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各省、自治區、直轄市、計劃單列市證管辦(證監會),各證券經營機構:
經過各方的共同努力,今年上半年股票發行工作進展順利。但在股票發行過程中,還存在著對發行工作重視不夠,組織不力,信息披露不充分,計算機數據處理失常,申購資金退還不及時,凍結資金利息未按規定支付等問題。個別中介機構不能勤勉盡責,甚至在承銷活動中弄虛作假。為了加強對股票發行市場的監管,切實做好股票發行工作,維護市場健康、穩定發展,特通知如下:
一、要加強對股票發行工作的領導
股票發行面對全國成千上萬股民,涉及面廣,容易引發社會問題。各地對股票發行工作要高度重視,要按規定成立發行領導小組,統一指揮,精心組織,確保股票發行工作萬無一失。在股票發行時,要建立正常的聯系制度,將發行中的情況及時向中國證監會發行部報告。
二、要切實做好企業申報材料的初審工作
各地證管辦(證監會)要充分履行自身的職能,加強發行監管。在審核企業申報材料過程中,要按照國家及證監會的法律、法規和規定,嚴把初審關,確保上報材料符合國家及證監會的法律、法規、政策,杜絕上報材料的虛假和不實。
1、轉變職能,加快構建服務型財政。牢固樹立“群眾利益無小事,民生問題系大局”的行政服務意識,認真履行首問負責制。進一步轉變觀念,創新行政管理模式,嚴肅機關工作作風,提高行政工作效能。
繼續深化行政審批制度改革,清理和規范行政許可、非行政許可審批事項和行政事業性收費、服務性收費項目,繼續深入推行“兩集中、兩到位”制度改革,優化審批流程,切實提高行政審批效能。依法健全信息公開制度,完善信息公開內容,規范信息公開程序,監督信息公開行為,切實保障公民知情權和參與權。
2、進一步完善、落實行政決策機制,按照《市人民政府關于加強行政決策機制建設的實施意見》的要求,嚴格執行行政決策程序,科學決策、民主決策、依法決策。強化決策執行情況的監督檢查,嚴格決策責任追究。
3、加強對規范性文件的監督。嚴格規范性文件制定權限和程序;堅持規范性文件備案制度;實施規范性文件異議處理制度,認真履行公民、法人和其他組織對規范性文件提出異議的審查、處理職責。
4、加強規范性文件備案審查工作。重點審查糾正違法設定行政許可、行政收費、經營服務性收費和違法不當增加當事人義務等侵害群眾利益的內容,加大規范性文件糾錯力度。
5、組織開展協同和聯合行政執法活動。按照《市協同和聯合行政執法試行辦法》,規范聯合執法的條件和程序,組織實施協同和聯合行政執法活動,建立完善部門協調和分工配合的長效機制,提高行政執法效能,有效處置重大、復雜的行政執法事項或者特殊執法情形。
6、加強行政執法監督,規范執法行為。建立完善投訴舉報處理工作機制,健全內部監督制度,依法落實責任追究制度,嚴格規范行政執法行為,強化行政執法監督效果。
7、完善社會公眾對行政執法的監督機制。建立人大代表、政協委員對行政執法進行專題視察或檢查機制;注重接受社會輿論和人民群眾的監督,拓寬群眾監督渠道,保障群眾監督權利;認真調查、核實人民群眾檢舉、新聞媒體反映的問題,及時依法做出處理。
8、健全行政執法案卷評查制度。繼續做好行政處罰案卷評查工作,完善行政許可、行政強制等行政執法案卷的評查制度,定期開展行政執法案卷評查,定期通報;健全對公民、法人和其他組織的有關監督檢查記錄、證據材料和執法文書的立卷歸檔制度。
9、加強行政復議和行政應訴工作。認真貫徹行政復議法及其實施條例,加強行政復議宣傳、培訓,發揮好行政復議在行政監督、化解矛盾、維護社會穩定工作中的重要作用。提高復議案件辦理質量,規范行政復議案卷管理,建立案卷查詢制度。
10、以樹立依法行政理念、營造依法行政良好社會氛圍為重點,充分利用電臺、電視、報刊、網絡等媒體,開展形式多樣的依法行政學習宣傳活動。
關鍵詞:行政邊界;區域;環境行政;執法監督;“錳三角”
中圖分類號:D922.6 文獻標識碼:A 文章編號:1673-2596(2016)03-0154-03
環境行政執法是指行政機關按照法律、法規和行政規章的規定,對環境行政管理相對人采取的直接影響其權利、義務,或者對環境相對人的權利、義務的行使和履行情況進行監督檢查的行為。環境行政執法監督是指一切國家機關、社會團體、政黨、公民對各級環境行政機關及其工作人員的環境行政執法行為是否合法、適當進行監督、審查以及采取必要措施予以糾正的總稱[1]。在行政邊界區域,如“錳三角”地區,由于跨行政區立法、管轄權、監督權的差異,環境行政執法監督面臨諸多法律困境。
一、行政邊界區域環境行政執法監督的特殊性
就單一行政區域而言,對環境行政執法行為進行監督,相對容易界定。在單一行政區域內,由于監督主體范圍――本行政區域內的環境行政執法監督主體范圍――相對確定;監督對象――本行政區域內的環境行政執法行為――相對確定;以及監督內容――本行政區域環境行政執法監督主體對環境行政執法行為合法性、合理性的審查與評價――相對確定,這些因素使得單一行政區域內的環境行政執法監督相對易于分辨與實施。而行政邊界區域環境行政執法監督則不同,更多地體現了環境行政執法監督的特殊性。
首先,監督主體的范圍不易確定。行政邊界區域環境行政執法監督的主體,應當是對邊界行政區域環境行政執法行為有監督權的國家機關、組織和公民等。行政邊界區域環境行政執法往往涉及到相鄰的兩個或兩個以上行政區的環境保護監管部門,由于行政區劃對自然環境的人為分割,相鄰兩個或兩個以上行政區的環境行政執法機關的管轄權以及執法權很容易產生沖突,從而導致行政邊界區域環境行政執法監督的主體范圍不易確定。
其次,監督對象的差異性。環境行政執法監督的對象是環境行政執法行為。在行政邊界區域,環境行政執法主體作出環境行政執法行為的法律依據常常由于行政上的條塊分割而不同。而環境行政執法監督主體對這些有差異的環境行政執法行為很難按照統一的標準對其合法性、合理性進行審查與評價。
最后,監督行為的復雜性。行政邊界區域環境行政執法監督的復雜性是由行政邊界區域環境行政執法行為的復雜性決定的。行政邊界區域環境行政執法較其他行政執法的法規體系龐雜,執法依據復雜多樣,而且常呈現區域性差異。
二、行政邊界區域環境行政執法監督的必要性和法律困境
“錳三角”地帶位于湘渝黔三省市交界處,主要是指湖南湘西州花垣縣、貴州松桃苗族自治縣和重慶秀山土家族苗族自治縣的電解錳企業集中地區,是我國最大的電解錳生產基地[2]。近年來,由于當地錳業迅速擴張,“錳三角”環境污染日趨嚴重,同時也帶來了“錳三角”環境污染治理難題和“錳三角”行政邊界區域環境行政執法監督法律困境。
(一)行政邊界區域環境行政執法監督的必要性
以“錳三角”地區為例,首先,“錳三角”地區雖然在行政區劃上對自然環境進行了人為分割,但是一衣帶水的環境整體性關系使得該地區的環境治理不再只是一個縣的環保監管部門的責任。其次,“錳三角”環境治理中存在著環境行政執法的簡單、粗暴做法,環保監管部門對于企業的排污行為作出收取高額排污費、吊銷營業執照的行政處罰決定,環境行政執法的合法性和合理性存疑。最后,“錳三角”地區的環境行政執法由于缺乏綜合性的區域環境法律和統一的標準,行政執法的規范程度不高。可見,建立行政邊界區域環境行政執法監督是十分有必要的。
(二)行政邊界區域環境行政執法監督的法律困境
我國雖然有不少關于跨行政區的區域環境法律規范,但均分散于法律法規之中,缺乏綜合性的區域環境法律[3]。各行政區地方立法主體都有權對本行政轄區內環境事務進行立法,這會產生相鄰行政區環境立法差異甚至沖突,如2007年實施的《重慶市環境保護條例》在全國首次明確規定了“倍罰制”和“日罰制”,可是,湖南省和貴州省卻并沒有類似規定,這樣,對同一性質和程度的違法排污行為的執法和司法,三省市邊界的“錳三角”區域會產生差異懸殊的結果[4]。類似的,由于湖南、貴州、重慶三省市對環境行政執法監督權的規定各有所異,也為有關機關、個人和其他組織行使監督權設置了障礙。
“錳三角”地區的環境行政執法監督法律困境,從根本上來說是行政邊界區域環境行政執法監督的特殊性在特定區域的具體表現。首先是監督主體的確定。對于“錳三角”地區某環境保護監管部門作出的環境行政執法行為,哪些主體有監督權?其次是對監督對象的評價標準。如前所述,與重慶市不同,湖南省和貴州省并沒有制定“倍罰制”和“日罰制”等類似規定。假設依照重慶市的規定,對湖南省境內的企業作出“倍罰”或“日罰”的環境行政執法行為,有監督權的機關、個人和其他組織對此應如何評價?最后是對監督行為的界定。對于“錳三角”地區某一具體環境行政執法行為,環境行政執法監督主體應作出怎樣的監督行為?
三、行政邊界區域環境行政執法監督的本質屬性
《環境保護法》第20條雖然在法律上為行政邊界區域的環境行政執法和司法作了原則性規定,同時也為行政邊界區域環境行政執法監督突破法律困境提供了思路。2011年,在環保部環境監察局的推動下,湖南、貴州、重慶三省市環保部門共同見證了“錳三角”地區三縣人民政府《“錳三角”區域環境聯合治理合作框架協議》的簽訂,共同應對區域性環境問題。
(一)行政邊界區域環境行政執法監督的程序性
《“錳三角”區域環境聯合治理合作框架協議》的簽訂,是三縣人民政府為公民、法人和其他組織參與和監督環境保護提供便利的舉措。其中,定期聯席會商機制要求,建立三縣人民政府區域環境聯合治理聯席會議制度,每年輪流由三縣人民政府舉辦和主持至少一次。交流經驗,通報信息,共同對區域性生態環境問題進行研究解決。這不僅為三縣聯合治理“錳三角”環境問題提供了程序保障,同時,“交流經驗,通報信息”也可以作為環境行政執法信息獲取、區域環境行政執法行為監督的重要途徑。
因而,在該《協議》下,可以通過程序上的設置以完善“錳三角”地區區域環境行政執法監督的程序性。比如,會議上應當列席三縣人民政府環境保護主管部門、其他負有環境保護監督管理職責的部門以及要求對“錳三角”區域環境行政執法進行監督的相關監督主體。
(二)行政邊界區域環境行政執法監督的建議性
2012年4月13日新華社“新華視點”發表新聞調查文章稱,當時花垣縣共有14家電解錳企業,其中6家尾礦庫存在無資質設計、施工的問題,占總數的43%;有11家尾礦庫無排洪泄滲設施,占總數的86%;尾礦庫壩體偏薄、外坡坡度比達不到要求占總數50%以上;3家尾礦庫壩址選擇不合理,尾礦庫建在村莊和居民區上游;半數以上的尾礦庫已滿庫,無調洪庫容,隱患突出。對于這種現狀,下游的松桃縣環保監管部門預見到汛期將至,立即向花垣縣環保監管部門發出了行政建議,督促其進行環境行政執法,切實保證電解錳企業在汛期來臨前排除安全隱患,避免造成重大環境污染事故對花垣縣及下游的松桃縣造成損失。
聯防聯控長效機制旨在通過三縣環境保護監管部門的合作治理“錳三角”環境問題,行政邊界區域環境行政執法監督的建議性表明,當行政邊界區域發生環境問題,而當地環境保護監管部門對此沒有管轄權時,通過行政建議的形式監督有管轄權的環境保護監管部門進行環境行政執法,是合法而有效的。
(三)行政邊界區域環境行政執法監督的協商性
根據《環境保護法》第20條規定,在行政邊界區域環境行政執法監督上,主要表現為協商性。根據該《協議》建立跨界生態環境事故協商處置機制,“積極協調處理糾紛,跨界水污染糾紛發生后,應立即召開聯席會議進行協商處理,并按照協商處理意見予以落實”。另外,根據湘渝黔三省(市)行政執法監督的一般性規定中均有關于行政執法監督協商性的規定。
2012年5月,重慶秀山縣某電解錳企業發生尾礦泄露事故,造成嚴重水污染,直接影響到下游湖南花垣縣水質。事故發生后,三縣決定立即召開聯席會議進行協商處理,會議決定由秀山縣環境行政執法部門處置此次事故,花垣縣和松桃縣的環境保護監管部門聯合監督秀山縣的環境行政執法行為。最終此次事故在花垣縣和松桃縣的聯合監督指導以及秀山縣環境行政執法部門正確處置下得到妥善處理。
四、行政邊界區域環境行政執法監督體制機制的構建
綜上所述,“錳三角”行政邊界區域環境行政執法監督應在現有的法律法規之下,以《“錳三角”區域環境聯合治理合作框架協議》為核心,遵循建議性、程序性、協商性的特點,從而發揮其監督作用。以“錳三角”為引例,行政邊界區域環境行政執法監督體制機制的構建可以從以下幾個方面著手。
(一)推動行政邊界區域環境行政執法監督立法
在我國,行政相對人對環境行政執法行為的監督包括以下幾個方面:立法機關對環境行政執法行為的監督;檢察機關、行政監察機關對環境行政執法行為的監督;上級環境行政機關對其下級環境行政機關執法行為的監督以及社會團體和公眾對環境執法行為的監督[5]。如果不明確彼此的職責,眾多的監督主體便難以形成合力。為解決這一問題,從行政邊界區域環境行政執法監督的大環境上看,應制定統一的《行政邊界區域環境行政執法監督法》,為行政邊界區域環境行政執法監督提供可靠的法律保障。其別包括:監督機關及其職責權限;監督的內容和形式;監督程序;相關的法律責任。
(二)建立健全行政邊界區域環境行政執法監督制度體系
為適應環境保護任務不斷加重的形勢,加強規范環境行政行為,應健全系統內部監督機制[6]。首先,通過行政執法責任制加強行政執法內部監督。其次,加強行政監察遏止環保違法。通過進一步加強監察機關及其工作人員依法依紀辦事的責任感和使命感,加深行政監察權是法律賦予的公權力的認識,必須依法行使,放棄行使是失職行為,要承法律和行政責任。最后,要完善環境行政系統外部監督機制。深化政務公開,擴大公眾參與;完善環境執法的司法監督機制,建立環境公益訴訟制度;探索構建我國非政府組織外部監督機制。
(三)探索建立行政邊界區域環境行政執法聯合監督機制
“錳三角”地區可以區域環境聯合治理聯席會議為契機,研究設立“錳三角”地區環境行政執法聯合監督小組,確定行政邊界區域環境行政執法監督的專門機構和人員。環境行政執法聯合監督小組組長由三縣環保監察部門負責人輪流擔任,每屆任期一年,負責牽頭制定當年三縣行政邊界區域環境行政執法聯合監督計劃并組織、協調實施。在每年的區域環境聯合治理聯席會議期間,“錳三角”地區環境行政執法聯合監督小組應組織召開工作會議,通報、交流三縣環境行政執法監督信息,有關監督主體也可以在會議上提出監督意見。經共同研究決定,對“錳三角”地區具體環境行政執法行為確有監督必要的,確定監督主體,明確監督方式,如下達行政命令,向環保監管部門提供行政建議,提起行政訴訟等,務求行政邊界區域環境行政執法聯合監督落到實處[7]。
在保障行政邊界區域環境行政執法相對人合法權益方面,“錳三角”地區環境行政執法聯合監督小組可以根據相對人的實際需要,召開行政邊界區域環境行政執法聽證會;對于具體環境行政執法行為侵害相對人合法權益的,可以建議其向有管轄權的中級人民法院提起行政訴訟。建立和完善環境執法監督部門聯動機制和區域聯動機制,健全區域、流域環境執法監督協作機制,完善與其他相關行政執法監督部門的聯合執法,加強與司法機關的密切配合與協作。
建立廣泛的社會監督機制。構建環境行政執法監督網絡,密切專業執法監督和社會監督之間的配合。加大行政邊界區域環境行政執法監督信息公開力度,健全環境投訴舉報制度。完善人民監督員制度,健全環境聽證制度。建立重大環境違法案件新聞會制度,在輿論監督方面完善對政府及相關部門環保履職的監督檢查機制。新聞媒體可以全程參與區域環境行政執法過程,對環境行政執法進行全程實時報道,必要時這些報道內容可以作為區域環境行政執法監督的證據。最后,應加大行政執法監督法制宣傳力度,樹立環境行政相對人維權意識,營造良好的環境行政執法監督社會氛圍,充分調動行政邊界區域環境行政執法社會監督力量的積極性,形成行政邊界區域環境行政執法社會監督的強大合力。
參考文獻:
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〔2〕蔣輝.民族地區跨域治理之道:基于湘渝黔邊區“錳三角”環境治理的實證研究[J].貴州社會科學,2012,(3):74-79.
〔3〕肖愛.區域環境法治:困境與對策[J].求索,2011,(3):164-166.
〔4〕肖愛.論區域環境法治中的權力結構[J].法學雜志,2011,(9):118-120.
一是監督的法律意識還不強。對《監督法》缺乏足夠的認識,依法監督的責任意識淡薄,缺乏責任感、緊迫感和主動性,工作空位不到位,忌諱“監督”二字,講優點成績多,講缺點不足少。遇問題輕描淡寫、避重就輕,對行政個案監督時調查研究不夠,多采取一般轉辦程序一轉完事,篤信“多一事不如少一事”,不愿啟動人大監督程序,放棄監督職責,聽之任之。
二是監督魄力還不足。行政執法包羅萬象,內容繁雜,涉及民生民利,執法主體部門多,執法對象多元化,矛盾沖突激烈,解決難度較大。監督工作中存在瞻前顧后,謹小慎微,害怕越權和越位。寧愿將質詢、特定問題調查、撤銷等剛性監督手段棄之不用,而搞行風監督員等柔性方式應付走過場。
三是監督主動性還不夠。不善于調查研究、解剖麻雀,對問題不求甚解、研究不透。尤其是超前意識不強,對當前矛盾多發期行政執法工作中出現的問題疏于研究,監督指導不到位,客觀上造成行政復議及行政訴訟案件多發。還有的對行政法律知識的學習和研究不夠,行政執法監督能力不強,遇事人云亦云、毫無主見,使法律賦予的監督職能形同虛設。
二、存在問題的原因
(一)監督工作認識淡薄。人大是集體行使監督職權,人大代表監督意識的強弱直接影響監督的力度和效果。近年來,代表結構有了明顯改善,素質有了提高,但與人大所面臨的監督任務和要求相比仍顯不足,一定程度上制約了人大監督的效果。人大專職委員多數因年齡偏大由黨委和行政部門改任,部分委員把人大當成“二線”,視為退休前的“最后一站”,感到人大工作不像黨務和行政、經濟工作實在,有失落感,對做好監督工作的信心大打折扣。一些非駐會委員認為監督工作屬份外兼職和業余,于己關系不大,存在應付差事心理。另外,個別代表因曾提的議案得不到應有重視,或得不到滿意答復,心灰意冷,監督熱情不高,履職意識差。
(二)監督形式單一弱化。行政執法涉及范圍廣、數量大、任務重,執法依據的法規種類多,執法程序具有一定彈性,與百姓日常生活息息相關、倍受關注。一些執法部門出現有法不依、執法不嚴,違法不究問題,究其原因就是監督責任落實不到位,內部監督缺乏具體的褒獎與懲戒措施。加之人大對行政執法監督過于宏觀和原則,審議和提建議多,適用剛性監督措施少,工作中該跟蹤調查的不調查、該質詢的不質詢、該撤銷的不撤銷,使一些執法人員執法隨意,辦案不公,枉法裁判,知法違法,嚴重損害了政府形象。
(三)監督法規不夠完善。我國現行的行政法規重行政機關對政治、經濟、文化等方面的管理控制,輕保障公民的合法權益和公民與行政機關平等民事主體關系的內容。公民在國家實施行政管理過程中處于不平等的被動和屈從地位。受行政立法思想的影響,人大對行政執法行為的監督,也難免陷入重維護行政行為的誤區。有的行政法規帶有明顯的部門利益痕跡,導致法律間不協調,甚至抵觸和矛盾,適用后產生的法律效果令人困惑。而人大監督必須依法進行,這樣,難免左右為難,監督失衡。重實體、輕程序是我國立法的一個特點,立法滯后,行政執法程序不完善,有些行政法規雖然賦予行政主體一定的執行權,但由于沒有程序規定,無法可依,執行措施難于操作,造成少數執法人員執法隨意,,使人大的行政執法監督難于有力實施。
(四)監督機構不盡合理。人大實施行政執法監督必須有一支專業性較強的監督機構,如審計、稅務監督等。然而,這些機構都設置在政府序列,屬權力的自我監督,“用自己刀削自己把”,使監督的公開、公正的真實性及監督力度受到制約和影響,也影響人大行使監督職權。一些地方采取黨政聯合發文、決定本行政區域內重大事項,替代行政機關和權力機關的職權,黨政不分,使人大對政府的監督處于兩難境地。另外,政府機構設置的多重性也不利于人大行使行政執法監督權,一些由省直接管理延伸到地方的部門,如稅務、工商、技監部門,實行人、財、物上劃管理,又是政府系列設置,人大對其行政執法監督缺乏剛性處置手段。三、措施與對策
(一)提高素質強化監督能力。人大代表素質直接影響著監督力度和監督效果。首先,必須具備良好的思想和文化素質,具有良好的語言表達能力和社會活動能力。人大代表來自不同黨派、不同行業、不同民族,要有較強的事業心和責任感,要大公無私,敢講真話。其次,要具備較強的專業素質,是各行業、戰線的行家里手、專業人才,只有這樣,才能獨具慧眼,提出高質量議案和建議。所以,要推薦具備良好的政治和專業素質,熱心參政議政的人當選為人大代表。開展多層次的培訓提高代表依法履職的素質,并組織視察、調研等“三查”活動,使代表敢于言民志、表民意、爭民利,在行政執法監督工作中發揮應有的作用,在知政、參政、議政、督政中提高履職能力。
(二)多方施策營造監督氛圍。人大是人民利益的代言機構,監督權是人民所賦予,要敢于監督和善于監督,真正使權為民所用、情為民所系、利為民所謀。要廣泛聯系群眾,傾聽群眾呼聲,把監督工作做深做實。要科學整合立法監督、司法監督、行政監督、黨內監督、群眾監督、新聞監督體系資源,積極推進依法行政的進程。要以人大監督為核心,強化部門內部監督,借助專項監督,發揮輿論監督作用,建立行政執法監督網絡機制,嚴格收支兩條線,杜絕下達行政罰款指標;嚴格行政處罰,搞好行政法規培訓,落實行執法責任制和執法過錯責任追究制。要綜合運用各種監督方式,緊扣群眾關注點、社會熱點和難點,加強行政執法監督,做到委員監督與代表監督結合,代表監督與群眾監督結合,營造一種和諧的行政執法監督氛圍。
Xx鎮結合實際情況,認真安排部署行政執法工作,以加強行政執法力度為基礎,以政務、村務公開為契機,努力開創依法治鄉工作的新局面,整體推動全鄉經濟發展的工作思路,扎實有效的開展了工作,并取得了可喜的成績。下面將我鎮行政執法責任制工作落實情況作如下匯報。
一、加強組織領導。
鎮行政執法責任制工作由鎮政府鎮長負總責。黨委副書記任組長,黨政辦主任為副組長,鎮司法所所長、鎮計生辦主任、派出所所長、鎮國土所所長、林業站站長為成員,下設辦公室,鎮行政執法責任制工作辦設在鎮司法所,按職責分工負責承辦各項行政執法工作。鎮行政執法聯絡員由馮炳坤同志擔任。
二、加強培訓。提高行政執法人員的素質,有針對性地實施培訓,不斷提高各執法干部的執法水平。凡新申領行政執法證的,都要進行培訓,考試合格的才予以辦理。
三、把好法律關。嚴格執行各項規范性文件備案制度。鎮各執法部門把好法律、法規關,確保規范性文件符合法律、法規要求,要及時備案。
一、切實加強依法行政,落實行政執法責任制
一是以落實職責、流程為牽引,推進工作秩序正規化。對職責、流程進行進一步修定和完善,嚴格按照職責和流程組織開展工作,實現工作職責明確、工作流程清晰、工作關系順暢、工作互不到位、形成有條不紊、正規有序的長效機制。
在“明確職責,打造流程”的工作基礎之上,結合工作實際,繼續建立和完善與行政執法責任制相關的各項制度,主要包括崗位責任、行政執法人員管理、執法證件審查、過錯責任追究等各項制度,努力提高依法行政能力。
二是加強行政執法監督,提高行政執法工作有效性。按照市政府和市局“行政執法重點評議考核目標”,理清工作思路,突出工作重點,堅持固強補弱,對目標任務、具體職責進行細化和分解,落實到具體部門和人員,并實行追責制,對承擔執法職能的單位按照《質監法制工作考核細則》和《行政執法考核實施意見》實行定期考核,定期通報考核結果,提高執法工作的針對性和有效性。嚴格切實執行大案要案備案制度、實行錯案追究制和行政訴訟敗訴、行政復議撤銷或改變一票否決制度。努力提高依法行政能力,堅決杜絕行政執法不作為、亂作為的現象,增強質監執法的公信力和執行力。
三是繼續加強對行政許可的法制監督管理,完善行政許可相關法制監督制度。嚴格執行上級對辦理行政許可事項的相應規定,按照市政府《行政許可案卷標準》和市政府法制辦《評查評分細則》的要求,規范行政許可事項的辦理和文書案卷的制作,確保符合法定要求。加強規范性文件的管理,各部門制定的規范性文件,應經市法制辦公室進行合法性審查、備案,同意后方可。
二、認真開展“和諧執法,陽光辦案”活動,增強法制監督的能力和水平
一是結合我局行政執法工作實際,研究制定《開展“和諧執法,陽光辦案”實踐活動的意見》,積極開展研究性執法活動。
二是建立健全“案件回訪”、“行政執法監督檢查”等制度,應用“違法行為整改情況反饋表”、“行政執法意見調查表”、“行政執法監督卡”和“行政執法建議書”,加強對行政執法辦案的監督,及時發現并糾正執法中存在的問題,實現“和諧執法,陽光辦案”正規化。
三、認真落實行政處罰自由裁量基準要求,促進案件辦理質量提高
一是深入落實行政處罰自由裁量基準制度,不斷規范行政執法行為。加強執法監督,各執法單位在實施行政處罰時,要有全局意識和大局意識,以糾正違法行為為目的,根據違法行為的具體情節,嚴格按照《市質量技術監督行政處罰裁量基準規定(試行)》的規定,實施行政處罰自由裁量;對每一涉及自由裁量的處罰案件,都必須有適用裁量的描述;局案審委在案件審理時,將對自由裁量實施情況進行重點審理,并嚴格按照自由裁量基準有關要求作出處罰決定。
二是以市政府《行政處罰案卷標準》和市法制辦《評查評分細則》、《市質量技術監督局案件審理管理辦法》、市局《關于行政執法案卷管理辦法》為準則,規范行政處罰案卷辦理和文書案卷的制作,確保符合法定要求,確保作出的具體行政行為表述真實、準確、合法、有效,案件調查、審理、結案經得起時間和歷史的檢驗。
四、認真做好普法和法制培訓、宣傳活動,努力提高執法隊伍法律素質和企業法人守法意識
一是加強全體執法人員法律法規的學習教育,定期組織集中法律法規學習;要突出抓好新頒布的法律法規的學習宣貫,制定年度相關法律法規學習培訓的重點內容與實施計劃,組織全體執法人員進行培訓,扎實抓好“五五普法”最后一年的普法工作,做好省、市組織的普法驗收工作。
二是借“3.15”、“質量月”、“法制日”等時機,充分利用各種新聞媒體宣傳質量技術監督法律法規和工作職能,宣傳“一切為了質量”的質監品牌。特別是要緊緊圍繞綜合管理和行政執法兩大職能,開展形式多樣的法制宣傳活動,擴大質量技術監督工作的社會影響,提高企業的法律意識和質量意識,強化其產品質量第一責任人意識。促進質量技術監督工作依法行政水平的提高。
三是加強行政執法證件的管理。建立執法證件崗位審查制度,杜絕利用執法證件從事違紀違規活動。
五、認真做好行政處罰聽證、行政復議、行政訴訟和行政案件移交、移送工作
一是嚴格遵守行政處罰聽證程序,認真聽取行政相對人的陳述,凡經確認的事實、理由應予采納,確保行政處罰聽證的實效性。
二是認真做好行政復議和行政訴訟工作。辦理行政案件要立足經得起上級檢查和司法審查。行政執法人員是行政復議和行政訴訟的第一責任人,要認真學習掌握行政復議、訴訟程序和規定,在辦案的過程中就要做到保證行政復議不被撤銷、變更,應訴不敗訴;加強與法制部門和法院的聯系溝通,確保行政復議和行政應訴萬無一失。
三是認真做好行政案件的移交、移送工作,在辦理行政案件中,對不屬于職權管轄范圍的案件,要及時移交有管轄權的行政機關處理;對符合依法追究刑事責任的案件,要按照相關規定依法移交公安機關追究刑事責任。
六、加強執法隊伍建設,提高執法人員素質
一是加強行政執法證件的管理。配合市局搞好執法證件年審,保證執法崗位、執法人員與執法證件相符,對調離執法崗位的持證人員應按要求及時收回執法證件,杜絕利用執法證件從事違法違紀違規活動。
二是加強執法隊伍的法律培訓,除按省局、市局及政府法制部門的安排,組織搞好法律培訓外,將結合“五五”普法和執法工作實際,有計劃、針對性地開展法律法規的培訓,不斷提高依法行政整體水平。
一是完善依法行政工作體系。完善依法行政工作領導組,召開全區依法行政工作會議和依法行政領導組工作會議。各單位明確負責法制工作的科室,負責對外加強法制工作聯系,對內安排部署各項法制工作任務,加強本部門執法監督;進一步明確專門法制工作分管領導及法制聯絡員,切實做好依法行政工作。落實依法行政考核制度和依法行政報告制度。充分發揮法律顧問組作用,積極引導法律顧問參與重大行政決策合法性審查、疑難復雜行政復議案件討論等,特別注重為全區經濟建設及拆遷、拆違等重點工作出謀劃策。加強政府法制機構建設,充實和加強法制機構人員,加強法制隊伍的培訓。
二是加強依法行政培訓。堅持完善領導干部學法制度和新法速遞制度,確保領導干部帶頭學法。積極探索領導干部任職前法律知識考試制度。堅持行政機關工作人員學法制度,強化依法行政知識培訓。進一步加強對行政執法人員的法律培訓。
三是完善行政決策機制。完善行政決策制度,健全重大行政決策規則和程序,以《公務員處分條例》、《**人民政府行政問責實施辦法》等為依據,落實行政決策責任追究制度。
四是強化規范性文件監督管理。加強規范性文件立項工作,嚴格按照立項計劃制定、審核政府規范性文件。嚴格規范性文件制定權限,落實規范性文件統一制度,作為行政管理依據的規范性文件,必須通過政府公報、政府網站、新聞媒體等向社會公布。加強對政府規范性文件制發前的合法性審查以及對部門規范性文件的前置審查和備案審查工作。認真貫徹執行《**行政規范性文件異議審查程序暫行規定》,建立行政規范性文件異議審查制度。
一、做好統籌規劃,落實依法行政責任
印發了《市人民政府年度推進依法行政工作安排》,從落實領導干部學法制度、完善科學民主決策機制、推行行政權力公開透明運行等十三個方面的內容進行了列舉說明,對主要任務進行分解落實。制定了依法行政十二五規劃,市政府已審定通過。下發了《關于開展依法行政示范縣鄉評選活動的通知》,在全市范圍內開展依法行政示范縣鄉評選活動,通過評選依法行政先進典型,推動法治政府建設走向深入。
二、強化文件審查,保障制度科學合理
嚴格市政府出臺文件的審查標準,從必要性、合法性、規范性和可操作性等方面進行嚴摳細審,逐條逐句逐字核對依據,確保了文件的合法規范。截止6月,市法制辦共審查了《《市公路沿線戶外廣告設置管理辦法(試行)》等政府規范性文件19件,審查政府涉法文件21件。全面清理行政規范性文件,將2010年清理確認繼續有效、需修訂的規范性文件和清理后新制定的現行有效的行政規范性文件進行了再清理。
三、清理執法主體,確保執法主體合法
嚴格執行行政執法主體資格制度,在全市執法部門開展了清理行政執法主體、依據、權限、內容工作,下發了《關于執法證件年審及年新領或換發執法證人員申報工作的通知》,對全市4505名行政執法人員資格進行審驗,對1860名執法人員辦理了新式執法證,其中委托執法證人員135名,執法監督證人員3名。開辦了2期行政執法人員培訓班,培訓800余次人。
四、完善執法程序,規范行政執法行為
將規范行政執法程序規定作為年推動依法行政和加強制度建設的重要內容,通過規范行政決策、行政執法、行政審批、行政聽證、行政公開、行政監督和責任追究等程序,促進行政機關合法、公正、高效行使行政職權。今年3月和5月,市法制辦分別帶隊到湖南、西昌等地學習調研后,完成了《市行政程序規定(試行)》的起草工作,目前已進入征求意見階段。
五、強化執法監督,糾正行政違法行為
加強行政復議。完善了行政復議受理條件、行政復議審理期限、行政復議案件辦理程序等一系列制度。繼續堅持“開門辦案”,采取公開聽證、實地調查了解、召開現場會等形式,核實證據,明斷是非。通過與部門的信息互動,變“一家辦案”為“共同維穩”。共受理行政復議案件15件,結案13件。做好行政執法的投訴舉報工作。統一在日報、市政府網站公布各部門公布執法投訴舉報電話,接受群眾的投訴舉報。共接受群眾舉報500余件,全部辦結,群眾滿意度100%。建立了司法監督回應機制。針對市中級人民法院《關于2010年度全市行政案件司法審查情況的報告》反映的行政執法中存在的問題,市法制辦提出了規范機構的設立、嚴格執行程序、行政首長出庭應訴等六點整改建議意見,市政府全文批轉執行。
六、落實執法責任,深化行政執法責任制
全面開展深化行政執法責任制活動,梳理細化行政執法部門職權、制定部門行政執法流程圖,落實部門行政處罰裁量規范和基準制度、行政執法評議考核制度,完善部門行政執法責任追究制度。組織召開了市政府部門深化行政執法責任制活動推進會,總結交流了深化行政執法責任制工作經驗,安排部署了下一階段工作。
七、強化審批監管,規范審批項目調整
按照《年機關行政效能建設工作要點》的要求,嚴格執行《市市級行政審批項目動態調整和后續監管試行辦法》,嚴把行政審批增設關,對市公安局新增“保安培訓單位設立初審”和“保安服務公司設立初審”等行政審批項目進行了合法性審查,提出了修改名稱及進入政務中心辦理的建議,確保了審批項目增加的合法性。
一、重點工作
(一)一是要嚴格履行職責,把公眾參與、專家論證、風險評估、合法性審查、集體討論決定確定為重大行政決策法定程序,年內確定的重大行政決策事項范圍和操作規則要以會議記錄、紀要、決定等形式形成文字材料存檔備查。。二是要結合本單位實際,健全完善重大行政決策各項配套制度,確保決策制度科學、程序正當、過程公開、責任明確。三是建立行政執法機關內部重大決策合法性審查機制。各鎮街教委、縣直各學校重大行政決策方案必須經教育局政策法規股進行合法性審查,教育局法制機構主要從職責權限、法定程序、實體要求等方面對決策的內容、程序進行全面審查,為各單位依法、科學、民主決策提供高水平、高質量的法律服務。四是健全完善重大行政決策征求意見、聽證等制度。建立健全重大行政決策方案合法性審查制度和風險評估機制,加強對重大行政決策的跟蹤反饋和責任追究。五是實施“法律顧問全覆蓋”工程。明確工作職責,規范運作,切實發揮法律顧問在學校重大行政決策過程中的作用。
(二)深化教育系統行政執法體制改革,規范行政執法和執法監督。一是依法界定行政程序主體與職責。教育局機關依法辦理行政職權委托事項,委托行政執法時,與受委托行政機關、組織之間簽訂書面委托協議,并報縣政府法制辦公室備案。主動向社會公告委托主體和委托的行政職權內容,并對受委托行政機關或者組織行使受委托行政職權的行為進行指導、監督。二是嚴格行政執法程序。加強行政執法監管,規范行政執法行為,在行政許可、行政強制、行政確認等具體行政執法中,嚴格遵守法定權限和程序,做到著裝整齊、亮證執法、用語規范、舉止文明,塑造陽光執法、公正執法的良好形象。三是認真做好行政處罰自由裁量權細化標準的公布和實施工作。修訂完善行政處罰自由裁量權執行標準,確保合法合理行使行政處罰自由裁量權。四是建立行政執法人員資格管理制度。嚴格行政執法證件申領人員資格審查,對行政執法人員進行全面清理,落實行政執法人員持證上崗制度,上崗前必須進行法律知識培訓,杜絕不符合條件的人員申領證件和上崗執法。
(三)以合法性審查為切入點,著力提升規范性文件監督管理水平。依法完善規范性文件制定程序,嚴格執行規范性文件合法性審查制度和統一登記、統一編號、統一公布“三統一”制度及備案審查制度,提高規范性文件的權威性和嚴肅性。及時修訂完善規范性文件制定程序,加強合法性審查,落實好規范性文件有效期制度,確保規范性文件合法有效。
(四)認真貫徹實施《省行政執法監督條例》。認真組織開展教育系統《省行政執法監督條例》(以下簡稱《條例》)學習宣傳工作:一是抓好《條例》的學習、宣傳工作。通過加大宣傳力度,為《條例》的貫徹實施營造濃厚氛圍。二是落實好《條例》中關于重大行政執法決定備案、行政執法案卷評查、行政執法協調裁決等制度。三是加強監督和責任追究。暢通社會監督渠道,建立健全執法監督機制,對行政執法人員加強教育管理,不斷完善監督檢查的方式方法,加強對群眾舉報和投訴的處理,對違法行政行為實行責任追究,形成依法治教的良好氛圍。
二、方法步驟
教育系統“法治建設提升年”活動分為三個階段:
(一)動員部署階段(2015年4月)。各鎮街教委、縣直各學校根據教育局“法治建設提升年”活動實施意見,結合工作實際,召開動員會議,學習部署各項工作任務,制定實施方案,確定具體年度工作目標。活動方案于4月底前,報縣教育局政策法規股備案。
(二)全面開展階段(2015年4月~11月)。各鎮街教委、縣直各學校按照各自制定的實施方案,廣泛開展活動,貫徹落實好工作計劃,并及時將活動情況報送縣教育局。
(三)考核驗收階段(2015年12月)。在廣泛開展活動的基礎上,各單位要及時對活動開展情況進行自查和總結,形成書面報告,于12月中旬報教育局政策法規股,做好迎接考核驗收的各項準備工作。
三、組織領導
(一)強化組織領導。為切實加強對“法治建設提升年”活動的組織領導,縣教育局成立“法治建設提升年”活動領導小組,辦公室設在縣教育局政策法規股。各鎮街教委、縣直各學校要充分認識這次活動的重要意義,成立相應的領導機構和工作機構,切實加強領導,明確職責分工,完善機構、人員、經費保障機制,確保活動有序開展。
(二)做好典型示范工作。堅持典型引領,及時總結推廣好的經驗和創新做法,宣傳先進,督促后進,確保活動取得明顯成效。