，消除傳媒業的壟斷地位，在立法上建立對廣播電視宏觀框架，充分保障了廣播電視運營主體和大眾的公共利益。1．《1990年廣播電視法案》。該法修正草案在1987年頒布，并于1990年由皇家法院批準。該法案復雜而冗長，有204條規定和22條附則。2．《1996年廣播電視法案》。1996年英國廣播電視法案改變了1990年廣播電視法的一些規定主要變化包括放寬對1990年廣播和電視行為媒體所有權的限制，以及在英國建立數字地面廣播監管機構。3．《2003年通信法》。通訊法是解除廣播和電視禁令過程中最新的里程碑。新通信法的主要思想是進一步放松控制，促進競爭，加強協調，加強政府的集中管理功能，充分保障公共服務。通過對英國廣播電視法的闡釋，從英國發展歷程來看我國可以借鑒其發展過程中所獲得的經驗。政府對于廣播電視業的監管也應當適度的放寬，采取一系列的措施如加大對傳媒產業的資金投入、出臺一系列利好的政府扶持政策，推動廣播電視行業組織、機構開展有序和良性的競爭，同時也要促進企業提高自身質量。并且也要通過確立法律規范來保證廣播電視運營主體合法權益。

（四）美國廣播電視法從1920年之后，科技革命的發展不僅僅是深刻的推動著美國廣播電視業的發展，同時也在促進有關領域法律法規的確立與發展。相關的法律規范也在潛移默化的影響著廣播電視行業的發展。在美國廣播電視發展的歷程中，催生出幾部重要的廣播電視法律，如《1927年無線電法》《1934年廣播法》《1962年全頻接收法案》《1984年有線電視法》和《1996年電信法》。美國在廣播電視領域的立法，對我國廣播電視方面的法律確立有著重要的借鑒意義。美國的廣播電視法規的變遷經歷了漫長的演變過程，歷史上第一部對廣播電視領域產生巨大影響的就是《1927年無線電法》,上世紀20年代的美國，廣播興起，商業廣播迅猛發展，此時《無線電法》孕育而生，該第一次將廣播作為規制內容。1930年以后，廣播規模集聚，出現了集團性的廣播機構，在此背景下《1934年廣播法》被確立。直到二戰以后，電視這一媒介興起，成為了當時最重要的傳播媒介，隨之《1962年全頻接收法案》和《1984年有線電視法》頒布，這些法律進一步對廣播電視進行法律上的規范。隨著90年代因特網的繁榮發展，傳統媒體開始與網絡相結合，面對這種的媒體發展趨勢，美國政府又頒布了《1996年電信法》，《電信法》的出現有利于科技與媒體的深度融合，同時也推動了美國在廣播電視領域大踏步式的前進。根據美國廣播電視法發展過程來看，從中我們可以得出，在廣播電視領域的法律法規必須要與時代相統一即與時俱進，廣播電視法不同于其它任何法律部門，落后于時代的廣播電視法必將導致科技的落后。而且廣播電視領域的法律規范必須具有一定遠光未來性和前沿性。因為任何一步法律的確立都需要一定的周期性，而社會的發展與日劇新，所以在法律最初制定時就應該具有宏觀意識，如此才不會阻礙科技的進步技術的發展，為傳媒產業注入新的活力。

三、從德、日、英、美與我國在廣播電視法的比較中所獲得的結論和啟示

通過以上對四國廣播電視法的分析，能夠發現中國在這方面和德、日、英、美四國還存在著較為明顯的差距，還需要在今后的工作中予以及時完善和調整。我們可以得出以下啟示：通過使用法律手段來規范媒體關系并沒有固定的或良好的模式。總的來說，各個國家都根據自己的社會結構，宣傳需求，經濟發展和技術進步確定了廣播法的重點內容。這些就為我國的廣播電視立法提供了參考：其一，在廣播電視業的共同特征上，借鑒德國、日本、英國、美國先進的廣播電視法，吸取它們的成功經驗，將中國的廣播電視法與其它各國廣播電視制度和原則向一致。其二，基于中國媒體發展的實際情況，堅持開放、自由、公平的理念，在國家政策支持和產業創新發展的背景下有機協調建設中國特色的廣播電視法律體系。四國政府大力支持廣播電視業的發展，通過投入巨額資金以及減免稅收來促進廣播電視行業與時俱進，這也是我國需要借鑒和學習的，目前科技飛速進步，網絡與廣播電視聯系更加緊密，AI、5G的出現讓廣播電視業站在了風口浪尖上，誰能夠投入資金研發新興的廣播電視網絡媒體，誰就能夠搶占科技制高點，因此我國政府應大力推動廣播電視業科技化、創新化，用科技帶動廣播電視行業發展。其三，為了確保廣播電視法的有效實施，四國都在廣播電視立法方面取得了顯著成就，并通過法律設立了專門的廣播電視臺執法機關或監督機關。從各國廣播電視發展來看，雖然法律已經制定但很難保證法律的實施，政府對廣播電視行業的監管顯得極其重要，如日本總務省負責全國廣播電視事物，負責起草配套廣播電視法的行政法規確保法律的實施，以及負責有關廣播電視的工作。其四，加強廣播電視行業自律顯得尤為重要，我國在1986年建立了中國廣播電視協會，但協會的實際作用是輔助廣電總局做好廣播電視行業的工作，并沒有發揮好其行業自律的作用，從其組織以及制度都始終有政府的參與，使得行業自律功能無從實現。其五，在廣播電視領域，除法律制定、政府監管、行業自律外，必須保障大眾的輿論監督權。例如日本的廣播電視倫理機構，其人員的組成來自社會的各行各業，通過收集大眾對廣播電視的意見集中反饋給廣播電視機構。中國應該在這方面學習借鑒他國經驗。建立穩定和權威的機構以確保廣播電視法的實施將有助于實現廣播電視法的任務。

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作者：高峰 單位：蘭州財經大學法學院經濟法學專業碩士研究生