城鄉建設用地分類標準精選(九篇)
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第1篇：城鄉建設用地分類標準范文
摘要：城鄉建設用地增減掛鉤項目是引導城鄉用地布局和結構調整，扎實推進農村建設用地整理，促進節約集約用地和城鄉統籌發展的重要環節，本文章就城鄉建設用地增減掛鉤項目中農戶安置補償，農民拆遷意愿征詢等主要問題進行了探討。
關鍵詞：城鄉建設用地增減掛鉤 拆舊地塊
一、城鄉建設用地增減掛鉤的內涵《城鄉建設用地增減掛鉤試點管理辦法》（國土資發【2008】138號）第二條“本辦法所稱城鄉建設用地增減掛鉤（以下簡稱掛鉤）是指依據土地利用總體規劃，將若干擬整理復墾為耕地的農村建設用地地塊（即拆舊地塊）和擬用于城鎮建設的地塊（即建新地塊）等面積共同組成建新拆舊項目區（以下簡稱項目區），通過建新拆舊和土地整理復墾等措施，在保證項目區內各類土地面積平衡的基礎上，最終實現增加耕地有效面積，提高耕地質量，節約集約利用建設用地，城鄉用地布局更合理的目標。”
二、城鄉建設用地增減掛鉤必須堅持的工作原則
首先以實際為出發點，必須符合規劃原則
現狀：城鄉建設用地增減掛鉤項目的拆舊地塊必須是土地利用現狀變更調查已確定的建設用地，包括農村集體建設用地和國有工礦企事業單位破產、關閉搬遷后的廢棄地等，建新地塊包括用于拆舊區農民安置用地和城鎮建設用地。
規劃：拆舊地塊必須是相關縣（市、區）土地利用總體規劃（2006-2020年）確定的可整理復墾區，建新地塊必須是相關縣（市、區）土地利用總體規劃（2006-2020年）確定的新增建設用地區。拆舊地塊和建新地塊同時要與相關縣（市、區）城鎮體系規劃和村鎮建設規劃等相關規劃進行銜接。
其次掛鉤指標按計劃歸還，堅持增減平衡原則
完善相關實施計劃措施，嚴格按計劃編報項目計劃，項目區城鄉建設用地增減掛鉤周轉指標必須詳細敘述其主要用途。掛鉤周轉指標必須專項用于建新地塊，不得挪作他用，并應按照年度實施計劃優先用于拆舊地塊農村居民的安置和鄉村基礎設施等建設，使用后有節余的，可用于城鎮建設。項目區內建新地塊總面積必須小于拆舊地塊總面積，拆舊地塊整理復墾耕地的數量、質量，應比建新占用耕地的數量有增加、質量有提高。項目區內拆舊地塊整理的耕地面積，大于建新占用的耕地的，可用于建設占用耕地占補平衡。
三、城鄉建設用地增減掛鉤項目的精髓
1、充分尊重農民意愿、維護農民的權益
加大農村建設用地整理法規和政策宣傳力度，引導農民了解增減掛鉤項目的相關政策和法規，讓農民群總充分認識到增減掛鉤工作是一項真實的利國利民的項目.城鄉建設用地增減掛鉤項目是以保障農民土地權益為出發點，以改善農村生產生活條件，統籌城鄉發展為目標，本項目的順利實施必須得到老百姓的支持，充分尊重農民的意愿，項目拆舊地塊涉及到的農戶有充分的知情權，國土部門在收集、整理項目拆舊區資源的時必須和當地的農民簽署農民意愿書，征求農戶拆遷意見，確保農戶同意拆遷后將該拆舊地塊納入本次增減掛拆舊資源中。堅決反對強拆強建，切實維護農民利益，讓農民的參與需求技術和制度相結合。國土部門及編制工作人員到項目區所在地就農戶拆遷拆遷意愿、規劃布局、工程設計與當地各方面的專家和群眾進行座談，廣泛聽取各部門以及群眾的意見；編制小組人員深入調查，了解項目相關利益主體對項目實施的看法；組織當地群眾參與到項目的規劃中來，鼓勵群眾多提意見，提好意見，以保證本項目的順利進行
2、農民的安置補償必須依法依據
涉及拆遷戶的安置房嚴格按國家規定一戶一宅進行安置，按國家規定的占地標準進行建設。新建住房用地安排在各村閑置建設用地。建設由村委統一申請，統一安置。同時，對拆舊區拆遷農戶的補償主要以貨幣補償為主，征求權利人的意見，按照征地方面的程序、規定和政府相關補償標準進行補償。綜合考慮基礎設施和公共設施，人均住房面積不小于100平方米，實行統規統建，并按可住房標準進行建設；配套基本生活設施，要求達到最起碼的入住條件;人均配套8平方米養殖、雜物房,集中建設，分戶飼養;完善公共服務設施，建立暢通的對內對外信息及交通網絡等。
3、加強增減掛專項資金使用管理力度，嚴格審批、專項使用
為確保 “增減掛”項目順利實施，當地部門應將“增減掛”項目經費納入財政年度預算，設立“增減掛”專項資金，由“增減掛”項目領導小組統一管理，實行專款專用。為了拓寬農村建設用地整理的資金來源，除政府資金以外，也可已開辟集體、農民和經濟實體共同投資的多元投資渠道，可通過項目招標、合作、合資等形式，廣泛吸引境內外資金的參與，促進農村建設用地整理事業的發展。
4、項目區實施前后土地權屬變更造冊登記
土地權屬關系調整是指對規劃后的土地產權進行調整，其目的是既能增加有效耕地面積，提高農業生產條件和生態環境，促進農村經濟發展；又能切實保護當事人的合法土地權利，避免發生土地權屬爭議，使規劃后的土地產權關系明確；促進社會穩定。將土地開發整理權屬管理各項工作做細、做實、做好，為土地開發整理事業提供有力的法律支持和產權保障，促進土地開發整理事業的健康發展。同時最大限度地發揮土地生產力，促進項目區社會穩定，經濟發展。為此從以下方面開展土地的權屬調整工作。
5、公眾參與是增減掛鉤項目能否順利實施關鍵
公眾參與是為了充分了解社會各界人士從各自不同的角度對城鄉建設用地增減掛鉤項目的態度和觀點，反映他們的意見和建議。從而使項目的建設更加民主化、公眾化，從而避免片面性和主觀性，使建設項目的規劃、設計、施工和運行更加完善，更加合理，使項目的順利實施引導城鄉用地結構調整和布局進一步優化，推進土地節約集約利用，促進城鄉協調長遠發展。技術承擔單位和國土部門、各級政府部門人員一道進行實地踏勘，充分聽取當地村民的意見。發放征求意見書，逐戶獲取村民的對拆舊區、建新區、安置區的意見。獲得項目區的基礎資料，經過綜合分析、整理后實施規劃草案，并再次征求意見，以使項目實施規劃方案更切合實情。
參考文獻：
[1] 楊慶媛 城鄉建設用地增減掛鉤分析——以重慶市沙坪壩區為例（安徽農業科學，Journal of Anhui Agri．Sci．2007．35(8)：2377—2379）
[2] 林建平城鎮建設用地增加與農村建設用地減少掛鉤的探討——以江西省定南縣為例（江西農業大學學報(社會科學版)2008.03）
[3] 王君 對城鄉建設用地增減掛鉤運作模式的探討 （農村經濟，2007.08）
第2篇：城鄉建設用地分類標準范文
關鍵詞：耕地保護 綜合整治 科學用地 合理布局 統籌發展 土地利用總體規劃
中圖分類號：F321.1 文獻標識碼：A
文章編號：1004-4914（2011）06-038-02
近年來，隨著我國經濟快速發展，各類建設項目用地大幅增加，尤其是工業項目用地。由于交通條件、地理位置、經濟基礎等各種原因，這些項目用地主要都集中在城鎮周邊，幾乎沒有什么項目在偏遠鄉村選址。這樣一來，使得城鎮周邊的大量優質耕地被占用。盡管各地開展農村土地開發整理，有效地促進了耕地保護，但隨著可開發整理的土地資源的日益枯竭，我們守住18億畝耕地這條紅線的任務越來越艱巨。為此，中央及時出臺了城鄉建設用地增減掛鉤的政策。城鄉建設用地增減掛鉤是指城鎮建設用地增加與農村建設用地減少相掛鉤，具體地講是指依據土地利用總體規劃，將若干擬復墾為耕地的農村建設用地地塊（即拆舊地塊）和擬用于城鎮建設的地塊（即建新地塊）共同組成建新拆舊項目區，通過建新拆舊和土地復墾，最終實現項目區內建設用地總量不增加，耕地面積不減少、質量不降低，用地布局更合理的土地整理工作目標。通過科學實施城鄉建設用地增減掛鉤，不僅可以有效地緩解用地壓力，促進經濟的發展，而且有力地支持了新農村建設，走出一條依法管地、科學用地、合理布局、和諧發展的新路子。城鄉建設用地增減掛鉤，解決了耕地保護“缺動力”、工業化城鎮化“缺土地”、新農村建設“缺資金”、城鄉統籌“缺抓手”、農村土地管理制度改革“缺平臺”等一系列難點問題。
為了使城鄉建設用地增減掛鉤真正成為得民心、惠民生、合民意的仁政工程，筆者認為應當做好以下幾方面工作：
一、以城鄉統籌發展和促進農業現代化為導向，不斷增加高產穩產基本農田和改善農村生產生活條件，從根本上切實維護農民權益
1.不斷優化城鄉用地結構，加強農村基礎設施和公共服務設施建設，提高節約集約用地水平，促進城鄉統籌發展。
2.始終堅持最嚴格的耕地保護制度和最嚴格的節約用地制度，推動農業發展和農業現代化，促進新農村建設和城鎮化發展；要在增加耕地數量的同時努力提高耕地質量，促進農業產業結構調整，提高農業集約化水平。
3.嚴格按照有利生產、方便生活、改善環境的原則，以農田整治為重點，立足提高高產穩產基本農田比重，進一步改善農村生產生活條件，促進農民增收、農業增效、農村發展。通過農村土地整治示范建設，與散亂、廢棄、閑置、低效利用的農村建設用地整治相結合，實施田水路林村綜合整治，充分發揮其經濟、社會、生態綜合效益。
4.必須把維護農民權益放在首位，充分尊重農民意愿，堅持依法推動、群眾自愿、統籌兼顧、因地制宜。要依法維護農民和農村集體經濟組織的主體地位，依法保障農民的知情權、參與權和受益權，切實做到農民自愿、農民參與、農民滿意。
二、以土地利用總體規劃為依據，堅持科學規劃和合理布局的原則，穩步推進城鄉建設用地增減掛鉤工作
1.要依據土地利用總體規劃，統籌安排農民新居、城鎮發展等土地整治活動，合理設置建新、拆舊項目區，確保項目區內建設用地總量有減少、布局更合理，耕地面積有增加、質量有提高，實現以城帶鄉、以工補農，城鄉統籌發展的目標。要堅決扭轉在城鄉建設用地增減掛鉤中重建新、輕拆舊、重城鎮、輕農村、單一解決城鎮建設用地供需矛盾的傾向，堅決糾正少數地方突破土地利用年度計劃控制、片面追求增加城鎮建設用地指標等偏差，堅決制止實施過程中脫離發展實際、侵害群眾利益等各類違法違規行為。
2.在推進農村新居建設和危房改造及小康示范村建設等工作中，凡涉及城鄉建設用地調整使用的，必須納入城鄉建設用地增減掛鉤。嚴禁擅自開展建設用地置換、復墾土地周轉等“搭車”行為，防止違規擴大城鎮建設用地規模。
3.要依據土地利用總體規劃和農業生產、城鄉建設、農田水利建設、林業保護利用和生態建設等有關要求，科學編制農村土地整治規劃，合理安排城鄉建設用地增減掛鉤的規模、布局和時序。必須符合土地利用總體規劃和土地整治規劃，納入土地利用年度計劃。
4.要與地方經濟社會發展水平和農業產業發展相適應，與城鎮化進程和農村人口轉移相協調，遵循城鎮發展規律，區分城鎮規劃區內、城鄉結合部、空心村和閑置宅基地等不同情況，因地制宜，量力而行，循序漸進。涉及農村拆遷安置的新居建設，應該為農民提供多種建房選擇，保持農村特色和風貌，保護具有歷史文化和景觀價值的傳統建筑。要尊重農民意愿并考慮農民實際承受能力，防止不顧條件盲目推進、大拆大建。
5.開展城鄉建設用地增減掛鉤，必須舉行聽證、論證，充分聽取當地農村基層組織和農民的意見。涉及土地調整互換使用的，未征得農村集體組織和農民同意，不得強行開展城鄉建設用地增減掛鉤。必須按照明晰產權、維護權益的原則，合理分配土地調整使用中的增值收益。要明確受益主體，規范收益用途，確保所獲土地增值收益及時全部返還農村，用于支持農業農村發展和改善農民生產生活條件，防止農村和農民利益受到侵害。
三、依照耕地分等定級技術規范和標準，嚴格進行土地整治新增耕地質量的評定和驗收，切實做好農村土地整治工作
1.大力推進以高產穩產基本農田建設為重點的農田整治。要按照因地制宜、改善條件、提高質量的要求，以提高高產穩產基本農田比重為目標，大力開展土地平整、田間道路建設、農田防護建設和農田水利建設。要依照耕地分等定級技術規范和標準，嚴格的土地整治新增耕地質量的評定和驗收，有針對性地采取培肥地力等措施，穩步提升新增耕地產能，經整治的耕地要劃定為基本農田，實行永久保護。要切實防止投入散、項目小、新增耕地質量偏低，以及重建設輕管護等問題。
2.規范推進農村土地整治示范建設。要按照統籌規劃、整合資源、整體推進的原則，以耕地面積增加、建設用地總量減少、農村生產生活條件和生態環境明顯改善為目標，規范推進以田水路林村綜合整治為內容的農村土地整治示范建設。未批準開展城鄉建設用地增減掛鉤的地區，不得將農村土地整治節約的建設用地指標調劑給城鎮使用。整治騰出的農村建設用地，首先應復墾為耕地，規劃繼續作為建設用地的可作為農民舊房改造、新居建設、農村基礎設施和公共服務配套設施建設以及農村非農產業發展用地。避免以整治為名，擅自突破土地利用總體規劃和年度計劃，擴大城鎮建設用地規模。杜絕在農村土地整治中，違法調整、收回和強迫流轉農民承包地。
3.積極組織實施農村土地整治重大工程。要按照科學論證、集中投入、分步實施的要求，以提高糧食綜合生產能力為目標，在保護生態環境的前提下，積極組織實施《全國土地利用總體規劃綱要（2006―2020年）》、《全國新增1000億斤糧食生產能力規劃（2009―2020年）》確定的農村土地整治重大工程，促進國家糧食核心產區和戰略后備產區建設，為確保國家糧食安全提供基礎性保障。要切實加強配套工程建設，落實配套資金，強化工程監管，防止和糾正配套工程不到位、配套資金不落實等問題。
四、加強組織領導，強化資金整合和使用管理，保障城鄉建設用地增減掛鉤工作順利進行
1.以統籌城鄉發展、全面建設小康社會為目標，切實加強組織領導，形成地方政府主導、國土資源部門搭建平臺、相關部門各司其職協調聯動的工作機制。國土資源部門要會同相關部門根據職能分工，落實責任，通力合作，準確把握工作要求，加強全程指導和有效監管，嚴格規范城鄉建設用地增減掛鉤并切實做好農村土地整治工作。
2.整合資金，加大投入，建立多元化融資渠道。融資重點向多元化資金投入、市場化運作轉移，整合各類資金，形成以政府投入為主導、社會多方參與的多元化投入格局。以新增建設用地土地有償使用費、用于農業土地開發的土地出讓收入、耕地開墾費和土地復墾費等資金為主體，引導和聚合相關涉農資金，保持渠道和用途不變，實行專賬管理，統籌集中使用，切實提高各項資金綜合使用效益。嚴格執行土地出讓收益要優先用于農業土地開發和農村基礎設施建設的規定，嚴格執行新增建設用地土地有償使用費主要用于基本農田建設和保護、耕地開發和土地整理的規定。
總之，只要牢固樹立科學發展觀和正確的政績觀，立足于維護好廣大人民群眾的根本利益，認真總結經驗，及時研究解決工作中出現的新情況、新問題，我們就能確保城鄉建設用地增減掛鉤工作規范、健康、有序開展。
第3篇：城鄉建設用地分類標準范文
關鍵詞：建設用地 節約 集約 利用 技術 管理
中圖分類號：F293 文獻標識碼：A 文章編號：1672-3791（2014）08（b）-0140-02
1 在技術層面上
一種良好用地管理辦法，必須要有相適應的制度和可操作性的規程做保證。研究節約與集約利用土地，根本的問題就是要應用規劃的手段，從科學發展觀的高度，去用心捕捉能帶動城市擴張，又能規范農村建設用地的基本措施。把土地的開發強度與產出率作為一個因子，擴大研究成果，滿足建設用地市場需求，有序實現集約。
1.1 堅持從規劃入手，提高規劃的功能和作用，力求規劃的科學性、嚴謹性和實用性，注重規劃的前瞻性
土地利用規劃是一個完整、長期的系統工程，完善土地利用規劃體系是科學利用土地的前提，它是由不同類型、不同層次和不同時序的規劃所構成的交互網絡系統。要建立健全逐級控制、分工明確、重點突出、銜接統一的規劃體系，必須強化省土地利用總體規劃的戰略性和政策性，提高地（市）級以下土地利用規劃的針對性和可操作性。規劃不論大小，但都不能偏離有理、有據、有序、有效的基本原則。有理就是說編制或修編規劃必須從長計議、理由充分、觀點鮮明，發展方向清晰，理得清、挑得明、有說服力，可操作性強。有理有據就是說土地利用規劃在編制期間必須分析過去發展中的利弊，著眼編制后的發展前景，從戰略的高度和對未來發展的深度提出定性與定量結合的數據、指導規劃編制，體現規劃的實用性。有序就是在編制規劃過程中必須堅持短、中、長規劃結合，體現規劃的階段性和實現規劃的長效性的有機統一。有效就是說規劃不是一紙空文，是付諸實施的指導性文件，規劃編制過程必須把有效性作為發展方向，在編制中注重其土地利用的節約與集約的基本要求，規劃在實施過程必須達到經濟效益、社會效益與生態效益的高度統一。
1.2 從產出入手，堅持土地利用的開發強度與產出率掛鉤
土地是不能再生的稀缺資源，土地的開發利用不加以控制，沒有一個定量的經濟標準，不僅是浪費資源，嚴重的說是通過毀滅資源。實施土地的綜合利用，必須把開發強度與產出率一并加以研究，力求低開發實現高產出。特別是工業項目的開發，不少地方圈地現象嚴重，幾百畝的用地僅見一層的廠房，建筑密度不到25%，年產值也聊聊無幾，給國家提供的稅收也很少，這樣的開發必須限制，考察土地利用是否集約、節約用地產出率是個基本要求，工業用地是這樣，房地產開發用地，第三產業用地、城市用地和農村用地都必須堅持以產出率為基礎，鼓勵支持高產出的用地項目，以滿足飛速發展的經濟建設的用地需求，做到用地節約、產出集約。
1.3 要從標準入手，城鄉規劃要把用地標準作為土地利用的強制性內容加以控制
以人口總量、建設用地的規模為基礎，制定規劃利用土地標準，推行節約集約用地的原則，對城鎮布局、產業布局、功能分區、基礎設施配置進行科學安排，確定合理的城鎮用地規模，加強與土地利用相關行業規劃與土地利用總體規劃的銜接，制定出土地利用的標準化文件。要建立健全科學合理的客觀和微觀用地指標控制體系。宏觀方面，城鄉總人均用地、城鎮人均用地及農村居民點人均用地分別控制著城鄉建設用地總量，城鎮用地規模和農村居民點用地規模，實現對城鄉建設用地總量的控制要求，合理制定各項人均用地控制指標；微觀方面，抓緊各項工程項目建設用地指標的制定和修改工作，優先開展城市基礎設施項目，教育和公共文化體育衛生基礎設施項目建設用地指標的編制工作，重點做好城市、集鎮和村莊內部各項建設用地指標以及城市規劃區范圍內道路等市政工程建設用地指標的編制工作，其中要特別嚴格把關控制農村宅基地標準，各工業園區、開發建設用地指標、居住區用地指標及其環境生態相關建設用地指標。
1.4 從空間入手，加大土地利用的節約、集約程度
城鄉用地空間的整合，不僅僅是城鄉兩種地域景觀的物質空間整合，它還是包括經濟空間、社會空間和生態空間的整合。因此，城鄉空間規劃不再是單純意義上的用地空間規劃，應該是土地、經濟、社會和生態規劃的結合和統一。需要國土、規劃、計劃、經濟、環保等多個部門相互配合、建立橫向聯系機制，避免各自為政，相互制約。然而要實現土地利用的節約與集約，還必須從建筑物用地的縱向來考慮土地利用的空間布局。即開發土地上下空間布局的利用：一要堅持節地升空，出讓土地時就要科學提出容積率的標準，讓更多的建筑物升向空中，減少土地資源的浪費；二要節空伸地。空中的資源得到有效利用僅是節地的一個方面，同時要考慮向地下要資源，把建筑物能向地下延伸的部分都往地下延伸，開辟地下建筑空間，更多地滿足建筑的配套需求。
1.5 從墻體改革入手，突出節地、節能、限制粘土墻體材料的使用
新型墻體材料的發展應用，在于保護土地資源和生態環境，節能利廢、建設節約型社會的一項重要舉措，是建筑功能改善不可或缺的一項重要內容，政府必須鼓勵和支持新型墻體材料的科學研究、技術開發、引進和推廣應用工作，對在新型墻體材料發展應用、科學技術研究、宣傳教育等工作中做出顯著成績的應給予獎勵。要鼓勵利用礦產尾砂、工業廢渣和廢棄物、建筑垃圾及江、河、湖、海的淤泥等替代資源發展新型墻體材料，在稅收等方面給予優惠，要采取措施限制生產，使用空心粘土制品，逐步禁止生產，使用實心粘土磚（瓦）。對違令使用粘土制品的要給予嚴懲。禁實工作要從城市逐步向農村拓展。確保新建、改建、擴建的建設工程都能用上新型墻體材料。
2 管理層面上
管理是一種制度與行為的統一體。城鄉建設對用地的需求，必須把兩者有機結合起來。特別是在當前土地資源嚴控，各地爭相尋求建設用地，以實現城市擴張、項目落地而不顧土地在使用上的節約與集約的前提下，不顧影響環境和無序建設的情況下，必須建立健全可持續發展的土地資源保障體制和嚴格的用地審批制度，為經濟的發展找到雙贏的路子，著力做好城鄉土地利用規劃。
2.1 加強規劃對節約和集約利用土地的指導
加強土地利用總體規劃對城鄉建設用地規模的控制。新土地管理法在土地利用總體規劃對城鄉建設用地規模控制的地位和作用，作了明確的規定，在加強對土地清查、實施土地資源評價的基礎上，以節約和集約用地求發展為指導思想，以科學合理、節地挖潛、集約利用土地為原則，合理地編制、修訂土地利用總體規劃，真正發揮土地利用總體規劃在控制城鄉建設用地總量上的龍頭作用。
加強各規劃間的協調配合工作。一方面要切實做好城鄉規劃與土地利用總體規劃的相互銜接工作。土地管理部門要與城鄉規劃管理部門密切配合，通力協作，正確處理好局部和整體、近期建設和遠景發展、城市建設和耕地保護、經濟建設和環境保護的關系，堅持城鄉規劃在用地規模及布局上服從于土地利用總體規劃，使城鄉規劃與土地利用總體規劃在編制、修訂和實施中保持協調；另一方面要充分發揮近期建設規劃的綜合協調作用。近期各類、各級建設規劃要與國民經濟和社會發展規劃的相互銜接，與土地利用總體規劃相銜接，通過合理制定土地供應計劃，統籌安排規劃期年限內各類、各級建設用地的規劃、布局、比例和開發時序，確保節約和集約用地目標的實現。
完善城鄉規劃的編制和管理工作。針對當前城鄉規劃的薄弱環節，完善城鄉規劃的編制和管理工作顯得十分重要。可以采取下面三個方法：（1）加強城鎮體系和區域發展規劃編制，充分發揮產業集聚效應，加大力度整合土地資源；（2）加強村鎮規劃的編制。村鎮規劃要合理確定農村居民點數量、布局和建設用地規模，在符合農民意愿的前提下，統籌規劃農村居民點，遷村并點。統籌安排鄉村工業用地，嚴禁零散布局。通過村鎮規劃加強對農村宅基地的管理，從而減少農村建設用地；（3）加快城鄉規劃立法，在已編制完成的城鄉規劃與規劃管理工作間建立起有效的約束性聯系，從而使城鄉規劃從編制到實施的過程能有效地得到保障。
2.2 制定節約和集約利用土地的規劃控制標準
建立科學合理的宏觀和微觀用地指標控制體系。加快制定建設用地指標，建立科學合理的宏觀和微觀用地指標控制體系。宏觀方面，要根據城鄉總人均用地、城鎮人均用地及農村居民點人均用地的要求，確定城鄉建設用地總量、城鎮用地規模和農村居民點用地規模，從而合理制定出各項人均用地控制指標；微觀方面，要抓緊各項工程項目建設用地指標的制定和修改工作，優先做好城市基礎設施項目、教育和公共文化體育衛生基礎設施項目建設用地指標的編制工作，重點做好城市、集鎮和村莊內部各項建設用地指標以及城市規劃區范圍內道路等市政工程建設用地指標的編制工作，其中要特別嚴格把關控制農村宅基地標準、各工業集中區、開發區建設用地指標、居住用地指標及其環境生態相關建設用地指標。
2.3 加大產業結構調整和城市用地布局調整
隨著社會經濟的飛速發展，城鎮化進程的加快，產業結構的調整，客觀上要求城市用地結構和布局也應隨之進行調整，特別是城市房地產業，工業用需求的加大，客觀上要求我們必須通過各種有效的措施以實現建設用地的節約與集約。如可以用收取級差地價的方式允許企業用地的變更，達到充分、合理、高效利用土地的目的，同時應鼓勵發展第三產業，增加第三產業用地實行土地置換。
2.4 建立區域土地集約利用評價考核制度
全面掌握城鎮和開發區存量土地面積、類型、用途、權屬、分布等狀況，建立土地集約利用評價考核體系，開展城市及開發區土地集約利用評價，制定盤活存量土地的實施方案和積極穩妥的政策措施，促進存量土地的開發利用。
2.5 建立和完善規劃執法監察制度
建立和完善規劃執法監察制度可以通過建立規劃巡回執法檢查制度，實行規劃執法監察公開制度，建立糾正行政違法、不當行為制度，建立違法案件統計報表制度，以及完善規劃動態監察制度來實施。
3 結論
土地節約利用是當前土地利用的主要趨勢，只有從技術和管理兩方面一起抓，才能達到理想的效果。
參考文獻
第4篇：城鄉建設用地分類標準范文
關鍵詞：土地利用總體規劃；彈性；云南省
中圖分類號：S28 文獻標識碼：A 文章編號：1674-0432（2011）-03-0050-1
我國第二輪土地利用總體規劃的規劃期限為1997-2010年，但由于工業化、城鎮化的高速發展及規劃制定的水平和規劃體系存在的一些問題，經濟社會發展與土地資源制約的矛盾日益突出，各類用地均呈現緊張狀態。同時，科學發展觀對土地利用提出了新的要求，要求在資源約束的國情條件下，用有限的土地資源來促進我國經濟社會的可持續發展[1]。2004年，新一輪土地利用總體規劃修編工作適時啟動，并將于2011年全面實施，規劃“彈性”的加強是其重要創新點。本文以云南省為例，解析新一輪土地利用總體規劃修編中“彈性”的應用。
1 彈性的內涵
這里的彈性是相對于剛性而言的，土地利用總體規劃的剛性指在編制和實施規劃時必須遵守或禁止違反的事項；彈性主要是指在確保土地利用總體規劃應有功能的前提條件下，規劃編制和實施管理的靈活性、可調整性和應變能力[2]。
我國的第二輪土地利用總體規劃總體上是剛性有余而彈性不足，其雖然在保護耕地等方面發揮了積極作用，但也發生了大量土地規劃不能保障區域內正常的經濟發展，或是不得已違反規劃，損害了其權威性的事情。
實質上，土地利用總體規劃中的彈性和剛性，是規劃的實踐可行性與權威性之間的一對矛盾統一體[3]。科學的土地規劃，剛性是前提，彈性是必要補充。土地利用規劃應該是在剛性管控前提下劃留適度的彈性，并嚴格彈性實施的條件，使土地利用總體規劃成為一個動態穩定的系統。
2 規劃彈性解析
2.1 預期性指標的設置
新一輪土地利用總體規劃修編調控指標按性質分為約束性指標和預期性指標。約束性指標是為實現規劃目標規劃期內必須實現或不得突破的指標，如耕地保有量、城鄉建設用地規模等；預期性指標是指按照經濟社會發展預測規劃期內應該實現的指標，主要包括園地規模、林地規模、新增建設占用農用地規模等。在約束性指標前提下，預期性指標的設置就為各地按照實際情況編制規劃給予了一定數量上的彈性；并且，土地規劃對指標實施分層管理，這就為土地規劃在某個總量指標控制下在其內部的具體地類間彈性調整提供了前提。
2.2 有條件建設區的劃定
新一輪規劃中，根據各類建設用地的約束性控制指標劃定規模邊界，規模邊界內的區域是允許建設區，是規劃確定的可開展城鄉建設的區域。而后，可在規模邊界外規定范圍內劃定一個擴展邊界，擴展邊界和規模邊界之間的區域稱為有條件建設區。有條件建設區內的農用地可以在核減其對應的允許建設區一定的規劃建設用地規模后，在規劃的各類建設用地總量指標控制下轉為建設用地使用。這就為建設用地在擴展邊界內的空間布局調整提供了彈性。
2.3 基本農田多劃后占
基本農田多劃后占是部分省份的規劃內容，其做法是有條件的地區在規劃基本農田保護區時，多劃出一定量的基本農田，在一些規劃未能確定具體范圍的或上級重點的建設項目而又必須要占用基本農田時，在基本農田保護面積指標和建設用地占用耕地規模指標的約束內，只需按建設項目占用一般耕地報批，從而簡化了報批程序，提升了當地經濟發展的效率。這樣既保證了基本農田保護規模不低于上級下達的指標，又增加了建設項目占用基本農田范圍的彈性。
2.4 城鄉建設用地增減掛鉤
城鄉建設用地增減掛鉤是和土地整治項目結合在一起的，目前正處于試點項目階段。具體為將規劃用于土地整治的農村建設用地區與規劃發展城鎮建設的區域共同組成項目區，在農村建設用地復墾為達到一定質量標準的耕地后，其減少的農村建設用地量可相應的作為城鎮建設用地的指標。這部分新增城鎮建設用地將產生遠高于原農村建設用的經濟效益，而參與項目的城鄉將共享此指標帶來的收益，且特別要保障農民的利益。這樣在統籌城鄉發展，推動了節約集約用地的同時，在城鄉建設用地約束性指標的控制下，擴大了城鎮用地占城鄉建設用地比重的彈性。
2.5 重點建設項目用地規劃表
土地利用總體規劃的成果包括規劃文件、說明、圖件及數據庫等。其納入規劃的重點建設項目，除了在文本中明確外，還需在重點建設項目用地布局圖上落到具體的空間。對于部分在土地規劃時還未確定具體項目區域的重點項目，暫時不能編入規劃圖件時，可先只列入規劃文中的重點建設項目用地規劃表。最終，其項目用地只需符合建設用地的規劃要求即可，這就加大了規劃重點建設項目用地在選址時的彈性。
3 結語
土地對于一個區域發展的作用不言而喻，而土地利用總體規劃是實行土地用途管制的重要依據，是指導土地管理和土地活動的綱領性文件。新一輪規劃中引入彈性機制，是市場經濟發展的必然要求，是落實科學發展觀的重要創新，是實現土地規劃意義的重要保障。彈性機制的貫徹情況直接影響著新一輪土地規劃的質量，進而影響區域的發展，各規劃編制及國土相關單位應學會用好規劃的彈性，使土地利用總體規劃能更好的為保障經濟社會“又好又快發展”服務。
參考文獻
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第5篇：城鄉建設用地分類標準范文
一、我省土地整治工作的基本成效
近年來，我省高度重視土地整治工作，把土地整治作為優化土地利用結構、促進耕地保護、提高節約集約用地水平的重要手段，不斷加大資金投入，采取一系列政策措施，大力推進農用地整治和城鎮村建設用地整治，保護了耕地資源，保障了我省經濟社會發展資源需求，促進了新農村建設和城鄉統籌發展。
（一）農用地整治穩步推進。始終把墾造耕地作為國土資源開發保護的重點內容，2008年實施“百萬”造地保障五年工程，共墾造耕地113.83萬畝，其中低丘緩坡開發74.7萬畝、灘涂圍墾造地14.83萬畝、建設用地復墾15.33萬畝、土地整理8.97萬畝，超額完成106萬畝的目標任務。2013年啟動的“812”土地整治工程計劃5年再墾造耕地80萬畝。加強耕地質量建設與管護，先后組織實施以噸糧生產能力為目標、以地力培育為重點的“千萬畝”標準農田質量提升工程和高標準基本農田建設，推廣冬綠肥及商品有機肥促進土壤有機質提升，普及測土配方施肥，改善耕地配套基礎設施，構建耕地質量管理體系及評價技術體系。近4年共啟動實施220萬畝標準農田質量提升地力培育，累計完成地力培育1617.4萬畝次，已建成高標準基本農田342.86萬畝。大力推進低丘緩坡荒灘等未利用地開發，爭取金衢麗低丘緩坡綜合開發利用試點建設用地指標16.33萬畝、甬臺溫建設用圍填海指標12.5萬畝、舟山群島新區陸海統籌建設用地指標12萬畝，保障了我省經濟社會發展用地需求。
（二）建設用地整治有序開展。爭取部省合作城鄉建設用地增減掛鉤試點，編制省、市、縣、鄉四級土地整治規劃，出臺政策措施，規范項目立項審查、實施管理和驗收，結合美麗鄉村建設，項目設置向中心村培育、“空心村”復墾和下山搬遷傾斜。截止2012年底，累計啟動1326個農村土地綜合整治項目，使用增減掛鉤周轉指標12.17萬畝，計劃搬遷農戶20萬戶，拆舊12.6萬畝，可復墾耕地12.2萬畝，可安排建新13.8萬畝；目前已完成26個項目驗收，復墾耕地0.655萬畝，建新0.72萬畝。推進城鎮工礦建設用地整治，完成城鎮體系規劃、縣市域總體規劃、中心鎮中心村規劃的編制實施，優化全省城鄉空間布局，全面部署“三改一拆”行動，推動城鎮空間發展轉型升級，啟動實施“畝產倍增”行動計劃，提高節約集約用地水平，開展建設占用耕地表土剝離再利用試點，加快廢棄礦山復墾。2011年全省人均城鎮工礦建設用地面積121.37平方米，接近規劃控制值，2012年畝均建設用地GDP產出19.6萬元，比2010年增長23%，2013年上半年累計拆除違章建筑5665萬平方米、“三改”建筑面積4081萬平方米，三年任務有望兩年完成。
（三）整治資金投入持續加大。近兩年，全省（不含寧波）共計投入土地整治資金159.9億元，其中新增建設用地土地有償使用費37.5億元、耕地開墾費38.6億元、用于農業土地開發的土地出讓金10億元、土地指標有償調劑收入36.6億元、其他財政性資金22.5億元、引導社會資金投入12.2億元、其他資金2.5億元，資金投入逐年加大。省財政優化支出結構，突出扶持重點，安排“百萬”造地保障工程資金15.9億元、農村土地綜合整治示范專項資金4.6億元、基本農田建設保護資金11.5億元，提高省統籌補充耕地補助標準至5萬元/畝。各級財政出臺政策，提高開發造地補助標準，加大耕地質量提升工程補助力度，推動農村土地綜合整治項目啟動實施，保障土地整治項目順利進行。出臺造地改田資金、省分成新增建設用地土地有償使用費、農村土地綜合整治資金等財政管理辦法，鼓勵資金整合平臺建設，開展資金使用績效管理，強化監管驗收，不斷提高土地整治資金使用效益。
（四）體制機制建設日趨規范。建立耕地保護共同責任機制，落實補充耕地責任和部門職責分工，嚴格建設項目占用耕地選址方案評估，盡量不占或少占耕地，加強墾造耕地項目及標準農田占補置換監管，實行“占一補一、先補后占”，落實項目掛鉤制度，嚴格補充耕地驗收，連續17年實現耕地占補平衡。加強城鄉建設用地增減掛鉤周轉指標管理，從嚴控制農村土地綜合整治范圍和規模，按照封閉運行、規范管理、結果可控的要求，合理設置建新、拆舊項目區，確保項目區內建設用地總量不增加，加強項目報備，督促增減掛鉤指標及時歸還。建立土地權屬調整機制，按照確權優先的原則，理清土地整治范圍內土地的地類和面積，明晰界址和權屬，設立協調機構，公開公平公正地制訂調整方案，項目實施后及時辦理土地確權、變更登記手續。注重維護群眾權益，合理制訂農房搬遷補償安置政策，建立群眾監督機制和項目公示制度，土地整治項目選址、立項、實施充分尊重群眾意愿，聽取群眾意見，土地調整互換取得農民同意。
二、土地整治工作面臨的主要問題
近年來，我省土地整治工作得到明顯加強，但也存在不少亟待解決的問題，特別是隨著我省“四化”同步快速推進，“雙保”矛盾將進一步突出，土地整治工作將面臨更大的挑戰。從調研情況來看，主要有以下幾個方面：
（一）農用地整治困難重重。我省耕地后備資源較少，集中連片、立地條件好的地塊也已先期開發，低丘緩坡開發難度日益加大，且易造成生態環境破壞；灘涂圍墾計劃指標少，且造地周期長；建設用地復墾補充耕地有限，且進度不理想。據估算，“十二五”期間我省各類新增建設用地需求量約263萬畝，需占用耕地170萬畝，補充耕地任務十分艱巨。目前，平原地區、城市郊區大批優質良田被占用，而新墾造耕地在項目選址、工程實施管理、質量驗收等環節把關不嚴，加上地力培育投入大、周期長、見效慢等因素，造成新墾造耕地質量相對較差，個別地方還出現墾造耕地無人管、無人種的現象。基本農田建設與管理還不到位，標準農田質量提升緩慢。
（二）建設用地整治成效不明顯。農村建設用地整治還處于起步階段，城鄉建設用地增減掛鉤試點項目立項和建設管理還處于摸索之中，加上基層財力不足及農民意愿不強等因素，試點項目進展緩慢。部分農戶搬新不拆舊，“一戶多宅”，造成宅基地復墾難和農村土地資源兩頭占的現象，影響了政策的權威性，也造成新的社會不公。城鄉建設用地規模日益擴大，超出土地利用總體規劃指標，粗放低效用地等現象在各地不同程度存在，土地利用效益與好的省份相比仍有差距，“三改一拆”目前還處在“拆”的階段，“三改”工作還沒全面推開。
（三）土地整治資金投入不足。低丘緩坡開發、灘涂圍墾造地的補助標準亟待提高，農田質量管護及高標準基本農田建設投資大、周期長，農村土地綜合整治項目涉及拆遷、建新、復墾等也需要大量的啟動資金，同時，新增建設用地土地有償使用費等收入不穩定，各級財政收支矛盾突出，保障壓力加大。土地整治融資渠道不多，地方融資平臺清理后融資難度增大，風險較高，農村土地綜合整治節余建設用地指標及新增耕地指標按照當前出讓和轉讓的價格，收益難以實現項目資金自身平衡。田水路林等各部門涉農資金政策上整合不夠，沒有發揮疊加效益。
（四）土地整治管理機制難以落實。有些地方片面實施耕地占補平衡政策，破壞了部分區域的生態環境，耕地質量整體上也在下降，我省近半地市已無耕地可造，不能在本區域內實現占補平衡。城鄉建設用地增減掛鉤試點3年來，政策措施還需進一步完善，周轉指標難以按期歸還的問題還很突出。土地權屬調整缺乏規范的管理制度，整治中農民的積極性不高，參與度不夠，還存在部分農民“被上高樓”的現象。
產生這些問題的原因，既有客觀上我省土地資源稟賦條件不好、耕地資源較少、國土開發利用強度已較高等原因，也有思想認識上的偏差和政策銜接及制度安排上的不足。部分地方政府只關注耕地的數量平衡，片面追求城鄉建設用地指標，對補充耕地質量和后期管護關注不夠，對城鄉建設用地增減掛鉤試點認識不深，對優化國土空間布局節約集約用地不夠主動，工作中存在“重數量、輕質量”、“重建新、輕拆舊”、“重用地、輕復墾”、“重增量、輕存量”的傾向，影響了土地整治工作的順利開展。同時，土地利用總體規劃與土地整治、標準農田建設及農業“兩區”建設等規劃銜接上脫節，低丘緩坡開發存在零星基本農田置換及林地權屬調整等政策障礙，灘涂圍墾造地項目落地難，地方政府及相關部門也存在分類指導和監管不到位的問題。
三、深入推進土地整治工作的建議
面對這些困難與挑戰，我們要貫徹落實科學發展觀，堅持“三個最嚴格”的土地管理制度，大力推進土地整治，保障土地資源可持續利用，為落實干好“一三五”、實現“四翻番”的決策部署、建設“兩富”現代化浙江提供重要的支撐。
（一）以強化責任意識為重點，加強土地整治工作領導。各級政府要切實轉變片面追求建設用地指標的傾向，要從保障糧食安全、推動經濟社會可持續發展的角度，深刻認識土地整治工作的重要性。進一步明確地方各級政府依法保護土地的責任，各級涉土涉農部門要加強協調配合，在農業“兩區”建設、農田水利標準化建設、農村住房改造、中心村建設、地質災害避險搬遷、下山移民脫貧致富等項目上要與墾造耕地、高標準基本農田建設、農村土地綜合整治有機結合，相互銜接，統籌推進。建立健全土地整治責任制度，將耕地數量平衡及質量提升情況納入地方政府目標責任考核，建立增減掛鉤周轉指標使用情況及農村土地綜合整治項目進展的考核體系，把區域建設用地節約集約利用水平作為各地領導干部實績考核內容之一，加快形成分級負責、逐級推進、共同努力的工作格局。
（二）以保護耕地資源為基礎，深化農用地整治。堅持資源合理利用和生態環境保護相結合，開展低丘緩坡、沿海灘涂等耕地后備資源調查，摸清補充耕地資源潛力，編制并安排好墾造耕地的規模、時序和區域，有計劃組織實施。加快農業用圍填海項目的儲備和報批，統籌使用好圍填海指標，加大建設用地復墾和災毀土地復墾項目推進力度，確保完成墾造耕地任務。推行耕地保護“數量、質量、生態”三位一體管理，在項目選址、實施、驗收等環節更加突出質量監管，防止生態破壞和水土流失，全面開展移土培肥和耕作層剝離再利用，堅決落實補充耕地質量評定結果作為耕地占補平衡驗收制度。按照“缺什么補什么”的原則提升完善農業基礎設施，達到旱澇保收的標準，加大有機肥、速效肥、緩釋肥推廣力度，狠抓地力培育，鼓勵耕地流轉承包到戶，發揮經濟效益，全面建立地力監測機制，健全耕地質量等級更新評價制度，定期公布耕地質量等級狀況。規范推進高標準基本農田及示范縣建設，努力建成若干“萬畝方、千畝方”基本農田保護示范點，糧食生產功能區要約束性種糧，堅決糾正“非糧化”現象，逐步推廣基本農田保護補償機制，鼓勵建立村級農民耕地保護組織，探索管控性保護、建設性保護和激勵性保護并舉的耕地保護制度和共同責任機制。
（三）以節約集約用地為導向，深入推進建設用地整治。堅持城鄉統籌，節約集約，按照“先減后用、增減掛鉤、平衡有余”的原則，用好城鄉建設用地增減掛鉤試點政策，從政府推動型向農民意愿型轉變，實現“政府得土地、農民得實惠、城鄉得發展”的多贏效應。把按時拆舊復墾作為農村土地綜合整治工作的重中之重，加大對地方政府拆舊復墾率的責任考核，在有條件的地方實行先復墾后掛鉤，“先補后占”，引導農村土地綜合整治從建新主導型向拆舊復墾主導型轉變，加快研究農民閑置宅基地流轉和退出機制，暢通宅基地使用權收回渠道。全面推進縣域村莊布局規劃，促進鄉鎮合理布局和有序建設，探索“全域聯動、全域整治”的整鎮、整縣大國土整治，大力推進新型城鎮化建設，加快中心城市、中心鎮和中心村培育，推動集聚集群集約發展，科學謀劃“三改一拆”“拆”后土地利用和建設，以土地整治為核心推進“三改”工作。盤活城鎮存量建設用地，加大批而未供、供而未用土地清理力度，加快低效用地改造，有序推進畝產倍增計劃，實現土地整治從外延擴張向內部挖潛增效轉變。
第6篇：城鄉建設用地分類標準范文
關鍵詞：整治潛力；人均建設用地核算；用地現狀
中圖分類號：F320 文獻標志碼：A 文章編號：1673-291X（2012）10-0062-03
隨著社會經濟的快速發展，各項建設需要占用了大量的農村集體土地，使得中國耕地數量大大減少，也使得建設用地需求與耕地保護之間的矛盾日益突出。城鄉用地結構的調整與優化已成為土地利用規劃的重點，如何將新農村建設與農村居民點整理相結合、統籌城鄉發展，已成為新時期一個亟待解決的問題[1]。農村居民點整理是通過村莊改造、歸并和再利用，使農村建設逐步集中、集約，提高農村居民點土地利用強度，促進土地利用有序化、合理化、科學化，使土地利用由粗放型向集約型轉變，提高土地利用率[2]。農村居民點整治是通過改變農村居民點用地閑置、低效利用現狀，有效增加耕地及其他農用地面積、促進建設用地節約、集約利用、優化城鄉用地布局的重要途徑，也是實現城鄉統籌發展、推進社會主義新農村建設的重要手段之一[3]。
一、研究區概況
1.自然地理條件。望城區地處湘中東北部，湘江下游兩岸，瀕臨洞庭湖區，隸屬省會長沙，是長沙市新成立的第六區。地理坐標為東經112°35′~113°02′和北緯27°58′~28°33′之間。東北與長沙市岳麓區、開福區、長沙縣交界，南抵湘潭縣，西接寧鄉縣，北連湘陰、汨羅。全區在2008年行政區劃調整后，土地總面積為90 830.9公頃。
望城區整個地形呈不規則的長方形，地勢由南向北傾斜。東北部群山綿亙，區域內崗地面積較大；西北部為濱湖沖積平原區，土地平曠，渠溝縱橫；中部多為丘陵崗地。
2.經濟社會條件。望城區地處長江產業開發帶的腹地和湖南省“一點一線”的戰略區位，區位優勢突出，被譽為“長沙市的后花園”。隨著長沙市逐步走向特大城市，經濟規模不斷增大，勢必對望城縣產生良好的輻射作用。2009年，全區財政收入達15億元，實現農業總產值35.32億元，農民人均純收入達9 343元。
二、用地現狀分析
1.土地利用布局。受經濟發展格局和土地資源稟賦基礎的影響，望城縣各類土地呈不均分布。城鎮工礦建設用地集中分布在靠近長沙市的幾個鄉鎮。其中鎮建設用在縣城高塘嶺、星城鎮、黃金鄉等，三個鄉鎮城鎮建設用地總規模為1 824.94公頃，占全縣城鎮建設用地的73.5%；耕地主要分別在縣域西北部地勢較平坦的烏山、格塘、喬口、茶亭等鄉鎮；未利用土地中水域面積為5 890.4公頃，占未利用土地的72.86%，主要為湘江水面，未利用土地中可作為補充耕地后備資源的草地面積較小，且在各鄉鎮均有零散分布，集中規模開發可行性小。
2.土地利用問題。（1）重用輕養，耕地質量下降。傳統耕作方法在全區范圍依然普遍存在，受長期形成的靠天吃飯的觀念影響，加上農業種植效益低下，農戶自身對農地投入不高，僅僅依賴政府財政投資，使得耕地質量和生產力有所下降，不少地區存在著撂荒的現象。（2）城鄉建設用地缺乏統籌利用，土地規劃制定不合理。城鄉社會制度和土地制度的“二元性”決定了望城縣存在著城鄉建設用地“二元結構”突出，城鄉土地利用缺乏互動，農村居民點用地并沒有隨著城鎮工礦建設用地的增加而減少，不利于全縣建設用地的節約集約利用。加之，地方政府對于地區發展前瞻性不夠，土地利用未能做到科學合理規劃，造成不少地方出現項目建設用地緊缺和集體土地空置難以流轉的矛盾局面。（3）建設用地節約集約利用水平有待提高。2004年全省閑置土地調查中，望城縣尚有閑置建設用地268.5公頃，全縣城鎮工礦建設用地單位GDP產出為25.15萬元/公頃，雖在全省居于領先水平，但仍低于國內發達地區的水平。人均農村人口居民點建設用地為244.14平方米，遠高于國標（GB50188－93）150平方米/人的規劃上限。
三、望城農村居民點整治潛力研究
農村居民點整治潛力主要包括增加耕地及其他農業用地數量、農村聚落優化的潛力、改善生態環境的潛力、土地增值的潛力四個方面。本文主要研究農村居民點整理增加的凈耕地面積。
1.研究方法。本文對望城區農村居民點整治潛力計算采用人均建設用地核算方法。依據國家規定的人均建設用地指標，在預期規劃期末的人口數量的基礎上，計算得到理論上農村居民點的用地面積，并將其與現狀居民點用地的面積計算差值得到整理可獲得的潛力面積[4]。
2.農村居民點人口的確定。結合望城區土地利用總體規劃修編專題研究（2005―2020年），建立人口預測模型測算2020年的農村人口:
Qt=Q。（1+r）t±Q
式中，Qt為規劃年農村人口總數，Q0為基期年農村人口總數，r為農村人口自然增長率，t為規劃期，Q為人口機械變動量。
3.農村居民點人均標準。望城區各鄉鎮2008年現狀人均居民點差別較大，但有11個鎮街均超過了150m2的標準，根據《村鎮規劃標準》（GB50188―93）的規定，規劃期末人均標準（見表2）:
4.農村居民點潛力預測。在人口預測模型計算的基礎上，結合望城區2020年各鄉鎮規劃城市化率，可以計算出2020年望城各鄉鎮農村人口數量。
根據人均建設用地標準化:
Mi=M現狀i―M標準i
式中，Mi代表i單元農村居民點整理潛力面積；M現狀i代表i單元農村居民點現狀面積；M標準i代表i單元農村居民點標準面積。
最終可以計算得出2020年農村居民點整理潛力為6 054.01hm2。全區各鄉鎮潛力值（見下頁表3）:
四、結論
1.人均居民點用地超標，理論潛力巨大。望城區農村居民點用地面廣量大，各鄉鎮人均用地都嚴重超標，具有很大的整理潛力。經測算，望城區至2020年農村居民點整理潛力值達6 054.01hm2，占現狀農村居民點用地的68.8%。
2.因地制宜，科學合理推進農村居民點整理。要充分考慮當地實際情況，因地制宜，探索合理可行的整理模式；積極開展城鄉建設用地增減掛鉤規劃，嘗試開展掛鉤指標異地市場化調劑[5]；引入市場化運作機制，多渠道多方面籌措資金；注意尊重農民意愿，切實保護農民權益，提高農民參與整治的積極性。
參考文獻：
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Study on the Potential of Rural Residential Renovation Theory of Wangcheng County
YU Zhi-biao，DUAN Jian-nan
（School of Resources and Environment，Hunan Agricultural University，Changsha 410128，China）
第7篇：城鄉建設用地分類標準范文
關鍵詞 快速工業化區域；建設用地；問題；制度優化；南海區
中圖分類號 F293.2
文獻標識碼 A
文章編號 1002-2104(2007)01-0096-06
世界經濟發展的歷史表明，所有已實現現代化的國家和地區，必然經歷了由農業社會向工業社會的轉型，工業化是現代化不可逾越的階段[1]。改革開放以來，在我國珠江三角洲和長江三角洲等沿海發達農村地區，工業化快速發展，工業化水平迅速提升，經濟社會結構急劇變化。與此同時，快速工業化區域普遍出現城鄉建設用地迅猛、無序擴張，城鄉土地利用混雜、相關利益沖突頻繁等諸多土地問題[2～3]。而這些問題又與當前城市化過度滯后于工業化等現象密切關聯[4]。
如何合理引導土地開發，構建緊湊高效、布局合理、發展有序的建設用地空間結構，是快速工業化區域持續發展的重要命題，而改革和完善包括土地管理體制在內的城鄉管理制度，是解讀該命題的關鍵。本文運用新制度經濟學原理，結合典型案例，從制度變遷與創新的視角對快速工業化區域建設用地問題進行研究，并提出優化策略，旨在為這一新興地域類型的建設用地發展提供理論參考。
1 新制度經濟學關于制度優化的一般理論
新制度經濟學發源于科斯的交易費用概念和替論，該理論與制度變遷等理論體現出深刻的制度優化、制度協調和制度轉換思想。新制度經濟學的研究表明，制度是繼天賦要素、技術、偏好后經濟理論的“第四塊基石”。制度是一個社會的游戲規則和為決定人們的相互關系而人為設定的一些制約，是規范個人行為的規則，由正式規則、非正式規則與實施機制三部分構成[5～6]。制度的核心功能是給市場經濟中的經濟人提供激勵與約束，而這一功能的發揮是通過抑制機會主義行為、提供有效信息、降低不確定性和交易成本等途徑來實現［7]。
在新制度經濟學看來，制度變遷是內在動力和外部競爭共同作用導致制度非均衡的必然結果。當制度外的變化促成了外部利潤的形成，而這些潛在的外部利潤又無法在現有的制度安排內實現“內在化”時，人們就會尋找一種新的制度安排，以便獲取這些獲利機會[8]。制度優化或創新就是消除制度供給不足或過剩等制度非均衡，從而實現制度均衡和資源帕累托最優配置的制度安排。
改革開放以來，我國經濟社會蓬勃發展，生產力與技術水平快速提升，經濟環境發生顯著變化，原有土地管理體制及相關制度安排的效率必然遞減，無法適應和滿足新形勢下經濟社會發展的要求，從而產生諸多土地問題特別是建設用地問題，形成新的制度需求，這在快速工業化區域體現得尤為突出。
2 城鄉建設用地問題的實證研究
2.1 研究區概況
佛山市南海區位于珠江三角洲腹地，毗鄰港澳，接壤廣州，環境得天獨厚，素稱“魚米之鄉”，也是著名僑鄉。土地總面積1 073.8 km2，轄2街道6鎮，戶籍人口106.6萬，總人口約210萬。南海區居廣州往粵西、大西南、東盟地區交通要沖，廣茂鐵路、珠江干流、321國道、325國道、廣佛、廣肇、佛開等多條高速公路穿境而過，交通極為便利。
改革開放以來，南海經濟社會有了很大發展，民營經濟興旺發達，“南海制造”熠熠生輝，2005年南海位居全國百強縣（市）第六名，參照H?錢納里的經濟發展階段模型，已進入工業化中期階段的后期。由于南海改革開放初期實行分散化的農村工業化和城鎮化政策，推行“六個層次一起上”的發展方針，“村村點火、戶戶冒煙”辦工業，導致工業用地為主的城鄉建設用地(本文研究的城鄉建設用地包括城鎮、農村居民點和獨立工礦用地，不含其他建設用地。)全面粗放擴張，中心城鎮發展滯后。目前全區非農產業和非農就業比重均超過90%，而本地城鎮化水平僅約50%[9]，城鎮用地僅占總建設用地面積的15%左右，半城市化現象及其問題較為普遍，土地集約、合理、可持續利用受到制約。如何通過制度創新，適時調整社會經濟與城鎮發展戰略，實現空間重構和資源重組，優化城鄉用地結構和布局，是當前南海及其他快速工業化區域亟待解決的重大課題。
唐常春等：快速工業化區域建設用地問題與制度優化研究――以佛山市南海區為例中國人口?資源與環境 2007年 第1期2.2 建設用地主要特征與問題分析
2．2．1 規模急劇擴張，內部發展失衡
快速工業化區域由于國內外資本的快速投入與集中，第二、三產業特別是工業迅速發展，必然帶來對土地的旺盛需求。雖然長期實行“單一口子”供地政策，但市場機制不夠完善，市場對土地資源的基礎配置功能未能充分發揮，供應難以反映、滿足和引導需求。在當前我國相關法制不甚完善的背景下，由于經濟利益和制度設租的刺激，快速工業化區域普遍滋生土地隱形市場，最終導致城鄉建設用地規模失控，人為加劇用地矛盾。
根據歷史統計數據和最新土地更新調查成果，20世紀90年代以來，佛山市南海區城鄉建設用地規模急劇擴張，所占比重迅速提高（圖1、圖2）。1991年城鄉建設用地規模為12 339.1 hm2，占土地總面積的10.72%[10]；1998年規模迅速增至34 809.8 hm2，比重上升至30.26%；至2004年末規模進一步增至45 468.2 hm2，比重高達42.34%。近年來，隨著全區產業逐步升級、經濟發展質量提高和土地管理制度的加強，城鄉建設用地擴張速度有所減緩，但建設用地供需矛盾依然突出，建設占用與耕地保護之間的沖突未能明顯緩解。
全區城鄉建設用地規模變化的內部差異顯著（圖2），其中獨立工礦用地上升幅度較大，占城鄉建設用地比重由1991年的19.49%迅速上升至1998年的49.44%和2004年的59.45%，年均增量高達1 894.24 hm2。20世紀90年代以來，南海相繼撤縣設市和撤市設區，城市建設發展較為迅速，用地不斷增加，目前用地規模達到2 330.6 hm2，但仍僅占城鄉建設用地的5.13%，土地總面積的2.17%。同時，南海建制鎮和農村居民點用地緩慢增長，從用地角度反映出全區城鎮建設明顯滯后于工業化發展速度，農村剩余勞動力未能真正大規模向城鎮遷移，建設用地的級差收益和綜合效益未能充分實現。
2．2．2 空間無序分散，結構嚴重失調
改革開放以來，南海區受“離土不離鄉”、“進廠不進城”等農村工業化政策影響，實行“遍地開花”式工業化發展道路，工業園區過多、過濫建設，導致工業用地全面擴張，“村村像城鎮，鎮鎮像農村”，城鄉混雜，居住與工業用地混雜，用地布局分散，并衍生出重復建設、權益紛爭、環境污染、景觀破壞等諸多土地問題，土地集約化、規模化利用以及城鄉協調發展受到嚴重制約。
通過計算南海區土地利用類型區位熵（專門化率），可以找出全區具有一定優勢的用地類型；通過分別計算某用地類型在各鎮（街道）的區位熵，則可大致反映該用地類型的空間集中程度。用地類型區位熵（Q）計算公式為：
Q=（a/A）/（b/B）
式中：a為某鎮（街道）某土地利用類型面積;A為全區該土地利用類型面積;b為某鎮（街道）土地總面積;B為全區土地總面積。
南海區城鄉建設用地整體分布比較分散（圖3），除中心城區桂城以外，各鎮（街道）Q值均處在0.50～1.50之間，其中里水、丹灶、西樵和九江等區位較為偏遠的鎮域Q值＜1.0，距離因子作用有一定顯現。各用地類型中，獨立工礦和農村居民點用地集中程度均較低，區域差異不甚明顯，很大程度上決定了全區建設用地的空間分布特征；城市和建制鎮用地集中度相對較高，但整體規模偏小。
獨立工礦和農村居民點用地的片面、粗放擴張，大大削弱了快速工業化區域城鎮發展的產業拉力和空間動力，妨礙了土地集約高效利用和第二、三產業的快速發展。目前南海區獨立工礦和農村居民點用地比重過高，分別占城鄉建設用地總量的59%和24%；而城市與建制鎮用地比重過低，僅占5%和12%（圖4）。城鎮建設中亦存在工業用地偏大，道路廣場和市政公用設施用地不足，建筑密度過高，環境質量偏低等問題，用地結構需作重大調整。
2．2．3 城鄉缺乏統籌，區域協調不力
快速工業化區域城鎮密集，農村經濟較發達，城鄉界限模糊，城鎮規模等級不甚明確。近年來南海區城鎮化進程加快，但城鎮化水平提高在促使城鎮用地增加的同時，農村居民點用地未能相應減少。1991-2004年，全區城鎮用地與農村居民點用地分別增加5 961.5 hm2和2 542.5hm2。城鄉用地缺乏互動的二元結構，不僅導致農村用地集約度較低、閑置和低效利用狀況無法根本改變，同時也影響到城鄉各類用地問題的整體解決，制約城鄉的協調發展。
由于行政管理體制等局限，快速工業化區域用地發展缺乏橫向協調，功能布局沖突，協調力度亟待加強。雖然南海區城鄉用地的地域分工已經基本形成，土地利用的區域特色比較明顯，但用地結構與布局不夠合理（圖5）。大瀝、羅村街道屬于中心城鎮發展區，獨立工礦用地比重過高，城鎮用地比重過低，嚴重制約用地效益提升、服務業空間拓展和人居環境改善；獅山要發展成為南海次中心城區和最大工業基地，然而第二、三產業用地未能統籌規劃，服務業用地太少，不符合土地利用和經濟發展的客觀規律。另外，某些區域產業發展和基礎設施建設缺乏統籌，布局不甚合理，造成基本農田流失、農業生產條件破壞和生態環境景觀損害，并影響到相鄰區域發展。
3 城鄉建設用地發展的體制分析
3.1 雙二元管理體制影響用地配置效率
雙二元管理體制既指用地管理的城鄉分割，又指城市國有土地出讓的“雙軌”并存，是我國漸進式改革和新舊體制轉型時期的產物。根據交易費用和制度變遷理論[5]，雙二元管理體制必然引發一系列矛盾和沖突，阻礙土地市場的正常規范流通和交易，從而一定程度上導致土地資源配置低效、無序狀態，這在經濟較為發達的快速工業化區域表現尤為突出。
快速工業化區域用地管理體制上的雙二元化直接反映在土地低價征用、政府壟斷出讓與以集體土地為基礎的農村工業化之間對土地資源的爭奪上。建設用地供給實際是按規定征用后使用、村鎮自行開發使用和違法違章建設使用三部分構成，并未真正實現統一管理，結果導致各類開發園區“遍地開花”，建設用地規模增長處于失控狀態。另外，城鄉用地管理權能分散導致城鎮用地特別是建制鎮用地空間增長緩慢、總量偏小，與整個區域城鎮化進程和城鎮建設要求不相稱。
3.2 農村土地產權不完善削弱激勵與制約機制
科斯定理認為，合法權利的初始界定是市場交易的基本前提，并對經濟制度運行的效率產生影響[7]。目前我國快速工業化區域農村土地產權很不完善，主要表現在所有權主體泛化、產權邊界模糊以及產權殘缺等方面。農村土地歸農民集體所有，但具體歸屬于哪一級集體，法律并未明確規定，從而導致多元主體的權利之爭。同時產權邊界模糊，各產權主體之間的權利與義務界定不清，產權利益難以得到明確保障，從而人為增加市場交易成本和不確定性，削弱了產權制度應有的激勵和約束功能，最終影響土地資源配置的效率與合理性。
南海作為國務院批準建立的全國農村改革試驗區，從20世紀90年代初開始，陸續在全區農村范圍內推行農村土地股份合作制，對促進南海經濟發展起到巨大的推動作用[11]。與此同時，現行股份制度普遍存在股權殘缺、股權封閉與股權設置不合理等問題，影響股份制度效率與績效的發揮。股權殘缺與封閉性主要源于社區封閉性，必然造成產業布局分散與用地粗放擴張，從而影響人口與資本的流動，影響產業的集中與升級，影響農村工業化與城鎮化持續發展。
3.3 城鄉市場發育不平衡誘發用地投機行為
由于我國城鄉土地制度變遷的不平衡性和非同步性，城鄉土地市場發展呈現顯著不均衡［11]。目前我國城市土地使用權市場已經基本建立，為城市土地合理利用和城市建設提供了制度保障。農村土地的所有、使用、分配等權力較為復雜，牽涉到多方利益，關系農民生存保障等諸多重大問題，有關集體土地資源配置和資產管理的相關法規政策不健全、不完善，土地市場化程度相對較低。
新制度經濟學認為，制度供給不足或滯后導致制度漏洞出現，從而誘發機會主義行為[7]。農村土地市場發育滯后，必然為行政權力的設租與尋租打開了空間[12]，農用地與建設用地的產出收益差異，城鄉建設用地因政策管制產生的租值差，直接成為土地行政干預的設租與尋租源頭。快速工業化區域以“補辦歷史用地手續”等各種形式為藉口，通過權力交易使農地轉用合法化，現象較為普遍。1997-2004年南海區違法用地面積3 091.55hm2，其中未批先用部分占90.55%，違法宗數達到1 846起。與此同時，集體土地私下交易和灰色土地市場較為活躍，影響土地資源的規范管理、合理保護和節約集約利用。
3.4 部門規劃不協調制約土地合理利用與保護
在城鄉土地管理依據上，土地利用總體規劃和其他部門建設規劃不協調、不同步甚至相互沖突，這給建設用地規劃審批、管理和實施工作帶來諸多不便，土地利用總體規劃沒有起到龍頭作用，反而成了適應性規劃。快速工業化區域主要是以國有、民營和外資經濟為動力，以資本、土地和勞動力等生產要素投入為拉力，利益主體多元而分散。部門規劃脫節必然導致建設用地管理無法集中統一，土地利用的粗放性和盲目性、用地結構和布局的不合理性以及土地資源浪費也就在所難免。
快速工業化區域在經濟快速發展的同時，大多數農民建房和村莊建設缺乏規劃引導與約束，導致其大多沿公路等交通線路粗放擴張，住宅與工業建筑混雜，基礎設施不配套，人居環境惡化。另外，農民宅基地規劃管理不到位，受經濟利益驅使或傳統觀念影響，建新屋不拆舊宅，形成大量出租屋或“空心村”，村莊建設用地浪費較大。
4 城鄉建設用地制度優化對策及措施
4.1 完善土地產權和城鄉用地管理制度
（1）完善產權和利益分配制度。制度供給不足是快速工業化區域城鄉用地矛盾與問題的主要根源，而產權制度不完善是其關鍵。在體制轉軌動態過程中，通過明晰產權，清楚界定政府、農村集體、農戶各方權利邊界，形成各自權力的剛性約束，完善產權制度，實現土地權益合理分配，是化解諸多土地問題和優化城鄉用地的必由之路。
（2）進一步改革農村土地股份制。針對當前農村土地股份制存在的問題，應該逐步推廣和深化“固化存量、出資購股、開放流動”的改革。存量股權的福利配置對象是既有成員，數量人人均等。對新生兒和婚嫁遷入人口，實行出資優惠認購股權。允許股權無障礙流轉、繼承、贈送和抵押，真正實現股權資本化，為土地集約經營和農民轉變身份、擇業遷徙創造條件，促進快速工業化區域的城鎮化進程。
（3）統籌和協調城鄉用地管理。制度創新和技術創新是快速工業化區域未來經濟增長的主要推動力，完善城鄉用地管理體制是提高土地資源配置效率、促進區域經濟持續增長的重要途徑。通過理順行政管理體制中層級制與職能制并存的矛盾，優化政府職能定位，使各級政府的利益目標、資源調控和行為方式等保持一致，以此降低制度管理成本，縮小設租、尋租空間，解決城鄉用地缺乏統籌等問題。
4.2 建立統一、規范的城鄉土地市場體系
（1）逐步實行城鄉土地市場一體化建設。土地價值具有整體性，土地市場本應是一個有機的統一體。但由于目前快速工業化區域城市用地和農村用地背負的社會責任不同，造成城鄉土地市場的人為分割。因此，首先應完善農村社會保障和就業保障體系，為農村土地合理“減負”。同時應該對耕地、基塘等優質農用地實行特殊的國家保護和扶持政策，強化用途管制。在此基礎上，逐步取消土地供應“雙軌制”、土地使用等級制和取締土地隱型市場，從制度上避免土地投機行為，逐步建立起統一、開放、規范、有序，城鄉和各種所有制一體化的土地市場體系。
（2）建立和完善農村集體土地市場。在明晰土地產權的前提下，建立農村集體建設用地市場，完善集體建設用地流轉機制和配套法規，實行集體土地與國有土地“同地、同價、同權”有償使用制度，是解決當前快速工業化區域農村土地隱性流轉的根本出路，也是推動工業和服務業向城鎮集中、集聚，從而強化規模經濟效應的必然要求。與此同時，農用地非農化應實行國家調控和市場配置相結合的有效機制，逐步培育農用地非農化市場，而不應單純采取行政性的征地辦法。國家調控農用地非農化的措施主要包括土地用途管制、土地規劃、稅收和土地登記等。
（3）創新和加強土地市場法制監管。借助先進的技術手段和管理手段，將技術創新與制度創新相結合，建立科學、高效的土地供求監測和預測機制，準確把握土地市場運行走勢，為政府適時調整和制訂有關政策提供科學依據。同時要加大土地執法力度，整頓土地市場秩序，建立規范、有序的土地市場競爭機制。土地市場監管應建立責任人制度，納入政府政績考核體系，并定期向社會公示相關信息，以利于社會公眾監督。
4.3 高起點和高標準做好村鎮建設規劃
（1）實行“規模規劃”，強化規模控制。村鎮規劃要依照城鎮體系規劃和社會主義新農村建設的要求，以促進快速工業化區域經濟社會健康發展和集約用地為指針，明確村鎮建設的長遠規劃格局，將傳統的“時限規劃”調整為“規模規劃”模式，通過科學預測未來人口規模、經濟發展趨勢等合理確定村莊與城鎮近遠期用地規模。村鎮規劃區之外的農用地實行嚴格的用途管制，零散農村居民點要在現狀基礎上加以逐步縮并。
（2）農村宅基地管理采用“三控模式”。針對當前快速工業化區域農村宅基地實際占地遠遠超過批準占地的扭曲現象,農村宅基地規劃及管理應積極采用“三控模式”。一要控制農戶主房占地；二要控制庭院、附房等用地界線,并將它們全部納入非農建設用地審批指標；三是嚴格控制宅基地數量，嚴格執行“一戶一宅”的法律規定，有序清理多余宅基地。在強化農村宅基地微觀控制的同時，積極引導第二、三產業向城鎮和園區集中，更好地實現集約用地和合理用地之目的。
（3）強化功能分區，優化空間結構體系。針對快速工業化區域農村建設用地粗放擴張、零亂布局、功能混雜等不良現狀，村鎮建設規劃應強調用地功能分區,建立合理、高效、優美的空間結構體系。同時，應合理布局村鎮公共設施用地和道路用地，鼓勵打破村民小組界線和相對集中建設，逐步實施村莊歸并與整治計劃，有效推進農村建設用地整理。
5 結論與展望
（1）快速工業化區域城鄉建設用地普遍存在規模急劇擴張、布局無序分散、結構嚴重失調、城鄉缺乏統籌等諸多問題，深層成因主要包括土地、戶籍、行政管理以及經濟社會發展模式等多個方面，其中雙二元管理體制、農村土地產權不完善、城鄉土地市場發育不平衡和部門規劃不協調等是重要的體制因素。
（2）快速工業化區域應該深化土地、戶籍及行政管理等綜合改革，調整經濟社會發展戰略，促使產業與人口空間轉移和集中，并與經濟和就業非農化進程同步，促進工業化和城鎮化健康發展。其中建設用地制度優化對策主要包括完善土地產權和城鄉用地管理、建立統一規范的城鄉土地市場以及高起點和高標準做好村鎮建設規劃等。
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Study on Problems and Optimization Approaches of Construction
Land Use in Quick Industrialized Regions：Taking the Case of Nanhai, Foshan
TANG Chang-chun CHEN Lie WANG Ai-min
（School of Geography Science and Planning, SUN Yat-sen University, Guangzhou 510275）
第8篇：城鄉建設用地分類標準范文
關鍵詞：新型城鎮化；城鄉統籌發展；存量建設用地；制度完善
中圖分類號：D922.3文獻標識碼：A文章編號：1003-0751（2014）01-0011-04
一、引言
2013年12月召開的中央城鎮化工作會議提出：新型城鎮化的關鍵是提升質量，提高城鎮建設用地利用效率；要嚴控增量，盤活存量，優化結構，提升效率，切實提高城鎮建設用地集約化程度。據此，盤活存量建設用地將成為新型城鎮化背景下土地制度改革的首要選擇，其次才是通過擴大集體建設用地入市途徑等措施來合理、有序地引導建設用地增量增長。所謂存量土地，廣義上是指城鄉建設中已經被占用或使用的土地；狹義上是指城鄉建設用地范圍內已取得土地使用權但閑置、未利用的土地或利用得不充分、不合理、產出低的土地，大體包括：一是以劃撥或招標、拍賣方式取得土地使用權后未利用的閑置土地和臨時用地（如倒閉的工礦企業、路場用地以及部分軍事、黨政機關用地等）；二是由于歷史原因，土地產權不明晰的建設用地；三是農村集體經營性建設用地；四是城鎮規劃范圍內未改造的“城中村”或棚戶區土地。這些存量土地若從用地性質上看，可以分為國有存量土地和集體存量土地兩大類。盤活存量土地是指政府將各類存量建設用地采取經濟手段，對其進行出讓、轉讓、租賃等有償使用，實施優化配置，顯化其資產價值和產出能量，以實現經濟、社會、生態等方面的綜合效益。
黨的十八屆三中全會提出：“建立城鄉統一的建設用地市場。在符合規劃和用途管制前提下，允許農村集體經營性建設用地出讓、租賃、入股，實行與國有土地同等入市、同權同價。”雖然調控城鄉建設用地規模是現階段的重大議題，但調控建設用地規模并非抽象目標，而是需要因地制宜，結合實踐探索，考量經濟發展、社會穩定、體制變革等因素，統籌安排調適性的政策和制度，配置跟進并落實明確的調控機制和措施。本文分析以存量建設用地整理再開發為核心的土地節約集約利用實踐創新，進而探討土地整理再開發的調控原則、制度框架等。
二、存量土地整理再開發實踐中存在的問題
存量土地再開發是基于城市更新與可持續發展
理論，通過土地整理、置換、循環利用等途徑來實現的。土地整理是實現存量土地再開發的基本途徑。現代意義上的土地整理源于德、法等歐洲國家，最早出現于19世紀德國法蘭克福市。1953年德國出臺了世界上第一部土地整理法，據此建立了比較完備的土地整理制度，該制度為許多國家所效仿，用于調控城市重建（更新）中的土地整理再開發。在西方國家，一般而言，城市土地再開發（Urban Land Redevelopment）是指在城市發展的特定階段，城市土地被進行重新開發利用的過程。在我國，由于城鎮化進程中建設用地增量供應日趨緊張，所以存量土地再開發成為多數城市解決空間發展瓶頸問題的必然選擇。我國存量土地再開發的實踐探索，涉及城鄉多種類型的區域或空間拓展，如城市更新、二次開發、舊城改造、“城中村”改造等，期間既積累了一定的經驗，也存在種種不可忽視的問題。
（一）廣東“三舊”改造中的問題
為緩解珠三角區域城鎮化建設用地供需矛盾，實現城市產業升級和空間重構的雙重目標，廣東省2009年開始實行以“舊城鎮、舊廠房、舊村莊”用地整治為主要內容的“三舊”改造。“三舊”改造不僅解決歷史遺留問題，而且進行全面的城市更新升級轉型——主要針對未經規劃或規劃滯后的舊城鎮、舊廠房、舊村莊的建筑物及其用地，實施整體拆遷改造和盤活、再開發，按照城市規劃要求和有關標準，將其重新調整建設為配套設施完備、環境優美的城市商業或住宅區。這無疑決定了“三舊”改造是一項系統工程，涉及土地開發權屬等重大利益關系調整，相關政策的持續性及調整機制、手段的合法、合理性是改造能否順利實施的保證。從政策的長效性及規制的普適性的角度考量，廣東“三舊”改造中有下列問題值得特別關注：
1.違章建筑物產權的合理處置問題
歷史上遺留下來的違章用地問題嚴重制約舊城舊村改造，加大了城市改造升級的難度。若一律承認違章建筑物的產權并予以拆遷補償，就有鼓勵違法之嫌，既會助長新的“搶建風”，誤導人們先違法、后改造，又會導致改造成本不斷攀升。若完全不承認違章建筑物的產權，不給予任何拆遷補償而直接強行拆除，就將埋下影響社會穩定的因素，導致“三舊”改造無法順利實施。并且，有些建筑物及其用地存在混合產權問題，現行法律對其是否違法并無嚴格界定。因此，對于集體土地上已經建成的生產經營性用房等違章建筑物，要分析其歷史背景，尊重當事人的財產權，甄別不同情形，妥善處理。
2.集體土地物業的補償標準問題
廣東“三舊”改造試點涉及舊村莊改造達60萬畝，占“三舊”改造總面積的1/3，因此，如何解決好集體土地征收補償問題，關乎“三舊”改造的成敗。舊城舊村改造涉及集體土地上的房屋拆遷，其情況十分復雜，目前缺乏明確的法律規制。我國《城市房屋拆遷管理條例》和《國有土地上房屋征收與補償條例》僅適用于國有土地上的房屋拆遷，其規定的拆遷補償標準對農民宅基地房屋及集體土地物業不適用。我國《土地管理法》及其實施條例對被征地農民宅基地房屋及集體土地物業拆遷補償的規定幾乎空白。實踐中，一般是將集體土地上的房屋歸為“地上附著物”予以拆遷補償，但“地上附著物”與房屋并非同一概念，集體建設用地上的其他物業設施也不能以籠統的“附著物”來概括。一些地方參照商品房交易實踐，對集體土地上的房屋采取將購置金額扣除土地出讓金后予以補償的做法，但對“一戶一宅”的村民來說，其所得補償未必能買到商品房或合適的宅基地房。一些地方對具體項目設定了不同的補償標準，導致區域內標準不一，誘發被拆遷人的攀比心理。以上問題的根源在于集體土地上的房屋拆遷至今處于無法可依的狀態。按照我國現行法律的規定，需要在集體土地上進行開發建設的，應當先征用集體土地、使之國有化，但在將集體土地征收為國有土地的同時，難免涉及集體土地上的房屋拆遷。即使就拆遷補償問題達成協議并補償到位，集體土地上的宅基地房也未必能轉為完整的產權房。因為“小產權房”轉為產權房不僅需要國土房管部門予以變更登記，還涉及村民“農轉非”問題，而絕非簡單地將宅基地證變更為國有土地使用證即可。由于沒有相應的法律依據，僅能通過協商進行補償，如果協商不成，就無法定的救濟程序如仲裁、訴訟、行政強制拆遷等可以適用，所以實踐中拆遷改造經常陷入僵局。
（二）以重慶“地票交易”為典型的土地置換實踐的相關問題
近年來各地盛行土地置換實踐。如重慶市試行“地票交易”：在嚴格控制建設用地總量不增加、耕地總量不減少、用地性質不改變的前提下，通過建立有形土地市場，將閑置宅基地整理所獲得的建設用地指標在全市范圍內進行流轉，在土地增值利益分配上向農民（集體）傾斜。除重慶“地票交易”外，比較典型的土地置換實踐還有浙江嘉興的“兩分兩換”（農民宅基地與承包地分別處置，以土地承包經營權置換社會保障，以宅基地置換城鎮住房）、天津“宅基地換房”的城鄉建設用地“增減掛鉤”實踐等。這些不失為推動農民土地發展權益實現和公平分配集體土地增值收益的積極探索，但試點中凸顯一些亟待研究解決的問題：
1.農民權益保障問題
在地方政府普遍渴求建設用地指標的背景下，各地土地置換實踐中不乏漠視農民權益保障，為了獲得用地指標而實行土地置換的實踐亂象。如有的地方片面追求城鎮建設用地指標增加，擅自開展土地置換實踐或擴大試點范圍，擴大指標周轉規模而忽略優化用地結構和提高耕地質量；有的地方違背民意強拆強建，甚至強逼“農民上樓”；有的地方在建設用地指標的使用和分配中存在城鄉二元待遇，土地增值收益并未真正惠及“三農”，城市擴張的外部性反而影響了農村發展；等等。
2.實踐的理論支撐與法律依據問題
重慶地票交易的理論基礎尚未厘清，交易流程中農民的地位問題、交易方式和價格問題、地票落地問題、地票持有人的權益保障和收益分配機制問題等急需立法予以明確。“地票交易”可能會帶來“馬太效應”，阻礙城鄉統籌發展戰略的實施。一些地方實行“土地換社保”，允許農民放棄承包地、宅基地和林地來換得在城市享受就業、社保、住房、教育和醫療服務，其本質是典型的“以戶口換土地”，這種做法難以找到充分的法律依據。我國《物權法》明確規定農地承包經營權是一種財產性權利，這意味著農民獲得城鎮戶口并不意味著其必須失去土地，讓農民以財產權來置換社保待遇，于法無據、于理不通。讓農民徹底放棄承包地和宅基地后進城落戶定居，這條路需要謹思慎行。
三、政策完善及調控規制建議
我國存量土地整理再開發的實踐探索已經不少，但目前還沒有專門立法予以規范；各地政策標準過于寬泛，對遏制土地亂占濫用現象乏力，不能有效促進節約集約用地目標的實現。基于實踐中存在的問題，我國有必要構建存量建設用地整理再開發的調控機制和制度體系。
1.轉變土地利用管理觀念
土地利用管理要牢固樹立“三觀”：一要樹立節約觀，從政策指引、法制建設、政績考核、財稅體制、標準規范等方面貫徹土地資源保護的基本國策，形成與建設資源節約型社會相協調的土地利用模式。二要樹立整體觀，將數量管控、質量管理和生態管護“三位一體”綜合考慮。三要樹立效益觀，對土地資源、資產和資本進行一體化管理，建立實物要素與價值形態相結合的土地利用管理模式。
2.對城鄉建設用地整理實行統一規劃管控
用地規劃是科學用地的前提。土地整理是土地利用總體規劃的重要組成部分。近些年來的土地整理大都缺乏整體性、系統性，比較注重短期效益。加快現有土地整理再開發，應注重規劃的引導和管控作用。農村土地規劃的編制要充分尊重民意，結合農村實際，因地制宜，保持鄉村特色功能和文化風貌，同時與上級土地利用總體規劃相銜接，與產業發展、村鎮建設、基礎設施布局、生態環境保護等相關規劃相協調。要強化土地利用總體規劃對城鄉建設用地規模的控制；加快制定建設用地指標，建立科學合理的宏觀和微觀用地指標控制體系；以人口總量、建設用地規模為基礎，制定用地標準和節約集約用地原則，對城鎮布局、產業布局、功能分區、基礎設施配置等進行科學有序的安排；加強行業用地規劃與總體規劃的銜接，實施空間管治的土地政策，制定節約集約用地的規劃控制標準。
3.依法賦予并保護農民的集體土地開發權
集體土地開發權，是指對集體土地進行非農開發利用的權利。集體建設用地能否與國有土地同權同價入市，關鍵在于集體土地能否無須轉為國有用地就可非農化。換言之，關鍵在于農民集體土地開發權能否依法得到確認和保護。因此，一要明確設置集體土地開發權。現行《憲法》規定了兩種土地所有制形式，即國家所有和集體所有，并且規定土地不得買賣。依此，集體建設用地即使可以入市，流轉的也只是集體土地開發權。因此，應修改《土地管理法》，明確賦予農民對集體土地的自主開發權（或與國有土地一樣稱為建設用地使用權）。二要允許集體土地開發權進入建設用地市場，即允許集體土地所有者在開放的土地市場上出讓、出租其土地開發權。對符合土地利用規劃和計劃的出讓、出租集體土地開發權的行為如“以租代征”、建造“小產權房”等，要有條件地予以合法化。
允許轉讓或轉租集體土地開發權，是形成城鄉統一、開放、競爭的建設用地市場的必要條件。至于建設用地的總量和布局，可以通過公眾參與制定的土地利用規劃、計劃和土地用途分區管制來調控。為此，一要將綜合整治項目實施后產生的建設用地指標的轉讓收益在國家、投資者和農民集體之間進行合理分配，真正體現“誰投資，誰收益”。二要將農村建設用地整理后新增土地的用途按比例劃分：新增土地根據新區占用耕地的情況，其中部分作為耕地，以保障耕地總量的動態平衡；其余的由村集體自行確定用途，在不改變農用地性質的前提下使土地效益最大化。
4.完善土地利用調控機制
第一，扎實做好節約集約用地基礎信息調查、評價和披露工作，健全節約集約用地監測考評機制。第二，發揮市場配置資源的決定性作用，構建節約集約用地的內生機制。要逐步完善土地價格形成的市場機制，探索建設用地稅收產出考核辦法，通過開展城鎮土地使用稅額分級與土地集約利用水平相掛鉤試點，發揮土地收購儲備的調控作用。第三，嚴格節約用地，完善土地供應機制。要嚴格控制各類項目用地，實施差別化供地政策，完善建設項目用地定額標準體系。第四，優先盤活利用存量土地，探索建立低效土地退出機制。要掌握城鎮和開發區存量土地的面積、類型、用途、權屬、分布等狀況，開展城市及開發區土地集約利用評價，制定盤活存量土地的實施方案和激勵措施，促進土地二次開發。同時，要加大閑置地的處置力度，優化城市用地布局和結構，統籌安排建設用地空間和計劃指標。第五，構建土地利用的利益協調機制。存量土地再開發中，利益相關者對土地利用既有相互依賴性又有目標差異性，彼此之間存在矛盾和沖突。協調土地利用沖突的原則是利益平衡，包括利益最大化、急需利益優先滿足和利益補償三方面內容。落實這一原則，要拓寬、暢通民眾利益表達渠道，完善土地利用的利益協調機制。利益協調機制涉及中央與地方、政府部門之間、用地企業與地方政府、地方政府與規劃區居民等土地利用核心利益相關者之間的關系。平衡這些關系的關鍵，是要做好兩方面工作：一是優化城鄉用地布局，構建建設用地流轉的靈活機制。在用地指標分配和用地審批上實行對重點發展的城鎮新社區、生態工業園區等進行傾斜的政策，對一般城鎮適當緊縮供地數量或從嚴控制建設項目，避免盲目、無序發展。二是培育城鄉統一的土地市場。要積極推動集體經營性建設用地使用權的有序流轉，結合“城中村”改造，促進城鎮更新和產城一體化，發揮存量土地集約化利用的綜合效能。
5.創造集體建設用地流轉的良好制度環境
我國在集體建設用地流轉方面已有多年實踐探索，但目前流轉的范圍和規模都比較小，一些地方存在用地單位和農民集體對土地流轉的積極性都不高的現象。究其原因，主要是未及時總結試點經驗形成制度，相關實踐缺乏明確的制度規范。為突破集體建設用地流轉的制度瓶頸，有必要對現行土地產權制度、征地制度、耕地保護制度等進行改革，賦予集體土地所有者和使用者更多的處置權。2005年廣東省出臺了《集體建設用地使用權流轉管理辦法》，但類似的地方立法無法突破國家立法中有關集體建設用地入市的限制性規定。要全面、有序地實現集體建設用地流轉，仍須國家立法進行調整、完善。若能避開政府征收程序而直接改變集體土地所有權的性質，就可以在城鎮化進程中限制政府權力的空間。為此，必須首先考慮對《憲法》第10條“城市的土地屬于國家所有”作適當修改。土地是財產、也是資源，《土地管理法》的修改應更多關注社會公益和土地資源的合理利用；關注如何根據國情，以耕地保護為核心，嚴格控制建設用地總量；關注在國土資源稀缺的情況下，如何構建一套有效調整資源占有者與資源補償者之間關系的制度體系，以有效解決資源的占有、使用與合理補償問題。
參考文獻
[1]吳正紅，葉劍平.城鄉建設用地節約集約利用的路徑選擇[J].城市問題，2007，（5）.
[2]徐康.論舊城改造與城市土地資源利用[J].資源與人居環境，2008，（9）.
[3]李培祥.城市土地利用問題的制度分析[J].商業時代，2009，（19）.
第9篇：城鄉建設用地分類標準范文
關鍵詞：土地資源；可持續發展；策略
中圖分類號：C93文獻標識碼： A
引言
隨著我國人口數量不斷增加，各種資源都出現了短缺的情況，尤其是土地資源已經成為稀缺資源。所以，加大對現有土地資源的利用，保證土地資源可持續發展，已經成為了唯一的出路。
一、土地資源可持續發展現狀
全國耕地減少過多的狀況得到有效控制，基本農田建設力度顯著加大。土地節約集約利用程度明顯提高。我國“十一五”規劃主要預期指標是：第一，全國耕地保有量不低于1.2億hm2（18億畝）；第二，全國年度供地總量中有償供地的比例達到80%以上（目標不足60%），招標拍賣掛牌出讓面積占出讓面積的比例提高到60%（目前不足30%）[1]。
二、土地資源可持續發展的戰略分析
1、土地資源可持續利用的戰略選擇
從長遠來看，資源是實現可持續發展的重要基礎。通過資源的可持續利用實現可持續發展是我們目前面對的主要問題。資源根據其性質，可分為兩種，一是可更新資源，一是不可更新資源。可持續利用就是要貫徹在利用資源時要增強和保護可更新資源的再生能力，盡最大程度降低不可更新資源的消耗，同時也要采取辦法用可更新資源替代不可更新資源。在眾多資源中，土地資源是非常重要的自然資源，土地資源既是任何物質無法取代的生產資料，也是人類生存的必備條件。因此，土地的利用效率及利用方式在社會發展中占有重要地位，直接關系到人類的發展。綜上所述，土地資源的可持續利用是實現可持續發展的重要基礎。
2、土地資源可持續發展的戰略目標
結合我國目前土地利用狀況和基本國情，根據經濟社會可持續發展的目標，我國土地資源可持續利用的戰略目標是：要充分認識我國土地資源的基本情況，在此基礎上，逐漸實現穩定高效利用土地資源和可持續利用。
2.1 確保足夠耕地，保證糧食安全。首先必須要確保足夠數量的耕地面積，用于糧食、棉花、油料作物等必需農產品的生產，以確保我國人民生活得到基本保障。
2.2 確保城市化和工業化的必需用地。在確保足夠耕地面積的前提下，通過各種渠道和辦法，充分發揮土地資源的利用潛力，以滿足城市化和工業化必需用地的需要。
2.3 提高土地資源利用率。土地資源是有限的，是極其稀缺的，并且是需求量較大的自然資源，因此，僅僅依靠土地資源的數量是不可行的。需要通過改量土壤、培肥地力，才能夠增強土壤的生產能力，以達到在有限的土地資源上生產出產量更高、品質更好作物的目的，使土地資源得到可持續的利用。
2.4保護和改善生態環境。通過可持續利用土地資源既能夠保證現有的生態環境，還能夠改善原來惡化的生態環境，由于土地逐漸得到合理化利用，土地逐步得到了有效的治理和改善，生態環境總體向好。因此，可持續利用土地資源會使生態環境越來越好，更加適于人類的生存和發展。
2.5 建立良好的土地利用結構和布局。要根據我國資源總量、類型和情況以及經濟發展水平，兼顧經濟、社會和生態效益，因地制宜，積極而有步驟地調整不合理的用地結構和布局，使土地利用結構和布局永遠處在綜合效益最大化的動態優化狀態[2]。
三、加強土地資源可持續發展的有效策略
1、土地資源可持續發展切實做到四個堅持
堅持最嚴格的土地管理和耕地保護制度，保護好耕地特別是農田；堅持節約集約利用土地資源，提高土地資源利用效率；堅持市場調節和政府宏觀調控相結合，加強國土資源管理；堅持科技創新，提升解決國土資源重大問題的能力，有效保護和合理利用國土資源，促進經濟社會可持續發展。
2、積極推進資源節約集約利用
研究和制定資源節約集約利用的法律法規，加強資源節約集約利用的監督和管理，就是“減少非公益性用地劃撥”和“完善土地租賃、轉讓、抵押二級市場”，讓市場在國有建設用地配置中發揮更大作用。
3、全面落實用途管制要求
這是建立城鄉統一用地市場的重要前提。以第二次全國土地調查和年度土地利用變更調查數據為基礎，以土地利用總體規劃為依托，綜合各類相關規劃，加快建立完善國土空間規劃體系，明確城鄉生產、生活和生態功能區范圍，充分考慮新農村建設、現代化農業發展和農村二三產業發展對建設用地的合理需求，為建立城鄉統一的建設用地市場提供用途管制和規劃安排[3]。
4、落實嚴格的土地管理制度，規范征地程序
通過改革完善征地審批、實施、補償、安置、爭議調處裁決等程序，強化被征地農民的知情權、參與權、收益權、申訴權、監管權，進一步規范和約束政府的征地行為，防止地方政府濫用征地權。完善對被征地農民合理、規范、多元保障機制，就是從就業、住房、社會保障等多個方面采取綜合措施維護被征地農民權益，使被征地農民生活水平有提高、長遠生計有保障，確保社會和諧穩定。
5、嚴格對城鄉統一建設用地市場的管控
這是建立城鄉統一建設用地市場的重要保障。深化農地專用計劃和審批管理制度。建立健全農村集體建設用地節約集約標準體系，加強城鄉建設用地供應和利用的統計監測和形勢分析。
6、建立有效調節工業用地和居住用地合理比價機制
多年來，居住用地價格過高、工業用地價格過低，導致資源利用效率降低、產業結構失衡，影響民生事業和經濟持續健康發展。這就要求我們政府要引起高度重視，切實加強土地供需調節，加快構建居住用地和工業用地合理比價調節機制，促進地價合理回歸和土地市場健康發展。
7、切實發揮土地儲備對建設用地市場的調控功能
對現有違法違規城鄉建設用地開展全面清查并研究制定處理政策。加強新形勢下對城鄉建設用地違法違規行為的執法監察。加強基層國土資源管理機構和能力建設。
8、做好城鄉建設用地確權登發證工作
這是建立城鄉統一建設用地市場的重要基礎。加強農村地籍調查，盡快完成農村集體建設用地、宅基地和城鎮國有建設用地的確權登記發證工作。利用現代化的手段加快建立城鄉建設用地統一登記信息查詢系統。
9、齊心協力構建共同責任機制
這是建立城鄉建設用地市場的重要措施。充分發揮方方面面的積極性、主動性和創造性，形成推進合力。必須堅持黨的領導，人大、政府、政協等各負其責；必須加強部門聯動、政府協調，健全統籌協調推進改革的工作機制，必須充分相信群眾、依靠群眾，切實發揮農村集體經濟職責的主體作用，增強其履行農村集體土地所有者職責和維護農民土地權益的能力。
結束語
綜上所述，隨著當前我國城鎮化進行的不斷加快，土地資源也日趨緊張。所以，在現有的土地資源情況下，必須提高土地資源的利用效率，科學管理土地資源。不僅要保障農業用地，整合農業用地資源，開墾復耕。要限制建設用地總量，實施集約利用的政策，對于農業用地的用途變更要嚴格控制。只有不斷加強對土地資源的管理，提高土地資源利用效率，才能實現土地可持續化管理。
參考文獻：
[1]宋志剛.土地資源可持續利用與保護研究[D].內蒙古師范大學,2013.
[2]高宇.土地資源可持續利用評價實證研究[D].東華理工大學,2013.
