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上訴人（原審原告）：東莞市清溪三陽實業公司。
被上訴人（原審被告）：東莞市環保局。
二、案情
被上訴人東莞市環保局于1994年同意上訴人清溪三陽實業公司在東莞市清溪鎮浮崗村柏朗老圍投資興建生豬養殖場但規定上訴人的整個環保工程峻工后，必須報被上訴人派員檢查核準才能試產。上訴人根據被上訴人的批復及市有關部門的批準，于1995年下半年開始興建養豬場，第一期投資一千多萬元。1998年8月13日，上訴人在防治污染設施未建成投入使用、防污設施未經東莞市環保局驗收合格的情況下開始購入種豬進行繁殖并逐漸擴大養豬規模，至2000年8月已擁有大小豬2000多頭。而在此期間上訴人一直未完成防污工程，未申請驗收防污設施。2000年8月28日，被上訴人單位的執法人員蔡志強、陳志雄、吳俊生到上訴人的養豬場進行現場檢查，發現上訴人的上述行為。被上訴人在對上訴人依法履行了處罰告知程序后，按上訴人的申請，于2000年9月26日舉行了聽證會。聽證會主持人是被上訴人單位的副局長朱權勝，上訴人未申請主持人回避；調查人員是蔡志強，陳學友是參加人。被上訴人于同年9月28日以上訴人違反《中華人民共和國環境保護法》第二十六條的規定并根據該法第三十六條的規定，對上訴人作出了處以5萬元罰款和責令上訴人停止養豬、停止引進新豬苗、兩個月內將現在存欄豬處理完畢的處罰決定。東莞市清溪三陽實業公司不服該處罰決定，遂起訴至東莞市中級人民法院。
三、審判
東莞市中級人民法院一審認為原告東莞市清溪三陽實業公司在養豬場的防治污染設施未建成投入使用、未經被告東莞市環保局驗收合格的情況下，進行大規模的養豬，違反了《中華人民共和國環境保護法》第二十六條第一款“建設項目中防治污染的設施必須與主體工程同時設計、同時施工、同時投產使用”即“三同時”制度的規定。這有被告的檢查筆錄為證原告也一直承認，法院予以確認。根據被告的行政處罰決定書及答辯意見，被告處罰原告的事實與理由是原告違反了“三同時”制度故被告處罰原告的事實清楚，證據確鑿。原告養豬場的防治污染的設施尚未建成，主體工程即投產使用，根據《中華人民共和國環境保護法》第三十六條規定，對建設項目的防治污染設施沒有建成就投入生產或者使用的處罰的形式是且只能是責令停止生產或使用，另外還可以并處罰款。至于罰款的數額由于該條沒有作具體規定，被告選擇適用《中華人民共和國水污染防治法實施細則》第四十條、《建設項目環境保護管理條例》第二十八條、《廣東省建設項目環境保護管理條例》第二十八條來確定罰款5萬元并無不當，因為上述條款都是關于對違反“三同時”制度的罰款規定，5萬元罰款是在上述條款處罰幅度內的因此被告作出的實體處理正確適用法律也基本正確。被告實際上選擇適用了上述法律、法規，卻在行政處罰決定書中未予引用是適用法律不全雖然這未對實體處理的正確性造成影響，但法院亦應予以補正。被告在作出處罰之前經過了檢查、告知、聽證的程序。因此，被告東莞市環保局作出的東環罰字2000073號行政處罰決定事實清楚證據確實、充分適用法律基本正確，程序合法，處理結果正確，應予維持。原告稱被告在聽證會上未將N0.001891水質檢驗報告出示質證，不能作為證據使用，而被告未有足夠的證據證實該報告已向原告出示，因此對原告這一辯論意見可予采納，法院據此認為被告在行政處罰決定書中認定原告“超標排放，污染環境，影響東深水質”沒有依據。但這對被告作出行政處罰的正確性沒有影響。原告稱其違反“三同時”制度是客觀上受資金的影響而不是其故意的，被告沒有及時批復原告的有關污水處理的報告，被告明知原告違反“三同時”卻不幫原告整改，因而被告對原告違反“三同時”制度負有不可推卸的責任；其養豬場沒有排污口，沒有廢水排出場外，被告在檢查筆錄和處罰決定中認定其“廢水未經有效處理排放”和“母豬600頭，商品豬存欄約3000頭”失實等因這些不是原告違反“三同時”制度的法定構成要素，也不是被告處罰原告的事實與理由，對被告作出的行政處罰的正確性沒有影響，故沒有必要予以查證和考慮。對原告稱朱權勝是本案調查取證人又是主持人，陳學友不是調查人卻以調查人的身份發言等，經查N0.A00203號《東莞市環境保護執法檢查筆錄》檢查人沒有朱權勝，朱權勝到過原告單位并不等于他就是調查取證人；又查聽證會筆錄，上面記錄陳學友是以參加人的身份參加的，原告的法定代表人及委托人當時也在筆錄上簽名認同，且陳學友的發言并未妨礙到原告的申辯權，原告在聽證會上也作了充分的申辯，因此對原告的上述意見不予采納。原告稱其沒有違反《中華人民共和國水污染防治法》被告適用《中華人民共和國水污染防治實施細則》是錯誤的。經查，根據原告提供的由被告作出的199479號《關于清溪三陽實業公司環保申請的批復》原告所建的污染防治設施，實際上是污水處理即防治水污染的設施，《中華人民共和國水污染防治法》第十三條第三款正是關于防治水污染的設施必須與主體工程同時設計、同時施工、同時投產使用的規定，因此原告的行為也同時違反了該法，可以適用該法。該法第四十七條還規定了違反上述規定的法律責任，被告據此適用《中華人民共和國水污染防治法實施細則》確定對原告罰款5萬元是正確的，故對原告這一觀點也不予采納。至于原告稱《中華人民共和國水污染防治法實施細則》全文只有三十九條，被告卻適用了第四十條。經查全文只有三十九條的是1989年7月12日頒布的，已在2000年3月20日國務院新的《中華人民共和國水污染防治法實施細則》時同時廢止了。被告作出的處罰是在2000年9月28日理應適用后法的第四十條。原告稱被告適用了《廣東省建設項目環境保護管理條例》第二十八條卻在處罰決定中只字未提是適用法律不當，法院予以采納。但這未影響到被告作出的行政處罰的正確性。另，原告請求法院確認其行政違法情節顯著輕微判決不予行政處罰。經查，原告在防污設施未完工的情況下擅自開始養豬，時間長達兩年之久，其間一直未完成防污設施，且所養豬達2000多頭，污水超標，因此法院認為原告此請求理據不足，予以駁回。依照《中華人民共和國行政訴訟法》第五十四條第一項、《中華人民共和國環境保護法》第三十六條、《中華人民共和國水污染防治法》第四十七條、《中華人民共和國水污染防治法實施細則》第四十條、《建設項目環境保護管理條例》第二十八條、《廣東省建設項目環境保護管理條例》第二十七條、第二十八條之規定判決：一、維持被告東莞市環保局作出的東環罰2000073號環境保護行政處罰決定。二、駁回原告東莞市清溪三陽實業公司的訴訟請求。
上訴人東莞市清溪三陽實業公司不服原審判決，上訴至廣東省高級人民法院。廣東省高級人民法院經審理認為，被上訴人作出的東環罰字2000073號行政處罰證據確鑿，適用法律正確，程序合法，應予支持；原審判決予以維持是正確的。上訴人的上訴理由不足，不能采納。判決如下：駁回上訴，維持原判。
四、本案涉及的法律問題
（一）上訴人東莞市清溪三陽實業公司是否違反了“三同時”制度？
《中華人民共和國環境保護法》第二十六條規定：“建設項目中防治污染的設施，必須與主體工程同時設計、同時施工、同時投產使用。防治污染的設施必須經原審批環境影響報告書的環境保護行政主管部門驗收合格后，該建設項目方可投入生產或者使用”。我國推行“三同時”制度，是為防止建設中出現新的環境污染與環境破壞提供保證的有效措施。上訴人東莞市清溪三陽實業公司建設項目中的防治污染設施沒有經環保部門驗收合格，就投入生產。被上訴人認定上訴人違反了“三同時”制度并無不妥。上訴人認為自己的行為沒有造成危害，事后又采取措施進行補救，故不應處罰。因法律沒有規定此為免責條件，因而不能推翻被上訴人的事實認定。《中華人民共和國環境保護法》第三十六條規定：“建設項目的防治污染設施沒有建成或者沒有達到國家規定的要求，投入生產或者使用的，由批準該建設項目的環境影響報告書的環境保護行政主管部門責令停止生產或者使用，可以并處罰款。”被上訴人據之作出東環罰字2000073號行政處罰決定：“停止養豬，停止引進新豬苗；兩個月內將現有存欄豬處理完畢；并處罰款5萬元”是合法的。上訴人認為自己的違法行為輕微，處罰過重了。經審查本案的事實和法律適用，未發現顯失公正，故上訴人此項要求不能支持。
（二）被上訴人東莞市環保局作出的行政處罰程序是否合法？
【關鍵詞】污染防治設施;監督管理;完善制度
污染防治設施的監督管理工作實際上就是指環境保護部門在國家的授權下對建設工程項目的作業現場進行檢查并且查處有關的違法行為，確保排污單位的污染防治設施都是在合理的使用狀態下的，避免出現污染防治設施被拆除或是出于閑置的狀態，從而有效的加工處理污染源所排放出的各類污染物。作為一項重要的管理制度，污染防治設施監督管理制度是為工業污染源設立的，同時其也是建設工程項目“三同時”制度向合法污染源的過渡和延伸，這項制度主要包括以下幾項內容。
1 排污單位的法定義務
（1）排污單位可以正常的使用污染防治設施。在我國環境保護部門所頒布的《環境噪聲污染防治法》、《大氣污染防治法》以及《水污染防治法》等文件中都是有著相關的規定的，并且在我國國家環境保護總局2001年12月7號所的第十三號文件《建設項目竣工環境保護驗收管理辦法》的條款中對“正常使用”也是有著明確的說明的。
（2）嚴禁排污單位擅自拆除并且閑置污染防治設施。在我國《水污染防治法》第十四條第二款，《環境噪聲污染防治法》的第十五條，《大氣污染防治法》的第十二條第二款，《環境保護法》的第二十六條第二款，《固體廢物污染環境防治法》的第二十條和第四十條中，對排污單位都有著這樣的要求，排污單位是不可以擅自拆除、閑置污染防治設施的。
（3）當環境保護部門對排污單位的生產作業現象進行定期的檢查工作時，排污單位必須真實的反映情況，并且向環保部門提供必要的資料。
2 排污單位的法律責任
環境保護工作的相關法律有效的規定了排污單位的各類行為模式，也就是說當排污單位的生產作業過程中違反了這些行為模式并超出了一定的額度時，那么排污單位就必須承擔相應的法律責任。現階段，我國環境保護工作的相應法律法規對固體廢物污染、大氣污染、水污染以及噪聲污染者四大類污染防治設施違法行為的法律責任也都有著明確的說明。
（1）不同法律規定的受處罰行為是有所差異的。對于“不正常使用”這個概念，在《大氣污染防治法》和《水污染防治法》中都將其列為應受處罰的行為，而在《固體廢物污染環境防治法》和《環境噪聲污染防治法》中卻并未將其列為應受處罰的行為。那么怎樣才算“不正常使用”的范圍呢？以水污染防治設施為例，所謂的“不正常使用”就是對排污單位違反水污染物處理設施正常運行規范而繼續使用水污染處理設施的情況，環境保護部門認為這就是“不正常使用”的處理設施。而以下幾種情況，同樣也屬于水污染處理設施的“不正常使用”狀態：①將全部的處理設施或是部分的處理設施停止運行;②在不經過處理設施的情況下，將全部污水或是部分污水直接排放到環境中;③使用處理設施時，并未遵照相應的規范流程使用、檢查和維修;④使用污染處理設施時，從中間的某一工序將污水排放到環境中。
（2）不同法律規定的處罰幅度是有所區別的。在《大氣污染防治法》中，其處罰的幅度依據規定應為“5萬元以下”，而在《水污染防治法實施細則》中，其處罰的幅度依據規定為“10萬元以下”，《固體廢物污染環境防治法》中，其處罰的幅度依據規定也是“5萬元以下”，在我國不同區域對環境噪聲污染處罰幅度也是有所區別的。當然，同類違法行為處罰上限有如此大的差異顯然還是不夠合理的，廣東省對于環境噪音的處罰的上限顯然太低，應盡快修改并適當提高。
（3）不同法律所規定的處罰種類也是有一定差異的。在我國的《固體廢物污染環境防治法》、《環境噪聲污染防治法》以及《水污染防治法》中，其規定的處罰種類只有“罰款”這一項，而在《大氣污染防治法》中，處罰的種類有“罰款”和“警告”兩類，也就是說處罰時在這兩者之中可以任選其一。另外，在這四項法律中，不但規定了相應的行政處罰，同時也都規定了相應的改正責任，《水污染防治法》規定為限期重新安裝使用或是責令恢復正常使用，而其他三項法律則為責令改正，由于其范圍太廣，具體的改正方法還應由當地的環境保護部門酌情而定。
3 環境保護部門的職權和職責
（1）在環境保護部門進行日常監督管理的過程中，如果發現了排污單位存在著擅自拆除、閑置污染防治設施或是不正常使用污染防治設施的違法行為，那么環境保護部門就有調查取證、立案并且制定出發決定的法定職權。具體來說，在《環境保護行政處罰辦法》、《行政處罰法》以及環境保護法律相關的法律責任中都是有著明確的規定的。
（2）環境保護部門對排污單位具有現場檢查的法定職權。環境保護部門可以定期的或是不定期的對排污單位的生產作業現場進行檢查。
（3）環境保護部門有責任向排污單位宣傳相關的法律法規、規章制度以及政策規范中的與污染防治設施有關的規定，同時還應定期的提供給排污單位污染防治設施的最新的科技信息。另外，對于排污單位的污染防治設施實時運行情況和運行效果，環境保護部門也應進行跟蹤和反饋，在此過程中找到污染防治設施所存在的問題，并勒令排污單位進行及時的整改，整改完成后方可重新投入使用。
4 完善消防監督管理制度的對策
4.1 貫徹落實消防安全責任制
貫徹落實國務院《關于進一步加強消防工作的意見》，進一步明確各級政府、行業主管部門的責任，尤其是要加強對各級政府和相關職能部門貫徹落實工作的督導檢查力度，健全消防工作考評機制，將貫徹落實工作作為目標責任考核和領導干部政績考評的重要內容，納入社會治安綜合治理、文明創建和平安建設活動的考評范圍，確保各項工作措施得到有效落實。要落實消防聯席會議制度，發揮防火安全委員會的協調作用，建立健全消防工作聯合執法機制。
4.2 轉化消防監督管理模式
深入推進社會單位“四個能力”建設，改變消防部門大包大攬的局面。對消防設施健全、消防安全管理制度完善、 管理水平較高的單位，應當鼓勵其對火災隱患進行自主管理;對消防硬件設施欠缺、消防安全自我管理水平低下的單位要重點管理。要創新消防監督管理手段，引入市場化管理手段，推行火災公眾責任保險，促進經營者改善自身消防安全條件的積極性;扶持、發展專業的消防中介機構，由單位自主選擇專業中介機構來承擔單位的消防安全管理、自動消防設施維護保養等技術性較強的工作，解決單位缺乏專門技術人才的不足。
綜上所述，我們對排污單位的法定義務、環境保護部門的職權和職責以及排污單位的法律責任三個方面的內容進行了詳細的分析和探討。作為一項十分重要的環境管理制度，污染防治設施監督管理制度是專門為工業污染源而設立的，在其實行的過程中，我們應明確的掌握上述三大項內容，確保所有的污染防治設施都可以正常的投入使用，有效的保護資源和能源，只有這樣，才能真正的做好環境保護的工作，維持生態平衡，從而也保證了人體的身體健康。
參考文獻：
污染源自動監控管理辦法
第一條 為加強污染源監管，實施污染物排放總量控制與排污許可證制度和排污收費制度，預防污染事故，提高環境管理科學化、信息化水平，根據《水污染防治法》、《大氣污染防治法》、《環境噪聲污染防治法》、《水污染防治法實施細則》、《建設項目環境保護管理條例》和《排污費征收使用管理條例》等有關環境保護法律法規，制定本辦法。
第二條 本辦法適用于重點污染源自動監控系統的監督管理。
重點污染源水污染物、大氣污染物和噪聲排放自動監控系統的建設、管理和運行維護，必須遵守本辦法。
第三條 本辦法所稱自動監控系統，由自動監控設備和監控中心組成。
自動監控設備是指在污染源現場安裝的用于監控、監測污染物排放的儀器、流量(速)計、污染治理設施運行記錄儀和數據采集傳輸儀等儀器、儀表，是污染防治設施的組成部分。
監控中心是指環境保護部門通過通信傳輸線路與自動監控設備連接用于對重點污染源實施自動監控的計算機軟件和設備等。
第四條 自動監控系統經環境保護部門檢查合格并正常運行的，其數據作為環境保護部門進行排污申報核定、排污許可證發放、總量控制、環境統計、排污費征收和現場環境執法等環境監督管理的依據，并按照有關規定向社會公開。
第五條 國家環境保護總局負責指導全國重點污染源自動監控工作，制定有關工作制度和技術規范。
地方環境保護部門根據國家環境保護總局的要求按照統籌規劃、保證重點、兼顧一般、量力而行的原則，確定需要自動監控的重點污染源，制定工作計劃。
第六條 環境監察機構負責以下工作：
(一)參與制定工作計劃，并組織實施;
(二)核實自動監控設備的選用、安裝、使用是否符合要求;
(三)對自動監控系統的建設、運行和維護等進行監督檢查;
(四)本行政區域內重點污染源自動監控系統聯網監控管理;
(五)核定自動監控數據，并向同級環境保護部門和上級環境監察機構等聯網報送;
(六)對不按照規定建立或者擅自拆除、閑置、關閉及不正常使用自動監控系統的排污單位提出依法處罰的意見。
第七條 環境監測機構負責以下工作：
(一)指導自動監控設備的選用、安裝和使用;
(二)對自動監控設備進行定期比對監測，提出自動監控數據有效性的意見。
第八條 環境信息機構負責以下工作：
(一)指導自動監控系統的軟件開發;
(二)指導自動監控系統的聯網，核實自動監控系統的聯網是否符合國家環境保護總局制定的技術規范;
(三)協助環境監察機構對自動監控系統的聯網運行進行維護管理。
第九條 任何單位和個人都有保護自動監控系統的義務，并有權對閑置、拆除、破壞以及擅自改動自動監控系統參數和數據等不正常使用自動監控系統的行為進行舉報。
第十條 列入污染源自動監控計劃的排污單位，應當按照規定的時限建設、安裝自動監控設備及其配套設施，配合自動監控系統的聯網。
第十一條 新建、改建、擴建和技術改造項目應當根據經批準的環境影響評價文件的要求建設、安裝自動監控設備及其配套設施，作為環境保護設施的組成部分，與主體工程同時設計、同時施工、同時投入使用。
第十二條 建設自動監控系統必須符合下列要求：
(一)自動監控設備中的相關儀器應當選用經國家環境保護總局指定的環境監測儀器檢測機構適用性檢測合格的產品;
(二)數據采集和傳輸符合國家有關污染源在線自動監控(監測)系統數據傳輸和接口標準的技術規范;
(三)自動監控設備應安裝在符合環境保護規范要求的排污口;
(四)按照國家有關環境監測技術規范，環境監測儀器的比對監測應當合格;
(五)自動監控設備與監控中心能夠穩定聯網;
(六)建立自動監控系統運行、使用、管理制度。
第十三條 自動監控設備的建設、運行和維護經費由排污單位自籌，環境保護部門可以給予補助;監控中心的建設和運行、維護經費由環境保護部門編報預算申請經費。
第十四條 自動監控系統的運行和維護，應當遵守以下規定：
(一)自動監控設備的操作人員應當按國家相關規定，經培訓考核合格、持證上崗;
(二)自動監控設備的使用、運行、維護符合有關技術規范;
(三)定期進行比對監測;
(四)建立自動監控系統運行記錄;
(五)自動監控設備因故障不能正常采集、傳輸數據時，應當及時檢修并向環境監察機構報告，必要時應當采用人工監測方法報送數據。
自動監控系統由第三方運行和維護的，接受委托的第三方應當依據《環境污染治理設施運營資質許可管理辦法》的規定，申請取得環境污染治理設施運營資質證書。
第十五條 自動監控設備需要維修、停用、拆除或者更換的，應當事先報經環境監察機構批準同意。
環境監察機構應當自收到排污單位的報告之日起7日內予以批復;逾期不批復的，視為同意。
第十六條 違反本辦法規定，現有排污單位未按規定的期限完成安裝自動監控設備及其配套設施的，由縣級以上環境保護部門責令限期改正，并可處1萬元以下的罰款。
第十七條 違反本辦法規定，新建、改建、擴建和技術改造的項目未安裝自動監控設備及其配套設施，或者未經驗收或者驗收不合格的，主體工程即正式投入生產或者使用的，由審批該建設項目環境影響評價文件的環境保護部門依據《建設項目環境保護管理條例》責令停止主體工程生產或者使用，可以處10萬元以下的罰款。
第十八條 違反本辦法規定，有下列行為之一的，由縣級以上地方環境保護部門按以下規定處理：
(一)故意不正常使用水污染物排放自動監控系統，或者未經環境保護部門批準，擅自拆除、閑置、破壞水污染物排放自動監控系統，排放污染物超過規定標準的;
(二)不正常使用大氣污染物排放自動監控系統，或者未經環境保護部門批準，擅自拆除、閑置、破壞大氣污染物排放自動監控系統的;
(三)未經環境保護部門批準，擅自拆除、閑置、破壞環境噪聲排放自動監控系統，致使環境噪聲排放超過規定標準的。
有前款第(一)項行為的，依據《水污染防治法》第四十八條和《水污染防治法實施細則》第四十一條的規定，責令恢復正常使用或者限期重新安裝使用，并處10萬元以下的罰款;有前款第(二)項行為的，依據《大氣污染防治法》第四十六條的規定，責令停止違法行為，限期改正，給予警告或者處5萬元以下罰款;有前款第(三)項行為的，依據《環境噪聲污染防治法》第五十條的規定，責令改正，處3萬元以下罰款。
第十九條 本辦法自20xx年11月1日起施行。
污染源治理方法
(1)源頭治理。采用BME綜合抑塵技術，主要主要包括生物納膜抑塵技術、云霧抑塵技術及濕式收塵技術等關鍵技術。源頭治理粉塵，提高的除塵效率，適用于適用于散料生 產、加工、運 輸、裝卸等環 節，如礦山、 建筑、采石場、 堆場、港口、 火電廠、鋼鐵 廠、垃圾回收 處理等場所。
(2).工業合理布局，以方便于污染物的擴散和工廠之間互相利用廢氣，減少廢氣排放量。
(3).實行區域集中供熱，以高效率的鍋爐代替分散的低矮煙囪群，以高效率的鍋爐代替分散的低矮煙囪排放方式。這是城市大氣污染防治的有力措施。
為了做好漁業水域預防污染的工作，漁政機構的執法人員要經常深入污水排放單位，重點宣傳漁業環境保護的法律、法規和依法治污的重要性。發揮媒體的輿論監督作用，利用媒體曝光的已經追究了相關人員責任的污染事故，作為典型教材來教育和警示排污單位，幫助他們提高思想認識和法律觀念，并能換位思考問題，認識到提高經濟效益不能以犧牲環境和漁民的利益為代價，要舍棄先污染后治理、爭功近利的舊觀念，樹立先治理無污染、從長計議的新思維，要對社會負責，給后代留下一方凈水。要消除排污單位對超排污水存有的僥幸心理，促使其吸取“亡羊補牢”的教訓，用科學的發展觀來治理污染。通過對排污單位多渠道、多手段、多方式的宣傳，提高了他們對保護漁業環境重要性的認識，增強了他們防治污染的法制觀念和社會責任心，產生了良好的社會效益、生態效益和經濟效益，漁業污染事故與2006年同期相比下降了80%，漁業養殖呈現了良好的發展態勢。
2提高漁政隊伍保護漁業環境的執法能力
針對這項執法難度大、業務技術要求高、責任心強的工作，漁政執法人員要堅持“三個代表”的重要思想，不斷加強政治思想、道德素養、業務水平建設，努力學習漁業環境保護的法律知識和漁政執法的實體法。因管理工作的需要，執法人員經常和排污單位打交道，要有所為、有所不為，嚴格遵守農業部漁業行政執法的六條禁令，樹立社會主義榮辱觀；要不斷改進工作方法，強化執法能力，提高執法水平，完善執法措施，內強素質，外樹形象；要善于把握工作的切入點，找準突破口，實行針對性有效管理。為了適應當前預防污染工作的需要，要核準漁政機構檢測水質的法定資質，充實水環境監測的專業人才；執法人員要經常到養殖水域監測、監視和評估水質狀態，對上游來水及水源要加強監控，到了汛期要讓漁民對養殖水體加強防護措施，為及時有效地防止污染并推廣無害化養殖提供科學依據和技術支持，為實現漁業的可持續發展和生態穩定，減輕漁業污染危害奠定基礎。
3履行法定職能，加強對排污單位的監管力度
《環境保護法》第十四條規定：“縣級以上人民政府環境保護行政主管部門或者其他依照法律規定行使環境監督管理權的部門有權對管轄范圍內的排污單位進行現場檢查。”《水污染防治法實施細則》第十八條規定：“環境保護部門和海事、漁政管理機構進行檢查時，根據需要可以要求被檢查單位提供下列情況和資料……”根據上述規定，為了確保漁業水環境的安全，漁政機構要促使排污單位認真遵守水污染防治的法律、法規，執法人員要經常深入排污單位進行現場執法檢查，要了解他們的生產原料和排污成分，及時查清污染源、污染物和危害程度，發現問題及早解決，防患于未然。《水污染防治法》第二十八條第二款規定：“造成漁業污染事故的，應當接受漁政監督管理機構的調查處理。”第五十三條第二款規定：“造成漁業污染事故……由事發地的漁政監督管理機構——根據所造成的危害和損失處以罰款。”上述法律條款明確了漁政機構的調查處理職能。為了依法維護弱勢漁民的權益，有效地預防水質污染，漁政機構要依照法律程序，充分利用法律手段來制約違法排污活動，加大對排污單位的行政處罰力度，讓其痛定思痛，吸取深刻教訓，促使其積極治理污染。
4領導重視，加強配合，綜合治理
漁業行政主管部門要大力支持漁政機構防治污染的工作，分管領導要親自抓，執法人員要積極、大膽、主動地開展工作，依法執法、文明執法、為民執法，努力把部門職能轉換成政府行為。因為預防水污染工作涉及社會的各個層面，要加強同環境、水警、法院等職能部門的配合，爭取水質檢測機構的支持，引導漁民控制內源性污染，養殖低投飼、效益好、污染少的特種水產品，綜合治理水污染，實現社會的和諧發展。
關鍵詞：集中式飲用水水源；鄉鎮；農村；保護區劃分研究
Abstract: township and rural centralized drinking water sources protection is related to the safety of drinking water of the masses, delimit the drinking water sources conservation is the prevention and treatment of drinking water sources pollution, protect the important link of people's physical health. But at present, the water crisis and drinking water safety is the focus of world attention. General decline lead to serious water quality "water quality" type water shortage, thus gradually began to drinking water sources protection and research, and scientific and rational in drinking water sources reserve, is targeted to make drinking water source protection work, make the water quality good, suitable for people to live the best way to drink.
Key words: centralized drinking water sources; The villages and towns; The countryside; Reserve classification research
中圖分類號： [TU991.15] 文獻標識碼：A文章編號：2095-2104(2013)
前言
水是生命之源，飲用水水源更是與人類生存息息相關。近年來，由于工業化進程加快，國內很多飲用水水源地周圍環境遭到污染，嚴重影響人民群眾的身體健康，飲用水水源保護區工作已迫在眉睫，而劃定飲用水水源保護區則是一種行之有效的保護措施。飲用水水源保護區的面積一方面要夠大，至少滿足保護水質的要求，另一方面要盡量小，以便減少飲用水水源保護區對當地生產帶來的消極影響，因為飲用水水源保護區內的保護措施通常要限制生產。飲用水水源保護區劃分問題是一項集自然因素，社會經濟因素和技術因素于一體的復雜工作。
1.鄉鎮和農村集中式飲用水水源的特點
1.1 管轄權行政級別較低，無流域綜合管理權
我國飲用水水源地的管轄權按照屬地原則確定，即由飲用水水源所在地區政府承擔飲用水水源的管理職責，因此，鄉鎮和農村集中式飲用水水源的管理與保護工作一般由所在地鄉鎮政府的職能部門負責。這一制度安排具有一定的積極效果，如所在地政府對于水源附近區域信息掌握全面且具有管轄權，能夠確保鄉鎮集中式飲用水水源周圍地區的生產活動在不威脅水源水質安全的范圍內進行。但是，由于鄉鎮一級政府管轄區域較小、行政級別較低，無權管理水源上游地區的各類行為，導致鄉鎮集中式飲用水水源水質常常得不到保證。
1.2一般規模較小，對外界影響較敏感
與城鎮集中式飲用水水源相比，由于所服務人口規模較小，鄉鎮和農村集中式飲用水水源的規模相對較小，其緩沖區也比較小，導致該類水源地更易受到外界因素的影響。因此，為了確保鄉鎮集中式飲用水水源水質安全，有必要對其周圍和上游實施更加嚴格的管理與控制。
1.3存在較多的跨界水源，易受跨界污染影響
在鄉鎮和農村集中式飲用水水源中，存在著大量的跨界水源，跨界水源的管理較之一般飲用水水源更加復雜。跨界水源上游地區的行為對水源地安全具有較強烈的作用，但由于當地不從該水源取水飲用，缺乏保護水源水質與水量安全的激勵，反而常常在經濟發展的利益推動下，做出妨害下游飲用水水源保護的行為；水源下游地區的政府與人民雖然有保護水源地的激勵，但是，由于無權管理上游地區的行為，這種激勵缺乏表達渠道。上游地區在飲用水水源管理上的污染沖動與跨界水源管理者對上游政府缺乏影響力之間的矛盾，是影響跨界水源水質安全的一大因素。
2.鄉鎮和農村集中式飲用水水源現狀分析
2.1水環境較好，但安全隱患日益突出
鄉鎮和農村集中式飲用水水源與城鎮集中飲用水水源相比，水環境現狀較好，但飲用水安全隱患日益突出。以通遼市科爾沁區的鄉鎮飲用水水源地為例，主要表現為以下幾方面：降雨量減少，河流常年斷流，水庫基本干枯，干旱風多，蒸發量大，水資源短缺，地下水自凈能力減弱，農村面源污染嚴重、典型污染源問題突出、生活污染日益加劇。調查11個水源地中，氨氮超標占調查水源地的總數的45.4%；鐵超標占調查水源地的總數的9.1%；錳超標占調查水源地的總數的54.5%。一級保護區總面積495.0000畝，存在民宅建筑246家，占地面積為26761.4；保護區人口0.1426萬人；保護區耕地面積50.4畝；垃圾排放量34噸；肉牛存欄94頭，豬存欄504頭，肉雞存欄12302只。二級保護總面積39510.0000畝，保護區人口4.0613萬人；保護區耕地面積5904.9畝；垃圾排放量52噸；加油站3個；肉牛存欄2780頭，豬存欄5186頭，肉雞存欄82550只；有公路和加油站；保護區內無工業企業；水源地未發生污染事故。水源地無凈水廠；水質無常規監測；沒有污水管道，生活污水及旱廁糞便直接排放；化肥、農藥的使用對水源保護范圍內的土壤造成污染，分散式養殖，也對地下水有影響；存在公路危險品運輸的風險源；存在加油站的風險源。水源地共33眼井均有井房，其中7眼井房外有圍院，26眼井房外沒有圍院；水源地無標識、界碑、界樁、警示標志等設施建設。水井有專人看管。
2.2污染防治投入不足
環境保護重視不夠，污染防治設施建設落后。根據對海南、貴州、廣東及廣西四省典型鄉鎮和農村飲用水水源地的調查發現，近年來，隨著農村飲用水安全工程的實施，各鄉鎮政府和有關部門為飲用水安全問題做了大量工作，但依然存在對飲用水水源地環境保護重視不夠、污染防治設施建設落后等問題。目前，幾乎所有的鄉鎮飲用水水源地都面臨著資金不足、污染防治工程建設滯后的問題。
2.3環境管理能力低下，有效監管機制尚未形成。
飲用水水源地環境管理能力包括水質監測能力，環境執法、監察能力及應急響應能力等。在水質監測能力方面，我國鄉鎮和農村飲用水水源依然存在監測設備缺乏、監測手段落后、監測頻次不足、監測布點不規范、監測指標偏少等問題。環境執法、監察能力及應急響應能力方面，對涉及飲用水安全突發環境事件的防范和處置能力，避免或減少飲用水突發環境事件的發生，最大程度地保障公眾健康和人民群眾的飲水安全上還有待加強。
3.鄉鎮和農村集中式地下水飲用水水源保護區劃分原則方法
3.1劃分原則
堅持可持續發展原則；合理利用和保護水資源原則；集中式飲用水水源地優先保護和保證飲用水水源衛生安全原則；科學性、前瞻性和可操作性相結合原則。為了使保護區范圍的劃定既能確保飲用水水源水質，又具有可操作性，應當綜合考慮自然環境、污染源分布、社會經濟發展規模和環境管理水平等因素。
3.2劃分方法
按照《飲用水水源保護區劃分技術規范》（HJ/T338-2007），地下水飲用水水源保護區的劃分，應在收集相關的水文地質勘察、長期動態觀測、水源地開采現狀、規劃及周邊污染源等資料的基礎上，用綜合方法記憶確定。潛水飲用水水源地應分別劃定以及、二級和準保護區。地下孔隙潛水中小型飲用水源地保護區范圍可以采用經驗值、經驗公式方法確定，同時應開展跟蹤驗證監測。若發現劃分結果不合理，應及時予以調整。[11]
3.2.1地下水飲用水水源地分類
按照《飲用水水源保護區劃分技術規范》（HJ/T338-2007），地下水按含水介質類型的不同分為孔隙水、基巖裂隙水和巖溶水三類；按按照埋藏條件分：潛水和承壓水兩類。地下水飲用水水源地按開采規模分為中小型水源地（日開采量小于5萬m3）和大型水源地（日開采量大于或等于5萬m3）。[11]
3.2.2地下水型水源地保護區劃分技術方法
例如通遼市科爾沁區的鄉鎮飲用水水源地，都是地下水型，按照埋藏條件分：全部是潛水型水源地；按照含水層介質類型分：全部是孔隙水；按照含水層巖土分：全部是中、細砂互層；均屬于中小型水源地（日開采量0.71萬m3）。通遼市科爾沁區的鄉鎮飲用水水源地采用《孔隙水潛水型水源保護區的劃分方法》（中小型水源地保護區劃分）的技術方法。
（1）中小型水源保護區半徑計算經驗公式：
（1）
式中：R―保護區半徑，m；
―安全系數，一般取150%（為了安全起見，在理論計算的基礎上加上一定量，以防未來用水量的增加以及干旱期影響造成半徑的擴大）；
K―含水層滲透系數，m/d；
I―水力坡度（為漏斗范圍內的水力平均坡度）；
T―污染物水平遷移時間，d；
N―有效孔隙度。
一級、二級保護區半徑可以按公式（1）計算，但實際應用值不得小于表1中對應范圍的下限值。
表1孔隙水潛水型水源地保護區范圍經驗值
注：二級保護區半徑是以一級保護區邊界為起點
當井群內井間距大于一級保護區半徑的2倍時，分別對每口井進行一級保護區劃分；井群內井間距小于等于一級保護區半徑的2倍時，則以井的外接多邊形為邊界，向外徑向距離為一級保護區半徑的多邊形區域。當井群內井間距大于二級保護區半徑的2倍時，分別對每口井進行二級保護區劃分；井群內井間距小于等于二級保護區半徑的2倍時，則以井的外接多邊形為邊界，向外徑向距離為二級保護區半徑的多邊形區域。
（2）一級保護區：方法一：以開采井為中心，表1所列經驗值是指以R=50m為半徑的圓形區域。方法二：以開采井為中心，按公式（1）計算的結果為半徑的圓形區域。公式中，一級保護區T取100d。
（3）二級保護區：方法一：以開采井為中心，表1所列經驗值是指以R=500m為半徑的圓形區域。方法二：以開采井為中心，按公式（1）計算的結果為半徑的圓形區域。公式中，二級保護區T取1000d。
（4）準保護區：依據《飲用水水源保護區的劃分技術規范》的要求，孔隙水潛水型水源準保護區為補給區和徑流區。
4.鄉鎮和農村飲用水水源保護區劃分的技術發展趨勢與法律程序
4.1技術發展趨勢
為了使保護區的范圍劃定在具有可操作性的同時，又遵循自然環境地形特征，必須獲取相關的社會經濟數據和實地調查的自然數據。目前利用遙感與GIS技術作為水資源或流域研究的技術手段已經相當普及并具有一定的優越性。未來的飲用水水源保護區劃分工作將越來越多的依賴遙感與GIS技術，遙感影像能夠快速客觀地反映地表信息從而得到所需的多種信息最終使GIS技術能夠綜合利用多種數據源(包括地理空間數據和屬性數據)建立分析模型，自動或半自動生成保護區邊界。
4.2相關法律問題
在具體的飲用水水源保護區劃分工作中，人們對涉及到的法律問題認識并不明確，意見尚存在分歧，事實上，我國現行相關法律、法規、技術規范間相互銜接，聯系緊密，已經形成了一個相對完善的法規體系。
4.2.1法律依據充分
我國法律中關于水源保護區劃分的規定明確，在《水法》、《水污染防治法》、國務院《水污染防治法實施細則》中都有相關條件，如《水法》第33條規定省、自治區、直轄市人民政府應當劃定飲用水水源保護區。《水污染防治法》第20條第1款規定省級以上人民政府可以依法劃定生活飲用水地表水源保護區。
4.2.2技術規范科學
依據相關法律，國內劃分飲用水水源保護區的技術依據是《水環境保護區劃分技術導則》、國家四部一局頒發的《飲用水水源保護污染防治管理規定》及國家環保局頒布的《飲用水水源保護區劃分技術細則》，這些技術規范系統的規定了將飲用水水源劃分為一、二、三級保護區的原則和方法。
4.2.3部門分工明確
飲用水水源保護區劃分影響因素多樣，涉及到環保、水利等各部門的工作，法律對各部門分工也有明確解釋:如《水法》第20條明確規定水功能區劃由水行政主管部門會同同級環保部門及相關部門擬訂，而國務院《水污染防治法實施細則》第20條則規定生活飲用水地表水源保護區的劃定由環保部門會同同級水利、國土資源、衛生等有關部門提出劃定方案。
5.鄉鎮和農村集中式飲用水水源保護區劃分后的管理措施
建設凈水廠并增加相配套的處理設備；加強水質監測；將民宅建筑遷出一級保護區；修建污水管道；修建防滲、防漏、防凍公共廁所；垃圾糞便集中外運；退耕還林，積極推廣農家肥施用；分散式畜禽養殖移出保護區；豎立公路警示標志，加強危險品運輸管理，制定應急預案；加油站移出保護區；建立保護區標識、界碑、界樁、警示標志，規范井房，建設圍欄和標識。
結束語：
綜上所述，我國涉及飲用水水源保護區劃分的法律規定明確，體系完整，與相關技術規范結合緊密，完全能夠給具體劃分工作提供相應的依據和指導。近年來，世界人口的持續增長和水污染的日益加劇，促使各國更重視飲用水，而建立保護區則是保護鄉鎮和農村飲用水水源的有效手段。
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Abstract: The traditional economic type in the process which transforms to the circulation economic type, our country pollution incident frequency sends the reality and the traditional relief way could not meet the realistic need the contradiction, the environment liability insurance system's establishment and the consummation has also become inevitably the request.
關鍵詞：責任保險 環境責任保險 強制保險 自愿保險
key words: Liability insurance Environment liability insurance Compulsory insurance Voluntary insurance
環境責任保險(environmental liability insurance)是指以被保險人因環境侵權行為而依法應對第三人承擔的賠償責任或治理責任為保險標的的責任保險。環境責任保險是隨著環境問題的加劇、環境損害賠償責任的加重、污染企業迫切需要分散風險、政府需要保持社會穩定的背景下而迅速發展起來的。
一、 關于環境責任保險的必要性分析
（一）環境污染事件損害方賠償的難度。環境污染事件有時會造成嚴重的損害后果，賠償的金額十分巨大。例如，2005年11月13日，中國石油天然氣股份有限公司吉林石化分公司雙苯廠硝基苯精餾塔發生爆炸，造成8人死亡，60人受傷，直接經濟損失6908萬元，并引發松花江水污染事件。環保總局向中國石油天然氣股份有限公司吉林石化分公司(簡稱吉林石化)下發了《松花江水污染事故行政處罰決定書》，對該公司處以100萬元的罰款。這已經是環境污染最高限額的行政罰款了，對環保總局來說也是鮮見的，但這個賠償金額卻遠遠低于損失金額。對污染方而言，單個企業是很難有能力對損失進行完全賠償的。
（二）立法缺陷。2000年3月20日頒布施行的《中華人民共和國水污染防治法實施細則》第43條規定“依照水污染防治法第53條規定處以罰款的，按照下列規定執行：對造成重大經濟損失的，按照直接損失的30％計算罰款，但是最高不得超過100萬元。”松花江水污染事件正是依據這條規定進行處罰的，這個最高限額的罰款實際上再次折射了由于目前我國部分環境法律過軟導致的企業“守法成本高，違法成本低”的現實，也凸顯了環保部門對違法企業監管的尷尬與無奈。由于法定罰款上限低，不足以制裁、震懾和遏制環境違法行為，致使許多企業寧愿選擇違法排污并繳納罰款，導致惡意偷排、故意不正常運轉污染防治設施、長期超標排放等持續性環境違法行為大量存在。即使我國的法律法規進行修訂提高處罰上限又會怎樣呢?這仍然不能解決環境損害賠償的問題，因為上限過高企業難以承擔，最終會造成企業破產，而損失仍難補償的問題。我國環境立法也存在著“上限過高企業不能承擔，上限過低不能刺激企業環保”的立法尷尬。因而我國建立環境責任保險制度是解決現階段問題的唯一出路。
二、關于環境責任保險的范圍問題
環境侵權存在突發性和漸進性(持續性)兩類。對突發性和漸進性環境侵權賠償責任是否均能作為承保風險而言，各國立法有所不同，大致可分為兩類：其一，在一般的第三者綜合責任保單中以各種條款形式排除漸進性的環境損害責任；或使用“以時效為基礎的索賠條款”，通過縮短、控制索賠時間來明確承保突發或意外的事故。例如從l989年開始，瑞士的保單就規定環境損害賠償責任只承保“獨立的、突發的、不可預見的事故”。其二，確立一種獨立的環境損害賠償責任保險，既承保突發、意外性的環境損害事故，亦承保漸進性的損害事故。如荷蘭、意大利、法國、丹麥、西班牙等國的環境責任共保聯合體方式。突發性的環境侵權是在發生前沒有明顯的癥狀，但一旦發生，就即時造成損害，受害人也能發現受害之所在，且能比較容易對損害做出認定的侵權行為；而持續性的環境侵權延續時間長，甚至是多種因素復合累積之結果；因此，侵權人和受害人對侵權行為發生的具體經過，常常缺乏深切認識，以至于對侵權行為何時存在，侵權人是誰等問題難以認定，受害人更無從舉證，其結果是難以阻卻救濟的實現。因為上述突發性環境侵權、漸進性環境侵權的不同特點，傳統環境責任保險一般僅為突發性環境侵權造成的賠償責任提供保險。而對漸進性環境侵權而言，因其行為發生與損害事實出現之間存在一個較長的時間間隔，即所謂的“長期潛伏”，保險人很難預見到被保險人的行為將造成的未來的環境損害的責任風險，無法將這種風險事先予以計算、調整從而收取相應的、合理的保險費、無法建立充足的儲備金，也無法通過保險條款約束被保險人采取必要的防范措施。對于漸進性的環境侵權，保險人可能因無法預知風險而不愿承保；或因過高的賠付儲備金預算而“嚇退”被保險人投保。將所有的環境侵權行為都納入責任保險的范疇無疑是最理想的。但一項法律制度的實際效果，既與其法律規范的完善程度有關，更與其滿足社會生活的需要程度以及在程序上的可執行程度有關。大多數國家對這個問題的處理是采取了分步走的策略，即先承保突發性的環境侵權行為、待條件成熟時再承保漸進性的環境侵權行為。如法國在20世紀60年代，對企業可能發生的突發性水污染事故和大氣污染事故，以一般的責任保險加以承保；一直到1977年，成立了污染再保險聯營后，其保險公司的承保范圍才不再限于偶然性、突發性的環境損害事故，對于單獨、反復性或持續性事故所引起的環境損害也予以承保。考慮到我國環境侵權的現狀、環境侵權責任保險制度的實施和完善需要一定的過程等原因，分步走的策略應是一個適宜的選擇。
參考文獻：
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摘要：在我國經濟快速發展的同時，環境問題也日漸嚴重，尤其是水資源的污染問題已經成為制約我國經濟可持續發展的瓶頸之一。政府在促進水環境保護中，稅收是不可或缺的重要手段。本文旨在通過借鑒國際水污染治理環境稅的實踐經驗，分析國內已有的研究成果，針對湘江流域水污染治理的問題和特點，從理論上探討我國江河流域水污染防治的環境稅的重要性與可行性，為設計流域水污染防治的環境稅收政策提供一些理論依據。
關鍵詞：湘江 水污染防治 環境稅
當今世界各國面臨的共同難題就是環境保護問題。隨著經濟快速發展，工業化、城鎮化進程的加速，流域性水問題特別是水環境污染問題尤為突出。至今我國并沒有設置專門針對流域保護的環境稅，缺乏對環境進行系統的調節與控制。而西方發達國家已有較為成熟的環境稅制，值得借鑒。筆者認為，從實際出發，建立合理的環境稅制勢在必行，現階段有針對性地對湘江流域污染防治的環境稅設計進行個案研究，試點水污染環境稅，以獲取個案經驗得以推廣，具有實際指導意義。
一、水污染環境稅的稅收政策經驗與例證
（一）西方發達國家行之有效的實踐經驗
對于環境保護的研究，早在1972 年OECD（經濟合作與發展組織）就提出了PPP原則（污染者付費）。荷蘭、德國、法國等國家早已建立了較為完善的環境稅收制度，取得了實現改善環境和降低超額稅負的雙重功效。
1.早在1969年，荷蘭便開征了“地表水污染稅”。征稅對象為向地表水和水凈化廠直接或間接排放的廢物和污染物及有毒有害物質。納稅人包括企業、公司以及家庭和個人，以“人口當量”（相當于每年每人排入水域的污染物的數量）為征稅標準。排放物質的數量以及對環境的污染程度為“地表水污染稅”的征稅依據，并且水污染稅稅率在不同地區各異，同時設立專用基金戶。
2.從1981年起德國便開始征收水污染稅，1994年11月開征《廢水稅法》，繳納廢水稅的納稅人為直接將廢水排入水域（包括地表和地下）的單位和個人。其征收基準為廢水的“污染單位”（相當于一個居民1年的污染負荷），采用統一稅率，普遍征收。此法同時還規定了減免稅，排放廢水達到了特定的最低標準以及納稅人用于改善廢水設施的投資額，分別可以減免與抵免應繳的稅款。
3.法國于1968年開征了水污染稅，其納稅人為排放污水的單位和個人。水利管理局為征收機關。為了加強征管，將流域委員會和水利管理局設在法國的每一個流域或流域群。按納稅方式水污染稅的納稅人分為家庭納稅人和非家庭納稅人。非家庭納稅人以政府權力部門對每個排污口進行測算，按類設計稅率級次，根據實際排污量和設計的稅率征稅；而家庭水污染稅以每平方米水費附加的形式計征，由政府權力部門根據每位居民日均排放量、居民人數和城鎮污水中的團狀物數量計算確定附加額。
各個國家的制度各有優劣，總體來說表現出以下特點：對水污染專門立法，依據“誰污染，誰繳稅”原則；計稅依據均為污染物的排放量和濃度；征稅的目的都是為了保持和改善水環境，為防治水污染提供資金保障，且專款專用。
（二）我國環境稅收政策現狀與不足
我國現行稅制中與環境保護有著一定關聯的主要有資源稅、消費稅、城鎮土地使用稅等11個稅種。對于防治水污染的稅收政策包括：對利用廢水作主要原料生產的產品實行減免稅；對于廢水處理勞務免征增值稅等。上述稅制，對我國環境保護起到了一定的作用。目前，我國政府對于水污染治理主要采取的是法律手段和經濟手段，如《水污染防治法》及其實施細則為主的水環境保護方面的法律、行政法規和部門規章。與此同時，政府也越來越多地采用經濟手段來治理水污染，比如：財政補貼、經濟處罰、排污權交易方法、排污收費方法、財政直接投資等。但如今環境日益惡化，強制行政手段和一些散見于各稅法的措施作用十分有限。我國現行稅制存在以下主要問題：一是缺少以保護環境為目的的專門稅種，因而缺乏環境保護整體調控。二是現有各稅種自成體系，相對獨立，有關環保的規定散見各法，效率各異，未能體現稅收的公平性，并且對環境保護的調節力度不夠。三是考慮環境保護因素的稅收優惠形式單一，缺乏系統性。
由此可知，要使環境稅制真正產生積極的效果，充分體現稅收監督經濟，調節經濟杠桿作用，必須從整體上制定協調統一的環境保護稅制。新環境稅遲遲不能推出的原因是開征新稅種需要綜合考慮各方因素，其中有避免重復征稅的問題，也有考慮到企業、個人能否承受新稅種負擔的問題。前者是稅目設置與征收的技術問題，后者是社會經濟利益問題。
二、開征水污染稅的重要性和可行性
（一）重要性
我們應當意識到，水污染稅的設計與實施對解決水污染問題將起到積極作用。稅收與行政法律等相比，具有更大的靈活性，其公平性及調節經濟杠桿屬性在環保實踐中的效果明顯。國際水污染稅的不斷完善及成功經驗值得我們借鑒，我國應該根據國情出發，建立適合我國國情的水污染稅法律制度。
湘江縱貫湖南省南北，集生活飲用、生產用水、航運、發電等諸多功能于一體。湘江承載了全省60%以上的污染，以重化工為主的流域工業布局及以現代農業為主的面源污染，使得湘江流域的污染呈現出復雜的局面，直接或間接地對湖南的經濟社會發展帶來不利的影響。一直以來，流域內各級黨委和政府高度重視，政府投入大量財力人力，開展了卓有成效的污染治理工作，取得了明顯成效，但整治任務仍很艱巨。控制湘江流域污染并提升其污染治理能力，建立一整套運行良好的治理長效機制，離不開稅收制度的支撐。長株潭城市群作為“兩型社會”綜合改革試驗區，有條件先行先試環境“費改稅”，取得一些經驗后向全國推廣。針對湘江流域水污染的實際現狀與因素，選擇湘江流域試點水污染環境稅，進行個案研究，以獲取個案經驗得以推廣，將是在發展經濟的同時，保護好“一湖清水”，實現把湘江打造成“東方萊茵河”添磚加瓦。
（二）可行性
1.良好的政治經濟環境。我國從1979年頒布并實施《中華人民共和國環境保護法（試行）》至今，政府已制定并實施了一系列保護環境資源的方針、政策、法律和措施。環境保護，特別是水資源的保護始終是近年來的政府工作報告的重要內容。國家“十二五”規劃綱要明確指出，要積極推進環境改革。針對湖南，《湘江流域重金屬污染治理實施方案》于2011年3月正式由國務院批準，成為全國首個由國務院批準的重金屬治理試點方案。湖南省委、省政府提出把湘江打造成“東方萊茵河”，作為我省“兩型社會”建設的重大戰略舉措，目前已經將湘江流域污染治理列入“十二五”發展的規劃之中。湘江流域的污染整治工作正在進行中。
2.法律制度與法律環境已大體具備。《中華人民共和國環境保護法（試行）》以法律的形式，對環境包括水資源的保護予以規范。1988年通過的《中華人民共和國水法》，標志著我國開始進入全面依法治水的新階段。1984年修訂、1996年及2008年修正的《水污染防治法》規定，“直接或者間接向水體排放污染物的企業事業單位和個體工商戶，應當按排放水污染物的種類、數量和濃度繳納排污費，同時應提供防治水污染方面的有關技術資料。”對湘江污染防治，早在上世紀70年代末期就引起國家的高度重視，1979年湖南省便出臺了全國首個水污染防治條例。
3.環境稅制度設計的理論基本健全。我國推行環境稅一直呼聲不斷，作為一個尚未推行的稅種，國內學術界一直進行著大量研究，除了對環境稅的價值定位及理論研究之外，在完善環境稅的制度設計方面也進行了大量研究，制度設計理論大體健全。
三、湘江流域水污染環境稅開征的構想
（一）納稅人與征稅范圍
遵循“誰污染，誰付費”原則，凡是有直接或間接排放廢棄物、污染物和有毒物質對水體造成污染的活動或行為則應繳納污染環境稅。考慮到征收方式的可操作性以及征收效率和征管控制等因素，目前針對湘江流域段試點的水污染稅，應以企業、企業性單位和個體經營者為納稅義務人，對居民個人和行政單位暫緩征收。應在保證產業鏈不斷裂的前提下，整合一批微小企業，規范有色金屬產業環境準入，設置生產經營門檻。
（二）征稅對象及征管機構
征稅對象即征稅的依據。對于水污染稅來說，其征收對象及范圍要合理確定，就湘江流域水污染稅來說，其征稅對象應為污水，即帶有廢棄物、污染物和有毒物質的廢水。行為人只要發生了水污染稅法所列舉的污染行為，就應該照章繳稅。目前，按湘江流域污染源的分布特征，可分為點污染源和面污染源。點污染源包括工礦企業污水廢水、城鎮區污水。面污染源是指農業污水和生活污水等。由于湘江流域工礦重金屬污染最為嚴重，因此，宜先從重點污染源即重金屬污染入手，首批開征水污染稅。等條件成熟后，再擴展到城市污水、生活污水，農業污水。選取在株洲清水塘、湘潭竹埠港、衡陽水口山、郴州三十六灣、婁底錫礦山、長沙七寶山、岳陽原桃林鉛鋅礦七大重點治理行政管轄區域里設獨立稅務征管所，會同環保、工商等權利機構成立環境治理部，以便于監控與征管工作的開展。
（三）稅基與稅率
水污染的稅率設計是稅制設計中的核心要素。在制定稅率時要考慮到治理水污染的成本、現時的經濟技術條件、納稅人的承受能力、地區的環境差異及水污染的特點等。從理論上講，水污染稅的稅率應該至少等于排污活動所造成的邊際環境損害或邊際污染成本，從而使資源配置達到最優化。從湘江的目前狀況來說，企事業單位和排放量較大的個體經營者排放的帶有廢棄物、污染物和有毒物質的工業廢水、污水應根據水污染物的數量、濃度的綜合體，即根據量化的污染程度（一般污染物、較嚴重的污染物和嚴重污染物）濃度、環境污染程度等制定區域差別定額稅率，使防治污染的總成本趨于最小化、合理化。
（四）稅收優惠及配套措施
開征水污染稅的主要目的是通過稅收手段來保護和改善湘江的水資源環境。即對有利于湘江水資源保護或減少水污染的經濟活動給予減免稅的優惠政策。對排放污水水平低于規定標準的企事業單位或個體經營者的，按一定比率給予退稅的獎勵；鼓勵企業進行有關減少污水排放或用水量的新方法、新技術，在企事業單位內部建立技術開發基金（給予稅前免除），以此降低因利用新技術所產生的投資風險，并且對有效實施或取得一定效益的給予正面的稅收鼓勵、財政援助或政策性表揚；對永清環保、凱天環保、麓南環保等一批環保龍頭產業企業加大投資，給予政策支持與財政補貼；更多地利用稅收加計與扣除、加速折舊、投資抵免等間接優惠方式，以充分發揮稅收優惠的激勵作用。另外，稅款實行專款專用，用于水資源的保護和污染的治理。
四、結束語
流域水污染治理有其特殊性和復雜性。我國環境稅的建立已經有了良好的政策基礎及理論基礎。我們應適時擇機出臺水污染環境稅，運用稅收的特有職能與手段，搭好地方政府間區域合作的法律和制度平臺，保護生態自然，促進區際跨界間公平，實現經濟效益、社會效益、生態效益的共贏。在稅制設計中，應考慮納稅人的實際負擔能力和承受能力，由易到難、體現稅收的中性與公平性，循序漸進、逐步深化，來進行水污染的綜合防治。
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1.發揮宣傳教育的引導作用,培養全民的低碳意識。要將“轉變發展方式,發展綠色經濟,倡導低碳生活”納入黨校、干校、干部學院和各類學校教學大綱,從少兒到成人都要接受生態文明教育。特別是領導干部要學會用綠色經濟的觀念管理生產、引導生活,摒棄“先開發,后治理”舊理念。充分利用各種宣傳媒體,有計劃地進行低碳經濟、低碳生活的專題宣傳,策劃實施“節能月”、“無車日”、“植樹節”、“關燈一小時”等活動,動員廣大市民在參加節能減排、優化環境實踐中培育低碳意識。
2.發揮政府主導作用,以倡導低碳生活改善民生。西安是全國生態園林城市,應把創建全國環保城市、低碳城市納入“十二五”發展規劃,制訂《西安市創建低碳城市規劃綱要》,在加大產業結構調整、做大做強綠色經濟的同時,著力為人民低碳生活提供優質服務。出臺鼓勵環保,限制建筑耗能、工業耗能、生活耗能的法規政策,重點治理汽車尾氣、生活垃圾、以煤取暖三大污染源,健全壯大公交、防疫、集中供暖三大服務體系,為市民創造低碳生活環境。
3.發揮機關事業單位的帶頭作用,形成節能減排的合力。政府應責成各單位制訂在工作、生產、生活中落實低碳目標的實施細則,并簽訂責任書,納入年終考核獎懲。整頓機關作風,開低碳會,吃低碳餐,駕低排量車,辦低碳型活動。各單位爭創綠化園林單位,人人投入植樹活動,為應對氣候變暖獻計出力。
4.發揮人大、政協和職能部門的監督作用,杜絕嚴重污染事件發生。加強對國家環保法、水污染防治法的執法力度和督察力度,依法依規查處相關案件,特別典型者予以曝光。授權職能部門對重點單位用水、電、煤、塑料品進行監控,組織青少年志愿者進行減少溫室氣體排放的宣傳和監督,發生嚴重污染事件的年終考核“一票否決”。
摘要 我國黑臭治理形勢嚴峻。國際上對黑臭治理已經有了較為豐富的經驗，主要有制定科學的黑臭治理標準體系規制黑臭排放，并建設完善合理的黑臭處理基礎設施。我國熙臭治理過程中主要存在著法律系不完善、治理標準不合理、基礎設施建設不到位等問題，可借鑒黑臭治國際經驗改進我國的黑臭治理。
關鍵詞 黑臭；水污染防治；總量控制；治理標準
黑臭是對被污染水體的一種感官性描述，從視覺上來看該類水體的顏色呈黑色或泛黑色，從嗅覺上該類水體通常會散發出刺激人體嗅覺使人產生不悅或惡心的氣味。黑臭主要是由于大量污染物排入水體之后導致水體缺氧、富營養化而引起的。近幾十年以來，隨著我國城鎮化和工業化的加快，城市生活污水、工業廢水排放量激增造成河流湖泊黑臭現象愈發嚴重。
我國黑臭現狀及治理的必要性分析
從宏觀上看，根據環保部2014年《中國環境公報》顯示，我國淡水體系I類水質斷面占2.8%，Ⅱ類水占36. 9%，Ⅲ類水占31.5%，Ⅳ類水占15%，V類水占4.8%，劣V類水占9%。從總體數據上看，我國水污染依舊非常嚴峻。我國有近一半的水體受到污染，尤以海河、淮河、遼河流域污染最為嚴重。海河流域，干流國控斷面水質分別為Ⅳ類水和劣V類水，支流劣V類水體為44%，同比上升2.0%。淮河國控斷面Ⅳ類水占20%，支流Ⅳ類水占31. 0%，V類水占11. 9%，劣V類水體為23. 8%，同比上升4.8%。遼河干流國控斷面中Ⅳ類水占57. 2%，V類水占21. 4%，無劣V類斷面，支流中Ⅳ類水占50%，V類水占11.9%，劣V類水體為16.7%。
從微觀上看，據統計，浙江省境內垃圾河長度為6487千米，黑臭河5116千米，共計11604千米，約占全省河道總長的10%；根據廣州市政府2013年公布的數據，廣州市內50條河涌道中，39條水質屬于劣V類；北京市有93條河涉及V類水體，總長度952.5千米，約占北京市河道總長度的44.1%；青島膠州市全市60%的城市水體監測斷面水質為劣V類。
以上數據確切地反映出了我國目前嚴峻的水環境污染現狀，黑臭的存在不僅影響景觀，還會引起人們的不悅，甚至危及人們的生命健康，黑臭的存在已經成為制約我國社會經濟持續健康發展的原因之一，治理黑臭勢在必行。
國外治理黑臭的經驗
在發達國家發展過程當中，由于發展迅速，相關法律制度不健全，基礎設施落后等原因也曾經出現過黑臭現象，如英國泰晤士河、美國洛杉磯河、法國塞納河、韓國清川溪等，各國在治理過程中積累了一定的經驗，總結起來主要有兩點：一方面注重治理標準的設立和完善；另一方面采取符合本國黑臭特征的治理措施。
國外黑臭的治理標準
美國從20世紀60、70年代起，對黑臭進行了大規模的治理，其主要治理依據為1972年出臺的《清潔水法》，該法對美國的黑臭治理起到了關鍵性的作用，主要是通過確立污水處理和排放標準來改善被污染的水體水質。根據該法案的規定，在美國的所有點源污染排放都必須有排放許可證，排入自然水體中的排放物都必須達到以技術為基礎的排放標準或者預處理標準，頒發許可證機構設置的排放標準或目標必須比國家和地方的標準更加嚴格。在此基礎之上確立了污染控制技術排放標準管理體系和基于環境水質標準的管理體系，這兩種制度相互配合相互補充。
污染控制技術排放管理體系
該管理體系主要包括兩個部分：預處理標準和直排標準。每個標準分為三個層次：一是由EPA（美國環保署）制定國家級排放標準，該標準適用于所有污染排放的管理；二是由州或者PTOWs（公共廢水處理系統）按照《清潔水法》或州法律法規制定排放標準及限值，并列入州法律法規中的地方性標準，地方性標準主要是為了適應地方的污水處理技術狀況，能夠體現該地區的特征，使其具有更強的針對性和實施性；三是針對每一污染源的實際情況，基于國家級標準和地方級標準基礎制定許可證限值。
預處理標準是指經過公共廢水處理系統后排放的水體所需要達到的標準。主要包括禁止標準和行業預處理標準。禁止標準由《清潔水法》直接規定，其目的是為PTOWs提供原則上的保護，適用于所有間接排放點源。禁止標準一般用于規范公共廢水處理系統不能處理的工業排放污水，特殊情況下用于禁止不得進入公共廢水處理系統的特別污染物。行業預處理標準是指針對有毒有害的工業污水，企業先行處理時需要達到的標準，該標準包括PSES（現有污染源處理標準）和PSNS（新污染源處理標準）。該標準在制定限值時會充分考慮工藝特點、管理水平和工廠規模等方面的因素。
直排標準是針對可以直接排放到自然水域中的污染物或污染源所制定的排放標準，包括：最佳現行可行技術標準(BPT)，最佳常規污染物控制技術標準(BCT)，最佳經濟可行技術標準(BAT)，新源執行標準(NSPS)以及PTOWs執行排放標準。其中BPT和BCT中規定了常規污染物的排放標準，基于BAT的現源和BDT的新源適用于有毒或特定非常規污染物的排放標準。這些技術標準主要用于規范各行業的污染物排放，在制定過程中主要結合了不同行業的加工工藝、污染種類、產量及相關特性。PTOWs=級生物標準主要適用于直接排放的常規污染物，該標準還能反映公共廢水處理系統的運行狀況。
基于環境水質標準管理體系
環境水質標準管理體系主要是通過制定TMDL （最大日負荷總量）計劃來實現對污染物質排放的限制，從而達到治理黑臭的效果。最大日負荷總量控制是指根據某城市、某地區、某區域內河流湖泊等水體的污染承載能力，依照水體質量標準，控制污染源的排放，將污染物排放量控制在水體能夠承載的范圍之內，并通過這種措施逐漸改善水環境質量的一種水污染治理方法。
TMDL計劃包括以下方面的內容：一是問題 （目標）水體識別，該部分主要是要求各州根據本州水質標準對境內的所有水體進行調查勘驗后，確認州境內水體污染的情況。再根據EPA制定的水質規劃與管理辦法對水體進行識別，確定哪些水體可以列入TMDL計劃的范圍。二是確定優先治理水體。在確定問題水體后，綜合各州水污染防治法規以及治理措施等方面的因素確定優先治理水體。確定優先治理水體需要考慮的因素包括：對人體健康影響程度、公眾關注支持度、含有特定的價值（如景觀價值）、水體脆弱程度、有關生效裁判、是否為國家政策優先項目。三是制定具體實施計劃。實施計劃一般包括以下幾個方面：確定目標治理污染物；估算目標水體容量；估算目標水體污染物排放總量；測算目標水體的污染負荷量；在保證達到治理目標、估算安全臨界值的基礎上，將排污量分配到各污染源。四是控制措施的實施。確定計劃后，先確認或調整水質管理計劃，之后開始對排污量進行分配。分配過程需要結合各方面的因素。點源污染分配決定了點源污染區域的排放許可證發放、污水廠，建設、處理設施安置等方面的實施，只有在協調好以上各方面內容的基礎上，才能實現控制目標。非點源控制一般由州政府自行制定控制措施，實施控制計劃。五是效果評估。在計劃完成后，還需要對計劃的實施進行評估，評估方式主要為水質檢測，點源與非點源采取不同的檢測方式，根據檢測情況，確定本期計劃是否完成，并根據完成情況調整水質管理計劃。
總之從美國的治理經驗可以看出：第一，治理體系的設置科學合理且十分完善。美國的治理標準體系既從技術角度出發又從水體質量考量，以技術為基礎，‘通過總量控制的方式發放排污許可，既能使排污許可證制度落到實處，又能保障水體消除污染。通過實施污染排放三級標準，既能保障國家在黑臭治理過程中的宏觀控制，統一治理的基本標準，又能適應各地方的不同情況，能夠結合區域特性和行業特性，按照不同技術實現對污染排放的全方位控制。第二，法律體系完善。除了國家層面的法律法規對污染控制和治理作出了基本規定外，還授予各州根據自身情況設立符合該地區法律條例的權力，以對轄區內的黑臭治理進行規范控制。法律還對具體標準實施流程、標準制定流程、監督管理流程做出了詳細的規定，為黑臭治理提供了根本保障。
國外治理黑臭的措施
在治理措施方面，發達國家在治理過程中主要圍繞污水收集網管系統建設、污水處理廠的普及以及生態恢復措施三個方面進行。
污水收集網管系統建設
黑臭形成的一個主要因素就是污水的輸送排放系統不完善。韓國在發展初期基礎設施較差且缺乏規劃意識，致使各大城市污水橫流，黑臭現象嚴重。為了治理黑臭，韓國對國內的網管系統進行了設計和改造，從而解決了這一問題。韓國為了控制污水排放設計了合流管道和分流管道系統，并對不同種類的污水進行分類處理。韓國法律將污水來源分為三大類，生活污水、工業污水和養殖業污水。生活用水根據是否處于污水處理區內而有所不同：處于污水處理區域內時，除了沖廁水需要設置專門的凈化槽外，其他生活污水可以合流至排水管道，直接排入污水處理廠；當處于污水處理區域之外時，需設立特殊的凈化槽對生活污水和糞便進行合并處理；旱廁則需要將糞便收集到糞便處理廠處理。根據工業污水是否含有有害物質進行區別處理，不含有害物質的工業污水經過工廠處理后可以直接排入污水處理廠進行處理；如果含有有害物質則需先進行預處理，之后按照不含有害物質的處理方式進行處理。養殖業中產生的污染物則根據性狀不同進行分別處理，畜牧糞便作為肥料進行處理，廢液則進入糞便處理廠或者污水處理廠進行處理。韓國污水處理工藝包括生物膜、高速化糞池、滲濾等。其中運用最廣泛的是生物膜，該種處理工藝容易結合地域特征，運營方便，管理費用低，對水質水量的變化有較強的抗擊能力，能夠較好地滿足排放標準，剩余污泥量小，擴充方便。韓國污水排放標準為：BOD（生化需氧量）小于10毫克／升；COD（化學需氧量）小于40毫克／升；SS（固體物質）小于10毫克／升；TN（總氮）小于20毫克／升；TP（總磷）小于2毫克／升；大腸桿菌數小于3000個／毫升。
污水處理廠的普及
治理黑臭除了科學合理的網管設施，還應當有大量的污水處理廠對污水進行處理。通過安裝凈化槽，或者預處理設施可以對部分污水進行處理，但是安裝這些設施往往費用較高，且為了達到處理效果要不停地進行維護，監管成本也大大提高。在人口相對密集或者工業化程度較高的地區往往不能適應需求。在這種情況下，較為高效便捷的處理方式是通過污水處理廠對污水進行處理：一方面可以降低成本，方便監管；另一方面也能適應污水處理的需求量。發達國家經過大力投資、長期建設后已經形成了較高的污水廠普及率，滿足污水處理的需求，有數據顯示，發達國家在興建污水處理廠時期，其投資比例高達國民生產總值的0. 53%～0. 88%，經過長期建設，發達國家實現了極高的污水處理廠覆蓋率，美國平均每一萬人擁有一座污水處理廠，瑞典和法國每5000人擁有一座污水處理廠，英國和德國每7000～8000人擁有一座污水處理廠。經過污水廠處理的污水在排放到自然水體時，對自然水體的危害極小，能夠從根源上解決黑臭水體的污染來源。
生態恢復治理措施
黑臭產生的一個重要原因就是水體生態系統被嚴重破壞后失去自凈能力，要徹底根治黑臭還需要恢復水生態系統。恢復水生態系統一般包括兩個步驟，第一是對水體本身進行凈化，第二就是通過恢復水體的自然環境來實現生態平衡。凈化水體一般可以采取水培植物凈化法、水生植物和濾材結合法，這些方法都是通過在污染水體中種植可以凈化水體的水生生物，或者配合有過濾功能的天然材料進行的，這類方法一般維護成本較低，且容易實現對水體的凈化，日本在治理黑臭過程中大量采用這類方法，不僅起到了凈化水體的功能，還在一定程度上恢復了該片水域的生態環境。恢復自然環境主要是通過恢復水體本身的自然狀態來實現的，如恢復河流湖泊周圍被破壞的濕地，恢復被改造的河道等。韓國在治理清川溪的過程中，將原本覆蓋在河道上的設施拆除，恢復了河道的自然屬性。我國黑臭治理中存在的問題
法律體系不完善
目前，我國在黑臭治理方面的法律法規包括《水污染防治法》 (2008)， 《水法》(2002)、《水污染防治法實施細則》(2000)；針對特定流域的法規包括《淮河流域水污染防治暫行條例》《太湖管理流域條例》；還針對某些特定事項制定了規章。這些法規構建了我國水污染防治體系。但我國黑臭治理法律體系存在著明顯的缺陷。首先，污染物排放標準體系存在不足。我國目前的水污染綜合防治標準包括：國家標準、地方標準和行業標準三個方面，沒有區分直接排放和預處理排放，導致污水排放體系不夠完整。其次，該法律體系僅僅規定了有關框架性的內容，并沒有制定相關制度的具體實施辦法，從而導致有些制度可操作性不強。以總量控制為例，雖然我國在《水污染防治法》中對總量控制做出了規定，也出臺了相關總量控制計劃，但卻缺乏具體的配套規范。與總量控制相關的標準和基準不完善，缺乏與總量控制相關的技術性規范，例如如何調查污染源、如何進行水域功能區劃、如何計算容量、如何確定排放總量等問題都沒有相關規定加以規范。此外，缺乏對總量控制國家財政支持的法律規定，使有關經費不能得到落實，影響總量控制的可持續性。
治理標準不合理
從排污標準來說，目前我國污水處理標準依據主要由環境保護部制定，也即我國排污標準以國家標準為主，但是我國各地區發展并不平衡，資金技術水平也不相同，有些地區污染情況相對復雜，有些地區污染較少，此時如果采用同一標準，難免會造成不合理的現象。我國雖然制定了地方排污標準制度，但是由于缺乏制定流程的相關標準，且制定難度較大，很多地區都沒有落實標準，這就導致我國排污標準不能因地制宜，不利于黑臭治理。從總量控制來說，總量控制缺乏科學性，我國幅員遼闊，環境差異較大，經濟發展水平不同，污染情況也不盡相同，但我國總量控制仍然以目標控制為主，導致雖然能夠在量上達到目標，但是控制效果卻無法達到要求。同時我國現行總量控制多以點源控制為主，忽視了非點源控制，而在我國非點源污染也是造成黑臭問題的根源之一，這就影響了黑臭污染總量控制目標的實現。
基礎設施建設不完善
首先，污水收集設施不齊全。我國網管系統覆蓋率低，在有些區域甚至存在空白地帶，同時網管設施由于缺乏科學合理的規劃而導致設置不合理，具體表現為沒有分流管道系統，合流管道缺少預處理設施，管道質量較差，錯接、漏接、混接現象普遍。其次，污水排放量放大，但是污水處理設施建設緩慢。近年來，我國城市化、工業化水平大大提高，但是城市污水處理系統的建設卻相對滯后。雖然，我國已經在大力建設污水處理廠等設施，但是其建設速度遠遠滯后于需求量。一方面，在城市化過程中人口膨脹過快，致使污染物的數量增長過快，污水處理設施往往不能滿足所有的處理需求；另一方面，我國污水處理系統起步晚，城市規劃不合理，導致城市污水收集能力有限。
關于我國黑臭治理的建議
完善有關黑臭治理的立法
完善污水排放處理標準，構建以預處理標準和直接排放標準為基礎，劃分國家、地方及許可證標準的三級排污標準體系，通過這種方式規范排污標準的同時，完善排污許可證的法律依據和具體發放標準再與總量排放制度相結合，構成完整的污染排放標準體系。完善有關治理措施的制定，在法律層面上規定的治理控制措施，必須在對應部門規章中給出相應的具體實施措施或實施辦法，實施辦法要盡量詳細。如果部門規章不能作出具體實施辦法或者措施時，可以提供指導性意見，以供地方進行參考。地方性法規應當根據部委提供的指導性意見，結合本省的具體情況，綜合各方面因素制定出具體實施辦法或措施。
制定科學的治理標準
排污方面來說，除了國家標準之外，應當加強地方水污染排放標準的完善，根據本地區的環保目標、環境容量、產業結構、分布情況、發展趨勢，制定切合本省實際的排污標準。從總量控制來說，單純的目標總量控制已經很難達到治理韻要求，應當結合我國社會的實際現狀逐步過渡到行業總量控制、容量總量控制與目標總量控制結合的綜合總量控制模式。區分點源污染與非點源污染，在經過充分調查確定非點源污染所占比例后，可以參考TMDL計劃經驗，實施對點源污染的總量控制和頒發排污許可證的方式，使排放分配機制得以優化，并通過這種機制改變我國點源污染現狀，除此之外，結合非點源污染的特性制定相關治理措施，如通過合理規劃土地利用控制非點源性污染。
完善基礎設施建設