政府環(huán)境規(guī)制視角下低碳經(jīng)濟(jì)發(fā)展

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一、政府環(huán)境規(guī)制下中國低碳經(jīng)濟(jì)發(fā)展面臨的問題

第一，發(fā)展低碳經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)薄弱。雖然發(fā)展低碳經(jīng)濟(jì)已經(jīng)成為中國政府和社會(huì)的共識(shí)，但是在發(fā)展低碳經(jīng)濟(jì)的實(shí)踐中仍然存在一些問題。首先，是對低碳經(jīng)濟(jì)的重要性認(rèn)識(shí)不足，重視程度不夠。一些地方仍以資源高消耗和環(huán)境重污染來換取經(jīng)濟(jì)的一時(shí)增長;更有甚者，還把GDP作為發(fā)展的全部，以廉價(jià)賣資源或補(bǔ)貼低價(jià)出口換取GDP。其次，是經(jīng)濟(jì)增長對發(fā)展低碳經(jīng)濟(jì)構(gòu)成挑戰(zhàn)。中國目前正在加快推進(jìn)工業(yè)化、城市化和現(xiàn)代化，處于能源需求快速增長階段，大規(guī)模基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)不可能停止，必然造成“高碳排放”，這成為中國發(fā)展低碳經(jīng)濟(jì)的一大制約。而且，中國經(jīng)濟(jì)的主體是第二產(chǎn)業(yè)，決定了能源消費(fèi)的主要部門是工業(yè)，而工業(yè)生產(chǎn)技術(shù)水平落后，又加重了中國經(jīng)濟(jì)的高碳特征。總之，經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)不合理，整體科技水平落后，技術(shù)研發(fā)能力有限，是中國經(jīng)濟(jì)由“高碳”向“低碳”轉(zhuǎn)變的最大制約。

第二，政府規(guī)制手段比較單一。近年來，我國環(huán)境治理引入了一系列環(huán)境經(jīng)濟(jì)政策工具和手段，但依然存在不少問題。首先是目前采用的政府直控型環(huán)境政策和命令———控制型環(huán)境政策工具不能適應(yīng)環(huán)境治理新形勢。由于直接管制政策不能以最小的成本實(shí)現(xiàn)環(huán)境改善，因此，各級政府以及各行各業(yè)在追求經(jīng)濟(jì)利潤的過程中，對直接管制政策施加重重阻力，致使直接管制政策難以有效落地。其次是污染費(fèi)用標(biāo)準(zhǔn)太低，不足以刺激企業(yè)主動(dòng)減少排污。從某種意義上講，目前的環(huán)境經(jīng)濟(jì)政策違背了價(jià)值規(guī)律，因?yàn)榄h(huán)境資源的價(jià)格與實(shí)際價(jià)值不一致，排污收費(fèi)遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于治理運(yùn)行成本和污染損失費(fèi)用，導(dǎo)致許多企業(yè)寧愿交納排污費(fèi)也不愿實(shí)施治理措施。再次是環(huán)境經(jīng)濟(jì)政策缺乏系統(tǒng)性。政府很少從宏觀調(diào)控職能以及與其他政策相協(xié)調(diào)的角度出發(fā)，來制定環(huán)境政策或采用環(huán)境政策工具，導(dǎo)致與可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略相配套的環(huán)境經(jīng)濟(jì)政策體系難以形成并實(shí)施。

第三，環(huán)境治理機(jī)制不夠完善。在環(huán)境治理機(jī)制上，中國政府比較注重政府的管制作用。環(huán)境政策中的大部分具體措施，都是由政府部門直接操作，并作為一種行政行為借助于政府體制來實(shí)施。但是，無論是在政策來源還是在措施推行的過程中，民間社會(huì)的公眾參與都十分缺乏。換言之，社會(huì)公眾本該是環(huán)境治理的重要主體，但是卻被排除在環(huán)境治理之外，得不到政府的關(guān)注與重視;并且，政府缺乏一種有效的制度，對公眾參與環(huán)境治理給予保障，從而造成公眾參與環(huán)境治理的程度與效率均不高。總而言之，在現(xiàn)有機(jī)制下，盡管較多的財(cái)政資源被消耗在環(huán)境治理當(dāng)中，但難以撬動(dòng)更廣泛的社會(huì)資源和力量，形成了環(huán)境治理主體不完整的局面。因此，政府急需對現(xiàn)有的環(huán)境治理機(jī)制進(jìn)行創(chuàng)新，進(jìn)一步優(yōu)化環(huán)境治理結(jié)構(gòu)，推動(dòng)各方非行政力量(包括公眾與非政府組織)積極參與，實(shí)現(xiàn)“從行政性治理轉(zhuǎn)變成為多元共治，突破環(huán)境治理困境。”

二、政府環(huán)境規(guī)制下中國低碳經(jīng)濟(jì)發(fā)展的可行路徑

首先，堅(jiān)持科學(xué)、綠色、和諧的發(fā)展理念。科學(xué)、綠色、和諧發(fā)展是以科技進(jìn)步為支撐，以提高質(zhì)量效益為中心，以節(jié)約資源、保護(hù)環(huán)境為目標(biāo)，以提倡綠色生產(chǎn)方式和文明消費(fèi)為向?qū)В纬捎欣诘屯度搿⒏弋a(chǎn)出、少排污、可循環(huán)局面的發(fā)展模式。這要求必須從粗放型的以過度消耗資源、破壞環(huán)境為代價(jià)的增長模式，向增強(qiáng)可持續(xù)發(fā)展能力、實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)又好又快發(fā)展的模式轉(zhuǎn)變;從把增長簡單地等同于發(fā)展的觀念、重物輕人的發(fā)展觀念，向以人的全面發(fā)展為核心的發(fā)展理念轉(zhuǎn)變。同時(shí)，要正確處理當(dāng)前發(fā)展與長遠(yuǎn)發(fā)展的關(guān)系，既遵守社會(huì)規(guī)律，又遵守自然規(guī)律，控制人口增長，合理利用資源，保護(hù)環(huán)境，促進(jìn)生態(tài)平衡，堅(jiān)持走新型工業(yè)化道路，實(shí)現(xiàn)人與自然的協(xié)調(diào)發(fā)展。

其次，建立多元、合作、共存的管理模式。發(fā)展低碳經(jīng)濟(jì)離不開公眾與民間社會(huì)，因此，政府必須建立公眾與民間社會(huì)參與機(jī)制。首先，城市既是中國的能耗主體，也是主要的環(huán)境污染源。要解決環(huán)境問題，發(fā)展低碳經(jīng)濟(jì)，政府必須帶動(dòng)城市居民參與低碳經(jīng)濟(jì)發(fā)展。其次，非政府組織作為聯(lián)系國家與社會(huì)、國家與市場的中介機(jī)構(gòu)，它們了解國家政策、具有專業(yè)知識(shí)，擁有促進(jìn)低碳經(jīng)濟(jì)的明顯優(yōu)勢。政府必須動(dòng)員非政府組織，讓它們發(fā)揮政府難以發(fā)揮的積極作用，彌補(bǔ)低碳經(jīng)濟(jì)發(fā)展過程中政府管理的“真空”。其三，考慮到環(huán)境治理及減排的社會(huì)成本，政府還應(yīng)該引入市場手段，用市場杠桿引導(dǎo)社會(huì)資金的正確流向。要借助于價(jià)格工具，圍繞價(jià)格形成一個(gè)公開、公正、透明的碳交易市場機(jī)制，使企業(yè)在市場競爭中自主減排、改進(jìn)技術(shù)，獲得盈利。

第三，提高規(guī)劃、引導(dǎo)、協(xié)調(diào)的運(yùn)作能力。政府要結(jié)合我國經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的總體規(guī)劃和建設(shè)資源節(jié)約型、環(huán)境友好型社會(huì)的需求，制訂低碳經(jīng)濟(jì)發(fā)展的中長期規(guī)劃和技術(shù)路線圖。具體而言，“就是政府應(yīng)統(tǒng)一制訂低碳經(jīng)濟(jì)發(fā)展的總目標(biāo)和階段目標(biāo)，以及為實(shí)現(xiàn)目標(biāo)所采取的實(shí)施步驟和方法;制訂操作性強(qiáng)的低碳排放強(qiáng)制性標(biāo)準(zhǔn)及相應(yīng)的評價(jià)指標(biāo)體系;明確各級政府及其職能部門的職責(zé)，以及政府間、各職能部門間的資源整合和措施聯(lián)動(dòng)等。把應(yīng)對氣候變化和節(jié)能減排目標(biāo)結(jié)合起來，使生態(tài)文明建設(shè)和經(jīng)濟(jì)建設(shè)相一致，統(tǒng)一指揮、分步實(shí)施，確保低碳經(jīng)濟(jì)發(fā)展獲得經(jīng)濟(jì)、環(huán)境和社會(huì)效益的三重收益。”在全球變暖的大背景下，希望碳排放的自動(dòng)減少和低碳經(jīng)濟(jì)的自動(dòng)實(shí)現(xiàn)幾乎是不可能的，這就決定了低碳時(shí)代需要政府發(fā)揮重要的引導(dǎo)作用。政府引導(dǎo)力量主要體現(xiàn)在低碳城市治理的制度安排方面。中央政府在制定國家戰(zhàn)略時(shí)，應(yīng)考慮將發(fā)展低碳城市納入其重點(diǎn)發(fā)展方向，在產(chǎn)業(yè)布局和支持政策上，對低碳城市及相關(guān)產(chǎn)業(yè)予以傾斜。

最后，推行靈活、高效、適宜的公共政策。政府管制是低碳時(shí)代經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定增長、社會(huì)持續(xù)發(fā)展的保證。政府應(yīng)構(gòu)建低碳環(huán)境監(jiān)測機(jī)制，組建由相關(guān)職能部門，以及企事業(yè)單位、人大代表、政協(xié)委員等聯(lián)席的監(jiān)測機(jī)構(gòu)，對企業(yè)等組織定期以信函、上門走訪、檢查等形式進(jìn)行碳排放監(jiān)測，并及時(shí)向被監(jiān)測對象反饋情況，提出整改意見和建議。開征碳稅是發(fā)達(dá)國家富有成效的低碳管理手段，其稅收資金可用于資源補(bǔ)償、生態(tài)環(huán)保和減排。我國應(yīng)考慮開征碳稅，制定稅收優(yōu)惠政策，對循環(huán)利用資源的企業(yè)給予稅收減免。制定貸款低息政策，對企業(yè)進(jìn)行循環(huán)利用資源的技術(shù)創(chuàng)新、高層次的技術(shù)攻關(guān)所需資金，發(fā)放政府貼息貸款。構(gòu)建金融政策體系，為低碳經(jīng)濟(jì)發(fā)展提供金融政策支持。除開展低碳經(jīng)濟(jì)委托貸款、貼息補(bǔ)貼外，還可以逐步發(fā)展低碳期貨、證券、保險(xiǎn)理賠等金融衍生品。改變政府片面追求經(jīng)濟(jì)指標(biāo)的政績觀，建立科學(xué)的綠色政績考核制度。隨著政府績效管理目標(biāo)和管理方式的變革，企業(yè)績效獎(jiǎng)懲機(jī)制也應(yīng)做出相應(yīng)的變革。在全面完成重點(diǎn)用能企業(yè)能源審計(jì)工作基礎(chǔ)上，建立能源審計(jì)長效機(jī)制。

作者：丁蕊 單位：大連交通大學(xué)思政部