綠色財政稅收政策淺議

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摘要：文章闡述節約型社會、綠色財政稅收政策的概念及實施意義；結合我國財政稅收政策實施現狀指出綠色發展困境，從供給側與消費側兩大視角闡明制約綠色財政稅收政策落實的問題；從現存問題入手，基于節約型社會理念，著眼綠色財政稅收政策改革，實現終端財政行動標準向消費端轉移，加大消費端節約發展重視程度，落實結構性革新，搭建科學可行的綠色財政稅收體系。

關鍵詞：節約型；綠色財政稅收政策；結構性改革

長期以來我國以高消耗、粗放式管理作為經濟發展戰略，建立在自然對立面的戰略部署會因高強度開發導致經濟發展模式與環境的適配性不足，將對生態環境帶來巨大損害。對此，合理運用綠色財政稅收政策，是推動我國經濟發展環境化、生態化、綠色化、節約化發展的核心。

一、節約型社會及綠色財政稅收政策的概念與意義

（一）節約型社會

節約型社會是我國基礎性方針之一。首先，節約型社會強調社會生產過程中應盡可能采用科學手段，減少資源浪費的同時提高生產效率。其次，應實現生產生活與科技發展的適配，結合科學技術健全管理體系，促進社會的可持續發展，減少不必要的資源損傷[1]。生產、生活及資源流通過程中均以減少損耗為基礎，可減輕社會生產運作對環境的影響。節約型理念是國家對社會生產提出的一項公共政策，通過落實公共政策來提升社會資源利用率，不斷優化經濟建設模式，實現經濟的綠色發展。從整體分析，建設節約型社會的意義為貫徹落實科學發展觀、實現經濟的可持續發展、構建和諧社會。

（二）綠色財政稅收政策

所謂綠色財政稅收政策是國家政府宏觀層面對社會經濟做出的調控手段，可推動社會經濟的綠色發展，有助于建設節約型社會。從本質上講，節約型社會與綠色財政稅收政策是相互促進的關系。綠色財政稅收政策將保護環境作為稅收機制建構標準，形成綠色生態化稅收結構，基于政府與社會部門引導促進社會各類企業向綠色化轉型，發展綠色生產技術，實現經濟的可持續發展。綠色財政稅收政策可分為四類：其一，國家政府根據社會污染物排放總量，評估各類產業對環境帶來的危害程度，將其作為稅收征收閾值，稅率高低與污染物排量呈正比關系。其二，相對消費者而言，需要使用有害物排放面積廣的有害材料，導致國家政府無法從本質上杜絕此類資源流通，因此需對消費者征稅，以此控制有害物排放總量。例如對汽油征稅，可增加新能源汽車總量，以此減少尾氣排放，達到保護環境的目的。其三，針對其他稅收政策，可抽離與環境相關的元素，將其作為稅率定制標志。針對可節約能源或減少損耗的設備及生產方法基于制定標準，頒布折舊或降低稅率的政策來鼓勵此類企業發展或沿用技能生產手段[2]。

二、我國綠色財政稅收政策存在的問題

（一）收費政策不合理

我國綠色財政稅收政策與社會發展進程相比存在一定滯后性。首先征收排污費的依據較為落后，社會經濟的高速發展加劇了環境污染程度，同時污染類型更加多元，但收費標準仍沿用單因子收費或無法匹配社會的多元污染類型。此類收費方式無法發揮刺激企業治理污染的作用，無法遏制企業污染行為。其次，財政稅征收難度較大，由于污染排放和環境稅存在差異，同時沒有健全的法律保護，強制性不足[3]。所以排污收費征收方法不具備剛性，導致征收難度較大，存在惡意拖欠的情況。考慮到收稅主體差異，收費人員及程序均不具備專業化發展水平。其三，財政稅收標準較低，廢棄、廢水排污量與當代發展不匹配，對于控制污染缺乏刺激作用。其四，尚未形成有效的激勵機制。考慮收費成本較高且隨意性較強的問題，各類企業對待環境污染收費與日常收費項目相同，存在賄賂情況，對治污成本本身的重視程度不足，因此無法推動綠色財政稅收政策的發展。

（二）政府投入不足

綠色財政稅收政策是一項利國利民的政策，節能減排不僅是國家穩定發展的基礎，更是國民健康生活的保障。節能減排作為動態發展的模糊概念，需作為基礎性產業[4]。國家政府對節能減排的投入多依托管理及政策引導，以此提高企業環保意識，降低能耗量，實現原料采購、生產、銷售、服務等環節的良性循環。目前，我國尚未形成單獨的節能發展專項資金，對于節能減排產業投入集中體現在技術改造及技術研發，即重點關注企業的向前發展，未注重企業發展后帶來的不良后果。若想推動綠色財政稅收政策的發展，需關注節能減排項目。除此之外，政府部門直接集中在研發與生產領域，享受、使用、回收等環節尚未涉獵或涉及較淺。

（三）稅費類型針對性不足

我國現行稅收政策中和節能減排相關的稅費為消費稅、資源稅及增值稅，此類稅費多針對生產行為的節約，尚未涉及環保意識的普及與宣傳，屬于意味著我國稅費政策以間接性節約為基礎。考慮目前交易行為及區域協調政策的制定與研究較為淺顯的問題，稅收政策在引導資源節約上的力度較差，無法與其余相關政策協同進行。由于我國強調節能減排與可持續發展，稅費運用方法理應革新，但由于我國缺少對污染、破壞環境等行為的約束，同時不具備針對性稅收政策，導致綠色財政稅收政策在宏觀層面預估良好，在實際推行中與實際情況有較大出入。對于凌亂的稅種分布尚未構建綠色稅收體系，嚴重影響稅收資源和環境污染管理力度，由于稅費類型針對性不足，導致政策執行階段獲取的節能效益波動性較大，同時弱化后的稅收政策在節能層面作用不足。比如，企業所得稅相關條例中僅對企業廢水、廢氣、廢渣進行生產稅收優惠。當面對外資企業幾乎沒有專項環保條款。隨著經濟一體化大力推進，我國作為龐大的經濟體，必然與各類企業密切合作，意味著海量外資企業涌入中國，外資企業帶來污染疊加效應將進一步加劇國內污染，必將導致我國企業面對環境為主的經濟態勢處于弱勢地位[5-6]。

（四）綠色財政稅收政策不健全

我國目前的綠色稅種涉及環境與資源兩類問題，包括城鎮土地資源、使用稅、城市維建稅等。從整體分析，稅種類型分散，并且政策供給的額度較小，促使綠色財政稅收政策理論的執行效果與現實出入較大，并且執行力度無法保證，沒有健全的激勵制度。根據我國資源稅執行狀況，鹽類資源稅費征收范圍窄，只包括資源占用稅[7]。由于我國資源短缺情況明顯，并且資源利用率較低，資源浪費現象十分明顯，既不利于資源過度開采，反而起到反作用，加大非稅資源掠奪性開采風險。由于資源稅征收以銷售總量及自用總量為核定標準，促使企業運行中對于不用于銷售或自用的資源存在盲目開發的現象，后果是資源大量堆積，造成無端浪費。除此之外，資源稅單位稅額較低，嚴重減弱資源稅調控作用，弱化資源稅保護效果。目前，我國消費稅將鞭炮、汽油等項目納入其中，在一定程度上限制了民眾消費對環境帶來的影響，但尚未對無鉛汽油和有鉛汽油進行區別，同時白色污染制品雖制定相關征稅政策，但落實效果不理想[8]。

（五）稅收優惠設計不合理

我國當前節能減排措施有關的稅收優惠政策涉及減免稅費和免收稅費兩類，行動措施十分單一，針對性與靈活性不足。國內企業節能減排優惠政策雖然得到一定發展，但無法增加環保稅收的靈活性，針對折舊、再投資退稅、煙氣納稅等內容尚未普及。我國綠色財政稅收政策改革的核心內容是取消稅收優惠政策，重新梳理稅收條款，并制定階段性目標，以此提出稅收收入占比。目前，我國政府對外資企業仍有少量優惠政策，例如為國外企業提供節約能源及防治環境污染等方面提供了技術轉讓費扶持，針對優惠政策可給予免稅幫持。但我國對國內企業通用的優惠政策尚不健全，有一定的發展空間[9]。

三、基于節約型視角的綠色財政稅收政策發展路徑

我國作為人口大國，綠色財政稅收政策的構建及發展應向消費者靠攏，實現供給側與終端受眾的有效銜接[10]。從行政手段專項經濟政策調控，理論視角分析，節約型社會對稅收制度的要求偏重稅費制度與支出結構兩方面，其對經濟發揮宏觀調控作用，依托可持續發展理念，優化我國經濟結構。結合我國國情分析，財政稅收政策包括財政補貼與稅收減免兩個類型，處于零散布局狀態，即“查缺補漏”，前瞻性不足。應統籌管轄，減少能源消費、廢物排放，逐步建設節約型社會。

（一）重構稅費體系，注重綠色財政稅收制度的建立

由政府部門引領，理清資源節約與稅費、稅種的關系。與此同時，應協調好財政政策和各類政策的關系，將提高資源利用率及財政政策適配性作為政策優化初始考量。由于綠色財政稅收政策的發展與建構是一項長期工作，應做好長久布局與長遠規劃，各部門之間應協調配合。綠色財政稅收政策應具有一定發展約束，讓其與法規相配合[11]。由于綠色財政稅收政策本身就是法律的集中體現，讓其與法律適配可提高政策執行的剛性。從立法角度綜合運用及體現綠色財政稅收政策的價值及實施意圖，以此發揮綠色財政稅收政策在節能減排中的作用。為提高政策執行效率，可結合政策與行政成分推動技術手段的生態化發展，提高產品市場份額的市場拉動，推動節能減排事業的穩定發展。除此之外，政府部門需擔任帶頭人，針對機關內建筑、招聘、采暖、制冷等進行節能改造，聯合各項節能項目，加大研究力度，宣傳綠色財政稅收制度的價值與實施意義。

（二）辨明財權與事權的關系

綠色財政稅收政策發展的主要限制因素是財權與事權的關系尚不明確。各地方政府需對管轄區域的環境問題進行監管，由中央政府劃定環境職責，逐步履行區域性及國際性的公約環境條件。搭建以環境保護為核心的財政支出與收入條例，將其作為綠色財政稅收制度建立的標準。具體實施時，以地方財政為核心，考慮地域實際情況，中央政府從宏觀視角對地域環保基建提供幫扶，并結合實際動態調整撥款數額。政府部門需關注貧困地區可持續發展工程建設，同時加大環境監管力度。排污收費、生態補償收費都需由中央部門經手實現地方稅費共享[12]。綠色財政稅收政策實施階段需明確分工。推行統籌管理機制，稅務部門負責建立環境稅收政策，并依照運行情況動態優化，構建以解決資源為核心的生態化稅收政策。國家發改委負責評估政策的環境效益，制定相應的配套條款，將企業環境管理內化吸收，環保總局以環境治理為核心，讓其與經濟政策適配，由地方政府落實相關條例，理順綠色財政稅收政策執行鏈條。

（三）健全綠色財政政策

1.強化政府的綠色財政職能財政政策屬于公共政策的一種，綠色財政稅收政策是順應我國現代化發展的主導政策。公共財政預算作為國家政府促進節能減排事業發展的重要參量，需健全財政支出制度，實現與環保工作的融合，納入公共統籌管理。政府部門需建立預算中心，并列示環保財政支出明細，提高環保事業綜合投入，具體實施包括如下幾點：（1）建立節能支出科目，增加環保費支出考慮到政府重視及支出資源解決與環保工作，應增加地方政府環保支出的剛性，以硬性標準為執行遷移，在確保制度高于財政總收入增長率基礎上，促進綠色財政政策與時代發展的適配。目前，我國財政政策列出防污染及生態保護等條例，進一步加大環保工作力度[13]。綠色財政稅收政策實施中應具備全局觀念，針對東部經濟發達且污染嚴重的省份，可在一定程度上壓縮生產建設資金。針對經濟不發達的區域，可在制定污染治理工作的同時撥專款扶持地方基礎設施建設。考慮我國現有預算支出結構，已經設置了環保支出科目，但未發揮該科目的節能效果。從本質上講，公共政策預算改革的核心，預算資金具有公共性與政策性兩大特點。介于節能減排具有鮮明的公益性特征，歸類于公共范疇。所以，公共預算設立節能科目具備顯著的公益性，這與我國可持續發展觀相匹配。面對國家綜合實力逐步增強，外加必要的預算結構調整，國內財政常規性預算已經具備了十分可靠的財力基礎。對此，我國綠色財政稅收政策的推行應注重：其一，研發節能技術，為綠色財政稅收政策的實施掃平障礙，落實終端改革。科技作為第一生產力，是國家的重要組成，科研過程中應明確綠色發展標準，輔助綠色財政稅收政策實施。其二，推廣與應用節能技術，政策作為節能技術推廣與應用的終端組織，發揮協調與穩定的作用，因此政府預算需安排必要資金促進節能技術的推廣與應用。其三，落實節能宣傳與培訓工作。加大節能減排宣傳力度，提高公眾環保意識，使政策從不同角度基于資金扶持。（2）健全政策間轉移支付制度國家政府之間的轉移制度是政策執行階段的重點，是我國政府應對市場經濟形勢的主流措施。具體包括一般性轉移支付與專項轉移支付兩類。分類稅費制度是我國政府對地域經濟差異制定的針對性條款。中央政府下達的財政稅收政策經省級政府分擔后，可平衡上級政策財力，多采用表1方法，執行模式為轉移支付，見表一。考慮我國各地區經濟發展程度不一的問題，各區域財力差距較大。首先，為縮小區域財政差距，政府轉移支付制度改革應建立重要地方節能專項撥款，需做到如下幾點：其一，中央政府節能專項撥款主要面向中西部經濟欠發達地區及節能大省，杜絕平均分配。其二，節能專項撥款需以適配、合理、透明為原則，避免暗箱操作。其三，應專款專用，嚴厲打擊專款濫用[14]。2.實行財政優惠信貸政策國家政府下達綠色財政指令后，社會各類企業開始執行清潔生產工作，以此提高資源利用率。政府部分開展財政信貸政策，打破環保融資局限，依托財政融資杠桿原理籌集更多可用于環保的資金，在良性循環輔助下增強信貸融資支持力度，為環保市場融資創造先行條件。首先，政策性銀行應以低息貸款、無息貸款等方式對企業資金進行支持。其次，國家需加快環境保護綠色銀行可行性論證，從根本上解決企業清潔生產及環保信貸資金落實問題。

（四）建設鼓勵節能環保的稅收政策

首先，應改革資源稅，構建節約型和諧社會。資源作為關鍵，進一步改革資源稅，健全環境資源稅。以自然資源為基礎，根據社會發展進程和人們日常生活習性設計針對性稅收政策，發揮稅收多維調節功能[15]。為發揮資源稅功能，應以自然資源利用情況為指標，提高稅收管理水平。在現有資源稅政策基礎上，新增保護及開發可利用資源的稅種。與此同時，優化增值稅結構，將單一高效作為設計理念最大限度減少稅率檔次及優惠。從該角度分析，增值稅不可過多地為環保設計優惠。為鼓勵企業技術創新，應做到如下幾方面調整：其一，開發及利用重大高新技術節能設備及產品。其二，對個別節能效果明顯的產品，促進企業技術進步及產業結構優化。

（五）健全配套措施

首先需完善綠色稅收分配制度，發展綠色經濟。可將資源稅劃分為中央與地方政府共享收入，國家稅務部門征收環境保護稅納入地方政府管轄，由地方稅務機構征收。其次，做好財政稅收政策與其余政策的適配性，發揮綠色財政稅收政策在建設節約型社會的作用。最后，加大節約型社會宣傳力度，普及相關財政稅收法規，搭建一體化推行網絡。基于多方努力，加大宣傳力度，讓公眾認識到建設節約型社會的重要性。四、結束語建設節約型社會，貫徹落實綠色財政稅收政策，是國家穩定發展、落實經濟結構性改革的基礎。為踐行節能降耗發展理念，應統籌分析節約型社會發展路徑，探究綠色稅收與綠色經濟的內在關聯，健全法律法規，推動我國可持續發展。

作者:劉鳳云 單位:濟寧市兗州區環境衛生管理服務中心