服務(wù)型行政執(zhí)法的概念精選(九篇)

前言：一篇好文章的誕生，需要你不斷地搜集資料、整理思路，本站小編為你收集了豐富的服務(wù)型行政執(zhí)法的概念主題范文，僅供參考，歡迎閱讀并收藏。

第1篇：服務(wù)型行政執(zhí)法的概念范文

關(guān)鍵詞:稅收執(zhí)法;納稅人;權(quán)利保障

中圖分類號:F810.423 文獻標志碼:A 文章編號:1673-291X(2009)24-0011-02

一、納稅人權(quán)利的基本概述

(一)納稅人權(quán)利的范圍界定

對于納稅人的權(quán)利范圍界定有二分說和三分說等觀點。二分說認為,納稅人的權(quán)利包括自然權(quán)利和稅收法律中的權(quán)利兩個方面。自然權(quán)利具體包括:(1)人身自由與人格尊嚴權(quán);(2)獲取信息權(quán);(3)保護隱私權(quán);(4)忠誠推定權(quán);(5)享受專業(yè)和禮貌服務(wù)的權(quán)利。在稅法關(guān)系中產(chǎn)生的權(quán)利主要有:1)稅法適用的公正性;2)法定最低限額納稅權(quán);3)爭議抗辯權(quán);4)稅務(wù)行政復(fù)議和訴訟權(quán)。三分說只是將稅法中的權(quán)利分為兩大部分:基本權(quán)利和派生權(quán)利。納稅人在納稅活動中必須具備方可實際履行納稅義務(wù)的部分我們稱之為基本權(quán)利;隨著納稅參與的稅法的發(fā)展而生成的權(quán)利則為派生權(quán)利。

(二)納稅人權(quán)利的內(nèi)涵

對納稅人權(quán)利的內(nèi)涵的界定學(xué)術(shù)界多有不同。有的學(xué)者認為,納稅人權(quán)利是指依法直接負有納稅義務(wù)的單位和個人在國家稅收運作過程中所享有的權(quán)利。有的認為,納稅人的權(quán)力是指納稅人可以依法行使的權(quán)利和應(yīng)該享有的利益。有的學(xué)者認為,納稅人權(quán)利是指依據(jù)稅法學(xué)原理、結(jié)合憲法和稅收法律、法規(guī)的規(guī)定,納稅人在稅的開征、稅的征管和稅的支出等領(lǐng)域,在稅務(wù)立法、稅務(wù)執(zhí)法、稅務(wù)司法等階段應(yīng)當(dāng)享有的實體權(quán)力和程序權(quán)利。

筆者同意最后一種界定,原因是此定義更加符合“權(quán)利本位”模式,這也是現(xiàn)代法治國家最明顯的特征之一;更加明確、通俗易懂,使人一目了然。

二、稅收執(zhí)法中納稅人權(quán)利保障的不足

從中國法律已達成普遍共識的稅收具有的強制性、無償性、固定性等基本特征可以看出,我們過多強調(diào)納稅人作為稅法中納稅主體的義務(wù);忽視了納稅人應(yīng)享有的權(quán)利,在稅收執(zhí)法中主要表現(xiàn)為:

(一)在稅收執(zhí)法理念上重管理,輕服務(wù)

在中國傳統(tǒng)的治稅思想中,過于強調(diào)監(jiān)控管理和執(zhí)法打擊,而對稅收服務(wù)重視不夠。隨著中國市場經(jīng)濟體制的建立,納稅人服務(wù)作為建設(shè)服務(wù)型政府的重要組成內(nèi)容,國家稅務(wù)總局也相繼出臺了一系列優(yōu)化納稅服務(wù)的規(guī)章制度,不斷加大納稅人權(quán)利的保護力度。但由于種種的原因,相當(dāng)部分的稅務(wù)機關(guān)仍未從根本上樹立為納稅人服務(wù)的思想,“官本位”的意識還很嚴重,時常發(fā)生凌駕于納稅人之上、不依法行政而侵害納稅人合法權(quán)益的事件。

(二)納稅人權(quán)利在征稅過程中的缺失

1.稅務(wù)機關(guān)執(zhí)法權(quán)力缺乏有效制約。國家雖然頒布實施了許多稅收法律、法規(guī),但由于這些稅收法律、法規(guī)過于抽象,難以作為具體稅收執(zhí)法依據(jù)。在具體稅收執(zhí)法過程中,由于稅務(wù)機關(guān)的執(zhí)法自由裁量權(quán)過大,又缺乏有效的監(jiān)督制約機制,部分稅務(wù)人員有法不依,甚至。同時由于配套制度不規(guī)范,稅務(wù)機關(guān)的權(quán)力缺乏有效的制約監(jiān)督機制,可以在各個環(huán)節(jié)刁難納稅人,給納稅人形成一種壓力,非常不利于納稅人行使自己的權(quán)利。

2.稅務(wù)行政復(fù)議過程中對納稅人權(quán)利的侵害。(1)亂辦、濫辦復(fù)議案件的情況時有發(fā)生。有的復(fù)議機關(guān)執(zhí)法不公,對下級機關(guān)行政執(zhí)法的錯誤視而不見,對違法的具體行政行為該撤銷的不撤銷,對不當(dāng)?shù)木唧w行政行為該變更的不變更,甚至發(fā)生復(fù)議機關(guān)自己向有關(guān)組織和人員調(diào)查取證、查閱文件和資料來為被申請人的具體行政行為尋找證據(jù)的事情。(2)復(fù)議程序違法未引起重視。部分復(fù)議機關(guān)不遵守程序性規(guī)定,無期限拖延,長期不結(jié)案;一些案情簡單明了的復(fù)議案件,要拖幾年,導(dǎo)致申請人不停地向復(fù)議機關(guān)或有關(guān)部門申訴,給申請人造成精力和物力的損耗;對該送達的復(fù)議決定書,拖著不給等等。

3.稅務(wù)行政處罰過程中對納稅人權(quán)利的侵害。(1)稅務(wù)行政罰款隨意性大。如《稅收征管法》第63條規(guī)定,對納稅人偷稅的,由稅務(wù)機關(guān)追繳其不繳或者少繳的稅款、滯納金,并處不繳或者少繳的稅款50%以上5倍以下的罰款。顯然這賦予了稅務(wù)機關(guān)很大的自由裁量權(quán),但由于沒有更細化的處罰標準,稅務(wù)機關(guān)往往濫用稅收處罰權(quán),給納稅人權(quán)利帶來侵害。(2)對納稅人權(quán)利的侵害稅務(wù)行政賠償缺乏。在稅收執(zhí)法過程中對納稅人強調(diào)納稅申報、行政處罰較多,而稅務(wù)行政賠償案件少而又少。這說明稅務(wù)行政部門對稅務(wù)行政賠償工作力度不夠,賠償標準過低,納稅人對稅收執(zhí)法部門大量的侵害自己權(quán)利的行為根本得不到有效的賠償,稅務(wù)行政賠償制度沒有很好起到對納稅人合法權(quán)利進行保護的作用。

三、完善稅收執(zhí)法中納稅人權(quán)利保障的建議

基于中國的納稅人權(quán)利保護的不足,結(jié)合中國特殊的文化歷史背景和相關(guān)制度基礎(chǔ),建立適應(yīng)性較強的納稅人權(quán)利保護體系。有以下幾點建議:

(一)更新稅收執(zhí)法理念

1.樹立“稅收法定”和“法無明文規(guī)定不征稅”理念。中國新刑法引入了“罪刑法定”原則,“法無明文規(guī)定不為罪”作為現(xiàn)代的執(zhí)法、司法理念有著積極、重大的意義,對所有行政執(zhí)法領(lǐng)域都將帶來不可低估的影響。在依法治稅的今天也應(yīng)該引入“稅收法定”原則,建立“法無明文規(guī)定不征稅”的新理念,以切實保障納稅人的合法權(quán)利。

2.樹立“誠實推定”和“疑案從無”理念。中國刑法中引入了“無罪推定”、“疑罪從無”的理念,這在稅收執(zhí)法中有著極大的推廣和借鑒作用?！罢\實推定”原則汲取了誠實信用原則的合理思想,認為稅收征納雙方都能講信用,誠實地履行義務(wù),其關(guān)系就其主流來看是相互信賴、相互合作的,而不是對抗性的。沒有充分的證據(jù),稅務(wù)機關(guān)不能預(yù)先認定納稅人不能依法誠實納稅,納稅人有權(quán)利要求稅務(wù)機關(guān)對其依法納稅予以信任。

3.樹立稅務(wù)服務(wù)理念。在中國,真正意義上的為納稅人服務(wù)的概念是在1993年12月的全國稅制改革工作會議上提出,在1996年7月的全國稅收征管改革工作會議上確立的。建設(shè)現(xiàn)代化的服務(wù)型政府是現(xiàn)代民主國家的政府所追求的價值目標,也是社會主義國家人民政府應(yīng)有的基本品質(zhì)。目前,為納稅人提供優(yōu)質(zhì)高效的服務(wù)已成為世界各國稅務(wù)機關(guān)的共識和潮流。而建立服務(wù)型稅務(wù)體系正是中國建設(shè)現(xiàn)代化的服務(wù)型政府的客觀要求。《稅收征管法》第9條第2款規(guī)定,稅務(wù)機關(guān)、稅務(wù)人員必須秉公執(zhí)法,忠于執(zhí)法,清正廉潔,禮貌待人,文明服務(wù),尊重和保護納稅人、扣繳義務(wù)人的權(quán)利,依法接受監(jiān)督。這表明為納稅人服務(wù)已有了法律依據(jù),已成為稅收執(zhí)法的重要內(nèi)容。建設(shè)“服務(wù)型稅務(wù)”,本質(zhì)上是要建構(gòu)起一種以“服務(wù)”取代“監(jiān)管”的稅收征收模式。其核心就是稅務(wù)機關(guān)要徹底改變過去政府機關(guān)那種強調(diào)命令、強調(diào)指揮、強調(diào)管制的思維定式,樹立公眾本位和社會本位的服務(wù)型思想,確立“讓納稅人滿意”的服務(wù)宗旨,樹立“服務(wù)型”的管理理念。

(二)建立服務(wù)型稅務(wù)體系

1.設(shè)立專門的服務(wù)機構(gòu)。中國稅務(wù)部門近幾年雖然也在不斷加大為納稅人服務(wù)的力度,但到目前為止,中國稅務(wù)機關(guān)內(nèi)部只在國家稅務(wù)總局設(shè)立了納稅服務(wù)處,負責(zé)向社會提供公共的稅收服務(wù),總局以下沒有設(shè)置相應(yīng)的服務(wù)機構(gòu)或崗位。因此,在整個稅務(wù)系統(tǒng)應(yīng)層層設(shè)立專門的服務(wù)機構(gòu),建立完善的崗責(zé)體系,并制定切實可行的操作規(guī)程,將納稅人的各項權(quán)利落到實處。此外,為保證稅務(wù)部門的服務(wù)質(zhì)量,要把為納稅人服務(wù)的資金單獨列入財政預(yù)算,以保證納稅服務(wù)工作的有效開展。

2.健全納稅人服務(wù)的相關(guān)制度。一是要建立全國統(tǒng)一的服務(wù)規(guī)范,即在全國統(tǒng)一、規(guī)范服務(wù)方式和服務(wù)標準。如在加拿大,一個納稅人在溫哥華拿到的納稅指南與在多倫多拿到的完全一致。中國目前至少應(yīng)將各個稅種的納稅指南統(tǒng)一起來,隨著相關(guān)條件的改善,逐步統(tǒng)一、規(guī)范服務(wù)方式和服務(wù)標準,實行“陽光作業(yè)”,使納稅人享受行政服務(wù)的國民待遇。二是要建立納稅人援助制度,對那些因稅務(wù)機關(guān)執(zhí)法而可能陷入困境的納稅人提供救濟。三是要建立納稅人教育培訓(xùn)制度,免費對納稅人進行稅收相關(guān)業(yè)務(wù)培訓(xùn),將納稅人對稅法知情權(quán)落實到位。四是要以建立安全高效的稅收服務(wù)技術(shù)支撐為基礎(chǔ),進一步加強稅收信息化建設(shè),實行申報納稅“一窗式”管理,推行涉稅事項“一站式”服務(wù)。

(三)建立稅務(wù)行政執(zhí)法的監(jiān)督制約機制

一是要建立稅務(wù)人員能級制度,不斷進行稅務(wù)服務(wù)人員的服務(wù)技能培訓(xùn),通過考試實行能級制,為避免“一勞永逸”,可輔以年度考核制,并與提職、晉級和獎懲掛鉤,從而提高服務(wù)人員的服務(wù)水準。二是要在稅務(wù)機關(guān)內(nèi)部建立規(guī)范的稅務(wù)行政執(zhí)法責(zé)任制和稅務(wù)行政執(zhí)法責(zé)任追究制,約束稅務(wù)機關(guān)和稅務(wù)執(zhí)法人員的執(zhí)法行為,促進公正執(zhí)法。三是要制定完善的稅收服務(wù)監(jiān)督評估制度,進一步暢通稅務(wù)機關(guān)與納稅人之間的溝通渠道,建立公開的、由社會各界共同參與的監(jiān)督評估機制,對稅收服務(wù)進行科學(xué)的監(jiān)督評估,幫助稅務(wù)部門正確認識自身的服務(wù)現(xiàn)狀,及時加以改進。四是要應(yīng)盡快建立規(guī)范、系統(tǒng)、科學(xué)的稅收成本核算制度,明確稅收成本開支范圍、成本核算方法、成本管理責(zé)任等內(nèi)容,規(guī)范稅收行政經(jīng)費管理,加強成本控制和成本分析,將稅收成本納入社會各界的監(jiān)督之下,盡快改變目前稅收成本粗放式管理的現(xiàn)狀。

參考文獻:

[1]李遠東.試論納稅人的權(quán)利及其保護[J].法治與社會,2007,(2).

[2]劉東久,王升.論納稅人的權(quán)力及其保障[J].揚州大學(xué)稅務(wù)學(xué)院學(xué)報,2005,(3).

[3]董文毅.提高全民納稅意識[J].時代經(jīng)貿(mào):理論版,2006,(4).

[4]譚建林.中國納稅人權(quán)利保障制度的法律完善[J].湖南行政學(xué)院,2006,(3).

[5]丁大偉.淺議納稅人權(quán)利[J].黨史博采:理論版,2006,(4).

[6]楊寧.納稅人權(quán)利保障的若干法律問題研究[D].長春:吉林大學(xué),2005.

第2篇：服務(wù)型行政執(zhí)法的概念范文

關(guān)鍵詞：公共管理；政府執(zhí)行力；提升

一、概念界定

在行政管理學(xué)方面，政府執(zhí)行力是指政府組織為達到既定目標，通過使用、調(diào)度和控制各種組織資源，從而有效地執(zhí)行政府的日常事務(wù)和有效貫徹實施法律、政策、決策、法令、戰(zhàn)略計劃的政府內(nèi)在的能力和力量。

二、影響政府執(zhí)行力的因素

（1）政府相關(guān)的制度和程序。完善的行政立法制度可以確保政策的制定和良好執(zhí)行，從根本上提升政府執(zhí)行力。完善的行政執(zhí)法制度和程序可以確保政策有效落實，所以完善行政立法制度和行政執(zhí)法制度、程序是提高政府執(zhí)行力的重要因素。

（2）政府組織結(jié)構(gòu)和人員素質(zhì)。政府組織層次是否分明、權(quán)責(zé)是否明確，很大程度上關(guān)系到政府政策決定能否有效執(zhí)行；而在政策、法律制度框架內(nèi)，行政人員的個人素質(zhì)會直接影響執(zhí)行水平，因此政府M織結(jié)構(gòu)和人員素質(zhì)是決定政府執(zhí)行力最直接的因素。

（3）政策、方針、法規(guī)等的合理和合法性。政策、方針、法規(guī)等是否合理合法直接關(guān)系到政府的執(zhí)行效果。既符合法律法規(guī)又能切合民情民意的好政策和方針等可以減少執(zhí)行落實的阻力，甚至讓廣大群眾主動參與?？梢?，政策、方針、法規(guī)等的合理性和合法性是提升政府執(zhí)行力的必需因素。

（4）政府績效考核和財務(wù)審核?？冃Э己耸潜O(jiān)督政府行為的一種方式，也是對政府執(zhí)行情況進行獎懲的重要參考；財務(wù)審核為政府行為提供必要的資金和物力支持，以政府成本收益分析為基礎(chǔ)，倡導(dǎo)“節(jié)約行政”的理念，要求政府用最少的投入來獲取最大的執(zhí)行效果。因此，政府績效考核和財務(wù)審核是政府執(zhí)行力的物質(zhì)保證和強力監(jiān)督。

（5）公共管理理念。我國以前長時間推行計劃經(jīng)濟，全能型政府扮演了生產(chǎn)者、監(jiān)督者、控制者的角色。但隨著社會主義市場經(jīng)濟的快速發(fā)展，全能型政府對經(jīng)濟活動的不當(dāng)干預(yù)、政府規(guī)模的無序擴大，導(dǎo)致政府執(zhí)行成本高而且執(zhí)行力低下。而公共管理理念決定了一個政府執(zhí)行力的上限。

三、提升政府執(zhí)行力的途徑

（1）依法執(zhí)政。依法執(zhí)政的直接目標是規(guī)范政府的行為，管理社會事務(wù)，維持正常的社會生活秩序，其最終目標在于從根本上提升政府的執(zhí)政能力。絕對的權(quán)力導(dǎo)致絕對的腐敗，這是經(jīng)驗之談，所以，政府執(zhí)行制度和程序要受法律（包括實體法與程序法）的嚴格規(guī)范和控制。

（2）組織結(jié)構(gòu)扁平化，引入競爭機制。傳統(tǒng)的政府組織以等級制和科層制為基礎(chǔ)，出現(xiàn)了機構(gòu)臃腫、職能劃分不清的問題，因此政府執(zhí)行力低下。對此可以建立新的模式，建立扁平化的組織結(jié)構(gòu)，縮短命令鏈，擴大管理幅度，縮小政府規(guī)模。新模式在公共部門之間和內(nèi)部創(chuàng)造了一個競爭性環(huán)境，“能者上，不能者下”可有效激活各個部門的活力。以上措施能提高政府各部門的工作效率，進一步提高政府執(zhí)行力。

（3）科學(xué)決策。制定方針、政策和法規(guī)前，必須對具體情況進行充分了解，必要時可以進行民意調(diào)查，多參考民情民意，咨詢相關(guān)專業(yè)的專家學(xué)者，結(jié)合法律法規(guī)科學(xué)決策。

（4）建立公開公正的政府績效考核制度，加強財務(wù)監(jiān)督。績效考核方面，全面和公開進行績效評估，合理利用評估結(jié)果進行獎罰，以效果為導(dǎo)向，建立終身問責(zé)制；財務(wù)監(jiān)督方面，嚴格審核各種執(zhí)行項目，做到所有費用“取之于民，用之于民”。以上措施可以大幅提高政府的執(zhí)行力，減少各種阻力。

（5）轉(zhuǎn)變觀念，向服務(wù)型政府轉(zhuǎn)變。隨著市場經(jīng)濟的發(fā)展，政府職能發(fā)生了轉(zhuǎn)變，需要政府從全能型、審查型向服務(wù)型轉(zhuǎn)變。服務(wù)型政府可以在經(jīng)濟上最大限度支持政府執(zhí)行相關(guān)政策，調(diào)動政府執(zhí)行各項目的積極性，使政府執(zhí)行力的路走得更遠、更好、更穩(wěn)。

美國學(xué)者艾利森指出，在實現(xiàn)政策目標的過程中，方案確定的功能只占10%，而其余的90%取決于政策的有效執(zhí)行。由此可見，政府的各項方案要實現(xiàn)預(yù)定的目標，達到滿意的效果，都有賴于政府的有效執(zhí)行。

參考文獻：

第3篇：服務(wù)型行政執(zhí)法的概念范文

【關(guān)鍵詞】 氣象 行政管理 行政執(zhí)法 行政約談 法治化

【中圖分類號】D922.1 【文獻標識碼】B

法治社會要求調(diào)整公權(quán)力和私權(quán)利之間的關(guān)系，形成良性互動的和諧局面。長期的執(zhí)法實踐已然證明，隨著互聯(lián)網(wǎng)和大數(shù)據(jù)的快速發(fā)展，固有的單向度硬性執(zhí)法思維難以妥善處理現(xiàn)實社會中各類沖突。由此，行政約談作為一種新型柔性執(zhí)法方式被稅收、環(huán)保、工商、衛(wèi)生、質(zhì)監(jiān)、國土等部門運用到社會管理的各個領(lǐng)域。

氣象行政管理是《中華人民共和國氣象法》授權(quán)氣象部門的法定職權(quán)，管理對象包括人工影響天氣、氣象設(shè)施和氣象探測環(huán)境保護、雷電災(zāi)害防御、施放系留氣球管理、氣象預(yù)報與傳播、氣象信息服務(wù)單位管理等事項。為了緩解資源稀缺和管理面廣的矛盾，氣象部門已探索運用行政約談機制。然而，在推進依法行政和建設(shè)服務(wù)型政府的背景下，氣象行政約談法治化研究勢在必行。

本文首先對行政約談機制概念進行理論界定，并對其法律性質(zhì)進行明確，隨后分析行政約談在氣象管理實踐中的現(xiàn)狀和問題，最后從法治化的視角完善氣象行政約談機制，以期加深對行政約談的認識和運用，對未來氣象行政法治建設(shè)有所裨益。

一、行政約談的界定

1. 行政約談的概念

行政約談制度作為一種新穎的、靈活的行政管理手段，興起于稅收征管領(lǐng)域[1]，隨后因其在社會管理中表現(xiàn)出的優(yōu)勢使其適用范圍不斷擴大。由于發(fā)展時間有限且理論層面研究不足，導(dǎo)致學(xué)界對行政約談的概念還存在不同的觀點。有的認為應(yīng)將其定義為“行政機關(guān)對市場的干預(yù)”，有的則將其定義為“類行政指導(dǎo)”，兩者均忽視了行政約談的某些特征[2]。

梳理學(xué)者們對行政約談的定義，相同的觀點是將行政約談的主體界定為行政機關(guān)，將行政約談對象限定為行政相對人，目的是預(yù)防和糾正違法行為以保護相對人的權(quán)益。綜合各界學(xué)者對行政約談的定義，筆者比較認同：行政約談是指行政機關(guān)在行政管理中對行政相對人可能存在違法隱患或已發(fā)生輕微違法行為時，通過調(diào)查了解、約請談話、講解法律、說服教導(dǎo)、提出警示等方式，對相對人實現(xiàn)事前預(yù)防或事后糾正等行政目的的非強制行政手段。

2. 行政約談的性質(zhì)

行政約談作為一種柔性執(zhí)法方式，其性質(zhì)既符合柔性執(zhí)法的共性特征，也具有自身獨特性質(zhì)。首先，行政約談具有調(diào)查、協(xié)商的作用，但并不僅局限于此。行政機關(guān)并不是“為了談而約”，更是為了解行政相對人的想法、立場，進而開展警示教育、提出建議等，所以行政約談更具有工具主義價值。另外，否定行政約談獨立價值不利于行政相對人獲得合理的法律救濟。其次，行政約談的主體發(fā)起約談邀請是為了預(yù)防違法行為發(fā)生或糾正輕微的違法行為，并非施加相對人義務(wù)，不會產(chǎn)生、變更、消滅行政法律關(guān)系，也并沒有強制措施促使相對人執(zhí)行相關(guān)事項，所以行政約談屬于行政事實行為。最后，行政契約雖然與行政指導(dǎo)有相似之處，但在性質(zhì)上依然無法兼容。一是行政約談的功能突破了行政指導(dǎo)利益誘導(dǎo)的特性；二是行政約談記錄所載事項對行政相對人具有一定的約束力。

3. 行政約談的分類

從行政約談實際工作情況出發(fā)，按照啟動約談行為的主體性質(zhì)不同，可以將行政約談大致分為安全生產(chǎn)約談、稅務(wù)約談、環(huán)境保護約談等。根據(jù)被約談的對象的數(shù)量不同，可以將行政約談分為個別約談和集體約談。根據(jù)實施行政約談的時段不同，可以將其分為事前預(yù)防約談和事后糾正約談。根據(jù)行政約談發(fā)揮的功能以及權(quán)力因素強弱不同，將行政約談分為決策參謀型、糾紛協(xié)調(diào)型、違法預(yù)警型、執(zhí)法和解型、督辦處罰型等五種類型。

二、氣象行政約談的現(xiàn)狀和問題

1. 氣象行政約談現(xiàn)狀

在氣象行政約談實踐中，逐漸創(chuàng)制了格式固定的法律文書。如《氣象行政約談通知書》《氣象行政約談筆錄》等。在氣象行業(yè)管理上，氣象部門探索將行政約談機制應(yīng)用到不同領(lǐng)域。如根據(jù)不同系留氣球施放單位違法次數(shù)，約談違反相關(guān)規(guī)定兩次的放球單位；個別約談?wù)袠藯l件不符合法律規(guī)定的防雷裝置使用人；集體約談行政區(qū)域內(nèi)氣象信息服務(wù)單位；約談因建設(shè)項目破壞氣象探測環(huán)境企業(yè)。

氣象行政約談的實施，是順應(yīng)時展的產(chǎn)物，它與氣象強制性執(zhí)法方式相互彌補，在公共治理方面勢必發(fā)揮巨大作用。一方面，相對人了解了國家相關(guān)的法律規(guī)定，避免在不知情的情況下做出違法行為而面臨行政處罰的風(fēng)險；相對人通過約談可以獲得氣象主管機構(gòu)的幫助和引導(dǎo)，及時糾正不合理行為；對于已輕微違法的單位，可以在行政處罰做出前向氣象主管機構(gòu)進行說明和解釋。另一方面，氣象行政執(zhí)法更容易獲得相對人認可和配合，降低了行政管理成本、補充了硬性執(zhí)法的失靈、強化了氣象行業(yè)的自治，開辟了氣象行政執(zhí)法新規(guī)制，有利于促進氣象法治目標全面實現(xiàn)。

2. 氣象行政約談存在的問題

約談制度不健全。完善的制度體系是確保行政約談長久發(fā)揮實效的重要保障手段，也是規(guī)范和保護執(zhí)法人員的有效途徑。氣象行政約談作為一種正在探索的新型行政行為，不僅沒有部門規(guī)章或地方性法規(guī)作為實施依據(jù)，甚至沒有規(guī)范性文件，關(guān)于其規(guī)定多以部門內(nèi)部文件或工作措施形式出現(xiàn)。所以，氣象行政約談的全局性、系統(tǒng)性、規(guī)范性的制度嚴重缺乏。

約談對象限制過嚴。氣象主管機構(gòu)發(fā)出的約談通知中均明確規(guī)定約談對象為企業(yè)法定代表人，且應(yīng)準時參加約談。法定代表人確因特殊情況無法參加約談的，需向氣象主管機構(gòu)提出申請并經(jīng)同意后方可持法定代表人授權(quán)書參加約談。如此過于嚴格的要求，在實踐中執(zhí)行起來難免會遇到較大阻力，其實對于企業(yè)的某些具體問題，相關(guān)的具體負責(zé)人參加約談的效果會更好。

約談程序過于簡單。從氣象行政約談實施情況看，約談的大致程序是“約談通知―雙方談話―履行義務(wù)”。在約談通知階段，啟釉繼婦齠ǖ鬧魈寰是氣象主管機構(gòu)，在什么條件下啟動并不明確，提前幾日送達《約談通知書》也不盡相同。在談話過程中，約談內(nèi)容多以法律法規(guī)宣傳、違法事實詢問形式呈現(xiàn)，使得約談類似于調(diào)查詢問。在約談后，雙方如何履行義務(wù)以及未按承諾履行的法律后果等問題都沒有明確。

監(jiān)督和救濟途徑不完善。行政約談多以規(guī)定被約談行政相對人義務(wù)以及告知違法后果為主要內(nèi)容，一定程度上增強了約談制度的潛在威懾力，提高了約談制度的實施效果。但是對于實施約談單位是否合理應(yīng)用裁量權(quán)的監(jiān)督變得脆弱，這種缺失監(jiān)督的約談或者被異化為行政命令，或是導(dǎo)致行政機關(guān)不作為。此外，執(zhí)法人員在約談中出現(xiàn)行為過錯直接或間接損害相對人的權(quán)利該如何救濟，這些規(guī)制的缺失助長了約談實踐運用和執(zhí)法人員行為的任意性。

三、氣象行政約談的法治化

1. 規(guī)范制定的法治化

一項制度的法律依據(jù)反映了該制度的規(guī)范化程度和法治化水平[3]，氣象行政約談可以從兩方面入手開展法律制度體系建設(shè)工作。一方面要統(tǒng)一認識，行政約談體現(xiàn)預(yù)防性、服務(wù)性和合作性等現(xiàn)代行政特征，其基本理念是人權(quán)保障。所以，主管機構(gòu)不應(yīng)強迫相對人參加約談或接受約談結(jié)果等，必須克服利用行政約談的柔性外衣迂回施行強制性行政行為。另一方面，全面整理有關(guān)行政約談的規(guī)范性文件和相關(guān)材料，盡快以部門規(guī)章形式對適用范圍、主體、客體、權(quán)限、程序等基本內(nèi)容進行統(tǒng)一規(guī)范。

2. 實施主體的法治化

氣象行政約談實施主體應(yīng)由氣象主管機構(gòu)承擔(dān)，但考慮行政約談并非強制性行政行為，主體權(quán)限可放寬為主管機構(gòu)授權(quán)的內(nèi)設(shè)機構(gòu)或直屬單位，除此之外的任何組織不得實施氣象行政約談。對于涉嫌問題范圍廣且情形嚴重的，應(yīng)由氣象主管機構(gòu)主要負責(zé)人批準方可啟動；對于情形需要啟動行政約談的，可由分管領(lǐng)導(dǎo)批準。此外，氣象行政約談事項的設(shè)定應(yīng)當(dāng)在氣象主管機構(gòu)權(quán)力清單范圍內(nèi)，清單之外不得設(shè)置約談事項，否則可視為無效的行政行為。

3. 約談程序的法治化

氣象行政約談分為啟動階段、實施階段和處理階段。其中約談啟動階段，主管機構(gòu)應(yīng)以書面形式通知約談對象，并給予至少5日的準備時間。通知書中應(yīng)包括約談主題、時間、地點、參與人員等，并且應(yīng)告知相對人有權(quán)拒絕參加約談的權(quán)力。在約談實施階段，約談方應(yīng)至少有兩人組成并主動出示工作證明，雙方應(yīng)就被約談方的相關(guān)問題進行充分溝通并研究對策，主管機構(gòu)應(yīng)賦予相對人隨時終止約談的權(quán)力。在約談后的處理階段，約談記錄應(yīng)經(jīng)雙方確認簽字后存檔，并建立約談回查機制，促進問題的整改，保證約談結(jié)果得到及時落實。

4. 救濟途徑的法治化

國家公權(quán)力為實現(xiàn)對私權(quán)利的有效保護，設(shè)置了事前預(yù)防、事中控制和事后救濟等方式，其中事后救濟作為最后的補救措施顯得尤為重要。氣象行政約談符合現(xiàn)代行政約談行為的全部性質(zhì)，救濟途徑的完善是氣象約談法治化進程中重要的一環(huán)。當(dāng)主管機構(gòu)有違平等、信賴等基本原則時，法律應(yīng)賦予相對人請求停止行政約談行為的權(quán)利。雖然行政約談并非強制性行政行為，但是在由于主管機構(gòu)的不恰當(dāng)約談導(dǎo)致相對人合法權(quán)益遭受損失的情況下，相對人應(yīng)有權(quán)從主管機構(gòu)獲得相應(yīng)的行政賠償。

參考文獻：

[1] 楊鋒.行政約談在工商行政管理中的運用和完善[J].法制建設(shè)，2013，（6）：63- 66.

第4篇：服務(wù)型行政執(zhí)法的概念范文

針對國內(nèi)首份《城管網(wǎng)絡(luò)形象分析報告》關(guān)于“城管網(wǎng)絡(luò)形象被妖魔化，這一形象在網(wǎng)民中有固化趨勢” 的判斷，人們可以有各種不同的理解和應(yīng)對。從危機管理的視點出發(fā)，及時、有效、直接地消解這種“被妖魔化”的趨勢，或許是當(dāng)務(wù)之急。不過，要從源頭上消除人們對城管的負面評價，更為重要的是建構(gòu)城管權(quán)力運行的公開、透明機制，依法規(guī)范來確保其權(quán)力配置科學(xué)合理有效，讓人們切實了解城管在現(xiàn)代城市管理中的地位和作用，促使人們?yōu)槌枪艿膬?yōu)化而獻計獻策，并自愿且積極地參與其中，成為城管的協(xié)作者。

現(xiàn)實中，當(dāng)一個城管事件發(fā)生時，周圍的人們往往傾向于情感化地對“弱者”同情，對城管方面質(zhì)疑，而網(wǎng)絡(luò)上便會迅速出現(xiàn)有關(guān)城管的帖子，通過各種路徑而進行點對點、點對面、面對面等多種模式的互動討論，甚至無論帖子的內(nèi)容是否真實，無論相關(guān)評議是否客觀公正，皆能夠迅速形成強大的意見聲勢。這與城管過程中某些人員違法、不當(dāng)?shù)匦惺箼?quán)力有關(guān)，也不能否認在很大程度上是由于人們根本就沒有了解或者未正確了解城管的緣故。

對許多人來說，要拿出一個正確定位和準確把握城管的全面性觀點，往往并非一件容易的事情。于是，城管網(wǎng)絡(luò)輿情應(yīng)對的一項重要任務(wù)，就是要讓人們正確認識城管。尤其是伴隨著因特網(wǎng)的飛速發(fā)展，城管的網(wǎng)絡(luò)輿情應(yīng)對工作越來越多，如何做到正確把握、全面認識并客觀宣傳城管，已成為城管網(wǎng)絡(luò)輿情應(yīng)對中不可忽視的課題。

城市管理體制改革的產(chǎn)物

城管，是對城市綜合管理部門的簡稱，也是對該部門相關(guān)活動的簡稱，其制度依據(jù)是1996年施行的《行政處罰法》，旨在綜合執(zhí)行城市中的行政管理和治理城市中的問題。其背景是在各個行政部門領(lǐng)域區(qū)分細致化以后，城市管理中出現(xiàn)大量灰色區(qū)域，很多問題的責(zé)任方無法明確，導(dǎo)致城市管理出現(xiàn)大量的漏洞無人管理，“大蓋帽滿天飛”而又執(zhí)法乏力。

最先采取的解決辦法是一種簡單實用的方法——聯(lián)合執(zhí)法，即對城市管理某方面問題進行集中治理時，將數(shù)個行政機關(guān)的部分管理力量抽調(diào)到一起，統(tǒng)一行動，集中查處。

從初期的大規(guī)模聯(lián)合、全面突擊，到后期的所謂綜合整治、重點整治，聯(lián)合執(zhí)法的重要特點是形式上的松散聯(lián)合，臨時性的突擊整頓管理，方式上是以群眾運動式為主。這種臨時性和運動式的聯(lián)合執(zhí)法方式并沒有從根本上改變城市管理領(lǐng)域執(zhí)法權(quán)分散和職權(quán)重合交叉的狀態(tài)，無法應(yīng)對復(fù)雜的城市管理現(xiàn)狀，“極易產(chǎn)生短期行為，導(dǎo)致整治——回潮——再整治——再回潮的惡性循環(huán)。”于是，城市管理行政執(zhí)法體制改革必須另辟蹊徑。

《行政處罰法》、《行政許可法》以及《行政強制法》相繼對各自領(lǐng)域的相對集中行使行政權(quán)作出規(guī)定，為行政執(zhí)法體制改革提供了法律依據(jù)。對于相對集中行使行政權(quán)過程中的一些問題，應(yīng)當(dāng)用發(fā)展的眼光來看待，客觀地予以評價，并不斷地予以健全和完善。

正確認識城管的任務(wù)和作用

城市管理意味著諸多復(fù)雜因素的統(tǒng)一整合，是對諸多事務(wù)的分別處理。在城市的公共管理中，政府承擔(dān)著重要的角色，城管執(zhí)法是城市政府及其職能部門職責(zé)的重要體現(xiàn)。我們要辨證、全面地看待城管執(zhí)法問題，充分認識到城市化離不開城管執(zhí)法，既然離不開這種職能，就要設(shè)置相應(yīng)的隊伍，賦予其相應(yīng)的手段；同時要充分認識到城管執(zhí)法實踐中存在的問題，切實地建構(gòu)起對城管執(zhí)法的相應(yīng)規(guī)范，為客觀、公正、公開而有實效地進行城管執(zhí)法提供支撐。

1、維護城市環(huán)境的整潔、美觀、諧調(diào)，促進可持續(xù)發(fā)展

城市的可持續(xù)發(fā)展主要包括生態(tài)、經(jīng)濟與社會可持續(xù)發(fā)展，這就要求正確處理好人口、資源和環(huán)境幾方面的關(guān)系，并將城市的發(fā)展限制在這些關(guān)鍵性制約因素的允許范圍內(nèi)，避免由于過度發(fā)展對環(huán)境資源造成不可逆轉(zhuǎn)的破壞。

城管執(zhí)法需要按照城市規(guī)劃展開，根據(jù)不同的地域和階段，分別采取相應(yīng)的手段。在城市規(guī)劃階段，就要考慮到本市與外地、市區(qū)與郊區(qū)以及各區(qū)之間的不同，分別設(shè)置執(zhí)法標準和相應(yīng)的程序；在城管執(zhí)法階段，更要強調(diào)原則和例外、制度和非制度等各種不同情形，對不同地區(qū)、不同階段的問題作出適宜的處理。

2、維護城市運作的秩序和公共場所的行為規(guī)則

規(guī)則意識是現(xiàn)代文明的根基。只有尊重秩序，遵守規(guī)則，懂得在秩序框架中活動，在規(guī)則之下自由，才能夠真正過上幸福的生活。城管執(zhí)法的任務(wù)，就是引導(dǎo)、教育、示范在城市生活、工作的人們按規(guī)則行事，遵守既定的秩序，創(chuàng)新更為合理的秩序。進而，養(yǎng)成尊重秩序，崇尚規(guī)則，在秩序中追求幸福，在規(guī)則下享受自由的良好素養(yǎng)。

城管須在執(zhí)法過程中致力于城市運作的秩序和公共場所的行為規(guī)則等的確立、宣傳和普及，捍衛(wèi)秩序和規(guī)則的權(quán)威，使人們充分認識到：不是執(zhí)法人員在管理他們，而是規(guī)則在管理他們；不是他們被迫遵守秩序和規(guī)則，而是他們習(xí)以為常地遵循秩序和規(guī)則。

3、培育公民社會和啟蒙公民意識

在城市化的進程中，無論是行政機關(guān)直接承擔(dān)城管執(zhí)法工作，還是將相關(guān)工作委托給相應(yīng)的民間組織來承擔(dān)，城管執(zhí)法的一個重要任務(wù)就是培育公民社會和啟蒙公民意識。這就為城管執(zhí)法規(guī)定了更為重大的任務(wù)，也提出了更高的要求。在城管執(zhí)法領(lǐng)域，伴隨著公民意識的覺醒，全面展開授權(quán)和委托，建立健全城管執(zhí)法的權(quán)力授予和規(guī)范制約機制，便會成為必要。

過程論與參與型行政

在城市化進程中，公民社會的培育和公民意識的啟蒙，更多地依賴于參與型行政實踐的積累，依賴于政府、社會、市場組織、公民相互協(xié)作進行公共事務(wù)管理的過程之完善。作為現(xiàn)代公共管理的核心概念，“協(xié)治”即協(xié)作治理或者合作治理，是指“為了實現(xiàn)與增進公共利益，政府部門和非政府部門等眾多公共行動主體彼此合作，在相互依存的環(huán)境中分享公共權(quán)力，共同管理公共事務(wù)的過程?！?/p>

城管執(zhí)法領(lǐng)域中參與型行政的發(fā)展完善，要求在城管執(zhí)法過程中廣泛吸收私人參與，充分尊重私人的自主性、自立性和創(chuàng)造性，承認私人在城管執(zhí)法中的一定程度的主體性，明確私人參與社區(qū)建設(shè)的權(quán)利，強調(diào)行政機關(guān)對特色社區(qū)建設(shè)的指導(dǎo)和示范等責(zé)任和義務(wù)，形成政民共同創(chuàng)造互動、協(xié)調(diào)、協(xié)商和對話的城管執(zhí)法新局面。

觀念更新和誠信服務(wù)

在經(jīng)濟全球化、信息技術(shù)迅猛發(fā)展的知識經(jīng)濟時代，為了更好地滿足社會公眾的多元化服務(wù)需求，政府必須能夠及時對政府管理體制作出調(diào)整和改造，引進靈活性、彈性化的政府組織結(jié)構(gòu)，樹立服務(wù)理念，堅持誠實信義的原則，健全信賴保護機制。

信賴保護原則，所解決的是依法行政原則和法律安定原則之間的沖突問題，其目的在于保障私人的既得權(quán)，并維護法安定性以及私人對其的確信。得到法律保護的信賴必須是具有正當(dāng)性的信賴。所謂正當(dāng)，是指私人對行政機關(guān)的行為或其創(chuàng)造的法律狀態(tài)深信不疑，并且對信賴基礎(chǔ)的成立為善意且無過失；如果信賴的成立是因可歸責(zé)于私人的事由所導(dǎo)致則此信賴不值得保護。

評價體系和輿論支持

要切實有效地消解“城管網(wǎng)絡(luò)形象被妖魔化”，就應(yīng)當(dāng)切實地健全和完善城管執(zhí)法的評價體系，對城管執(zhí)法給予客觀、全面而有效的輿論支持。

（一）建立和完善城管執(zhí)法的評價體系

城市規(guī)劃、建設(shè)、管理是復(fù)雜的系統(tǒng)科學(xué)，應(yīng)建立一整套科學(xué)決策制度體系，其中的城管執(zhí)法評價體系，是確保城管執(zhí)法發(fā)揮其應(yīng)有作用的制度支撐。

1、城管執(zhí)法標準的明確化與程序化

從城管執(zhí)法的角度來看，要求對城管執(zhí)法組織的管理層次和管理幅度設(shè)置一定的標準，對城管執(zhí)法的任務(wù)進行細化，在明確總體目標的基礎(chǔ)上，將任務(wù)細化為具體指標，進而將其分解到各個部門，分解到每個人。此所謂“天下之事，必做于細?！?/p>

為了保障城管執(zhí)法系統(tǒng)功能的發(fā)揮，不同的執(zhí)法部門必須建立合理的分工協(xié)作關(guān)系，形成以專門城管執(zhí)法單位為核心的有機管理系統(tǒng)。在這一系統(tǒng)中，必須打破傳統(tǒng)的權(quán)力條塊分割之束縛，使專門城管執(zhí)法單位處于領(lǐng)導(dǎo)核心的地位，其他負責(zé)城管的機構(gòu)處于輔助專門城管執(zhí)法單位的地位，服從并忠實履行專門城管執(zhí)法單位的決議、命令和行政措施。當(dāng)然，專門城管執(zhí)法單位應(yīng)當(dāng)根據(jù)不同領(lǐng)域、不同階段的執(zhí)法任務(wù)，向有關(guān)領(lǐng)域的專門管理部門乃至該領(lǐng)域的企業(yè)等進行咨詢、委托或者協(xié)商，制定相關(guān)領(lǐng)域城管執(zhí)法的標準和程序規(guī)范，以形成各領(lǐng)域、各部門之間互相配合、互相監(jiān)督，標準科學(xué)而統(tǒng)一的局面。

2、城管執(zhí)法與行政法的效率原則

在城管執(zhí)法中貫徹行政的效率原則，要求避免城管執(zhí)法活動所消耗的資源與所取得的成效嚴重失衡的狀態(tài)，要求城管執(zhí)法系統(tǒng)中的職、權(quán)、責(zé)必須明確清晰，因為只有建立了權(quán)責(zé)明確的城管執(zhí)法體制，才能保證城管執(zhí)法的政令暢通和高效運轉(zhuǎn)。城管行政綜合執(zhí)法與相對集中處罰權(quán)改革將分散在不同部門的相同、相近或者相似的職權(quán)集中在一起行使，有助于避免因職能交叉重合、職責(zé)模糊不清所引起的各部門互相推諉扯皮、辦事效率低下的弊端。對這種改革進行科學(xué)評價，是建立健全城管執(zhí)法評價體系的重要組成部分。

3、服務(wù)意識與服務(wù)質(zhì)量的提高

城管行政綜合執(zhí)法改革的本來目的，在于解決長期困擾行政執(zhí)法領(lǐng)域的利益執(zhí)法、多頭執(zhí)法、重復(fù)處罰等突出問題，防止執(zhí)法錯位、執(zhí)法越位和執(zhí)法擾民，保護相對人的合法權(quán)益。但是，城管行政綜合執(zhí)法的實踐并沒有贏得人們?nèi)娴闹С趾屠斫狻＞科湓蚓驮谟趯⒊枪苄姓C合執(zhí)法改革定位在行政處罰權(quán)的集中上面，這本身就具有突出“管制”、偏離現(xiàn)代行政法的服務(wù)與合作精神之嫌。簡言之，建立和完善城管執(zhí)法的評價體系，應(yīng)當(dāng)注重服務(wù)意識和服務(wù)質(zhì)量的提高。

城管執(zhí)法的著眼點不在于“罰”，而在于維護社會秩序和規(guī)則，建設(shè)和諧社會和宜居城市。對于城管執(zhí)法部門和城管執(zhí)法人員來說，必須徹底擯棄以“管制”為本位的傳統(tǒng)執(zhí)法觀念，樹立以“服務(wù)為本”的新的執(zhí)法意識。

4、合法性和正當(dāng)性的評價

相對集中行政處罰權(quán)改革的法律依據(jù)來自于《行政處罰法》第16條和《行政許可法》第25條。無論是哪一條，都只是為改變行政執(zhí)法領(lǐng)域存在的多頭執(zhí)法、職責(zé)交叉重復(fù)等問題的權(quán)宜之計。要有效地克服當(dāng)前行政綜合執(zhí)法改革的諸種弊端，徹底解決城管執(zhí)法乃至整個行政執(zhí)法體制的痼疾，就必須將行政執(zhí)法體制改革納入法制的軌道，建立健全相應(yīng)的行政組織法規(guī)范，通過對城管執(zhí)法任務(wù)的明確化，使相應(yīng)的判定標準和程序規(guī)范得以完善。

城管執(zhí)法領(lǐng)域的行政組織法規(guī)范的完善，涉及到城市政府及其職能部門在城市公共管理方面科學(xué)、合理地界定各自的職能，要求在正確定位的前提下進行有關(guān)執(zhí)法機構(gòu)設(shè)置、職能劃分和配置，使得城管執(zhí)法權(quán)力的界定、劃分、銜接、運用以及效能的發(fā)揮等方面形成科學(xué)的體系與制度。

（二）輿情支持是城管健康發(fā)展的重要支撐

對問題的真正了解和透切分析，是解決問題的起點。

既然我們要將自已的城市建成一個美好城市，要將城市建成享受人生的樂土，而城管在其中發(fā)揮著重要的作用，那么，就應(yīng)當(dāng)讓人們了解城市、理解城管，并參與到城管的過程中來。了解是理解的基礎(chǔ)，了解和理解是作出正確判斷的前提，而參與則是形成理解甚至互動，促使城管不斷得以優(yōu)化的路徑支撐。

城管需要輿情支持，但是，不應(yīng)簡單地強調(diào)加強網(wǎng)絡(luò)輿情管理，靠管卡壓來樹立所謂城管良好網(wǎng)絡(luò)形象，而應(yīng)當(dāng)從制度上保障廣大人民群眾的知情權(quán)、參與權(quán)和監(jiān)督權(quán)，重視公民參與，推進公民通過網(wǎng)絡(luò)切實參與政治、行政的實踐，培育公民社會和公民意識，使社會和諧成為每個公民的自覺追求，從而推動城管“軟實力”提升，創(chuàng)設(shè)良好的發(fā)展環(huán)境。

第5篇：服務(wù)型行政執(zhí)法的概念范文

權(quán)力公開、信息公開，越來越成為各級政府的“必答題”而非“選擇題”。

2014年9月，國務(wù)院總理在夏季達沃斯論壇上透露，在全面深化改革的過程中，政府要拿出三張施政清單，除了“權(quán)力清單”和“負面清單”，還首次提出了“責(zé)任清單”的概念，引起廣泛關(guān)注。

緊隨其后，安徽、浙江、湖北等地紛紛行動，出臺了一系列的相關(guān)文件和具體舉措。在黨的十八屆四中全會力推“依法治國”的大背景下，“責(zé)任清單”具體實施成效如何，是各界普遍關(guān)切的重要內(nèi)容。

針對這些話題，本刊專訪了中央黨校政法部憲法與行政法教研室主任傅思明教授。

為何提出“責(zé)任清單”

《決策》：中央和地方政府為什么要提出責(zé)任清單？如何理解責(zé)任清單，其內(nèi)涵與外延是什么？

傅思明：黨的十八屆三中全會提出“權(quán)力清單”制度?！皺?quán)力清單”制度的推行，有利于把權(quán)力關(guān)進制度的籠子里，從源頭上反腐防腐，反對“”。不過，僅靠“權(quán)力清單”還不足以遏制公權(quán)力的濫用。因為權(quán)力雖然被關(guān)進了“權(quán)力清單”的籠子里面，但如果籠子是“玻璃門”、“玻璃窗”，那遲早會跑出來的，一旦脫韁起來，那是會傷人的。

所以，曬“權(quán)力清單”僅僅是萬里征途的第一步，在權(quán)力責(zé)任得不到根本厘清的情況下，就更像是一種毫無意義的政績秀，無法從根本上起到監(jiān)督和約束的作用，更談不上真正的高效便民。要想“權(quán)力清單”真正發(fā)揮作用，“責(zé)任清單”還需及時跟上。我們不僅需要堅固的“防盜門”和“防盜窗”，而且門和窗里面是打不開的，還需要一把“鑰匙”，來開啟“防盜門”。

通過“權(quán)力清單”限制政府的亂作為，但絕不意味著政府可以不作為。有權(quán)必有責(zé)，權(quán)力與責(zé)任、義務(wù)是對等的。沒有責(zé)任、義務(wù)的權(quán)力是會發(fā)瘋發(fā)狂的。只有形成全方位、經(jīng)常化、立體式的監(jiān)督和責(zé)任追究機制，將責(zé)任、義務(wù)與手中的權(quán)力有機結(jié)合起來，“權(quán)力清單”才能真正體現(xiàn)公開，取得應(yīng)有成效，真正做到還權(quán)于眾、還權(quán)于民。

《決策》：權(quán)力清單、負面清單、責(zé)任清單，三者有何種邏輯關(guān)系？對于厘清政府與市場關(guān)系、轉(zhuǎn)變政府職能，具有哪些意義？

傅思明：“權(quán)力清單”，就是詳細規(guī)定權(quán)力究竟應(yīng)該干什么，不能干什么，到底怎么干。“負面清單”體現(xiàn)的則是“法無禁止即自由”的法律理念?！柏撁媲鍐巍睆慕?jīng)濟改革切入，瞄準政府與市場的關(guān)系，打破許可制，拓寬創(chuàng)新空間;“權(quán)力清單”和“責(zé)任清單”從行政體制改革入手，界定政府權(quán)力邊界。權(quán)力和責(zé)任是一個行政結(jié)構(gòu)的缺一不可的兩個支柱，“責(zé)任清單”與“權(quán)力清單”互相制約，防止責(zé)權(quán)失衡。

三張“清單”雖然與簡政放權(quán)有許多不同之處，但其本質(zhì)是從制度層面對政府與社會、市場關(guān)系的重新審視、定位，這與簡政放權(quán)在本質(zhì)上是吻合的。

蘊含在“三張清單”背后的邏輯其實就是限制權(quán)力、激發(fā)活力、鼓勵創(chuàng)新。只有劃出權(quán)力的邊界，權(quán)力才不會被濫用;只要解除市場的束縛，企業(yè)創(chuàng)新就會更加有活力。那么如何界定政府的權(quán)力邊界和企業(yè)的市場舞臺呢？這就是“責(zé)任清單”的任務(wù)。通過“責(zé)任清單”讓“權(quán)力清單”師出有名，讓“負面清單”于法有據(jù)。這樣一環(huán)扣一環(huán)，為創(chuàng)業(yè)創(chuàng)新營造廣闊空間，形成良好氛圍，提供強大助力。

在傷口處“撒鹽”

《決策》：地方政府如何將“責(zé)任清單”落到實處呢？

傅思明：要把這些責(zé)任落實到位，不能只靠事前審批，而要通過加強事中和事后監(jiān)管，把政府的責(zé)任貫穿市場運行的全過程。比如，市場會形成壟斷，壟斷會抑制市場活力，政府就要雷霆萬鈞反壟斷;再如，假冒偽劣、坑蒙拐騙總會找機會露頭，政府就要時時睜大除雜草的眼睛。做到了這一切，政府這個“裁判員”才是公正的，這個“守護神”也才是管用的。

拿出“責(zé)任清單”，首先要明確責(zé)任主體、理清責(zé)任事項。要明確哪些是政府部門的“份內(nèi)事”，不該管的不要管、不該做的不要做;全面梳理各部門的主要職責(zé)，明確公共服務(wù)事項，加強事中事后監(jiān)管措施，并將改革任務(wù)逐項明確責(zé)任單位、責(zé)任人、時間進度，防止推諉扯皮。

拿出“責(zé)任清單”，建立和維護誠信經(jīng)營、公平競爭的市場環(huán)境是目的。今年6月以來，國務(wù)院陸續(xù)了《社會信用體系建設(shè)規(guī)劃綱要（2014―2020年）》、《關(guān)于促進市場公平競爭維護市場正常秩序的若干意見》、《企業(yè)信息公示暫行條例》，努力形成權(quán)責(zé)明確、公平公正、透明高效、法治保障的市場監(jiān)管格局，激發(fā)企業(yè)活力，鼓勵創(chuàng)新創(chuàng)造。

拿出“責(zé)任清單”，規(guī)范審批程序、健全問責(zé)機制是保障。國務(wù)院即將出臺規(guī)范行政審批行為的指導(dǎo)文件，建立標準明確、程序嚴密、運作規(guī)范、制約有效、權(quán)責(zé)分明的管理制度。各級政府部門要嚴格依據(jù)法律規(guī)范辦事并接受社會廣泛監(jiān)督。如果失職失責(zé)，將依法受到問責(zé)追究。

因此，只有明確了“責(zé)任清單”，才能更好地讓公眾去監(jiān)督權(quán)力的所作所為，對于僭越權(quán)力邊界的行為采取有效的監(jiān)督。只有這樣，才能倒逼權(quán)力在運行時更加謹慎。

《決策》：有人認為，建立責(zé)任清單，等于給政府套上了“緊箍咒”。這對政府部門來說確實是一個痛苦的掙扎過程。對此，應(yīng)該怎樣看？

傅思明：現(xiàn)代法治國家本質(zhì)上應(yīng)是“權(quán)利國家”而不是“權(quán)力國家”，應(yīng)遵循的“權(quán)力法定”原則和“權(quán)利天賦”原則。這就要求，對于公權(quán)力，應(yīng)當(dāng)適用“法無授權(quán)即禁止”的原則，凡是未經(jīng)法律授予的權(quán)力都不是合法權(quán)力;而對于私權(quán)利，應(yīng)當(dāng)適用“法無禁止即自由”的原則，公民的生命權(quán)、財產(chǎn)權(quán)、受教育權(quán)、知情權(quán)……都是與生俱來的合法權(quán)利。而要確保這種“合法權(quán)利”不受損，就需要政府執(zhí)法人員乃至其他工作人員必須切實遵循“責(zé)任清單”，而不單單依賴于“權(quán)力清單”。

多年來，政府管了許多不該管、管不好、管不住的事，而又顧不上那些應(yīng)該管、能夠管并且必須管好的事?？沉寺毮?，意味著政府削自己的權(quán)、割自己的肉。因此，改革會有一些阻力。但再難也必須要做，這關(guān)乎國家和民族的前途命運。建立了“責(zé)任清單”，逼著這些部門去承擔(dān)新責(zé)任，好比在傷口處“撒鹽”。這是一個痛苦掙扎的過程，需要時間來調(diào)節(jié)，時間是治療傷口最好的辦法。

改革任務(wù)有沒有完成、完成得怎么樣？人民群眾都將看在眼里，記在心里。人民群眾的監(jiān)督最有力，這將倒逼改革責(zé)任部門夙興夜寐、勇往直前，做到該取消的必須取消，該下放的必須下放，該整合的必須整合，真正做到向市場放權(quán)、向社會放權(quán)，減少對微觀事務(wù)的干預(yù)。

政府的權(quán)力來自于人民，政府的權(quán)力是一柄雙刃劍。政府權(quán)力必須接受監(jiān)督，才能保證政府權(quán)力為人民利益服務(wù)，才能改進政府工作，防止和減少政府權(quán)力濫用和腐敗行為。以這一共識為邏輯起點，政府必然地是一個服務(wù)型政府，為人民服務(wù)，光嘴上說不算數(shù)，必須有規(guī)則、制度進行約束與規(guī)范。

完善制度的籠子，首先要健全權(quán)力監(jiān)督和制約機制，一靠民主，二靠法制。其次，要完善政府權(quán)力監(jiān)督體系。包括政府系統(tǒng)內(nèi)部的監(jiān)督，審計監(jiān)察部門監(jiān)督，上級監(jiān)督和法制部門監(jiān)督;也包括政府系統(tǒng)外部監(jiān)督，如人大監(jiān)督，政黨監(jiān)督、政協(xié)監(jiān)督，社會公眾監(jiān)督和司法監(jiān)督。

責(zé)任政府的深層含義

《決策》：建設(shè)責(zé)任政府、法治政府，還需做出哪些努力？

傅思明：政府是公共服務(wù)產(chǎn)品的提供者，廣大群眾是一個公共服務(wù)產(chǎn)品的消費者和接受者，不是上下級關(guān)系，而是平行的關(guān)系，對等的關(guān)系，所以我們要建立一個服務(wù)型政府。要建立法治型政府，中央和地方的關(guān)系、政府和市場的關(guān)系是有法律界定的，建立一個法治型政府，才能清楚政府的邊界在什么地方，中央管理的權(quán)限到什么地方，地方有多大的管理空間。

長期以來，政府職能存在“越位”和“缺位”。在現(xiàn)有的簡政放權(quán)、下放和取消行政審批事項基礎(chǔ)上，大力推行權(quán)力清單制，削減行政權(quán)力，切實劃清政府和市場、社會、企業(yè)之間的關(guān)系，把權(quán)力關(guān)進制度的籠子，讓權(quán)力運行受到嚴格的規(guī)范和制約。

目前的權(quán)力清單主要集中在前端信息，但真正要約束政府的手，把權(quán)力關(guān)在制度的籠子里，還需要向中端和后端延伸，把權(quán)力行使的過程動態(tài)公開出來，并及時公布結(jié)果，讓公共權(quán)力得到全方位的監(jiān)督制約。一是確立市場監(jiān)管機構(gòu)的法律地位;二是加強行業(yè)監(jiān)管立法，對行業(yè)監(jiān)管的權(quán)力和責(zé)任作出法律規(guī)定，為支持社會性監(jiān)管，尤其是鼓勵媒體參與對市場的監(jiān)管提供法律依據(jù);三是嚴格規(guī)范市場監(jiān)管程序，以法律制約監(jiān)管權(quán)力。

《決策》：黨的十八屆四中全會提出“全面推進依法治國”。這對地方政府意味著什么？

傅思明：從落實責(zé)任清單、建設(shè)責(zé)任政府的角度來看，我認為至少釋放了兩個信號：

第一個信號，讓權(quán)力在陽光下運行。

“權(quán)力清單”只是明確權(quán)力者該干什么，不該干什么，而“責(zé)任清單”則指出必須干什么，一旦不作為、亂作為，就必須承擔(dān)相應(yīng)的責(zé)任。

以前有一種說法，“上管天，下管地，中間還要管空氣”，幾乎沒有什么是權(quán)力不能做的。基于此，倘使權(quán)力以“政府工作人員除了當(dāng)好人民的公仆外，沒有任何其他權(quán)力”為基本準則，自然甚妙，但一旦權(quán)力主體貪了贓、枉了法、徇了私，民眾也無可奈何。

權(quán)力公開、信息公開，越來越成為各級政府的“必答題”而非“選擇題”。敢于公開、主動公開、充分公開、彰顯出政府大力推進政府政務(wù)公開的信心、決心和勇氣。讓百姓看得到、信得過，正是政府對公眾的知情權(quán)、參與權(quán)、監(jiān)督權(quán)的保障。

第二個信號，讓權(quán)力受到有效監(jiān)督。

第6篇：服務(wù)型行政執(zhí)法的概念范文

關(guān)鍵詞 公共管理 公共利益 政府職能 實現(xiàn)途徑

中圖分類號：D035 文獻標識碼：A

1“公共利益”內(nèi)涵的厘定

公共利益和大眾福社一直是社會進步和文明發(fā)展的關(guān)注焦點和產(chǎn)物，也是一般法律所追求的基本目標，在我國努力推行依法治國、依法管理的新的歷史時期，公共利益當(dāng)然成為公共管理及其政策的核心價值。我國憲法所涉及的公共利益大體上有以下含義：（1）公共利益是社會共同體的基礎(chǔ)和各種利益的整合，反映憲法價值體系的基本要求。因此，公共利益作為社會分工的產(chǎn)物，實際上承擔(dān)著為社會提供規(guī)則的任務(wù)；（2）我國憲法的公共利益，凸現(xiàn)國家作為公共利益維護者的功能，所有規(guī)定公共利益的規(guī)范中，以國家為實施公共利益的主體，從而確立了國家的地位；（3）內(nèi)容上，突出以公共秩序或社會秩序為基本價值趨向，強化了公共利益的工具性價值；（4）公共利益、社會利益與國家利益既緊密相連又各自區(qū)別。性質(zhì)上，國家利益主要是以國家為主體而享有的利益，而公共利益主要是由社會成員享有的實際利益，享有利益的主體是不同的。公共利益與社會利益之間的界限主要在于社會利益具有功利性與排他性，社會利益不一定代表公共利益的要求；（5）公共利益與民法、合同法等法律中的社會公共利益是不同層面的概念，普通法律上的“社會公共利益”應(yīng)以憲法的規(guī)定為基礎(chǔ)，受其價值的制約，不能任意擴大公共利益的范圍。公共利益既是解決公益與私益之間沖突的依據(jù)，同時也是社會基本價值的指導(dǎo)原則，發(fā)揮價值示范作用。

應(yīng)該說，“公共利益”是一個高度抽象、范圍寬泛和含義復(fù)雜的概念，如何明定、判斷一直見仁見智，眾說紛紜，概括國內(nèi)外學(xué)界的主要意見，大多認為，理解和運用公共利益應(yīng)堅持如下判斷標準：（1）合法合理性必須具有法律依據(jù)，才可能對基本權(quán)利加以克減和限制，故必須法律保留和法律優(yōu)先；（2）公共利益的受益范圍一般是不特定多數(shù)的受益人，而且該項利益需求往往無法通過市場選擇機制得到滿足，需要通過統(tǒng)一行動而有組織地提供，政府就是最大的、有組織的公共利益提供者；（3）公平補償性運用公共權(quán)力追求公共利益必然會有代價，這就造成公民權(quán)利的普遍犧牲或特別犧牲。有損害必有救濟，特別損害應(yīng)予特別救濟，才符合公平正義的社會價值觀。

2公共利益的實現(xiàn)途徑

社會轉(zhuǎn)型向政府的公共管理提出了挑戰(zhàn)。政府公共管理在回應(yīng)社會轉(zhuǎn)型的挑戰(zhàn)和壓力時所做出的調(diào)整和創(chuàng)新，是漸進地進行的。應(yīng)該說，這一探索符合社會發(fā)展的基本規(guī)律和趨勢，為實現(xiàn)政府改革與構(gòu)建和諧社會找到了一條新的道路。現(xiàn)在，公民對政府的期望已經(jīng)變得越來越明確：公共管理必須走向民主化和公開化；重視社會公民的參與；強調(diào)與他人共享權(quán)力，使公民真正得到所需要的公共服務(wù)。公共管理的精髓和追求目標，就在于“公眾”的利益。

2.1進一步轉(zhuǎn)變政府職能

公共管理的方向是從“政府主導(dǎo)型”轉(zhuǎn)變?yōu)椤吧鐣鲗?dǎo)型”，為此，政府公共政策化和公共管理社會化兩大趨勢不可避免。要精簡機構(gòu)和人員、改革行政審批體制、推行電子政務(wù)、建立行政聽證制度、實現(xiàn)行政程序公開等等。政府自身著重要“為經(jīng)濟建設(shè)服務(wù)”變?yōu)闉楣怖娣?wù)。也就是說，政府要履行好公共管理職能，必須搞“瘦身運動”，進行公共服務(wù)供給的市場化改革。由于我國的市場還不成熟、市場運行的機制和規(guī)則不完善等因素影響，我國公共服務(wù)市場化改革不能像西方市場經(jīng)濟成熟國家那樣全面鋪開，而應(yīng)該是一個循序漸進的過程。

2.2堅持政府行為法定化

要強化政府的服務(wù)意識和功能，必須實施政府行為法定化、改進行政執(zhí)法作風(fēng)、規(guī)范行政執(zhí)法行為，努力實現(xiàn)依法行政。把權(quán)力、利益、責(zé)任、監(jiān)督等各方面協(xié)調(diào)統(tǒng)一起來，明確權(quán)力與利益的邊界，有效制止行政的隨意性，克服政府權(quán)力部門化、政府權(quán)力地方化、部門利益法制化等不良現(xiàn)象，從而建構(gòu)“法治型政府”。現(xiàn)代文明社會是法制社會，現(xiàn)代政府也應(yīng)該是法制政府，依法行政是公共行政的基本原則。美國法學(xué)家福勒曾經(jīng)說過：“法治的實質(zhì)必定是：在對公民發(fā)生作用時，政府應(yīng)忠實地運用預(yù)先宣布的應(yīng)由公民遵守并決定其權(quán)力義務(wù)的規(guī)則，如果法治不是這個意思，它就毫無意義?！币虼?，所謂行政法治，作為公共行政的一個普遍原則和管理方式，要求政府行政權(quán)的獲取、組織和行使，必須以法律為依據(jù)，政府之行政行為必須受法律的約束，不得逾越法律授權(quán)的范圍，否則，即為違法，應(yīng)承擔(dān)法律責(zé)任。政府行為法定化有三個要義：一是依法平等。法律在政府和公民間無所偏袒，政府不能享有不必要之特權(quán)。二是依法限制。政府之一切行為必須遵守法律，不得違法逾越。三是依法負責(zé)。政府機關(guān)或公務(wù)員如有違法不當(dāng)行為，侵害公民、法人和其他組織的合法權(quán)益，應(yīng)承擔(dān)違法的法律責(zé)任川。應(yīng)當(dāng)看到，我國處在社會主義初級階段，社會主義法治化進程有很長的路要走。一方面，依法行政的理念尚未確立；另一方面，健全的法律法規(guī)體系尚未建立，影響了公共服務(wù)市場化建設(shè)。沒有健全的法律法規(guī)體系，就很難避免行政的人為性和隨意性。

第7篇：服務(wù)型行政執(zhí)法的概念范文

一、堅持在服務(wù)經(jīng)濟建設(shè)中從嚴廉辦

他感到，經(jīng)檢干部踐行“三個代表”重要思想，就要按照國家局和省局提出的雙“六條禁令”和全面建設(shè)“服務(wù)型工商”的要求，廉潔自律，秉公執(zhí)法，為維護市場秩序，提高經(jīng)濟服務(wù)效能。

一是不畏難。經(jīng)檢辦案工作繁瑣，情況相對復(fù)雜，調(diào)查取證十分棘手，有時為了取得一份有利的證據(jù)，需要辦案人員要具備懈而不舍的精神，陸隊正是靠著不畏難的精神，取得一份又一份的有力證據(jù)。

二是不信邪。每罰當(dāng)事人一分錢，就如同從違法者身上割掉一塊肉，時常遇到一些金錢利誘，甚至是威逼恐嚇。今年3月份，在查處一起商標侵權(quán)案件過程中，當(dāng)事人先是通過朋友找他疏通關(guān)系，后是送錢送物，被拒絕后就揚言要和他“單獨練練”。他沒有被嚇倒，堅決頂住了壓力，嚴格把關(guān)，依法對當(dāng)事人進行了嚴肅處理，以自己的實際行動悍衛(wèi)了行政執(zhí)法的威嚴。

三是不圖利。他感到，作為一名行政執(zhí)法人員決不能把自身價值與金錢畫等號，而應(yīng)該把為工商行政管理隊伍建設(shè)貢獻的大小緊密聯(lián)系起來，安心本職，默默奉獻。在查處案件的過程中，堅持要用組織紀律和黨性原則約束自己，用黨員干部標準衡量自己，簡化生活圈，淡化社交圈，凈化娛樂圈，管住自己的腦，不該想的不想；管住自己的手，不該拿的不拿；管住自己的嘴，不該吃的不吃；管住自己的手腿，不該去的地方不去。

四是不叫苦。分局領(lǐng)導(dǎo)曾做過一次統(tǒng)計，近年來，分局里加班加點最多的非***莫數(shù)。如果沒有強烈的責(zé)任感和敬業(yè)心，一個平常的人，能夠這樣忘我工作嗎？由于一心撲在工作上，家的概念似乎有些模糊，身為同行的愛人日復(fù)一日，年復(fù)一年，以她嬴弱的身子支撐著家庭與事業(yè)兩副重擔(dān)，其心情是何想而知的。“案情就是命令”，他經(jīng)常對身邊的同事講，也用實際行動證實了這句話的真實含義。今年11月份，愛人生病住院，他也只是晚上到醫(yī)院看看，白天堅持上班，沒有耽誤工作，期間中隊接到了一起案情，需要派人赴外地調(diào)查案情，他把住院中的愛人托付給了父母，匆忙與市局經(jīng)檢大隊的同志一起去了南京，為此他對愛人一直抱著深深的內(nèi)疚，但在同事面前從未流露過。

二、堅持在謀求發(fā)展中開拓創(chuàng)新

創(chuàng)新是一個民族發(fā)展的不竭動力。他深感到，經(jīng)檢干部只有勇于創(chuàng)新，開拓進取，才能提高辦案的質(zhì)量和效益。

多年來，他根據(jù)在經(jīng)檢工作第一線的辦案經(jīng)驗歸納出了一套行之有效的方法。

一是換位體察，以情感人。***常說，經(jīng)檢在執(zhí)法中應(yīng)該要有換位意識，要體察對方的具體情況，發(fā)揮管理的教育作用。正因為有著換位體察的意識，他在辦案中從不以管理者自居，對違法者呼來喝去，而是根據(jù)對方的心態(tài)和情緒，有針對性地開展相關(guān)法律法規(guī)的宣傳。在清理“三無食品”專項整治過程中，他心想，大道理誰都懂，多講反而可能引發(fā)抵觸情緒，所以在查處違法時，他總是講一些淺顯易懂的道理，讓違法者在處罰中得到教育和啟迪。他正是以想人所想、急人所急的一腔熱忱贏得了群眾的尊重，也為其執(zhí)法創(chuàng)造了一個良好的環(huán)境。

二是秉公執(zhí)法，以理服從。這些年來，***同志的“零投訴”令不少同行覺得不可思議。有位被他處罰過的公司老板的話揭示了個中奧秘：“這個工商執(zhí)法干部絲毫沒有‘執(zhí)法為己’，而是實實在在地‘執(zhí)法為民’。”一次，一名無照經(jīng)營戶對他說:“我是第一次在這兒經(jīng)營，給個面子算了，事后一定補辦?！标戧犻L卻說：“同志，你要知道如果每個經(jīng)營戶都象你這樣的話，那市場管理不就亂了？這次罰款，就是要讓你有個深刻的印象，避免下次再犯同樣的錯誤。以后只要你遵章守紀，及時辦理登記手續(xù)，就是我的朋友，而且你家住這兒，在辦理執(zhí)照過程中有困難盡管找我，我會毫不猶豫為你排憂解難的?！币幌捳f得違法者連連點頭，主動接受了處罰。

三、堅持在經(jīng)檢辦案中提高綜合素質(zhì)

在知識經(jīng)濟中，他迫切地感到，必須注重學(xué)習(xí)，努力掌握新知識、新技能，學(xué)而后知不足，知不足方可求進取。

一是立足辦案需要，把業(yè)務(wù)基礎(chǔ)搞牢固。案件質(zhì)量是執(zhí)法辦案的生命線，在工作中，他把案件質(zhì)量作為評價辦案成敗的重要標準，把依法行政的要求貫穿落實于工作的全過程，堅持每周開好一次碰頭會，每月開好一次案例分析會，每季開好一次案件內(nèi)審會，將案件納入制度化、規(guī)范化軌道，切實把好了案件的質(zhì)量關(guān)。

第8篇：服務(wù)型行政執(zhí)法的概念范文

論文關(guān)鍵詞 相對集中 行政許可權(quán) 路徑

《中華人民共和國行政許可法》第25條：經(jīng)國務(wù)院批準，省自治區(qū)直轄市人民政府根據(jù)精簡統(tǒng)一效能的原則，可以決定一個行政機關(guān)行使有關(guān)行政機關(guān)的行政許可權(quán)。這是我國首次通過立法的形式高屋建瓴的對相對集中的行政許可權(quán)進行了概括。迄今為止，相對集中的行政許可權(quán)開始走入大眾視野。

相對集中的行政許可權(quán)，是在我國政治經(jīng)濟體制改革的背景下，服務(wù)型政府職能轉(zhuǎn)變的要求下，相對集中的行政處罰權(quán)試點順利踐行的前提下逐步深入發(fā)展的。我國行政機構(gòu)龐雜，職能部門繁多，不同層級的政府和同一政府不同部門劃分不同的行政許可權(quán)，完成一個審批項目，手續(xù)之繁瑣，耗時之長久，令行政相對人疲憊不堪。同時也不利于政府職能的有效發(fā)揮。相對集中的行政許可權(quán)的提出，在一個部門集中行使許可權(quán)的制度下，提高了效率節(jié)約了資源降低了成本，給相對人帶來便利，同時對改善了資源環(huán)境，提高市場準入方面都不無裨益。

“天下之事，不難于立法，而難于法之必行”。國務(wù)院2004年的《全面推進依法行政實施綱要》提出，其中部分篇章對相對集中的行政許可權(quán)進行專門的論述，并且在全國各縣市進行常識性的實踐活動，積極推行各種名稱不同形式各異的試點，比如成立“行政服務(wù)中心”、“行政超市”等一站式行政服務(wù)機構(gòu)，集中辦理行政許可，但不放手行政許可權(quán)，有的地方政府成立了行政審批局，自主擁有行政許可權(quán)，專門行使。下文即通過對當(dāng)前我國相對集中的行政許可權(quán)制度的實施狀況分析，對幾種試點的模式進行價值衡量，期許找到合適的路徑。

一、相對集中的行政許可權(quán)概念和內(nèi)容

關(guān)于相對集中的行政許可權(quán)，學(xué)界尚無定論，但較為主流的說法：“所謂恰當(dāng)集中行使行政許可權(quán)，是指由一個行政機關(guān)行使有關(guān)行政機關(guān)的行政許可權(quán)”，從內(nèi)容上分析，相對集中的行政許可權(quán)主體必須為一個行政機構(gòu)，由組織法法定賦予的職責(zé)權(quán)限，有配備的人員和獨立經(jīng)費，其行使客體為實施權(quán)和監(jiān)督權(quán)，使權(quán)力的行使過程接受來自行政相對人，其他機構(gòu)和本機構(gòu)的多重監(jiān)督，以達到過程公開化通明。借鑒了相對集中的行政處罰權(quán)，兩者都是相對集中的行政執(zhí)法的重要組成部分，對相對集中的行政許可權(quán)定義的準確界定，有利于從立法上改變行政執(zhí)法隨意擴張的局面，從源頭上控制行政權(quán)力濫用。

二、相對集中的行政許可權(quán)兩種模式的價值分析

（一）兩種模式分析

1．“一站式”服務(wù)

“一站式”服務(wù)即一站式辦公，陽光下作業(yè)，規(guī)范化管理的運行模式，政府建立一個綜合性的服務(wù)平臺，將相關(guān)職能部門的行政審批業(yè)務(wù)集中在一個服務(wù)大廳，實行一門受理、一個窗口對外、一條龍服務(wù)。目前，大多以行政服務(wù)中心的形態(tài)出現(xiàn)，內(nèi)涵實質(zhì)相同的類似稱謂還有政務(wù)服務(wù)中心，便民服務(wù)中心，公共服務(wù)辦事大廳等。

2．行政審批局

2008年12月24日，成都武侯區(qū)行政審批局成立，是我國首個采用行政審批局試點的地區(qū)。武侯區(qū)行政審批局是政府主管行政審批事項辦理工作的政府工作部門。行政審批職能部門不再行使行政審批權(quán)，實行審監(jiān)分離的行政體制，主要承擔(dān)監(jiān)管職能，同時將許可類事項分離，實質(zhì)為行政許可事項審批的絕對集中和其他事項審批的相對集中。行政審批局的亮點在于其職能的全面擴展和延伸，除了原本的審批職能外，觸角涉及各個方面，比如對規(guī)范化政務(wù)服務(wù)窗口的建設(shè)，對電子政務(wù)的指導(dǎo)監(jiān)督，這與國家政治體制改革中倡導(dǎo)的建設(shè)有服務(wù)性政府的追求是一脈相承的。行政審批局設(shè)6個內(nèi)設(shè)機構(gòu)，即辦公室，政策法規(guī)科，社會類事項審批科，經(jīng)濟類事項審批科，建設(shè)類事項審批科，規(guī)范化服務(wù)型政府（機關(guān)）建設(shè)管理科。

（二）兩種模式的價值衡量

1．法律依據(jù)方面，相對集中的行政許可權(quán)的行使機關(guān)法律性質(zhì)和法律地位面對著定位困境和職能困境

行政服務(wù)中心模式把過去由行政機關(guān)分散、封閉和串聯(lián)式的審批，改革成集中、開放和并聯(lián)式的審批。如此一來有益于規(guī)范行政許可行為，保障行政審批的有效進行。行政許可服務(wù)中心僅僅為空間場所的集中，或者職能部門內(nèi)部或職能部門間的機械集中，他不是一個審批業(yè)務(wù)主體，也不是一個審批監(jiān)督主體，無法履行對行政審批的監(jiān)督管理職能。許可審批功能外移后原來的職能部門的運作體制也隨之發(fā)生變化，職權(quán)范圍隨之改變，無法與原來的信息、權(quán)力做到銜接和對稱。由于缺乏法律定位，導(dǎo)致行政許可服務(wù)中心在機構(gòu)設(shè)置，部門功能上形形層出不窮。而行政審批局模式增加了職能部門，易導(dǎo)致行政機構(gòu)設(shè)置冗繁混亂。

2．在精簡人員和機構(gòu)設(shè)置方面，相對集中的行政許可權(quán)可能會造成機構(gòu)與人員更為膨脹的負面效果

在一站式行政服務(wù)中心下，部分集中許可權(quán)又造成了新的職位和新的部門，導(dǎo)致了職能的重復(fù)和權(quán)力的交叉，非常容易與原行政機關(guān)保留的行政許可權(quán)混淆不清。而行政審批局模式，優(yōu)越性則十分明顯，在不同地段不同時期，通過人員重組，合理調(diào)派，使得審批事項忙閑不均的問題得以消減，有利于行政效率的提高。

3．在具體領(lǐng)域方面，專業(yè)性較強的領(lǐng)域是否可以集中有待商榷

在現(xiàn)實實踐中，有的試點地區(qū)為了盲目追求政績，行政許可權(quán)已經(jīng)大大超出了初期預(yù)定的范圍，造成了行政機關(guān)內(nèi)部關(guān)系混亂，難以理順。對于一些專業(yè)領(lǐng)域較強，知識性較為突出，技術(shù)性較為明顯的領(lǐng)域，比如環(huán)境保護，城市規(guī)劃等，對參與人員的專業(yè)水準和使用設(shè)備的精確性科學(xué)性要求較高，否則難以得出規(guī)范的結(jié)論。行政審批局模式并未將技術(shù)設(shè)備一并轉(zhuǎn)移到行政審批局，也并非集中了所有領(lǐng)域內(nèi)的專業(yè)人員，這在實際操作中也是難以實現(xiàn)的，所以遇到專業(yè)性問題是往往顯得捉襟見肘，一站式的行政服務(wù)中心更是無法實現(xiàn)科學(xué)性的決策，它僅僅是人員的臨時調(diào)派，在專業(yè)性的行政資源方面更為匱乏。

4．相對集中的行政許可權(quán)的行使機關(guān)與原機關(guān)的職責(zé)銜接不流暢

某一項社會事務(wù)的行政管理領(lǐng)域往往要經(jīng)過調(diào)查權(quán)，許可權(quán)，管理權(quán)處罰權(quán)，強制權(quán)等一系列流程，分別交由不同的行政機關(guān)行使。而相對集中的行政許可權(quán)的形式機關(guān)則認為的割裂了各個機關(guān)的聯(lián)系，在這種體制下，權(quán)力的銜接出現(xiàn)脫節(jié)。在一站式的行政服務(wù)中心模式下，原行政機關(guān)不想放權(quán)，造成與服務(wù)中心沖突，嚴重影響綜合執(zhí)法。而在行政審批局模式下也會導(dǎo)致相對人耗時耗力。舉例來講，建設(shè)一個游泳館，行政審批局負責(zé)審批，體育行政主管部門負責(zé)提供資料，而后再跟蹤監(jiān)管商家的規(guī)范運行。同時，行政審批局將行政許可權(quán)從原行政機關(guān)剝離出來，導(dǎo)致原行政機關(guān)的計劃和規(guī)劃不能有效實際，造成了資源的浪費。

三、相對集中的行政許可權(quán)的路徑選擇

（一）相對集中的行政許可權(quán)的載體建設(shè)和主體角色定位

行政服務(wù)中心為各個部門集中辦理身體提供了一個開放的平臺，從全國各地的試點來看，行政服務(wù)中心仍然是行政體制改革，建立服務(wù)性政府的一個合適之選。一方面行政服務(wù)中心要改變管人者不管事，管事者不管人的局面，賦予行政服務(wù)中心人員實權(quán)，避免因遠離原行政機構(gòu)而被“邊緣化”的擔(dān)心和憂慮。另一方面，在社會主義市場經(jīng)濟條件下，行政機關(guān)中適當(dāng)引入競爭機制，平衡同一層級間機構(gòu)的權(quán)力，摒棄上下級之間領(lǐng)導(dǎo)與被領(lǐng)導(dǎo)的關(guān)系，并通過立法的方式加以確認和保障，以防止決策權(quán)與執(zhí)行權(quán)職責(zé)重疊權(quán)力交叉。行政許可權(quán)的相對集中即審批場所從部門分散集中于中心大廳、部門審批權(quán)從處室分散審批變?yōu)榧杏趯徟k、審批人員從多人變?yōu)榧杏谑紫怼＿@樣，使得相對集中的行政許可權(quán)有了法律依據(jù)，又使行政審批改革在保證穩(wěn)定的前提下有所突破。

（二）行政許可權(quán)的相對集中

對于行政許可涉及的專業(yè)技術(shù)性強弱是行政許可必須考慮的因素，像規(guī)劃、建設(shè)等專業(yè)性較強、需要專門的設(shè)備和專業(yè)人員進行勘驗檢測后尚能做出判斷的領(lǐng)域，行政許可權(quán)不宜集中。專業(yè)性技術(shù)性不強，一些普通員工就能依程序做出許可的領(lǐng)域，可以進行集中。在行政許可中，存在特殊許可的事項，需要采用招標、拍賣等方式進行，認可涉及對申請人的特殊信譽、特殊條件或者特殊技能等資格、資質(zhì)的確定，需要利用考試或者檢測手段等。原行政許可機關(guān)對于申請人是否符合許可條件的判斷力強，此類許可由原行政機關(guān)行使比較恰當(dāng)，不易集中行使。

（三）理順與原行政機關(guān)的權(quán)力關(guān)系

首先，明確立法，統(tǒng)一授權(quán)，賦予原行政機關(guān)對于審批事項最終解釋權(quán)，避免出現(xiàn)糾紛時，對相對集中行政許可權(quán)實施的機構(gòu)托詞逃避，而原行政機構(gòu)以無權(quán)受理而求告無門的現(xiàn)象發(fā)生。其次，對群眾生產(chǎn)生活息息相關(guān)，與企業(yè)利益密切聯(lián)系的關(guān)鍵性審批項目一定要落實到位，堅決杜絕推諉扯皮。再次，根據(jù)權(quán)責(zé)一致原則，明確劃分原行政機關(guān)與行政服務(wù)中心各自權(quán)力并對此負責(zé)，實行責(zé)任追究制。最后，建立原行政許可的機關(guān)與現(xiàn)先集中行使許可權(quán)的機關(guān)雙方長效合作機制，有問題及時溝通，促進了解，互相扶助，加快配合，提高行政審批的針對性和效率。

（四）相對集中的行政許可權(quán)的監(jiān)督與救濟制度

必須落實長效監(jiān)督，堅持內(nèi)部監(jiān)督和外部監(jiān)督并重。既要在政府部門建立并完善自我監(jiān)督體制，實現(xiàn)執(zhí)行決策監(jiān)督三者分離的職能形態(tài)，即通過分權(quán)實現(xiàn)限權(quán)，以防止權(quán)力高度集中而滋生腐敗。同時，加強其他行政機關(guān)，新聞媒體，人民群眾等外部監(jiān)督，豐富監(jiān)督來源，拓展監(jiān)督途徑，促使行政機構(gòu)高效廉潔運行。權(quán)利受損時，行政相對人不應(yīng)向原行政機關(guān)尋求救濟，而應(yīng)依法行使審查權(quán)的行政機關(guān)為被審查對象，即誰行使誰負責(zé)。

第9篇：服務(wù)型行政執(zhí)法的概念范文

 

作者簡介：何崢嶸(1968—)，女，湖南邵陽人，廣西政法管理干部學(xué)院教授，研究方向為行政法學(xué)。

 

基金項目：本文系國家社會科學(xué)基金項目“行政法治視野中的事業(yè)單位改革研究”的階段性成果，項目編號： 13XFX007。

 

我國的事業(yè)單位改革是在經(jīng)濟體制轉(zhuǎn)型、政府職能轉(zhuǎn)變以及社會管理體制創(chuàng)新、公共服務(wù)供給體制改革的背景下展開的。在上述背景下展開的事業(yè)單位改革，必須重點關(guān)注和著重解決以下問題：市場經(jīng)濟體制下事業(yè)單位存在的必要性、事業(yè)單位的性質(zhì)及范圍界定;通過事業(yè)單位改革依法確立新的政事關(guān)系、建立新的事業(yè)體制，以改善公共服務(wù)質(zhì)量，提升政府公共服務(wù)能力等。

 

從上個世紀90年代大規(guī)模展開的事業(yè)單位改革情況來看，由于指導(dǎo)思想不明確，政府“甩包袱”的意圖很明顯，某些公益服務(wù)過度市場化，如醫(yī)療、教育等領(lǐng)域就因過度市場化而產(chǎn)生了諸如上學(xué)難、看病難等一系列民生問題。目前，事業(yè)單位功能定位不準確，政府對事業(yè)單位的管理體制不順，公共服務(wù)供給效率低下、資源浪費、成本高昂、服務(wù)意識欠缺等問題仍然沒有得到解決。本文就上述問題進行探討。

 

一、事業(yè)單位改革的指導(dǎo)思想：服務(wù)型政府

 

筆者認同“行政法上的‘服務(wù)型政府’應(yīng)當(dāng)主要將其作為一種指導(dǎo)理念來運用”，[1]在服務(wù)型政府理念指導(dǎo)下，明確事業(yè)單位的功能定位，強化其公益屬性，建立現(xiàn)代事業(yè)組織制度以便更好地履行政府的公共服務(wù)職能。同樣，應(yīng)當(dāng)遵循服務(wù)型政府的指導(dǎo)理念，圍繞提升公共服務(wù)能力和優(yōu)化公共服務(wù)質(zhì)量這一中心，理順政府與事業(yè)單位之間的關(guān)系。

 

盡管“行政法上的所有‘政府’都應(yīng)當(dāng)是服務(wù)型的，”[2]服務(wù)是任何時期的政府都應(yīng)有的職能之一，但不同歷史時期的政府職能是有差別的，這種差別主要體現(xiàn)在政府提供的社會公共服務(wù)方面。隨著現(xiàn)代社會給付行政的發(fā)展，給付行政范圍的日益擴大，提供各種公共服務(wù)以滿足社會需求是現(xiàn)代社會政府的主要職能，因此，盡管服務(wù)型政府內(nèi)涵的“服務(wù)”內(nèi)容十分廣泛，但完善公共服務(wù)供給體制仍是“服務(wù)型政府”建設(shè)的核心內(nèi)容。

 

在我國，政府主要通過舉辦事業(yè)單位來提供公共服務(wù)。現(xiàn)階段，事業(yè)單位仍是我國公共服務(wù)體制中的基礎(chǔ)性部門，事業(yè)單位改革的目標和意義也在于完善公共服務(wù)體制，有效地提供公共服務(wù)。因此，事業(yè)單位改革是服務(wù)型政府建設(shè)最重要的實踐之一。

 

在實踐中，雖然各地服務(wù)型政府建設(shè)實踐活動已蓬勃開展，但有關(guān)服務(wù)型政府建設(shè)的內(nèi)容則更多地關(guān)注秩序行政的服務(wù)理念和服務(wù)方式，以及更多地出臺招商引資措施，著重改善投資環(huán)境，為企業(yè)發(fā)展服務(wù)、為經(jīng)濟發(fā)展服務(wù)，而沒有將事業(yè)單位改革以改善公共服務(wù)的供給作為服務(wù)型政府建設(shè)的重要內(nèi)容或主要內(nèi)容，事關(guān)每個公民生老病死的公共衛(wèi)生事業(yè)、教育就業(yè)等社會事業(yè)沒有得到應(yīng)有的關(guān)注，地方政府對此的投入也遠遠不夠，上學(xué)難、看病難、就業(yè)難等民生問題普遍存在，社會對事業(yè)單位職能的履行提出了新要求。

 

我國事業(yè)單位改革的大規(guī)模展開始于上個世紀90年代。在政府財政拮據(jù)的大背景下，基于市場經(jīng)濟體制改革取得的部分成功經(jīng)驗，國務(wù)院關(guān)于事業(yè)單位改革的主要設(shè)想是，“除教育單位和極少數(shù)需要財政撥款的以外，其他事業(yè)單位每年減少財政撥款1/3，爭取三年基本達到自負盈虧”。

 

[3]這種基于財政壓力的改革動因勢必以縮減事業(yè)單位編制，減少事業(yè)單位財政撥款為主要目標，允許事業(yè)單位自主創(chuàng)收等措施激發(fā)了事業(yè)單位的逐利動機，使事業(yè)單位從公益性逐步轉(zhuǎn)向如企業(yè)一樣營利，其中醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)的過度市場化直接導(dǎo)致了“看病難，看病貴”的嚴重社會問題。改革指導(dǎo)思想的錯誤導(dǎo)致事業(yè)單位嚴重偏離了公益性質(zhì)。

 

以服務(wù)型政府為指導(dǎo)理念，事業(yè)單位改革顯然不應(yīng)該是政府減輕財政壓力、“甩包袱”的過程，而是如何構(gòu)建新的事業(yè)體制，公平而有效地提供更多、更好的公共服務(wù)，以滿足公眾日益增長的公共服務(wù)需求。

 

由于長期以來我國事業(yè)單位改革缺乏明確的指導(dǎo)思想，事業(yè)單位功能定位不準確，以及事業(yè)單位作為政府的附屬機構(gòu)存在，公共服務(wù)質(zhì)量對社會需求的回應(yīng)性差、效率低、資源浪費等現(xiàn)象不同程度地存在，因此，一方面，應(yīng)在服務(wù)型政府理念的指導(dǎo)下，對目前的事業(yè)單位進行分類，明確事業(yè)單位的功能定位，強化其公益屬性，圍繞提升公共服務(wù)能力和優(yōu)化公共服務(wù)質(zhì)量這一中心，理順政府與事業(yè)單位之間的關(guān)系。另一方面，事業(yè)單位要去行政化，建立和完善不同于政府機構(gòu)的事業(yè)組織制度。

 

二、政府的公共服務(wù)職能與事業(yè)單位

 

從現(xiàn)代社會公共服務(wù)供給機制的發(fā)展趨勢來看，已呈現(xiàn)出供給主體多元化、供給方式多樣化的現(xiàn)象。在我國，隨著改革開放政策的實施，“盡管國家仍然控制著大部分公共服務(wù)的生產(chǎn)和提供，但已經(jīng)開始在某些領(lǐng)域引入市場機制，吸引多種市場主體參與公共服務(wù)的供給”。[4]實際上，目前我國包括公共部門(政府)、私人部門(民營企業(yè))、社會組織(民辦非企業(yè)組織)等提供公共服務(wù)已成為公共服務(wù)供給的現(xiàn)實狀況。

 

從憲法及相關(guān)法律法規(guī)的表述來看，事業(yè)單位是政府舉辦的提供公共服務(wù)的組織，是履行國家(政府)事業(yè)職能的組織，事業(yè)單位是中國特有的政府提供公共服務(wù)的一種組織形式。換句話說，事業(yè)單位是頗具中國特色的概念。事業(yè)單位存在的前提是某些公共服務(wù)必須由政府提供，而政府提供公共服務(wù)必須通過舉辦事業(yè)單位來完成(一)事業(yè)單位存在的前提

 

⒈事業(yè)單位能夠?qū)崿F(xiàn)政府的公共服務(wù)職能。事業(yè)單位改革實際上涉及到國家(政府)的職能界限，“轉(zhuǎn)軌國家的改革則涉及到從根本上重新界定國家的職能邊界”。[5]“事業(yè)單位體制改革的首要前提就是合理定位政府在公共服務(wù)中的角色”，[6]需要解決的問題是在市場經(jīng)濟體制下，提供哪些公共服務(wù)是政府的職責(zé)。筆者認為，只有存在市場不能提供或公共服務(wù)供給市場失靈的情況，政府的干預(yù)才成為必要，市場不能或市場失靈既是政府干預(yù)的理由也是政府干預(yù)的邊界。

 

⒉事業(yè)單位是政府履行公共服務(wù)職能的組織形式。這既涉及到事業(yè)單位存在的必要性，更重要的是涉及當(dāng)下事業(yè)單位分類改革中的關(guān)鍵問題，即事業(yè)單位范圍的確定。需要政府提供的公共服務(wù)，政府可以通過付費、監(jiān)管、直接提供等方式實現(xiàn)公共服務(wù)職能，也可以設(shè)立公用企業(yè)或鼓勵民間組織志愿提供。

 

(二)政府提供公共服務(wù)的形式

 

目前，政府主要通過舉辦事業(yè)單位的形式提供公共服務(wù)：

 

⒈政府存在的合法性之一在于：基于公民平等的生存和發(fā)展權(quán)，為每一位公民提供普惠制公共服務(wù)，如最低生活支持、基礎(chǔ)教育、基本醫(yī)療保障等。行政的首要目的在于實現(xiàn)社會公平，與市場機制追求效率、市場主體追求利潤最大化的價值訴求是沖突的。因此，在任何國家，都有一些基本公共服務(wù)不能或不宜由市場主體和市場機制提供而需借助政府組織與國家機制。

 

⒉公共服務(wù)領(lǐng)域存在市場失靈需要政府干預(yù)。某些公共服務(wù)的提供因不能迎合市場主體的逐利動機，市場主體不愿提供或不能持續(xù)提供。如各地雖有民辦學(xué)校，但由于民辦學(xué)校從投資回報的角度出發(fā)不得不考慮辦學(xué)規(guī)模。①如湖南省在各級政府撤點并校的政策支持下，某些村鎮(zhèn)小學(xué)被撤銷歸并，導(dǎo)致學(xué)生上學(xué)遠、交通費用上升以及存在安全等問題;還有一些民辦學(xué)校對尚處于義務(wù)教育階段的學(xué)生進行管理時，從升學(xué)率以及方便管理出發(fā)，將違規(guī)學(xué)生開除了事;也有不少民辦養(yǎng)老機構(gòu)因為不能營利而關(guān)停，不能持續(xù)提供公共服務(wù)。

 

⒊我國目前的民間社會組織力量弱小，還不能大規(guī)模承接政府的公共服務(wù)職能。比如我國民辦教育雖已有20多年的發(fā)展歷程，但目前提供的教育服務(wù)在國民教育中只占少數(shù)。據(jù)統(tǒng)計，2012年全國民辦高中學(xué)校數(shù)量只占全國高中學(xué)?？倲?shù)的17.6%，學(xué)生數(shù)量則只占9.5%;民辦小學(xué)數(shù)量則為2.3%，學(xué)生人數(shù)比例為6.2%。[7]2013年醫(yī)療衛(wèi)生發(fā)展統(tǒng)計數(shù)據(jù)顯示，民營醫(yī)院只占全國醫(yī)院總數(shù)的約10%。

 

[8]目前，民間社會組織提供的公共服務(wù)僅作為政府公共服務(wù)的有益補充，更多的是為滿足公眾的個性化需求而存在。

 

⒋由于公共服務(wù)中的專業(yè)技術(shù)問題，或出于效率，或出于保持文化精神自由的考慮，需要在政府機構(gòu)以外設(shè)立具有獨立法律地位的組織，以“避免一般行政上的官僚主義習(xí)氣、僵化手續(xù)和保持一定程度的精神自由?！?/p>

 

[9]此外，市場經(jīng)濟體制確立以后，國家出于限制政府規(guī)模的考慮而舉辦事業(yè)單位，目前有不少事業(yè)單位就是在政府精簡的背景下設(shè)立的，雖然設(shè)立的初衷并不是為了提供公共服務(wù)，但這一現(xiàn)實問題也是事業(yè)單位改革必須考慮的。

 

綜上，出于提供必要的公共服務(wù)之考慮，我國現(xiàn)階段事業(yè)單位這一組織形式的存在是必要的，也因事業(yè)單位具有與其他公共服務(wù)供給組織的不同特點，使得事業(yè)單位在目前具有不可替代性。

 

三、公共服務(wù)供給體制中事業(yè)單位的定位

 

如前文所述，事業(yè)單位是在政府機構(gòu)之外設(shè)立的履行政府服務(wù)職能的組織，從組織形式和運行機制來看，屬于政府組織與國家機制，[10]但又不完全對應(yīng)國家機制。

 

(一)事業(yè)單位是履行公共服務(wù)職能的社會組織，區(qū)別于行政機構(gòu)

 

“事業(yè)單位是政府職能擴張和‘技術(shù)性行政分權(quán)’的產(chǎn)物，是政府履行社會職能的一種有效制度安排?！盵11]隨著給付行政的發(fā)展，政府社會職能的主要內(nèi)容之一是向社會提供公共服務(wù)，尤其是在我國服務(wù)型政府建設(shè)實踐中，政府在經(jīng)濟領(lǐng)域的職能有所收縮，而社會服務(wù)職能呈現(xiàn)擴張的趨勢，這部分職能主要由事業(yè)單位來履行。

 

如前文所述，舉辦事業(yè)單位主要基于考慮公共服務(wù)的專業(yè)技術(shù)性、政府規(guī)?？刂埔约靶姓倭胖频谋锥耍缛狈Ψ?wù)意識，缺乏改善服務(wù)、提高效率的動力和壓力機制等。此外，需要考慮公共服務(wù)供給中強調(diào)服務(wù)提供者積極、靈活回應(yīng)社會公眾的需求，強調(diào)與服務(wù)對象之間的平等關(guān)系，不同于行政管理、行政執(zhí)法的單方性和強制性，需遵循不同的規(guī)則。

 

因此，賦予事業(yè)單位獨立于政府機構(gòu)之外的法律地位是必要的。事業(yè)單位管理體制也因此應(yīng)當(dāng)不同于行政機構(gòu)的官僚科層體制，根源于官僚科層體制的行政機構(gòu)官僚習(xí)氣也應(yīng)得到遏制。事業(yè)單位是專業(yè)技術(shù)人才集中的地方，對專業(yè)技術(shù)人員的管理應(yīng)不同于公務(wù)員管理。

 

(二)事業(yè)單位是提供公益服務(wù)的非營利組織，區(qū)別于公用企業(yè)等營利組織

 

“公益”，是指有關(guān)社會公眾的福祉和利益。社會公益組織，則是指那些非政府的、不把利潤最大化當(dāng)作首要目標，且以社會公益事業(yè)為主要追求目標的社會組織。公益的核心是非營利性，這是相對營利性市場主體而言的。事業(yè)單位的公益性主要體現(xiàn)在事業(yè)單位的設(shè)立不以營利為直接目的，事業(yè)單位提供公共服務(wù)不以市場供求關(guān)系變化來定價，其資源配置來源于國家或公益捐贈等方面。

 

事業(yè)單位的工作成果往往表現(xiàn)為教育、科技、文化娛樂、敬老扶幼、傷殘扶助、醫(yī)療衛(wèi)生等公益服務(wù)。事業(yè)單位的績效考核標準主要不是經(jīng)濟指標，而是包括服務(wù)對象滿意度在內(nèi)的較為復(fù)雜的社會效益指標。需要指出的是：第一，事業(yè)單位的公益性并不意味著一切公共服務(wù)都是免費的，也不表明事業(yè)單位不盈利;第二，事業(yè)單位的公益性不意味著提供公共服務(wù)可以不計成本，不需要進行成本效益考核。

 

“公益事業(yè)體制的本質(zhì)是國家事業(yè)體制，即以公共權(quán)力為基礎(chǔ)實現(xiàn)的國家事業(yè)職能以及其組織實施的制度和機制的總稱，通過公益事業(yè)組織來具體實現(xiàn)?！盵12]因此，一方面，事業(yè)單位提供公共服務(wù)的資源獲取渠道主要來自于政府的財政撥款，強調(diào)政府職責(zé)。

 

上個世紀90年代的事業(yè)單位改革源于財政困難而采取的“甩包袱”做法，在客觀上促使甚至放縱事業(yè)單位逐利、營利，偏離了公益屬性，致使上學(xué)貴、因病致貧等一系列問題由此而產(chǎn)生。另一方面，政府需要加強監(jiān)管職責(zé)，以確保事業(yè)單位的公益性。

 

此外，需要解決的問題還包括：如何避免政府配置資源的弊端，如不計效率、權(quán)力尋租、社會公平喪失及“錦上添花式”配置資源等行政權(quán)力濫用現(xiàn)象;能否引入競爭機制以防止因公共服務(wù)壟斷供給滋生的服務(wù)態(tài)度蠻橫和服務(wù)低效，以及在引入競爭機制時防止事業(yè)單位的逐利傾向等等。這方面需要有關(guān)公共財政法和事業(yè)組織法的約束，事關(guān)公共權(quán)力的行使和公共資源的配置，宜納入行政法治軌道。

 

(三)事業(yè)單位是履行政府公共服務(wù)職能的行政組織，區(qū)別于提供公共服務(wù)的民間組織

 

“從理論上說，事業(yè)單位承擔(dān)的職能是政府職能，政府為履行向社會提供公共服務(wù)的職能，依據(jù)技術(shù)分權(quán)原則將直接提供公共服務(wù)的活動轉(zhuǎn)移到國家舉辦的事業(yè)單位，由其按照專業(yè)化的原則相對獨立地組織事業(yè)服務(wù)與產(chǎn)品的提供?！盵13]近年來，隨著基本公共服務(wù)領(lǐng)域民營資本的進入，民間組織的興起，在一定程度上滿足了部分社會公共需求。

 

但目前我國社會組織力量弱小，還不能大規(guī)模地承接政府轉(zhuǎn)移的社會服務(wù)職能，事業(yè)單位仍然是政府向社會提供公共服務(wù)的主渠道。同為提供公共服務(wù)的社會組織，事業(yè)單位屬于公共服務(wù)的體制內(nèi)供給組織形式，其運行遵循國家機制，即政府配置資源;民間組織則屬于公共服務(wù)的社會化供給組織形式，遵循社會機制。政府對事業(yè)單位和民間組織的管理是不同的。

 

對事業(yè)單位，政府負有財政責(zé)任，兼有對這些組織的人事、財務(wù)、國有資產(chǎn)等監(jiān)管責(zé)任;而民間組織更強調(diào)其民間性、志愿性、獨立性，對志愿組織而言，政府沒有直接的財政責(zé)任，更多地是積極引導(dǎo)、鼓勵、規(guī)范其提供公共服務(wù)。

 

四、重構(gòu)我國事業(yè)單位體制的建議

 

我國的事業(yè)單位體制產(chǎn)生于計劃經(jīng)濟時期，事業(yè)單位改革與經(jīng)濟體制改革幾乎同步開展，但成就并不顯著，重要原因之一要歸結(jié)到政府建設(shè)，歸結(jié)到中國行政法治的狀況。目前事業(yè)單位體制中存在的諸多問題，如政府轉(zhuǎn)型不到位、政府與事業(yè)單位之間的關(guān)系沒有理順、行政法治意識欠缺等等，都與政府對事業(yè)單位的管理體制密切相關(guān)?！?/p>

 

政府轉(zhuǎn)型不到位是事業(yè)單位改革難以全面推進的主要因素?！盵14]事業(yè)單位改革的實質(zhì)是國家事業(yè)體制的改革，重構(gòu)事業(yè)單位體制涉及兩個關(guān)鍵問題：一是區(qū)分政府、市場、社會在公共服務(wù)供給體制中的作用;二是在公共服務(wù)供給的行政體制內(nèi)明確政府與事業(yè)單位的法律地位，理順政事關(guān)系。既然事業(yè)單位存在的必要性之一是為克服因公共服務(wù)供給中的官僚主義習(xí)氣、僵化體制而導(dǎo)致的效率低下，而目前我國事業(yè)單位的行政化現(xiàn)象又十分嚴重，因此，事業(yè)單位去行政化就成為理順政事關(guān)系的首要任務(wù)。

 

(一)事業(yè)單位去行政化

 

事業(yè)單位行政化的主要表現(xiàn)是政府對事業(yè)單位的管理行政化。行政級別既決定了事業(yè)單位在資源配置方面的待遇，影響了事業(yè)單位的現(xiàn)實利益，也使得等級森嚴的“官本位”文化侵蝕了專業(yè)技術(shù)機構(gòu)和專業(yè)技術(shù)人員的精神自由，嚴重影響了公共服務(wù)供給的效率，進而吞蝕了社會公平。

 

因此， 去行政化首先要取消事業(yè)單位的行政級別，這也是黨的十提出的事業(yè)單位改革的主要內(nèi)容之一。更為關(guān)鍵的是要改變按照行政級別配置資源的做法，減少行政權(quán)力配置資源的隨意性，以及構(gòu)建事業(yè)單位內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)以取代現(xiàn)行的行政化管理體制。

 

事業(yè)單位去行政化應(yīng)包括以下幾個方面：一是改變事業(yè)單位附屬于政府機構(gòu)的現(xiàn)狀，賦予事業(yè)單位獨立的地位，這也是由公共服務(wù)的服務(wù)本質(zhì)所決定的。為保證服務(wù)的有效性，應(yīng)強調(diào)事業(yè)單位的服務(wù)意識和積極回應(yīng)公眾需求的特點，讓直接面對服務(wù)對象的事業(yè)單位有更大的自主性和靈活性，以應(yīng)對公眾十分復(fù)雜且不斷變化的服務(wù)需求。

 

二是賦予事業(yè)單位內(nèi)部事務(wù)的自治權(quán)，避免主管行政機關(guān)對事業(yè)單位技術(shù)事務(wù)以及微觀事務(wù)的直接干預(yù)。三是完善事業(yè)單位內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)，減少事業(yè)單位內(nèi)部行政管理對學(xué)術(shù)或技術(shù)的壓制。事業(yè)單位去行政化的目的是改變目前事業(yè)單位的行政附屬狀況，重構(gòu)政府與事業(yè)單位的關(guān)系。

 

(二)重構(gòu)政府與事業(yè)單位之間的關(guān)系

 

⒈公共服務(wù)供給體制中的合作伙伴關(guān)系。政府是事業(yè)單位的出資人、設(shè)立人，這里強調(diào)的是政府作為事業(yè)單位舉辦者的財政保障責(zé)任和國有資產(chǎn)管理者的責(zé)任。政府應(yīng)根據(jù)財政狀況出資設(shè)立、舉辦各種事業(yè)單位以滿足公眾對公共服務(wù)的需求。政府是公共服務(wù)的規(guī)劃者、決策者，承擔(dān)財政保障責(zé)任以及對所投入的國有資產(chǎn)進行管理;事業(yè)單位則是規(guī)劃和決策的執(zhí)行者，直接面向公眾提供公共服務(wù)。

 

因此，在公共服務(wù)供給體制中，事業(yè)單位與政府是一種合作伙伴關(guān)系，而不是目前的事業(yè)單位屬于政府或其職能部門的屬性關(guān)系。應(yīng)解除政府與事業(yè)單位的屬性關(guān)系，賦予事業(yè)單位獨立的公共服務(wù)主體資格。即政府作為公共服務(wù)供給體制中的決策主體和投資主體，事業(yè)單位作為公共服務(wù)的執(zhí)行主體而不是行政體制的附屬，政府與事業(yè)單位分離，各自獨立，同時亦存在分工合作關(guān)系。

 

⒉公共服務(wù)體制中的監(jiān)管與被監(jiān)管關(guān)系。事業(yè)單位是政府設(shè)立的提供公共服務(wù)的公益性組織，從確保公共服務(wù)質(zhì)量與效率、維護公共利益以及國有資產(chǎn)管理等角度出發(fā)，政府對事業(yè)單位應(yīng)負有管理責(zé)任。那么，在事業(yè)單位去行政化后，政府如何管理事業(yè)單位?筆者認為，確立政府是事業(yè)單位的監(jiān)管者，強化其對公共服務(wù)供給的監(jiān)管較為妥當(dāng)，這也是公共服務(wù)供給體制中政府最重要的工作內(nèi)容之一。

 

這種監(jiān)管包括公共服務(wù)的規(guī)劃、服務(wù)質(zhì)量標準及其價格的制定、公共服務(wù)績效評估等。監(jiān)管的目的在于確保事業(yè)單位不偏離公益屬性以及公共服務(wù)供給的質(zhì)量和效率。需要指出的是政府對事業(yè)單位的監(jiān)管，是指在解除政府與事業(yè)單位的屬性關(guān)系以后對所有事業(yè)單位一視同仁的監(jiān)管，這種監(jiān)管不是基于行政隸屬關(guān)系，而是針對所有提供公共服務(wù)的事業(yè)單位，其中公共服務(wù)規(guī)劃、服務(wù)質(zhì)量標準及其價格的制定還涉及提供公共服務(wù)的民間組織。

 

因此，從公共服務(wù)監(jiān)管制度來看，政府與事業(yè)單位之間是一種管理與被管理的行政法律關(guān)系，應(yīng)由相關(guān)行政法確認各自的權(quán)利、義務(wù)以及職責(zé)、范圍，由相關(guān)行政法予以調(diào)整，以減少管理的隨意性，防止政府或其主管部門權(quán)力濫用。

 

五、有關(guān)事業(yè)單位改革的立法建議

 

從行政法治視角來看，事業(yè)單位改革涉及的問題應(yīng)包括：第一，在市場經(jīng)濟體制下，依法建構(gòu)現(xiàn)代事業(yè)體制，界定政府、社會、市場在公共服務(wù)供給體制中的職責(zé)、地位，即政府公共服務(wù)職能法定。第二，重構(gòu)政府與事業(yè)單位之間的行政法律關(guān)系，促進政事關(guān)系法治化。

 

第三，依據(jù)公法設(shè)立事業(yè)法人即公法人制度。第四，依法建構(gòu)事業(yè)單位內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)。為此，需要加強以下幾個方面的立法：一是有關(guān)事業(yè)單位設(shè)立的依據(jù)。事業(yè)單位是政府為公共行政目的而設(shè)立，作為公法主體，其設(shè)立依據(jù)包括憲法、組織法或其他相關(guān)行政實體法。二是有關(guān)事業(yè)法人制度。

 

事業(yè)單位的主體是事業(yè)法人，作為公法主體，事業(yè)單位的權(quán)利、義務(wù)應(yīng)由公法規(guī)定。1986年的《民法通則》中有事業(yè)法人的分類，但有學(xué)者認為“事業(yè)單位是公權(quán)力的產(chǎn)物，不宜確定為民法上的法人”。

 

[15]筆者認為，事業(yè)單位在從事民事活動的情況下作為民法法人并無不妥，但更傾向于以下學(xué)者的觀點：“事業(yè)單位是相對獨立承擔(dān)公共服務(wù)職能的公共機構(gòu)，對于事業(yè)單位的法律規(guī)制主要是一個行政法問題”，[16]以及“事業(yè)單位要回歸公益屬性，首先必須回歸公法屬性”。

 

[17]三是規(guī)范事業(yè)單位提供公共服務(wù)。可以制定統(tǒng)一的《公共事業(yè)法》或《公共服務(wù)法》，或修訂現(xiàn)有單行的行業(yè)法律規(guī)范，規(guī)范事業(yè)單位提供公共服務(wù)。四是加強政府對事業(yè)單位的監(jiān)管，包括財務(wù)監(jiān)管、稅收優(yōu)惠、績效考核等。需要特別指出：一是服務(wù)型政府建設(shè)應(yīng)當(dāng)納入行政法治軌道，事業(yè)單位改革也要改變政策依賴的路徑，體制機制創(chuàng)新不能以突破甚至犧牲法治為代價。二是從行政法治實踐來看，服務(wù)型政府的行政應(yīng)該主要體現(xiàn)在行政執(zhí)法層面，有關(guān)公共服務(wù)的立法事關(guān)社會公共資源的配置以及事業(yè)單位的法律地位，應(yīng)當(dāng)主要通過民意機構(gòu)來立法而不是行政立法。

 

如果由行政機關(guān)主導(dǎo)事業(yè)單位的立法，有關(guān)事業(yè)單位的立法被視為行政領(lǐng)域的事務(wù)，勢必會帶來行政立法無法超脫的自身利益傾向從而加劇事業(yè)單位泛行政化現(xiàn)象，以及因行政立法位階低而產(chǎn)生的權(quán)威性不夠的問題。