存款保險制度中道德風險問題反思

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一、引言

2008年次貸危機發生后，諸多國家的存款保險制度都進行了應急的調整，例如擴大承保范圍，提高承保限額等等，對于抑制危機的進一步擴散和加劇，起到了至關重要的作用。次貸危機過后，各國認識到存款保險制度的巨大價值，紛紛改革或建立存款保險制度。2015年2月，中國人民銀行《存款保險條例》，預示著經過十多年的研究和爭論，中國的存款保險制度終于出臺。但是，人們在普遍認同存款保險制度對于維護金融穩定作用的同時，十分擔心存款保險制度會加劇道德風險。各國在建立存款保險制度時，都必然伴隨著降低道德風險的考慮和措施，這似乎已經成為了一種放之四海皆準的公理。2009年6月國際存款保險機構協會(IADI)和巴塞爾銀行監管委員會聯合《有效存款保險制度核心原則》，更是將降低道德風險上升為存款保險制度的核心原則之一。存款保險制度設計，都要優先考慮降低道德風險的因素，①似乎對有關存款保險和道德風險的問題做了權威的總結。我國許多學者同樣贊成這一觀點，絕大多數有關存款保險制度的文章中，都提出了降低道德風險的意義、措施等內容。②但是，有關存款保險制度和道德風險的問題，看似必然正確的結論，仍然有進一步探討和研究的必要。道德風險的概念，并非出自銀行法領域，而是來自保險法上的概念。要厘清道德風險的內涵，可以從三個層面來理解。第一個層次是原始含義，即作為保險法上的一個專有名詞。根據《元照英美法詞典》的定義，“道德風險是保險業務用語，指由于被保險人為獲得保險賠償而損壞其財產，或放任其被毀壞，使保險人承受可能的風險”。①在《布萊克法律詞典》中，道德風險是指在保險領域中被保險人故意破壞或者放任財產的毀壞，進而獲得賠償，使保險人遭受損失。被保險人在燒毀投保財產時可能獲得利益也可以成為道德風險。②這一層面的道德風險，并不在本文的討論范圍之內。第二個層次是在銀行法領域中的道德風險。在銀行法領域中，一般的道德風險是指一方采取風險行為或者采取不負責的行為，而讓另外一方承擔由此帶來的后果。這種情況，在銀行法領域中經常出現。股東可以為了追求高額利潤，操縱銀行從事高風險活動，如果發生損失則由政府來買單。高管為短期的高額薪酬，不顧銀行的長期利益。這種層面的道德風險，是由銀行的特殊性所決定的，難以消除。第三個層次是存款保險制度中的道德風險。美國存款保險制度中的道德風險是指存款保險制度可能產生過度的風險激勵，促使承保銀行承擔過度風險，但是風險承擔者自身不必直接承擔損失，損失由保險機構進行填補，因而實施過度風險或過度危險行為。③另外，在受聯邦存款保險的金融機構中存款的存戶，沒有動力去監督債務人的行為，因為他們可以獲得聯邦存款保險的賠償。④從以上三個層面的含義來看，保險需要研究的是銀行法中的道德風險和存款保險制度中的道德風險。正是由于兩者的聯系緊密，造成了兩者的混同，人們更多地會將銀行法領域中原生的道德風險，與存款保險制度中的道德風險混為一談。因此，研究和分析道德風險問題，必須給予明確的界定。然而由于二者的混同，會造成研究上的困難。

二、道德風險的理性認識

正如前文所述，存款保險制度的道德風險需要不斷分析解構，放在不同層面予以探討，而不能模糊混同不同的層面的問題。銀行的特殊性是道德風險產生的基礎，道德風險已經成為了銀行的先天缺陷?；谶@種特殊性，銀行及銀行監管的一系列制度，都會產生道德風險。道德風險并不是存款保險制度建立以后才出現的，道德風險早已存在于銀行體系中。除了上述三個層次的道德風險內涵以外，還有其他幾個方面的原因，可能影響對道德風險的評價。一是不同人群的反應，包括銀行的股東、存款人和管理層，可能產生的影響。二是金融安全網中三大制度———審慎監管、最后貸款人和存款保險，對道德風險產生的影響。然而，正是不同層次的道德風險、不同的人群和不同的監管制度，最終使得道德風險問題成為各方綜合作用的結果，造成人們難以正確認識道德風險。銀行的審慎監管，會帶給人錯覺，認為銀行在審慎監管之下必然良好運行，造成存款人、債權人怠于關注銀行的運營狀況。而銀行監管機構，為了自身的聲譽和政績，不允許銀行出現失敗。一方面放縱銀行，千方百計為銀行利益服務，另一方面，當銀行出現危機時，又不得不救助銀行。而最后貸款人制度，更是讓銀行的股東認為，可以放心從事風險活動，獲取高額利益，當銀行出現危機時，中央銀行必然會出手救助。此外，不及時的問題銀行處置制度也會增加道德風險。當銀行已經損失嚴重，急于翻盤之時，將與賭徒無疑，必然進行極高風險的賭博行為。銀行股東，如其他行業的股東一樣，對銀行僅以出資為限承擔責任，但是如果銀行獲利，股東的利潤在理論上卻是無限的。股東有強大的動力，推動銀行進行高風險的活動。無論有沒有存款保險制度或者是金融監管制度，這種推力都一直存在。存款人對于自身存款的安全無疑最為關心，因此問題銀行將會面臨存款人提取存款的壓力，體現出市場對銀行的約束，進而可以促使銀行妥善經營，避免發生風險。然而眾多存款人的提款匯集成群體行為，就是所謂的擠兌風潮。無論銀行好壞，由于銀行自身特定的資產負債結構，都無法抵御擠兌行為。然而存款人在沒有存款保險制度時，是否就會更加關心銀行的運營，通過對銀行資質好壞的判斷來決定選擇哪家銀行呢?實踐中難以出現這種狀況。由于銀行與存款人的信息不對稱，存款人難以了解銀行的狀況，不可能對銀行做出挑選。當存款人和利益相關者相信，他們的損失無論如何都會得到保護，并且相信承保銀行不會倒閉時，他們就不會關心承保銀行的風險行為。而決定存款人是否選擇一家銀行服務的原因，更多地集中在便利程度和收費高低方面。因此，無論是否有存款保險制度的存在，存款人都可能漠視銀行的風險狀況，而存款保險制度的建立，只是理論上會加重這一狀況。正是由于眾多國家在建立和改革存款保險制度時，不能清醒地認識道德風險問題，籠統地看待由存款保險制度引發的道德風險，賦予存款保險制度過重的義務，寄希望于通過存款保險制度本身去解決銀行業全領域的道德風險問題，最終的結果不僅導致存款保險制度的扭曲，還可能因此引發負面效果。探討存款保險制度引發的道德風險，很難將存款保險制度增加的道德風險，與原有就存在的道德風險割裂開來。無法直接簡單和量化地得出結論。因此，不能將銀行體系中固有的道德風險，全部強加于存款保險制度身上。凡是談及道德風險，都不應該將道德風險孤立地放在存款保險制度中進行衡量。存款保險制度僅僅是在原有的基礎上，增加道德風險的數量而已，而沒有改變道德風險的形成。必須用存款保險帶來的道德風險的增量(incrementalamount)對其進行批評，而不能使用總量(absoluteamount)。②完全依賴存款保險制度來抑制道德風險的發生，本身就是本末倒置。存款保險制度就是以一定程度的道德風險為代價，換取金融系統的穩定。

三、存款保險制度的目標定位

存款保險制度的目標定位，處于一種擴大的趨勢。國際組織和各個國家，似乎希望存款保險制度承擔更多重任。對于存款保險制度的目標和功能，曾經服務于世界銀行的專家吉莉安•加西亞(GillianGarcia)在1996年的研究報告中進行了總結，認為存款保險制度的目標主要包括:“

(1)通過建立立即支付或將存款人投保存款轉賬的機制為小額存款人提供保護;

(2)通過建立可嚴格而迅速地解決問題銀行的框架，處理個別銀行的問題以避免危機的傳播，從而加強公眾的信心和銀行系統的穩定;

(3)增加儲蓄并刺激經濟增長;

(4)確保小銀行和新建銀行能夠與大型銀行或國有銀行進行平等的競爭;

(5)限定政府在正常時期對失敗銀行所承擔的損失;

(6)要求其他銀行分擔失敗銀行的解決成本?！痹?012年金融穩定委員會(FSB)的《存款保險制度專題報告》表格“公共政策目標”中，匯總了眾多成員方存款保險制度的目標，下表節選了部分國家和地區存款保險制度的目標:從上述研究可以得出結論，各國當前更多地將存款保險制度的目標定位為確保金融穩定，同時根據本國存款保險制度的特點，賦予存款保險制度一些額外的目標。只是由于不同國家存款保險機構的職能不同，有的只承擔提款機的功能，只負責收取和支出存款保險金;有的還承擔一定的金融監管和問題銀行處置功能，如美國聯邦存款保險公司。但是其核心目標，都是保護存款人和維護金融穩定。2009年6月，巴塞爾銀行監管委員會和國際存款保險機構協會聯合了《有效存款保險制度核心原則》(以下簡稱《核心原則》)，共確定了18條核心原則，分為10大類。其中的“設立目標”中包括核心原則二“降低道德風險”，即存款保險制度應基于適當設計并透過金融安全網相關要件之配合，確保降低道德風險。2013年5月，國際存款保險機構協會《有效存款保險制度強化指引:降低存款保險道德風險》，全面闡述了國際存款保險機構協會有關降低道德風險的原則、措施和經驗。而在國際存款保險機構協會其他一系列的文件中，隨處都可以看到道德風險的影子。存款保險制度的目標定位，對于存款保險制度的設計具有決定性的作用。無法確立正確的存款保險制度目標，將會導致存款保險制度在設計中誤入歧途。隨著存款保險制度的不斷發展，存款保險制度的目標也在增加。然而，存款保險制度最初具有的首要目標，應該作為存款保險制度設計的基礎。現代存款保險制度，源自1933年銀行危機后的美國。存款保險制度最初的目的就在于防止銀行擠兌，增強存款人信心，進而防止風險傳遞和蔓延，防范系統性的風險。是否應該將降低道德風險納入到存款保險制度的目標中，值得商榷?？梢钥隙ǖ恼f，道德風險必須得到控制，但是不應該將這個問題上升到存款保險制度的首要目標。國際存款保險機構協會(IADI)認為，在正常狀態(ingoodtimes)下，存款保險要在維持金融穩定和降低道德風險之間進行平衡。兩者不應該是并列的，需要進行權衡取舍。降低道德風險，并不是要存款保險制度去降低已經存在于銀行體系中的道德風險，而是應該控制道德風險在存款保險制度建立后的增量。確保存款保險制度能夠有效運行，金融風險不至于積聚和爆發，維護金融穩定的限度之內。

四、存款保險制度發揮作用的前提條件

有關研究表明，雖然許多國家正在積極努力建立存款保險制度，但是很多發展中國家存在的問題是沒有一個穩健的銀行系統，這些國家建立存款保險制度應該緩行(goslow)。只有具備以下條件的國家才能夠建立存款保險制度:第一，穩健的銀行系統;第二，有效的審慎監管;第三，充足的保險基金。存款保險制度的建立僅僅是一個開始，它對銀行業的發展和制度環境等因素提出了更高的要求。如果不能滿足一系列的先決條件，存款保險制度即使建立也不可能帶來金融的持久穩定，反而可能削弱市場約束，加劇道德風險，加重金融系統的脆弱性，效果適得其反。而我國目前還處在繼續深化金融改革的階段，有諸多不同于其他國家的特點。例如，我國目前工農中建交五大銀行所擁有的資產，甚至超過銀行業資產的一半以上，如此嚴重的集中程度，對存款保險制度有效運轉也是一種挑戰。綜合考慮我國目前的國情，以下幾個方面是我國建立存款保險制度的應該考慮的前提條件:第一，改進金融安全網制度。金融監管是保證金融穩定的重要機制，也是約束銀行過度的風險承擔，降低道德風險的重要基礎。2010年12月，巴塞爾銀行監管委員會和國際存款保險機構協會聯合了《有效存款保險制度核心原則———評價標準》，其附件三為“關于有效存款保險制度前提條件的評價步驟”，要求有效存款保險制度尚應該考慮其他外部因素及先決條件。這些先決條件中雖然很多不屬于存款保險制度范疇，但是仍然會直接沖擊存款保險制度的運作。相關應考慮的項目包括:持續評估經濟及金融體系狀況;金融安全網各機構的健全治理;審慎的法規及監理;完善發展的法制基礎和會計披露制度。第二，設計問題銀行的處置。存款保險制度的建立被認為是問題銀行處置的基礎條件。如果沒有建立起相關配套制度，存款保險制度也難以單獨發揮效果。然而遺憾的是，我國多年前已經在醞釀銀行破產處置條例，但是至今沒有出臺。2012年10月，巴塞爾委員會修訂的《有效銀行監管核心原則》中的核心原則15“及早發現、立即糾正和處理措施”，認為改進金融監管，完善問題銀行處置制度，應及時發現問題和采取措施。以其中的立即糾正行動為例，最早是由1991年美國《聯邦存款保險公司促進法》提出的。這對于降低道德風險有著重要的作用，當銀行沒有可損失的時候，就只能拿銀行做賭注。這一點在1980年代的美國儲貸機構危機中反映得尤為明顯。當時的監管機構為了能夠延續儲貸機構的生存，提出了監管資本的概念，允許儲貸機構降低了資本充足率，結果造成處理時間延誤。在此期間，儲貸機構大量從事高風險的業務，寄希望于能夠挽救自身，造成的結果是大量的高風險業務帶來了無法彌補的損失，最終導致了整個行業的崩潰，也使監管機構本身被撤銷。遺憾的是，我國的《存款保險條例》中，只是提及了早期糾正行動，但是對于具體操作的程序、職權和啟動條件等，卻沒有具體的規定。問題銀行的處置，對于銀行業的優勝劣汰，充分發揮市場約束和降低道德風險具有重要的作用。同時，由于銀行本身的特殊性，完善的處置措施，可以將對市場的沖擊降至最低程度。第三，完善銀行公司治理結構。銀行公司治理不僅在傳統公司治理結構中具有重要作用，對于公司的運營效率和秩序也十分重要。同時，銀行公司治理對于金融監管具備不可替代的作用，銀行公司治理是監管制度在銀行中落實的基礎?！队行сy行監管核心原則》其中的第14條核心原則“公司治理”是一個新獨立出來的核心原則，這條原則將原有的與公司治理相關的評價方法中的必要標準整合在一起，并且給予公司治理更多的關注，將公司治理作為銀行安全和穩健運行關鍵因素的全新核心原則在此次修訂過程中被確立下來。有效的銀行公司治理可以增強有效的風險管理和公眾對于個別銀行和銀行體系的信心。銀行的好壞并不單純依靠銀行的利潤多少來決定，而是銀行的利潤要與銀行所承受的風險相關，即銀行必須管控風險，在風險和利潤中尋求平衡，而不是片面地追求利潤。無論設置多少制度，最終能夠起作用的還是人，尤其是銀行中的股東、高管等。因此，必須在銀行內部建立正確的激勵機制，而這方面最有價值的是要建立起正確的薪酬激勵制度。原有的薪酬制度無法與銀行的風險相關，僅與銀行短期業績掛鉤，造成高管人員不顧銀行長期利益，而只關注短期回報，忽略銀行風險的累積，甚至對此不聞不問，導致全行業風險的聚集，最終危機爆發。為此，《有效銀行監管核心原則》第14條“公司治理”部分，設置專門條款規范薪酬制度。其中第7款規定，“監管機構應該確定銀行的董事會積極審查銀行和銀行集團薪酬制度(compensation)的設計和運轉，并且該制度產生適當的激勵，與銀行承擔的審慎風險相適應。該薪酬制度，以及有關的業績(performance)評價標準，應該與長期目標和銀行的財務狀況相符，并且一旦發現缺陷就應立即修改”。

五、道德風險與存款保險具體制度設計

雖然存款保險制度的前提條件，對于存款保險制度的成敗意義重大，但是存款保險制度本身的設計同樣重要，一旦具體制度的設計不當，將會嚴重影響存款保險制度的實施效果。在目前眾多的存款保險制度設計中，可以達成共識的主要有兩點:顯性存款保險制度和事前設立存款保險基金。第一，應該設立顯性存款保險制度，而不是隱性存款保險制度。顯性存款保險制度是指有明確的法律法規規定的存款保險制度，而隱性存款保險制度是不存在明確的法律規定，但是政府會在銀行倒閉之時償付存款人的存款。隱性存款保險制度弊端太多，目前主流意見認為應該建立顯性存款保險制度。第二，應該事前設立存款保險基金，而不是事后設立存款保險基金。事前設立存款保險基金可以增強存款人信心，加強存款保險制度的可確定性。而事后設立存款保險基金存在不確定性，并且可能存在處置的延遲性。事后籌措資金還可能帶來好銀行向壞銀行補貼，并且在籌措資金時可能存在困難。然而其他一些制度，經過多年的實踐，被認為存在缺陷，無法達成目的。有些曾經被認為可以降低道德風險，加強市場約束的制度，最終也不得不改變。這方面共同保險(co－insurance)是一個典型的例證。許多國家都曾經采用共同保險這一制度，即在存款保險限額范圍內，存款保險只提供部分保護，而存款人要承擔剩余部分的可能損失。無論存款保險制度的承保額的高低，存款人都必須有部分的損失自己承擔，例如某存款人的存款為3萬歐元，則其中90%由存款保險機構承保，不會發生損失，另外10%由存款人自己承擔風險，一旦發生損失，將得不到補償。這種制度的初衷，就是為了要求存款人能夠關注銀行本身的狀況，不要漠視銀行的風險，通過存款人的行為，來約束銀行的風險負擔。但是，先不提存款人是否有能力、有意愿、有動力承擔市場約束的作用，僅僅是這小小的一部分損失，對于存款人的心理和行為的影響，就可能使制度設計的目的被扭曲。實際上，存款人根本無法接受自身存款的任何一點損失，不要說是本金的一個比例，即使是存款的利息損失，存款人也不愿意接受。甚至是，即使最終可以獲得本金，但是要拖延一段時間，要經由處置機構的確認和手續之后，才可拿到全額存款;即便這種情況，存款人也根本無法接受。那么，存款人的最優選擇，就是一旦有風吹草動，便在第一時間到銀行提現。這種行為將會形成群體效應，直接形成存款保險制度要極力避免的擠兌風潮。然而實際上，要讓存款人發揮市場作用，就會產生這種擠兌的風險。共同保險帶來的效果，與存款保險制度的目的相左，因此共同保險的實際價值就大大降低了。正因為如此，英國在2007年取消了金融服務補償機制(FSCS)中的共同保險機制。金融穩定委員會對次貸危機的教訓總結后認為，應該取消共同保險。另一種制度是限制承保限額。其目的是希望銀行的存款人，能夠發揮市場約束的作用，控制銀行的高風險行為。但是這一設想的實現，面臨三大困難:第一，大多數存款人，但凡有一點存款可能損失，就會參與銀行擠兌，讓存款人發揮市場約束的作用，可能會誘發存款人進行擠兌，進而威脅金融穩定;第二，多數的中小存款人，缺乏相應的能力和信息以發揮市場約束的作用;第三，公司存款人有能力發揮市場約束作用，但是這么做的成本太高，阻礙了他們如此作為。全額保障在處理銀行系統性風險的恐慌性擠兌和維持穩定金融方面，具有良好效果。全額保障對抵抗系統性風險確實是有效工具，但卻存在極高的道德風險，因此是一種危機階段的過渡性措施。經統計，次貸危機期間，大量的國家采取全額承保(blanketguarantee)的做法。2008年10月2日美國國會表決通過《穩定經濟緊急法》(TheEmergencyEconomicStabilizationActof2008)，并于10月3日經美國總統簽署生效。該法將美國聯邦存款保險承保最高額度，由10萬美元(本金加利息)提高為25萬美元，此項暫時性保障期限為一年(美國國會于2009年5月修訂，延長4年至2013年底止)。另外，聯邦存款保險公司可以向財政部借貸的金額，在2009年底前可無限制提高，以確保聯邦存款保險公司的流動性足以應對銀行倒閉時支付儲戶的存款。這一做法眾所周知，必然會帶來道德風險的增加，可是，在危機時期，這一做法確實對于維護存款人信心，確保金融系統穩定，起到了重要的作用。2010年12月，巴塞爾銀行監管委員會和國際存款保險機構協會聯合的《有效存款保險制度核心原則———評價標準》附件四“存款保險在危機和系統性危機中的角色”中指出，存款保險制度在危機時的目標十分簡單，即保護存款人和維持金融穩定。在這次金融危機的過程中，存款保險所具有的促進金融穩定的角色，遠遠地優先于降低道德風險的考慮。由以上分析可以得出結論，存款保險制度自身的設計同樣十分重要。對于存款保險具體制度的設計，應該考慮是否會增大道德風險，尤其不能起到適得其反的作用。國際社會經過多年的實踐和研究，形成了一系列有效的制度經驗。這些都值得我國充分的借鑒和吸收。

六、結束語

存款保險制度必將會使中國的金融制度改革進一步深化，也必將推動中國金融業建立起更加市場化的規則。但是我國在建立存款保險制度時，必須充分考慮我國的實際國情，同時參考國際經驗，構筑符合我國需求的制度。第一，應正視我國銀行市場中，大型國有銀行相對集中，所占市場份額巨大的現實，充分考慮可能帶來的負面影響;第二，我國應確立正確的存款保險制度目標，堅持防止銀行擠兌為核心目標;第三，應該理性看待降低道德風險，一方面，通過完善銀行監管和銀行公司治理等前提條件，限制道德風險發生，另一方面，在存款保險具體制度中，借鑒有關經驗，適當考慮降低道德風險的發生。

作者：顏蘇 單位：北京工商大學