保險監(jiān)管論文：保險消費(fèi)者權(quán)益監(jiān)管體制的建構(gòu)探討

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本文作者：胡喜春 單位：中國人民健康保險股份有限公司浙江分公司

法律基本原則是立法宗旨的具體化，對整個法律的適用性發(fā)揮指導(dǎo)作用。保險合同法的具體法條源自保險合同的基本原則，并且也是訴訟過程里司法裁判的關(guān)鍵憑據(jù)。保險業(yè)經(jīng)營特殊性決定了其合同異于一般民事合同，保險合同基本原則國際公認(rèn)的有“誠實(shí)信用、近因、損失補(bǔ)償、保險利益”四項(xiàng)原則。當(dāng)下中國《保險法》規(guī)定的保險活動基本原則有“自愿、誠實(shí)信用、遵守法律與行政法規(guī)”三項(xiàng)，“誠實(shí)信用原則”盡管單列為一條，可是其余三條幾乎未提。具體規(guī)定的粗疏導(dǎo)致了《保險法》操作性降低。其中，法律對保險成立和生效要件以及確切闡明義務(wù)與告知義務(wù)等的規(guī)定過于籠統(tǒng)，保險人也許出于利己目的利用法律漏洞侵害消費(fèi)者權(quán)益。在司法實(shí)踐的過程中，經(jīng)常由于具體規(guī)定缺乏而使得法律判決不具權(quán)威性，訴訟結(jié)果令保險雙方不滿。當(dāng)下《保險法》某些具體規(guī)定和其他有關(guān)法律法規(guī)之間存有差異，導(dǎo)致在司法實(shí)踐過程中法官常常無所適從，判決結(jié)果無法做到保險雙方滿意。比如，為保護(hù)被保險者或受益者利益，各國在長期保險實(shí)務(wù)里累積與發(fā)展了“不利解釋原則”，以體現(xiàn)對受益者的權(quán)利救濟(jì)。在格式合同的條款產(chǎn)生文義不明或存有多種解釋時，須作對保險者不利的解釋。中國保險法有關(guān)“不利解釋原則”的規(guī)定，存有極大爭議，和《合同法》亦存有矛盾爭議之處。

“保險監(jiān)管目標(biāo)”是擬定保險政策的根本依據(jù)，保險監(jiān)管目標(biāo)決定保險監(jiān)管政策與體制，換言之，有怎樣的保險監(jiān)管目標(biāo)即有怎樣的保險監(jiān)管政策和制度。調(diào)查中國當(dāng)下“保險監(jiān)管制度”，保險監(jiān)管的目標(biāo)缺失明確法律規(guī)定。由于保險監(jiān)管目標(biāo)眾多且主次不分，導(dǎo)致可操作性差。加之當(dāng)下保險監(jiān)督及操作水平相對落后，致使中國保險監(jiān)管出現(xiàn)效能低、成本高的狀況。

由于國際通行的“監(jiān)管價值取向”為主導(dǎo)的缺失，發(fā)達(dá)國家監(jiān)管單位采取的“成本收益分析法”的缺失，監(jiān)管資源配置失衡與監(jiān)管手段的簡單等原因，導(dǎo)致了“監(jiān)管效能低”。監(jiān)管機(jī)構(gòu)價值取向與目標(biāo)的錯位，導(dǎo)致保險人有恃無恐的違法違規(guī)，侵害消費(fèi)者權(quán)益。“銷售誤導(dǎo)”、“理賠刁難”及“投訴困難”已然成為普遍現(xiàn)象，引起強(qiáng)烈社會反響，令保險發(fā)展的根基“社會信譽(yù)”遭受侵害。盡管監(jiān)管一直著重強(qiáng)調(diào)“條款與費(fèi)率”管理，費(fèi)率問題卻是最為突出問題，“降費(fèi)”“、退費(fèi)”“、返還”等皆屢禁不止。

構(gòu)建保險消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)體系：

1.構(gòu)建保險法律適用的輔助體制。伴隨保險業(yè)的飛速發(fā)展，將會不斷涌現(xiàn)諸多新問題，由于法律的滯后性，法律制度也會逐步落后于現(xiàn)實(shí)。為保持法律的穩(wěn)定性和權(quán)威性，也為了更好地適應(yīng)現(xiàn)實(shí)變化，須構(gòu)建一種良好的保險法律適用“輔助體制”。對《保險法》存有的某些問題，并不是一定須經(jīng)由法律自身來處理，可經(jīng)擬定保險法的實(shí)施細(xì)則來實(shí)現(xiàn)。

2.合理期待原則的引入。因?yàn)楸ｋU業(yè)固有的格式合同、無形的保險產(chǎn)品和保險人履約期長的特征，加上保險業(yè)有別于銀行證券等金融業(yè)所特有的營銷手段，令保險人出于可觀傭金的驅(qū)使下對消費(fèi)者進(jìn)行誤導(dǎo)或勸誘。因此，英美國家在司法實(shí)踐中引進(jìn)了“合理期待原則”，其作為新興的一種司法解釋規(guī)則，突破了傳統(tǒng)合同法的根本思想，要求法官從一位合理外行被保險人視角去考核其“合理期待”應(yīng)為什么，也就是“依未經(jīng)保險及法律等專門訓(xùn)練的人其理性的預(yù)期進(jìn)行保險單的解釋；若理性的人預(yù)期保單將對某損失給予保障，法院便將要求保險人賠償”。提出“合理期待原則”，在全球范圍內(nèi)掀起優(yōu)先周全地“保護(hù)保險消費(fèi)者權(quán)益”的思潮，將其作為消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)體系最后的一道屏障。中國亦可考慮在司法實(shí)踐里引入“合理期待原則”，以健全保險法律體制來有效保護(hù)保險消費(fèi)者的合法權(quán)益。

3.強(qiáng)化保險中介機(jī)構(gòu)的監(jiān)管與培育。當(dāng)下，中國保險中介市場處在發(fā)展初期，不規(guī)范和短期性是其所呈現(xiàn)的特點(diǎn)，需要盡快培養(yǎng)與規(guī)范可代表投保人生產(chǎn)單位的保險經(jīng)紀(jì)人群體。但是，從利己角度出發(fā)，保險中介人的出于個人利益對消費(fèi)者進(jìn)行誤導(dǎo)欺詐的行為屢禁不止。作為消費(fèi)者利益代言人的中介，不但未發(fā)揮平衡保險人與保險消費(fèi)者利益的作用，反喪失自身信譽(yù)，在大眾眼里，保險經(jīng)紀(jì)人、保險人常常意味著欺詐與不誠信。所以，為了保護(hù)消費(fèi)者權(quán)益，推動保險業(yè)發(fā)展，需加大對保險中介行業(yè)的監(jiān)管力度，構(gòu)建切實(shí)可行的監(jiān)管體制。

4.促進(jìn)保單通俗化與標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)。當(dāng)下，中國保險消費(fèi)領(lǐng)域產(chǎn)生的糾紛，多數(shù)源自保單的晦澀難懂。國內(nèi)的相關(guān)調(diào)查表明，在已經(jīng)購買保險的消費(fèi)者中，不了解保險合同免責(zé)條款的比率竟然高達(dá)46.8%，還未買保險的消費(fèi)者中的近10%拒絕買保險的原因僅僅是由于看不懂保險合同。因此，促進(jìn)保單“通俗化”，將保單由繁變簡，以預(yù)防保險營銷人員在銷售時的誤導(dǎo)與勸誘以及保單欺詐。因此，更加周全地保護(hù)保險消費(fèi)者權(quán)益成為各國保險監(jiān)管機(jī)構(gòu)努力促進(jìn)的工作。

5.構(gòu)建獨(dú)立的仲裁機(jī)構(gòu)與救濟(jì)體制。構(gòu)建獨(dú)立權(quán)威與以消費(fèi)者為導(dǎo)向的仲裁機(jī)制，具體可包含以下幾點(diǎn)：（1）構(gòu)建專業(yè)的保險仲裁機(jī)構(gòu)，由監(jiān)管機(jī)構(gòu)帶頭，包括保險行業(yè)協(xié)會、保險專家、保險公司代表與社會人士等組成，其中又以保險專家為主，以保障裁決的準(zhǔn)確性和公正性。（2）盡快出臺有關(guān)的行政法規(guī)等具有強(qiáng)制性的規(guī)章機(jī)制，對保險仲裁機(jī)構(gòu)的運(yùn)行模式、資金來源、組織結(jié)構(gòu)等進(jìn)行制度規(guī)范，保障仲裁機(jī)構(gòu)的獨(dú)立與仲裁結(jié)果的權(quán)威。（3）明確保險仲裁機(jī)構(gòu)在受理案件時不對申請人收取費(fèi)用，其日常費(fèi)用由參加的各保險公司商定共同承擔(dān)，以降低消費(fèi)者經(jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān)。（4）確保保險仲裁機(jī)構(gòu)的裁決結(jié)果對被訴保險公司具有約束力，保險公司必須執(zhí)行并不能再提起訴訟；而對提起裁決的保險消費(fèi)者不具約束力，對裁決不服者可依訴訟程序向法院提起訴訟，以確保裁決的權(quán)威性。

6.強(qiáng)化保險消費(fèi)者教育。僅依行政監(jiān)督與法律法規(guī)無法徹底解決保險消費(fèi)領(lǐng)域的問題，同時需要關(guān)注保險消費(fèi)者教育，充分調(diào)動消費(fèi)群體維權(quán)意識，提升消費(fèi)者自我保護(hù)能力，培養(yǎng)成熟理性的保險消費(fèi)者，以實(shí)現(xiàn)保護(hù)消費(fèi)者權(quán)益的目的。消費(fèi)者教育可由三個層次展開：第一層，培育“聰明的消費(fèi)者”，培養(yǎng)消費(fèi)者展開保險消費(fèi)知識及消費(fèi)糾紛解決手段的教育。比如如何投訴、向準(zhǔn)投訴、受到損害如何索賠等；第二層，培育“自立的消費(fèi)者”，培養(yǎng)消費(fèi)者從大量保險產(chǎn)品與產(chǎn)品信息內(nèi)選取自己所需的東西；第三層，培育“自覺的消費(fèi)者”，培養(yǎng)消費(fèi)者不再僅限于個人消費(fèi)行為的關(guān)注上，需積極參與相關(guān)消費(fèi)者組織、消費(fèi)者運(yùn)動與消費(fèi)者訴訟等。

7.重視消費(fèi)者協(xié)會的影響。作為民間機(jī)構(gòu)的消費(fèi)者協(xié)會，在“政府”和“消費(fèi)者”之間、“消費(fèi)者”和“企業(yè)”之間發(fā)揮著積極的紐帶作用，是推動保險市場規(guī)范經(jīng)營與保護(hù)消費(fèi)者權(quán)益不可替代的關(guān)鍵力量，在降低監(jiān)管成本及提升監(jiān)管效能等方面發(fā)揮積極的作用。所以，需關(guān)注消費(fèi)者協(xié)會在保護(hù)保險消費(fèi)者權(quán)益上所發(fā)揮的影響。比如，德國就有消費(fèi)者“保護(hù)團(tuán)體”、“產(chǎn)業(yè)促進(jìn)組織”；日本有消費(fèi)者“生活中心”。由政府監(jiān)管角度出發(fā)，需將消費(fèi)者協(xié)會的工作作為一種有利的輔助手段，加強(qiáng)和消費(fèi)者協(xié)會間的信息溝通，主動征求其對有關(guān)政策與法規(guī)的看法與建議。由保險消費(fèi)者協(xié)會角度出發(fā)，因其為民間機(jī)構(gòu)，不具強(qiáng)制力是其難以切實(shí)保護(hù)消費(fèi)者權(quán)益的重點(diǎn)所在，由此可考慮在法律上賦予其相應(yīng)的訴權(quán)。若出現(xiàn)嚴(yán)重侵害保險消費(fèi)者權(quán)益案件時，令其有權(quán)向法院提起訴訟。

8.發(fā)揮社會輿論的作用。在保護(hù)消費(fèi)者合法權(quán)益上，還可以充分發(fā)揮社會輿論的導(dǎo)向作用，通過媒體對保險經(jīng)營者侵犯保險消費(fèi)者權(quán)益的行為進(jìn)行披露，直接對保險公司形象造成影響，起到引導(dǎo)消費(fèi)者判斷選擇的作用，并且引起保險監(jiān)管機(jī)構(gòu)的關(guān)注。媒體宣傳，充分發(fā)揮其對消費(fèi)者合理理性消費(fèi)行為的導(dǎo)向影響與對“保險經(jīng)營者”的約束影響。

鑒于中國保險消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)的現(xiàn)狀和存在的問題，必須通過構(gòu)建健全的保險消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)體系來實(shí)現(xiàn)。從制度層面完善法律體系，從執(zhí)行層面完善行政監(jiān)管體系，以及通過消費(fèi)者自身、民間機(jī)構(gòu)和社會輿論的輔助作用從各個層面確保保險消費(fèi)者的合法權(quán)益受到有效的保障，保證中國保險事業(yè)健康有序的發(fā)展。