行政監督的基本功能精選(九篇)

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第1篇：行政監督的基本功能范文

【關鍵詞】電子 招投標 平臺 建設 優勢

1引言

由于我國目前的法制和市場誠信體系尚不成熟，在招投標領域仍存在如濫用權力、對號入座、違規評標、圍標串標等諸多頑疾。傳統的招投標運行模式已不能滿足需求，在這種形勢下電子招投標模式應運而生，并逐漸成為招投標行業創新的一項重要舉措為各地所普遍認同和推廣。

2建設目標

電子化招投標平臺，以全程電子化、文件標準化、評標遠程化、信用信息化和監管網絡化為主要特征，應實現以下基本功能：

一是招投標全過程網上運行。包括招投標相關事項的網上辦理、審核，網上發售招標文件、提交投標文件，評標專家網上遠程評標，電子檔案歸集等；

二是文檔的電子化和標準化。包括招投標各流程所需表式，招標文件、投標文件標準范本，評標報告、招投標書面情況報告、公示、中標通知書等；

三是全程CA認證和電子簽章。各環節通過CA認證和加密技術，確保招投標活動安全、保密及無法篡改，同時通過電子簽章保證文檔的法律效力；

四是建立動態的市場誠信庫。通過建立企業市場誠信信息庫，與電子交易平臺無縫對接，實現資審、評標無紙化，并作為終端強化市場誠信管理。

3建設任務

電子招投標平臺建設是一項涉及面十分廣泛的工作，要達到要求的基本功能，主要須完成以下幾項任務：

一是配套軟硬件采購。主要包括各類服務器、磁盤陣列柜、終端設備、交換機及防病毒軟件。結合目前實施城市案例，大約需投入100至300萬元。

二是搭建電子交易平臺。招投標管理機構、交易中心應會同相關電子交易平臺開發單位，共同完成網上招投標系統相關模塊、模版的制作。

三是辦理CA認證及電子簽章。這部分工作由專門的認證機構完成，交易中心在初期應提供專門的場地，集中為相關單位和人員辦理。

四是文件制作工具開發。通過開發電子招投標文件編制軟件，實現招、投標文件電子化編制、審查及網上、下載、提交。

五是誠信信息庫建設。為投標企業、機構、評標專家建立涵蓋資質、業績、獲獎、處罰等動態信息的省級信息庫，并實現省市數據的實時同步。

4電子化招投標存在的問題

一新系統推行阻力大

電子化招投標推行的目的是打擊腐敗、創造公平競爭環境，而某些地方主管部門思想不通、作風不變，為了個人利益對電子招投標工作存在互相推諉的現象，阻礙了電子招投標系統的推廣。

二軟件缺少標準的數據接口

目前電子化招投標系統的開發缺少統一的技術標準和評定體系，各級主管部門獨立建設各自的招投標系統，導致大多數電子招投標系統只能接收指定的工具生成的電子投標文件，這種設置最終增加了投標人的商業成本，對投標人拓展業務相當不利。

三電子招標投標的行政監督不適應。

電子招標投標的網絡化、無紙化特點要求行政監督方式也不同于傳統紙質招標的現場監督和書面審批。然而，目前大部分行政監督部門尚未具備有效監督電子招標投標的網絡監督接口、服務平臺和與此相應的監督方式，對于推行和監督電子招標投標既缺乏必要的技術準備，又缺乏思想上足夠的重視，并存在諸多不必要的疑慮。

國家發展改革委已經委托協會起草并準備聯合有關部委共同印發《辦法》和《規范》，希望以此保證全部或局部研發、運用的電子招標投標系統的技術和數據標準規范、統一，功能全面、合法。將招標投標法律法規要求與電子信息系統全面、規范地結合起來，對電子招標投標的“投標簽字、送達時間、密封解密、開標方式、評標隔離”等一系列特定操作含義和要求作出明確規定，為電子招標投標每個環節提供必要的依據，并保證各個電子招標投標系統互聯、兼容、整合、易用、安全、可靠、協調運營。

5完善電子化招投標的建議

一采取行政手段，強制推行電子化招投標

電子化招投標工作應作為政府部門績效考核的一部分，上級主管部門應主動介入，統籌協調，建立全國性的統一數據接口和標準，制定配套法律規章強制推行。

二建立統一的數據接口

電子招投標系統應采用開放式體系結構，使用標準統一的接口，保證電子招投標系統的開放性和通用性，最終實現電子招投標系統跨地區應用，讓招投標雙方以最低成本快速地應用電子招投標系統。

三制定《電子招標投標管理辦法》和《電子招標投標系統技術規范》

電子招標投標系統應該充分運用電子信息技術最大限度地幫助招標人規范、便捷、高效地實現招標項目采購目標需求以及項目全過程信息化管理的全面對接要求，滿足不同主體、不同層次、不同角度對招標投標活動全過程的信息和功能需求。系統既要充分保障招標信息及時、開放透明，也要依法保證投標、評標等相關信息嚴格保密安全，嚴格設置電子文件的主體閱讀、修改以及流程操作的權限和時間，并保證電子文件只能依據規定設置的權限和時間進行閱讀及有痕跡的修改、且事后不可篡改、銷毀、抵賴，可以提供追查證據。

四系統應有嚴格的安全保密權限管理

評標工作的保密性和數據的安全性要求是非常高的。為了保護信息的完整性、有效性、不可抵賴性和交易身份的真實性，保障網上招標投標的健康發展，系統應采用嚴格的安全權限設置和保密性規范，應能提供完善的身份認證機制、嚴密的權限控制體系、關鍵數據加密、詳細的目志信息記錄和預留標準的CA認證接口等安全措施，進一步提升系統的安全等級，最大限度地保障網上電子招標業務的順利開展。

6目前現狀

目前，電子化招投標已如雨后春筍般在全國推廣，但總體來看，仍然存在以下問題：

一是發展不均衡。由于電子化招投標平臺目前仍處于不斷發展、完善階段，需要當地主管部門打破原有觀念，同時更需要當地政府在財政上予以支持，因此各地在推行力度、配套設施以及實際運用上都存在較大的差異。

二是深度仍不夠。真正意義的電子化招投標，并不僅僅是無紙化、網絡化，只有搭建動態的市場誠信信息庫，與電子交易平臺進行無縫對接，從而實現高效的兩場聯動，才能夠真正體現出電子化招投標的優勢所在。

三是標準不統一。各地在系統開發、操作規程等方面缺乏統一標準；部分縣區獨立于市區自行采購設備，造成資源的極大浪費；對外地企業的信用評價難度也較大。

7前景展望

新出臺的《中華人民共和國招標投標法實施條例》為電子化招投標的發展提供了明確的法規依據和政策指向，其第五條第二款規定“國家鼓勵利用信息網絡進行電子招標投標”。可以預言，今后電子化招投標必將在全國普及，其重點也將不再拘泥于形式上的變化，而是將建立信息化市場誠信信息庫、強化標后管理水平作為重點，其發展的更高階段應是建立國家主導的市場信用評價體系。目前，部分地區正在試行的經濟、技術、信用“三合一”評標體系即是對這一理念的大膽探索和嘗試。

【參考文獻】

第2篇：行政監督的基本功能范文

關鍵詞 政府門戶網站；建設與發展；建議

中圖分類號：TP393 文獻標識碼：A 文章編號：1671—7597（2013）041-141-02

隨著信息時代的飛速發展，政府門戶網站作為政府信息化工作的重要載體和實現形式，其作用和地位也越來越重要，已成為政府信息化整個工作的關鍵。田林縣屬欠發達地區，受資金、信息、人才等因素制約，政府門戶網站建設起步晚，各項功能以及保障機制亟待完善。因此，如何結合當地實際，建設務實高效的政府網站，成為當地黨委、政府不可忽視的重要課題。

1 田林縣政府門戶網站的現狀

田林縣政府門戶網站于2012年3月開始投入運行。網站本著統一、規范地宣傳田林形象，落實“政務公開，加強行政監督”的原則，以豐富的信息服務于民，成為展示田林文化的舞臺，宣傳田林形象的窗口，聯系群眾的橋梁和紐帶，為田林的經濟發展和文化交流作出積極貢獻。其主要特色有以下幾個方面。

1.1 網站貼近政府，整合信息資源

為加大政務公開的力度，打造透明政府，田林縣制定了《田林縣人民政府門戶網站信息報送制度》，確保能夠公開的信息都上網公開。并通過“時政新聞”、“部門動態”等欄目，第一時間各級政府、部門工作動態，保障了網站的信息量，以及內容更新率。

1.2 網站貼近生活，初具便民服務功能

網站的“政務中心”、“公共服務”等欄目，公開辦事指南，辦事條件，辦事地點，聯系方式等信息，并提供相關表格下載，極大地方便了企業、群眾辦事，彰顯信息時代的便捷性。

1.3 網站以互動形式，成為政府與群眾溝通交流的平臺

政府網站開設“之窗”、“公眾問答”、“縣長信箱”等互動欄目，有效保障了政府與民眾進行直接的雙向溝通和聯系，解決民眾遇到的實際困難。

2 田林縣政府門戶網站存在的不足

2.1 宣傳力度不足，群眾知曉度低

網站投入運行以來，宣傳力度不足，未能在群眾中廣泛推廣，知曉度不高。一項民意調查顯示，在縣委黨校舉辦的團干部培訓班的100多名團干中，只有寥寥少數的幾位團干知曉當地政府有門戶網站，知曉率較低。

2.2 在線服務功能是軟肋

網上辦事、在線服務是政府網站的基本功能。田林縣政府網站在這方面還十分薄弱，基本只能實現從網站到用戶的公開辦事指南為主的單向信息。

2.3 網站的互動性不強，形式單一

網站目前開設的幾個互動欄目，都是以在線留言、一問一答的形式為主，互動性不強，交流渠道單一，政府網站匯集民意的基本職能作用體現不明顯。

2.4 內容單一，亟待充實

網站內容多以文字，圖片為主，缺少視頻、影像內容； “生活資訊”、“生活百事”等欄目的內容，更是少之甚少。

2.5 缺少復合型人才

信息化建設是一個長期的、不斷改進與完善的過程，網站的日常維護、后期開發和網絡安全防范決定了必須有強大的智力支持。田林縣急缺既懂電腦技術、又熟悉行政管理的復合型人才。

3 促進田林縣政府門戶網站發展的幾點建議

3.1 加大宣傳力度，大力宣傳門戶網站的優勢

利用電視、廣播、手機短信等傳媒，大力宣傳電子政務的便捷性、實用性、優越性，讓民眾知曉自己能夠在網站上獲取到什么信息，得到什么服務。

3.2 針對服務對象，拓展在線服務功能

服務是政府網站乃至整個電子政務的生命線，面向用戶提供公共服務是網站的核心內容。網站應本著 “以用戶為中心”的理念，根據服務對象的不同，大致可以劃分為“政府、企業、公民”三種類型。針對政府部門，建議整合現有的田林縣黨政系統辦公OA，這樣既能整合資源，節省辦公費用的開支，又能減輕政府工作人員的工作量，提高工作效率。政府工作人員每天反復登錄多個系統的后臺，而直接在政府網站上享受到“一站式”的服務。針對企業用戶，優化、簡化傳統行政流程，將企業需要辦理的“設立變更、納稅、年檢年審、商務活動、對外交流等”業務盡可能地提交到網絡上完成。針對居民個人用戶，應拓展“婚姻登記、生育收養、戶籍管理等”政務服務。

3.3 健全互動欄目，拓展互動渠道，提高公眾參與程度

公眾參與欄目是政府網站服務內容的重要組成部分，是提升科學執政、民主執政能力的重要手段。目前網站互動欄目以在線留言、信箱留言為主，交流渠道較為單一。建議網站增開論壇、微博等互動平臺。增開論壇一方面可以改善當前網站一問一答，一對一交流的局限性，讓大家在論壇上圍繞某個話題展開激烈討論，全面地反映民眾對該熱點話題的輿情導向，有利于黨委、政府更深一步地了解社情民意和對當地輿情的監控與疏導。另一方面可以一些貼近生活的商業信息、生活資訊等，與政府網站較為呆板的政務信息遙相呼應，打造集政務為主、商務休閑為輔的“有血有肉”的綜合性網站，增加用戶粘度。

3.4 增加視頻、影像資料，充分展示田林形象

政府網站作為宣傳田林形象的門戶，目前內容僅以文字、圖片為主，未能充分展示田林的形象。譬如網站“北路壯劇”欄目，大都是些文字介紹以及圖片寫真，未能讓游客直觀地感受到壯劇的魅力所在。如能整合廣電部門、企事業單位的優秀視頻、專題片，充實到網站中來，將大大提高田林的形象以及藝術品位。視頻文件存在著占用空間大，耗帶寬的弊端，考慮到網站服務器的承載能力。建議將視頻上傳到優酷、土豆專業視頻網站，再將視頻鏈接插入到的網站中，這樣既節省服務器的空間，又能通過各大知名視頻網站向網友廣泛宣傳田林形象，有利無害。

3.5 配齊配強網站管理團隊，為網站發展提供智力保障

網站建設是一個長期的、不斷改進與完善的過程，政府固然可以將網站的后期建設、安全防范等交付網絡公司托管，但這將是一筆巨大的開支。加上網絡公司對政務以及當地實際情況的了解有限，開發出來的模塊未必適合網站的實際需求。因此網站必須配備懂技術、精政務的復合型管理人才。可通過“內挖外引”的方法來大力培養這類復合型人才。一方面從政府部門、企事業單位中遴選一批有較強計算機能力的公務員到高等院校、網絡公司進行專門的網站管理學習；另一方面，通過公開招聘、考試錄用等方式，從高等院校、公司企業等引進具有豐富經驗的計算機專業技術和信息管理的人才，為網站的發展提供強大的智力保障。

總之，網站建設是一項復雜、系統的工程，決不是一朝一夕就可以一蹴而就的事，而是一個持續而漫長的過程。田林縣門戶網站僅用一年多的時間，實現了政府信息化，提高了政府運行的效率，成績是有目共睹的。但與先進的政府網站建設水平相比，與建設透明、高效、務實的政府目標要求，仍需在解決上述問題的基礎上不斷努力。

參考文獻

第3篇：行政監督的基本功能范文

摘要：輿論監督：是新聞媒體的基本功能之一，也是黨和人民賦予新聞媒體和新聞工作者的基本權力與職責，是人民群眾通過新聞媒體對黨務、和黨政工作人員實施民主監督。這種監督賦予記者的使命是“鐵肩擔道義”，它區別于政府職能部門的行政執法監督，具有較為廣泛的受眾參與性、公開性和透明度。

關鍵詞：媒體；輿論；監督；素質；要求

如何有效地發揮新聞媒體的輿論監督功能，真正做到“幫忙不添亂”，對新聞工作者的素質，提出來了較高的要求。

一、要有良好的政治思想素質

我國的社會主義新聞事業，是黨的事業重要組成部分，新聞記者沒有什么特殊的權力，絕不是“無冕之王”，可以為所欲為。開展輿論監督的目的，是為加強社會主義民主法制建議，反映人民群眾的意見和呼聲,改進黨和政府工作,密切黨和政府同人民群眾的聯系,弘揚社會正氣,反對消極腐敗,維護社會穩定,促進社會主義事業的健康發展.站在黨和人民的立場上說話,是黨和新聞事業的性質和輿論監督的目的所決定的。因此，實施輿論監督，新聞工作者要有強烈的政治意識、大局意識、責任意識、陣地意識，要研究確定宣傳正確的方針和科學方法，積極穩妥地把干部群眾的思想和行動朝著有利于解決問題、改進工作、維護社會穩定的方向引導。

二、要有高尚的職業道德修養

輿論監督工作雖然不具備法律評判作用，但因其必須得亮明觀點，所以輿論監督者的道德水平、心態、動機必然會對輿論監督的社會效果產生影響，這就是要求新聞工作必須具備良好的職業道德，為人正直、處事公平，拋棄個人恩怨和私心雜念。以嚴格的道德規范要求自己，絕對保證輿論監督動機的純潔性。不能把批評報道作為個人泄私憤、圖報復，為親朋好友或小集團服務的工具，更不能借批評報道搞有償新聞、有償監督。近幾年，搞不正當的所謂輿論監督，為虎作倀，充當打手，敗壞媒體聲譽。比如1995年12月30日，中央電視臺、河南電視臺記者禁不住金錢的誘惑，收受周口地區淮陽縣原糧食局局長郝瑞端的重金賄賂，利用手中的新聞報道權利，在中央電視臺《焦點訪談》欄目斷章取義，制作出了轟動全國的“糧損事件”報道，導致了一場駭人聽聞的冤家錯案，使郝瑞端達到了撂翻當時淮陽縣縣委書記李華亭的目的，李華亭也因此蒙受了兩年之久的不白之冤。由此可見，新聞工作者如果不注意職業道德修養，不廉潔自律、嚴格要求自己、忽視自身的價值提高，必將給社會和人民造成不可挽加的損失和影響。

三、要有廣博的業務知識

1996年在視察報社時強調：“新聞工作者有很深的學問，涉及方方面面的知識。一個稱職的新聞工作者，必須始終保持堅定正確的政治方向，努力做到知識廣博、視野開闊，才能在新聞領域里得心應手，縱橫馳騁。”

輿論監督的原則，主要包括真實性原則、典型性原則、政治傾向性原則和適量、適度原則。真實是新聞報道的生命，是輿論監督最重要、最基本的原則，輿論監督影響之大，不可估量，其失實帶來的副作用，有時是災難性的。新聞工作者實施輿論監督時，必須遵循“真實”這一原則。社會上存在各種各樣的問題，只要存在較多，引起民眾人關注，或者是存在不多，卻預示著一種傾向的問題，都可視為具有典型性。

輿論監督的技巧，一是要抓好熱點、難點。所選擇的事例必須是體現廣大群眾長遠利益和整體利益，又為政府及主管部門應該解決、能夠解決，但又尚未引起足夠重視或沒來得及解決的熱點、難點問題。二是爭取社會合作，拓寬監督渠道。輿論監督需要社會提供信息，需要社會幫助形成新聞作品，這要求批評報道既不能閉門造車，也不能盲目單干。三是要跟蹤報道。新聞輿論監督的最終目的是為了祛邪扶正，因此，在批評報道之后，一定要狠抓落實，善始善終，切忌虎頭蛇尾，不了了之。一旦發現被批評方已有改正誠意并作了大量確實有效的補救措施，就應該給予追蹤報道甚至連續報道，以壞事起出好事，最終促成問題圓滿解決。四是批評措辭要適度，對一些表示時間、程度、范圍、語氣的形容詞和副詞的運用，要特別小心，因為這些詞統統是衡量是否符合事實的標尺。對一些夸張、聯想的形容詞的運用，更應慎之又慎。

另外，新聞工作者還必須具備較高的政策水平和一定的法律知識。

輿論監督工作最為重要的任務是宣傳黨和路線、方針、政策，糾正違反政策的各種問題，給廣大人民群眾正確的政策導向。如果新聞工作政策水平低，就不能很好地完成這一重要任務。

近年來，新聞官司日趨增多，這其中這一個重要原因就是新聞工作者法制觀念淡薄，甚至是不懂法造成的。新聞工作者在進行輿論監督時，要了解和掌握法律基礎知識，具有基本的法律素養，認真學習與新聞報道有關的法律法規。要了解和掌握公民和新聞工作者有哪些知情權、議政權、民事權、批評權以及公民和個人權益保護等問題在。在進行輿論監督的同時必須注意：不侵害國家的秘密、個人隱私等；用合法手段獲取新聞素材；只有報道權利，沒有裁判權利。輿論監督是靠事實說話的，報道的本身體現出記者的的意圖。但是，有些記者在進行輿論監督時，卻充當起“裁判”的角色，在提供了事實的同時，又進行了判斷，提出主觀性的見解，這樣往往會吃官司。《遼寧晚報》、沈陽電視臺等新聞媒介在《夫妻輕生，假藥“救命”》這篇報道中說：沈陽張、楊一對夫婦困賭博輸錢而輕生，兩人服用了6瓶河南省駐馬店制藥廠生產的“佳靜”牌安定片，卻沒有死成，原因是他們服用的安眠藥是摻了大量的淀粉的假藥。該報道錯就錯在這一“假藥”的結論上，其實這是一種高效低毒的新藥。招來了官司不說，還賠償數拾萬元。

四、要有“包公”精神和嚴謹的工作作風

監督與反監督是一對矛盾。輿論監督是一種強勢監督，從某種意義上講，輿論監督較群眾監督、行政監督、法紀監督等其它監督方式有更大的威力。因此，輿論監督中的監督與反監督矛盾對立更為激烈。輿論監督者一方面要有“包公”精神，剛正不阿，為畏權勢，能夠頂住各種各樣的糖衣炮彈和來自方方面面的壓力。另一方面，要增強自我保護意識。因為被監督者往往會強調奪理，甚至無理強占三分。因此，輿論監督者必須有細心認真、嚴謹負責的工作態度和工作作風。《濟源日報》就曾因批評報道不嚴謹，將文中關鍵的數據弄錯而吃官司。1997年8月，《濟源日報》在報道某個體商販出售假冒偽劣水泥致使用水泥的某區農民屋梁斷裂、墻面破裂這一事件時，記者誤將6噸水泥寫成60噸水泥，編輯隨意推測又將6噸水泥價值1600元改為16000元，致使出售假冒偽劣水泥的商販借機到法院狀告報社擴大事實、損壞其名譽，造成其商店停業受罰。

輿論監督工作是一項責任重大的神圣工作，輿論監督者的自身素質對這項工作的成敗至關重要。我們一定要本著對黨、對人民、對社會同時也對自己高度負責的精神，從穩定、發展的大局出發，努力提高自身的政治業務素質，真正擔負起輿論監督的重任，針砭時弊、隱惡揚善，為社會主義三大文明建設做出更大貢獻。

參考文獻：

[1]1996年在視察日報時的講話.

第4篇：行政監督的基本功能范文

關鍵詞：礦產企業；宏觀產權制度；正式規則；效率

中圖分類號：F270 文獻標志碼：A 文章編號：1673-291X（2013）01-0326-03

一、引言與文獻回顧

“十二五”開局之年，中國經濟發展中的不平衡、不協調、不可持續問題依然突出，經濟增長的資源環境約束強化就是其中主要因素之一。在破解日益強化的資源環境約束難題時，作為礦產資源有效供給的主體，礦產企業的作用不可替代。同時，作為社會經濟運行的基礎因素，廣義的、具有法律意義的產權制度在經濟運行中的約束、激勵和凝聚等根本性作用也是不可替代和削弱的。礦產企業的產權制度根據涉及的范圍分為宏觀產權制度和微觀產權制度，前者就特定國家、地域內礦產資源產業的社會產權關系作出規定，后者則在前者的框架下就企業范圍內的產權關系作出具體性的制度規范。礦產企業宏觀產權制度的基礎性地位，不僅決定了它在整個礦業經濟產權制度建設中的重要性，而且決定了它從根本上影響著礦產企業經營的經濟效益和社會效益。

《十二五規劃綱要》論述的“完善礦產資源有償使用制度，建立有效的礦產資源所有權和使用權機制，充分利用市場機制配置礦業權，促進礦業權合理設置和勘查開局優化，強化礦產資源節約與綜合利用，提高礦產資源開采回采率、選礦回收率和綜合利用率，推進礦山地質環境恢復治理和礦區土地復墾”，是中國礦產企業宏觀產權制度理論研究和實踐建設亟待解決的內容。現有礦產企業宏觀產權制度的正式規則，即相應法規體系能否滿足新的經濟發展方式的需要，其效率水平如何，則是這一內容的基礎組成部分，值得關注、研究。

國內對礦產企業宏觀產權制度效率的研究，在內容上主要集中在以下幾個方面：中國礦產資源產權制度的基本性質和基本結構；礦產資源產權明晰與礦產資源可持續發展關系；礦業權市場建設與管理。文獻顯示，從正式規則角度分析中國礦產企業宏觀產權制度效率的研究尚不多見，識別、把握中國礦產企業宏觀產權制度主體結構和基本功能上的缺陷，為其修訂、完善指明方向，有利于為《十二五規劃綱要》的實施，尤其是其中“礦產資源有序開發、節約利用、環境友好”指導思想在礦產企業經營實踐中的貫徹執行，提供有效的產權制度保障。

二、礦產企業宏觀產權制度的構成與效率水平分析

理論上，礦產企業宏觀產權制度的正式規則，即法規體系構成包括兩部分。一是國家規定的正式產權約束，包括有關礦產資源產權形成、產權界定、產權經營、產權轉讓、產權收益和產權保護等一系列活動的法律、法規和行政性規則；二是礦產資源產權實施機制中的程序部分。這一系列法律、法規、規則、程序，體現在從憲法等法規中相關的產權條款、直到各級政府及其礦產主管部門制定的、與礦產資源產權關聯的行政性文件上，它們共同規范著人們和組織的行為，構成了中國礦產資源勘探、開采企業宏觀產權制度的基礎和主體框架，其內容、結構和功能特性在很大程度上決定了礦產企業宏觀產權制度的效率水平。

（一）中國礦產企業宏觀產權制度的正式規則構成

中國現行的礦產企業宏觀產權制度的基礎是以《憲法》為約束，以《礦產資源法》及其配套的行政法規為主體，以《物權法》、《環境保護法》、《土地管理法》、《民法通則》等法律為有效補充，在國家大法、部門法規和地方法規三個層次上不斷完善的礦產資源法規體系。

1997年1月1日起施行的《礦產資源法》，明確了代表國家行使礦產資源所有權的主體，強化礦產資源的統一管理；在審批登記管理、權利人資格和地位、流轉等方面完善了礦產資源探礦權、采礦權管理的基本制度，增加了探礦、采礦的資質條件，明確了采礦權人多種經濟成分、多種經營方式并存的制度，規定了探礦權、采礦權有償取得和依法轉讓的制度，確認了探礦權、采礦權的財產權屬性；強化了地礦行政管理職能，賦予市、縣級人民政府地質礦產主管部門行政處罰權，強化了上級地礦主管機關的行政監督權；完善了法律責任制度。

1998年2月12日，國務院分別以第 240號、241號、242號令了《礦產資源勘查區塊登記管理辦法》、《礦產資源開采登記管理辦法》、《探礦權采礦權轉讓管理辦法》，為進一步建立適應社會主義市場經濟體制的中國礦產資源法規體系奠定了基礎。這三個行政法規在實踐中被廣泛稱之為《礦產資源法》的“三個配套法規”。后來國務院又頒布了一些相關政策、通知，形成了國家層面的行政法規。

而國土資源部的一系列礦產資源的法規，則與財政部、中國人民銀行、環境保護部出臺的、有關礦業權價款征收減免、礦產資源環境保護等方面的配套政策一起，構成中國礦產資源產權制度的部門法規。

（二）中國礦產企業宏觀產權制度的效率分析

中國礦產企業宏觀產權制度的效率既取決于各個單一制度的有效性，更決定于整個產權制度“束”即法規體系內結構與功能的耦合水平。

1.礦產企業宏觀產權制度體系中各單項規則的效率水平。根據柯武剛、史漫飛（2000）的解釋，制度效率取決于制度的“普適性”。普適性是指制度是一般而抽象的、確定的和開放的，即：制度不應在無確切理由的情況下對個人和情境實施差別待遇；制度應當是簡單而確定的，對違規的懲罰應當得到清晰的傳達和理解；制度應當既具有穩定性又具有一定的開放性，總在變化的規則難以被了解，應當穩定，同時必須要有一點調整的余地，以便允許行為者通過創新行動對新環境做出反應，避免制度僵化的危險。

分析《礦產資源法》以及《礦產資源勘查區塊登記管理辦法》、《礦產資源開采登記管理辦法》、《探礦權采礦權轉讓管理辦法》等基礎性法律、法規普適性效率，發現《礦產資源法》各種處罰額度的不確定性、礦業權有償取得制度的相關規定不明確、減免辦法不具體；同時“禁止將探礦權、采礦權倒賣牟利”不合適宜。《礦產資源開采登記管理辦法》“采礦權可以通過招標投標的方式有償取得” 指向不明，而采礦權使用費1 000元/平方公里·年（各類數據）適應性低。諸如此類等等，這些基礎性的法律法規在確定性、開放性方面存在的明顯缺陷，會直接導致制度實施過程中的低效率水平。國家級法律法規如此，部門法規、地方法規受立法水平、職能權限、地方利益等因素的制約，這類非效率問題更加嚴重。

2.礦產企業宏觀產權制度“束”的效率水平。制度“束”是由不同制度安排構成的系統，它的效率除了取決于構成這一結構的各單項制度安排的效率，還受到制度配置狀況的影響。制度配置，是指在一個制度系統中各項制度安排之間應當相互協調和匹配，以使整個制度系統能夠發揮最大的功效。研究各種制度安排間的層次、關系、影響以及相互協調等問題，確定制度的最佳結構。制度束中單個制度安排的結合狀態有三種情形，即制度耦合、制度沖突與制度真空。制度耦合是一種制度結構系統高度有序，各種制度安排之間協調一致的狀態。而制度沖突與制度真空則是制度結構中存在大量矛盾和漏洞的狀態。當制度結構中存在制度沖突和制度真空時，制度結構的整體績效就會被削弱。因此，要提高制度結構的績效與效率，關鍵之一在于做好制度配置，克服制度沖突與制度真空，實現制度耦合。

從現行礦產企業宏觀產權制度法規體系內各單項法制定、頒布、實施的時間看，最早的是1986年的《民法通則》，最近的是2007年的《物權法》、2009年的《關于進一步規范探礦權管理有關問題的通知》和2010年《關于建立健全礦業權有形市場的通知》，礦產企業宏觀產權制度法規體系時間跨度逾二十年，多項法規各自分布在完全不同的立法時空上，其內容上的相容性、一致性，功能上的耦合性需要關注。而要適應《十二五規劃綱要》中轉變發展方式的需要，礦產企業宏觀產權制度法規體系所表現出來的、整體上的開放性和完備性更加重要。

而現行制度中存在的、有關“小型和小小型礦的產權、礦山企業承包制中產權、礦地產權與其他土地產權的優先順序、《礦產資源法.》實施前無償出讓的礦業權的流轉”等制度的真空狀態。同時，《民法通則》只規定了采礦權，探礦權作為一種民事權并未在立法上予以承認，這與《探礦權采礦權轉讓管理辦法》、《探礦權采礦權招標拍賣掛牌管理辦法（試行）》規定的探礦權具有事實上的民事權屬性相矛盾；《礦產資源法》認為礦床勘探報告及其它有價值的勘查資料，按照國務院規定實行有償使用，又與《地質資料管理條例實施辦法》規定的探礦權人有匯交地質資料的義務相沖突。不同層次法律、法規（即“上位法”與“下位法”）之間的矛盾，與前面所論及的、單一制度的非效率因素共同作用導致其總體效率水平的下降，具體表現為礦業產權流動性較差、礦產資源利用率較低。

礦山用地復墾率以及礦產企業礦業權流轉、礦產資源回采率等方面的統計數據驗證了上述分析。據統計（國土資源部，2008），截至2007年底，全國礦業開發占用和損毀土地約166萬公頃，2007年土地復墾率不到12%，而美國、澳大利亞等發達國家的土地復墾率是65%。同樣，截至2007年全國僅有20多個省以市場競爭方式實現有償出讓制度，15萬個礦企中僅有2萬多個是通過市場機制取得采礦權的。

關于資源回采率，以中國主要能源資源煤炭的開采為例。2004年，全國煤炭資源回采率專項檢查得到的數據顯示全國煤礦平均采區回采率為64%，平均礦井回采率為46%。2007年，中國煤礦平均資源回收率為30%，而美國、澳大利亞、德國、加拿大等發達國家，資源回收率能達到80%左右，中國煤炭回采率不到國際先進水平的50%。（下轉332頁）

（上接327頁）

三、結論及啟示

首先，單一法規普遍存在的確定性和開放性方面的缺陷，嚴重削弱了單項規則的“普適性”效率，修改、完善勢在必行。其次，《物權法》、《環境保護法》、《土地管理法》與《礦產資源法》等國家大法中居民環境權的確立，礦業權屬性的完備，礦地使用權與其他土地使用權優先順序以及地役權的確立等，已經成為中國礦產企業宏觀產權制度正式規則效率提升的瓶頸，是改革的關鍵所在。有關小型礦、小小型礦產權制度是礦產企業宏觀產權制度體系不可或缺的組成部分，需予立法。實踐中自發形成的、如礦山企業承包制中產權流轉制度的合法化，是提高宏觀產權制度體系效率的有益補充，不能忽視。最后，“下位法”與“上位法”內容上的一致性、功能上的耦合性，是礦產企業宏觀產權制度體系功能實現的基礎保證。

為保證《十二五規劃綱要》中礦產企業資源開發利用中資源節約、環境保護以及可持續發展等思想主旨的貫徹實施，礦產企業宏觀產權制度正式規則，即法律、法規的修訂與完善，是基礎，也是關鍵。

參考文獻：

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[6] 趙德起，林木西.制度效率的“短板”理論[J].中國工業經濟，2007，（10）.

收稿日期：2012-12-07

第5篇：行政監督的基本功能范文

【關鍵詞】水利工程；招投標；上海市

1上海市水利工程招標投標工作的現狀

近年來，黨和政府十分重視水利基礎設施建設，加大了投資力度，上海市水利建設的規模也在逐年擴大。為了確保工程質量，降低工程造價，保證公平競爭，打破行業和地方保護，防止腐敗現象的滋生，上海市水利部門從1997年起就全面實行了施工招標投標制。經過3年多的不斷努力，上海市水利工程承發包已全部進入市統一的有形建筑市場，并按有關規定規范運作。去年，國務院辦公廳發出通知，要求基礎設施項目的勘察設計、施工和主要設備、材料采購都要實行公開招標。上海市水利部門在招標工作中又加大了力度，所有投資額在100萬元以上的水利工程全部實行了施工公開招標，同時勘察設計、監理的公開招標工作也全面展開。

截至1999年底，上海市水利工程建設項目合計施工招標231個標段，設計招標16項，勘測招標10項，監理招標9項，合計中標價為9．35億元。從招標工作的發展速度來看，主要有4個顯著特點：（1）招標量在逐年增加，1997年僅為0．6億元，1998年為2．2億元，1999年為6．55億元，3年中增長了10倍；（2）行業界限已經打破，1997年系統外中標單位僅為10％，1998年上升為27．2％，1999年已達到50％；（3）通過招投標，工程造價降低了10％左右，為國家節約了投資；（4）工程質量也在逐年上升，優良率呈遞增的趨勢，1999年優良率已達到76％。

目前，上海市水利工程建設實現了兩個百分之百，即應招標的工程百分之百地進行了招標，應公開招標的工程百分之百地進行了公開招標。

2上海市水利工程招標投標工作的做法

2．1健全規章制度、建立市場運作程序

1997年，上海市水利部門制定了《上海市水利工程建設施工招標投標管理辦法》，成立7上海市水利建設工程招標投標管理辦公室，負責水利建設項目的報建、招標審批、發包資格審查、施工合同鑒證等建設工程招標過程的管理，并根據《上海市建筑市場管理條例》中“統一管理與專業管理相結合”的原則，與市建設工程招標投標管理辦公室、市建設工程交易中心共同了《上海市水利工程承發包管理操作流程》，進一步規范了上海市水利工程承發包管理，為水利工程建設項目全部進入市統一的有形建筑市場奠定了基礎，并確立了水行政主管部門在全市建筑市場中應有的專業管理地位，形成了在統一的大建筑市場中，各行政主管部門互相尊重、彼此協調的格局。

建立市場運作程序，是實現上海市水利工程建筑市場從無序到有序的主要內容，上海市水利工程建設項目運作的程序和管理節點主要是工程報建、工程發包資格審查、勘察設計發包及初步設計審批、監理、施工招標發包、工程合同登記、施工許可申辦，為實現以建設項目為主線的建設市場的閉合管理、簡化辦事手續，上海市水利工程同市其它建設工程一樣，實行了工程建設項目IC卡制度。該卡由建設單位在辦理工程報建手續的同時申領，并按照市場的運作程序，辦理各管理節點的手續，每辦理完一道手續，均要打入“Y”，表示“通過”，以進入下一道管理節點，若節點單位讀卡后顯示“XX”，則前面的節點尚未完成，該節點管理部門的讀卡機就會揭示建設單位應該先辦理哪些手續，否則該節點單位就無法進行操作，真正做到“前事未完、后事不辦”，促使建設單位按基本建設程序辦事。

2．2實行政府職能轉變，發揮中介機構的招標作用

在實行招標承包制的起步階段，上海市水行政主管部門曾具體地管理過建設單位招標活動，這種做法曾為推動招標投標制起過一定的促進作用，但是，隨著建設市場的培養和發展，“事無巨細、全由政府做主”的政府包辦做法已不符合社會主義市場經濟原則，實行政府職能轉變，把應該采取市場手段的事情交給市場去解決，已是大勢所趨。

1997年，上海市水利部門組建了具有獨立法人資格的招投標機構，把招投標工作中的服務職能從政府職能中分解、轉移出去，機構成立后，充分發揮了專業優勢，具體負責編制招投標文件，提出評標辦法，組織報名、現場監測、答疑、招標、開標、評標等各項工作。

招標中介機構招標，對于建設單位專業人員不足、業務能力差、或因長期不搞建設項目而不具備常設項目管理機構的單位，可減輕其招標工作的壓力，使其招標工作能在符合國家有關法規的范圍內運作，并可使建設單位節省大量的工作人員。同時，為了在同行業競爭中生存和發展，招標機構就必須在技術上精益求精，不斷提高服務水平，從3年來上海市水利工程招投標的情況看，中介機構招標作用的發揮，對規范招投標工作、提高招標質量起了很大的促進作用。

2．3堅持“公開、公正、公平”的原則

在招投標過程中，上海市水利部門堅持“公開、公正、公平”的原則，做到“六公開”：（1）公開招標信息，招標單位必須在接受投標報名的5d（不含節假日）前，通過“上海熱線”、《中國水利報》、《上海建設工程招投標信息》等相關報刊統一向社會公開招標信息；（2）公開報名投標的條件，并與招標信息同時；（3）公開接受投標報名，在規定時間內，招標單位公開接受投標單位的投標報名，接受投標報名的時間不少于1d；（4）公開選定投標單位，每個標段招標不得少于6家，投標單位的選定，分為全部選定和在公開情況下部分抽取兩種辦法，部分抽取的投標單位不能少于2／3；（5）公開評標辦法和程序，招標單位擬定的評標辦法連同招標文件應一起發給投標單位，于投標前公開，在評標、定標的過程中，除規定必須保密的內容外，其程序向社會公開；（6）公開招標的結果，招標結果通過《上海建設工程招投標信息》向社會公布中標單位。

為體現公正原則，做到公正評標，技術專家全部從評標專家庫內隨機抽取組成，技術標規定為暗標，即投標書中不應有任何隱含投標單位身份的內容，否則為廢標。

為確保公開競爭，防止不正當的壓價、串標和泄漏標底行為，合理控制標底價，上誨市水利部門實行了“無標底招標、有標底評標”的招標方法，即招標單位不設標底，只參考定額，并結合市場行情編制出參考工程造價，在招標文件中一并向投標單位公布。評標時，在技術標評審通過的前提下，商務標評審可通過抽定報價算術平均值權數和加權平均工程造價下浮率（此中兩個區間在評標辦法中明確），計算出期望工程造價（即為評標的標底），接近期望工程造價者得高分，技術標和商務標合計得分最高者為中標單位。這個方法也稱“制約四方法”，對于制約發包方、承包方、中介方和管理方，排除不正當人為因素，確保招投標公正性起到了有效的、積極的作用。

3上海市水利工程招標投標工作的發展設想

3．1進一步轉變政府職能，理順招投標管理體制

根據1997年上海市水利部門制定的《上海市水利工程建設施工招標投標辦法》中的規定，原上海市水利局是本市水利工程建設招標投標的主管部門，其所屬的上海市水利建設工程招標投標管理辦公室（設在局基建處），具體負責本市水利工程建設招標投標的管理工作，其主要職責是：（1）貫徹執行國家和本市有關工程建設招標投標的規定；（2）指導、監督、檢查招標投標工作的實施；（3）總結、交流招標投標工作的經驗；（4）組織審查招標人或者招標人的資格；（5）組織審查招標申請書和招標文件；（6）審批評標機構；（7）監督開標、評標和定標工作；（8）審批評標報告；（9）調解處理招標投標活動中出現的重大問題；（10）監督承包合同的簽定、履行。

筆者認為，根據“小政府、大社會”的政府機構改革原則，政府的主要職能應該是宏觀調控，為完善和規范建筑市場創造宏觀條件，在行政管理上應該由全部直接管理轉變到直接管理、間接管理并存，并最終過渡到宏觀管理，這樣才有利于行政行為的專業化和政府機關的精簡。根據這個觀點，筆者認為具體負責招標投標日常工作的招標投標管理辦公室的職能應該從政府職能中分離出來，其主要職責是原上述職責的（4）、（5）、（7）、（10）等項，而政府職責應該是（1）、（2）、（3）、（9）等項。

設立專職招標投標管理機構，主要還有以下優點。

第一，使招投標管理工作制度化、經常化、專業化。招標是一項復雜的系統化工作，有完整的程序，環節多，專業性強，專職的招投標管理機構由于其專門從事招投標管理活動，在人員力量和管理經驗方面有著得天獨厚的優勢，有足夠的人力和精力對招投標活動進行全過程、全方位的市場監督管理，有利于提高招標工作的管理水平，有利于招投標活動在“公開、公正、公平”的競爭機制下進行，有利于承發包雙方利益的保護。

第二，有效地控制了市場的準入，保證市場的有序化，首先要控制市場的準入，有些具備市政資質的投標單位雖然兼營范圍中包含水利工程，但卻沒有主營水利，按照水利部的有關規定，就不能參加某些水利工程的設計、監理、施工投標；有的投標單位在投標時提供了業績資料，但卻是分包工程的業績，或者有同類工程的經歷卻沒有較好的業績等等。專職招投標管理機構通過其日常建立的一套有關企業及工程動態的資料庫，對投標單位資質、業績的審查將更加全面。

第三，有利于及時發現、解決招投標中的問題，提高招標工作的透明度和質量。專職招投標管理機構人員由于直接、長期工作在招投標第一線，業務水平比較高，經驗比較豐富，比較容易發現招投標活動中弄虛作假、串標壓價、合法不合理等問題，并能針對出現的問題及時提出操作性強的解決方法，同時對探索和推廣科學的編標、開標、評標、定標等辦法，嚴格專家評委的資格審查，實行動態管理，提高招標工作的透明度和質量發揮重要的作用。

3．2建立在上海市統一的有形建筑市場下的水務工程專業分中心

目前，上海市已建立了一個交易管理中心和25個分中心，形成了總包、專業、建材、中介4個層次的，覆蓋全市所有區域和部分專業的立體的有形建設市場體系。

上海市水利工程招標投標活動是從1998年進入上海市建設工程管理交易中心統一管理的，隨著近幾年水利投資的不斷加大，尤其是今年重新組建水務局后，上海市水務工程的投資規模從原水利工程的每年8個億左右擴大到近20個億，建立在市統一的有形建筑市場下的水務工程專業分中心就非常必需。

水務工程專業分中心應是不以贏利為目的，為水務建設工程交易各方提供優質服務，并進行自律性管理的會員制事業單位。行政上隸屬市水務局，業務上接受市交易中心的指導，其基本功能是：（1）信息服務功能，主要是收集、存儲和集中各類水務工程信息、企業狀況信息、材料價格信息、法規政策信息、項目經理、評標專家和其他技術經濟、管理人才的信息等，為發包、承包雙方提供信息服務，解決了過去水務工程招投標信息分散、渠道不暢的問題；（2）場所服務功能，為開標、評標、定標等活動提供了一個功能齊全、服務周到、統一、公開，并在一定交易規則制度制約下的承發包場所，增加了工程交易的透明度，有利于政府部門的有效監督；（3）“窗口式”集中辦公服務功能，通過工程報建、招標、投標、施工許可、合同鑒證、質量安全監督等有關管理部門進駐集中辦公，為發包承包雙方提供便利的“一條龍”配套服務，不僅提高了工作效率，為承發包人提供方便，而且保證了管理的程序化和制度化。

水務工程專業分中心的成立，將會進一步推進水務工程招標投標工作的市場化、社會化、專業化和法制化，對建立一個高起點、體系完善、管理科學的水利建設有形市場具有深遠的意義。

3．3加強對水利工程招標機構的監督和管理

近年來，上海市水利工程招標機構對保證招標質量，提高經濟效益起到了有益的作用，但是在招標工作中存在著一些不容忽視的問題。例如：一些招標機構依附于行政機關，借用行政權力或行政影響，實行強制，甚至超越權限，越權；為承擔項目無原則遷就招標人的無理要求，違反了招標的公正性原則；有的招標項目服務質量不高，收費較多等等，為保證水利工程招標工作公正、客觀、有效地進行，水行政主管部門應該加強對水利工程招標機構的監督和管理，首先要做到以下兩點。

第一，凡原隸屬于水行政主管部門的招標機構，必須按照《中華人民共和國招標法》第十四條第二款的規定，與行政主管部門脫鉤，完全按照市場規律運作，財務獨立，人事獨立，自主經營，自負盈虧，成為真正獨立從事招標業務及相關服務的社會中介組織。

第二，國務院《關于國務院有關部門實施招標投標活動行政監督的職責分工的意見》中規定：水行政主管部門負責水利工程招投標過程中（包括招標、投標、開標、評標、中標）泄露保密資料、泄露標底、串通招標、串通投標、歧視排斥投標等違法活動的監督執法，建設行政主管部門負責對各類工程建設項目招標業務的招標機構的資格認定。從上述的管理分工來看，由于對招標機構的管理沒有法律和控制手段，水行政主管部門對水利工程招投標全過程的監督管理工作就不夠全面、徹底；同時，建設行政主管部門只管招標機構的資格認定，對水利工程招投標的管理工作僅進行業務指導，水利工程招標機構服務質量如何，在實際中能否達到水利工程招標的要求等動態情況，建設行政主管部門了解得就不夠清楚、透徹、由于對水利工程的業務不太熟悉，建設行政主管部門在認定水利工程招標資格時往往只重視其靜態的資料，不重視其動態的服務質量。因此，應建議建設行政主管部門在認定水利工程招標機構的資格前，須征得水行政主管部門的同意，將水利工程招標機構的靜態管理與動態管理聯系起來。

3．4積極推進水利工程招投標工作向深度和廣度發展

3．4．1逐步推廣合理低價的評標方法

合理低價的評標方法，主要是不設標底，由專家評委從最低報價的標評起，以低推向高，逐個論證，如低標者經分析論證認定其技術先進、方案可行、報價合理即為中標，高標者不予考慮，這種方法不僅防止了行政干預、地方或行業保護及腐敗現象的滋生，還解決了目前廣泛采用的標底上下浮動方法的隨機性和不科學性的問題，同時提高了企業工程管理的市場競爭力，從而減輕加入WTO以后對水利工程招投標工作的沖擊。

但合理低價的評標方法目前還不能全面推廣的主要障礙有以下幾個方面。

第一，目前我國社會主義市場化程度還不高，建筑市場公平競爭的環境尚未全部形成，工程造價管理的改革暫不具備完全開放、由市場形成價格的條件，適應國際市場競爭的工程計價、定價和規則還未制定，所以，建議有關部門要抓緊制定《建設工程承發包價格管理規定》，作為《招標投標法》的配套實施文件，明確工程造價管理承發包及實施過程中，標底價、投標價、評標、定標、簽定合同價及合同價款的調整變更、結算等各環節工程價格的計價規則，明確工程承發包價格的糾紛處理辦法，同時嚴格落實對建筑市場競爭過程中不正當行為的懲罰措施。

第二，水利工程招投標工作是專業性、技術性、經濟性、事務性很強的工作，要求承發包單位都要有一定的技術、經濟、法律人才，但目前，特別是對招標機構而言，工程造價和法律方面的優秀人才非常匱乏，從事工程造價的專業人士的素質還不能完全勝任合理最低價的評標要求，同時由于大部分水利工程都要求在汛前完成，往往縮短招投標的時間（一般要求工程招標時間為3個月左右，但現在大部分只用了一個月左右），增加了評標的難度，限制了合理最低價評標的推行。

第三，招標機構為了避免承擔評標中出現的錯誤等責任，建設單位害怕以后工程建設實施過程中由于甲方原因（如設計變更等）而造成中標單位的索賠等諸多麻煩，都不愿意采用合理的最低價中標方法，所以要盡快制定賠償制度和索賠與反索賠的規定，建立行業自律機制和行業協會以及合同爭議的評審、調解機構，堅決按社會主義市場化的經濟規律和原則辦事。

3．4．2將招投標工作與工程承包合同管理有機地連接起來

招投標工作與工程承包合同的管理是工程建設階段不可分割的兩大部分，由于上海市水利工程招標文件的編制主要是由招標機構承擔，承包合同管理由監理單位承擔，造成了招標工作和合同管理的脫節，這對項目法人的總體利益是不利的。在承包合同實施過程中，一方面由于監理工程師未參與招標工作、不熟悉招標文件和合同，在執行合同初期不能很快地進入監理角色，只能邊上崗邊學習；另一方面由于編制招標文件的招標機構不參與合同管理，招標文件編制的質量沒有實踐的檢驗，招標文件的編制水平就很難提高，這給監理工程師進行合同管理造成了很多困難，給工程合同變更和索賠帶來很大的隱患，許多工程在完工之后，工程合同與原來招標文件已大相徑庭，違背了招標單位在招標時的初衷。筆者認為，招標工作應與工程承包合同管理有機地連接起來，雖然目前招標機構與監理公司合并困難較大，不符合現實，但監理工程師作為專家參與招投標工作全過程應該是可行的，而招標機構對工程造價的控制可以延續到工程竣工決算階段，由招標機構來參與工程竣工決算的審核。

3．4．3引進競爭機制，激勵投標單位向高質量和技術創新方向發展

目前水利工程招投標過程中，存在著“嚴進寬出”的現象，即招標很嚴，中標很難，中標之后工程質量能否達到投標時的承諾，就沒有很強的約束措施，同時也不影響下次的投標，“嚴進寬出”的后果，使得投標者越來越追求投標的技巧，而忽視企業的業績，筆者認為在加強工程合同管理的同時，要引市場優勝劣汰的機制，對那些業績好，獲得國家級、市級工程優質獎的投標單位，應在以后一定時期的招投標中給予評標加分或優先推薦的獎勵，對那些業績不好、發生過質量事故或安全事故、屢次違約的投標單位，應實行評標減分或取消投標資格，以激勵投標單位向高質量和技術創新方向發展。

第6篇：行政監督的基本功能范文

關鍵詞：公司治理結構；會計信息披露；契約理論；分析框架

ATheoryAnalysisFrameworkofRelationsbetweenCorporateGovernanceStructureandAccountingInformationDisclosure

Abstract：Corporategovernancestructureandaccountinginformationdisclosureoriginatefromtheagencyproblemandinformationproblemcausingbytheseparationofcorporateownershipandcorporatecontrol.Thispaperconstructsatheoryanalysisframeworkfortherelationsbetweencorporategovernancestructureandaccountinginformationdisclosure.Thisnotonlycontributestoprovidethetestingthemeforempiricalresearch，butalsohaspracticalsignificanceforimprovingtheefficiencyofcorporategovernanceandaccountinginformationdisclosure.

Keywords：Corporategovernance；AccountingInformationDisclosure；ContractTheory；AnalysisFramework

一、引言

公司治理結構是通過一套包括正式或非正式的、內部或外部的制度或機制來協調公司與公司利益相關者之間的利益關系，以確保少數股東收到有關公司價值和經理與大股東沒有欺騙他們投資價值的信息和促進經理最大化企業價值（Bushman和Smith，2004）。會計信息披露是解決會計信息生產者與需求者（即管理層和外部股東）之間信息不對稱的重要支撐系統，其質量的高低直接決定著資本市場的有效程度、社會資源的配置效率以及會計信息在供求方面的平衡過程（孫錚，1995）。實踐證明，一個強有力的會計信息披露制度是股東行使表決權的關鍵，也是影響公司行為和保護潛在投資者利益的有力工具。可以說，公司治理結構與會計信息披露制度共同致力于解決公司所有權與控制權相分離下公司管理層和外部股東之間的信息不對稱和沖突，為降低公司成本而存在的，兩者之間呈現出一定的交互性和共生性。因此，要提升公司治理結構的效率，強化會計信息披露質量成為關鍵；要提高會計信息披露的透明度，應以完善公司治理結構為前提。本文試圖運用契約理論和信息經濟學理論，從理論上來分析公司治理結構與會計信息披露的內在邏輯關系，這不僅為實證研究提供理論支持和待檢驗的命題，而且對于優化公司治理結構和提高會計信息披露質量無疑具有重要的現實意義。

二、公司治理結構對會計信息披露的影響

公司治理架構應能確保有關公司財務狀況與經營成果、目標、績效、關聯交易、所有權與投票權、公司治理結構與政策和風險管理政策等信息能準確地揭示及透明化（OECD，2004）。公司治理結構是確保會計信息披露質量高低的制度環境，高質量的會計信息披露奠定在有效的公司治理結構之上。公司治理結構是內部治理結構與外部治理機制的統一，雖然兩者在激勵和約束公司管理層方面的側重點不同，但是兩者在公司治理中發揮缺一不可的作用。因此，本文以下部分就公司內部治理結構和外部治理機制如何影響會計信息披露質量進行理論分析。

（一）內部治理結構對會計信息披露的影響

內部治理結構主要通過產權契約，就公司控制權在股東、董事會和經理層之間的分配所形成的正式制度安排。股東、董事會和經理層的權力義務的合理配置有助于抑制管理層的機會主義行為，由此我們可以預期會計信息披露整體質量的提高；而股東、董事會和經理層的權力義務配置的有效性主要取決于公司股權結構和董事會構成的內部治理安排上。

1、股權結構對會計信息披露的影響。從某種意義上看，內部治理結構能夠提高會計信息披露質量這一基本功能的發揮，首先取決于公司的股權結構。股權結構是公司內部治理結構的產權基礎，決定著一個公司所有權的配置效率，直接影響公司的激勵約束機制及公司的經營績效，從而影響公司管理層的信息披露行為，進而影響信息披露質量。實際上，各國在信息披露水平方面的差異，在很大程度上可以用該國公司股權結構的差異來解釋（LaPorta等，1999）。股權結構的合理性取決于股權構成和股權集中與分散程度：（1）從股權構成來看，當機構投資者持股和管理層持股比例增加，能有效激勵他們監督公司的財務報告（Beasly，1996）；但是當機構投資者為最大股東時，機構投資者追逐短期投資收益的特性導致經理人員的短視行為，操縱短期盈余以迎合機構投資者，而當管理層持股比例超過一定限度，導致“內部人控制”和所有者缺位，管理層為了獲取控制權私人收益而利用手中絕對的會計權，濫用會計政策甚至提供虛假的會計信息；（2）從股權集中與分散程度來看，一方面，股權分散有利于提高公司決策效率和更有效利用信息，Mitchell（1995）發現股權越分散，信息披露水平越高。但是股權的過度分散使公司的控制權實際上轉移到職業經理人手中，加之眾多中小股東出于自身能力和成本效益的考慮，普遍存在“搭便車”的心態，參與公司經營的程度低，導致會計信息需求不足；另一方面，最近的研究表明，現代公司的股權并非分散型，而是普遍集中在控制性股東或家族手中（Shleifer和Vishny，1986，1997；LaPorta等，1999；Claessens等，2002），由于控制性股東或家族在公司中存在重大的經濟利益，他們存在強烈的動機監督管理層。因此，股權的集中在一定程度上產生“利益協同效應”（Morck等，1988），使控制性股東和中小股東的利益趨于一致，從而有利于公司治理效率的提高，會計信息披露越透明；但是，控制性股東或家族也可能通過背離“一股一權”、交叉持股和金字塔控股等方式以少量的現金流權控制大量的投票權來提升對公司的控制力，不僅使他們牢牢掌控了公司的經營決策，也控制著公司的信息披露政策。特別是，當公司的控制權與現金流權偏離程度越大，誘使控股股東提供會計信息的目的可能不是為了反映真實的交易，而是基于掩飾利益侵占，利用披露管理、不披露或虛假披露與外部股東攸關的信息（Fan和Wong，2002）。以上分析表明，機構投資者和管理層持股比例過多或過少，股權過度集中和分散，都無助于公司治理效率和信息披露質量的提高。因此，如何設計最優的股權構成和形成適中的股權集中度和制衡度是改善公司治理結構、健全會計信息披露制度的基礎。

2、董事會對會計信息披露的影響。董事會作為內部治理結構的核心（Fama和Jenson，1983），是“企業和股東之間的一種防護機制”和“保護企業和經理層之間的合約關系的機制”（Williamson，1985），是監督經理層的一個成本最低的內部資源。無論在股權分散型或股權集中型的治理結構中，董事會在監督經理層方面擁有絕對的權力，包括在監督公司財務會計報告生成及其對外披露。因此，董事會效率的高低直接影響會計信息披露質量。而董事會效率取決于多種因素，諸如董事會的規模、獨立性和行為能力等：（1）董事會的規模。一方面，規模大的董事會中成員會有更多的代表性，成員的專業知識和經驗越豐富，會計信息披露提高；另一方面，盡管董事會的監督能力隨董事會成員數量的增加而提高，但這種效益可能被大團體中溝通和決策制定困難而導致的增量成本（IncrementalCost）所抵消，會計信息披露降低；（2）董事會的獨立性。董事會效率是其獨立性（一般用獨立董事的比例度量）的增函數，隨著其獨立性的增強，其監督CEO的激勵越強。從現存的實證證據來看，Foker（1992）沒有發現強制性的股票期權披露與獨立董事比例成顯著關系；Beeks等（2004）發現獨立董事比例越高，會計盈余越穩健性；Eng和Mak（2003）發現非強制性披露與獨立董事比例顯著負相關。可以看出，這些結論存在分歧，其原因在于獨立董事對財務報告監督的有效性不僅取決于其獨立性，還受其勤勉性和專業性等行為能力的影響；（3）董事會的行為能力。一般而言，獨立董事越勤勉（參會頻率較高）可能向市場傳遞了財務報告質量更為可靠的“信號”，但是盡管所有的獨立董事為了自己的“聲譽”有動機監督公司經理層，但只有那些精通財務的董事財務有能力去這樣做。因此，根據理論，審計委員會的存在將減少成本，它應當提高和監督公司的內部控制，并監管公司內部審計部門和外部審計系統（Peasnell等，2000），作為財務報告的最終監管者，它能確保財務會計系統及其報告的質量。以上分析表明，如何合理確定董事會規模，完善獨立董事制度和強化獨立董事的勤勉性和專業性，是確保會計信息披露質量的核心所在。

（二）外部治理機制對會計信息披露的影響

外部治理機制主要由法律機制，政府治理機制，市場機制，社會機制和聲譽機制等構成的非正式的制度安排。企業經濟交易或事項經過會計確認、計量、記錄和披露才能轉換為會計信息。內部治理結構只能激勵和約束管理層確保會計信息確認、計量和記錄方面的可靠性，而會計信息最終對外披露的透明度主要受制于外部治理機制的監督效力，單純強調內部治理結構對信息披露的制約作用，是過于天真和于事無補的。

1、法律機制對會計信息披露的影響。Shleifer和Vishny（1997）認為公司治理不僅是一個經濟問題，而且是一個法律問題。世界各國在公司所有權集中度、資本市場的廣度和深度，股息政策和投資配置效率等方面的差異，都可以在理論和實證上透過這些國家的法律對外部投資者的保護力度來加以解釋（LaPorta等，1999）。公司作為理性的“經濟人”，信息披露的多少和披露透明度最終受制于成本效益的權衡，因此公司虛假披露的發生取決于其對虛假披露的期望收益與違規成本的比較，法律機制通過事后的懲罰使得其虛假披露顯得不經濟，同時，法律機制通過事后的救濟保護弱勢群體，促使會計信息披露的公平披露。Ball等（2003）研究亞洲四國的信息透明度后發現，高質量的會計準則并不能保證信息披露透明度，信息生產者所面對的激勵發揮關鍵作用，而這些激勵因素主要受一國的法律因素影響；Leuz（2003）通過對不同國家的公司盈余管理的系統差異進行檢驗后，發現法律有效執行和投資者保護會減少公司盈余管理的可能性；Haw等（2004）提供了法律和超法律制度在限制因公司投票權和現金流權相分離而形成的盈余管理行為方面的作用。因此，法律制度的完善程度及其執行效率是決定會計信息披露質量的首要和最為根本因素。

2、政府治理機制對會計信息披露的影響。會計信息是一種特殊的商品，具有外部性、公共物品性以及供給壟斷性等特性，加之公司管理當局具有自利、“有限理性”和“機會主義”的特征，存在“逆向選擇”和“道德風險”行為，因而導致公司會計信息供給不足，從而導致會計信息市場的失效和失敗，因此需由政府管制部門規定強制性信息披露。正如IOSCO（1998）指出政府治理的目標在于：保護投資者，保證市場公平、有效和透明。政府部門通常以游戲規則制定者和“裁判員”的雙重身份，通過經濟管制和行政監督，深刻影響公司信息披露策略。但是，強制性信息披露的前提之一是假設政府或管制部門代表公眾利益，實現社會福利最大化。但是，在競爭性的價格機制作用下，可以通過供需均衡點去發現集體社會偏好，強制性信息披露效果評判失去了標準，因而最優化的強制性信息披露制度是不可能做到的。在強制性信息披露環境下，也面臨公共物品的生產過剩無法解決，信息披露時效差，披露成本過高（生產成本雖然較低，但給公司造成的隱性損失卻巨大，如泄密）等問題。因此，政府管制信息披露的作用不可或缺，但如何確保政府對信息披露的適度管制，使信息披露既能體現公平又能確保效率是關鍵。

3、市場機制對會計信息披露的影響。強化市場機制對公司會計信息披露行為的激勵和約束是各國的普遍慣例。市場機制包括資本市場、控制權市場、經理市場、產品和要素市場和債權市場等機制：（1）資本市場。根據有效資本市場理論，如果資本市場是有效，投資者不會被公司虛假的信息披露所“欺騙”。若資本市場并非有效，投資者也會選擇“用手投票”對公司施加壓力和“用腳投票”退出公司以促使公司更多披露。同時，公司要在資本市場上獲取稀缺資本，降低權益資本成本，自愿性向投資者提供會計信息是其最佳選擇（Beaver，1999）；（2）控制權市場。當公司會計盈余或股票價格表現較差時，控制權市場便通過權爭奪、善意并購和敵意接管來控制該公司，從而導致CEO的高離職率（Mork，Shleifer和Vishny，1990），此時CEO預見到公司被接管的可能性，就會運用信息披露的方法來減少公司股票價值低估的可能性，從而減少被解職的可能性；（3）經理市場。經理市場是約束企業家行為的最好機制（Fama，1980），經理從短期利益考慮所進行的“披露管理”甚至虛假披露一旦為利益相關者所察覺，則導致經理人的“資產專用性”的聲譽受損；（4）產品和要素市場。產品和要素市場競爭不僅是市場經濟條件下改善經濟效率的強大力量，而且通過“優勝劣汰”機制使財務狀況不佳的公司破產倒閉。產品和要素市場競爭越激烈，經理人道德風險行為的空間越小，從而迫使經理人按照股東價值最大化的原則行事（Shleifer和Vishny，1997）。因此，在競爭性的產品市場上，公司為了獲得相對于其競爭對手的比較優勢，有充分動力通過信息披露向投資者傳遞公司未來前景看好的“信號”，以改善公司形象，突出公司的競爭優勢來提升公司核心競爭力；（5）債權市場。債權人對公司的約束主要側重財務約束。一般而言，債權人可以通過提供或拒絕貸款、信貸合同條款安排、信貸資金使用監管、參與債務公司的董事會等途徑實施公司治理的目的，尤其公司不能償還到期債務時，可以通過破產訴訟程序，導致公司的控制權向債權人轉移。也正如Jensen和Meckling（1976）指出，在絕對投資不變情況下，債權融資事實上增加了經營者在公司的股權比例，經營者與股東之間成本會隨著經營者持股比例增加而減少，加之債權要用現金償還，會相應減少經營者謀求個人私利的自由現金流量，能夠有效約束經營者行為；同時債權融資可以視為一種擔保機制，也可以減少股東與經營者之間的成本（Grossman和Hart，1981）。即，公司如果進行債權融資，表明其愿意接受約束并承擔破產風險，市場也往往給予很高評價，也更愿意披露更多的信息來相應增加企業市場價值。以上分析表明，在有效的市場機制下，即使沒有政府的強制性信息披露規定，也能促成公司的自愿性信息披露，因此，尋求市場力量對公司信息披露行為的約束是降低信息披露的所有權成本的有效途徑。

4、社會機制對會計信息披露的影響。社會機制是指諸如證券公司、會計師事務所、律師事務所、投資銀行和新聞媒體等中介組織的誠信機制以及社會意識形態、文化價值觀念、歷史傳統和道德規范等等。社會中介組織在公司信息披露中起到“守門員”的作用：證券公司憑借其信譽主要為證券市場提供高品質的證券，因此證券公司應該為公司信息披露的可靠性和完整性提供合理的信用保證；會計師事務所為公司提供的會計信息提供鑒證服務，扮演著“信號顯示”和“保險功能”的角色；律師事務所對公開發行上市的批準和授權、主體資格、實質條件、發行人的設立、獨立性等信息事項發表法律意見；投資銀行對上市公司新股發行信息承擔主承銷責任；新聞媒體傳播及時且受眾面廣，對信息使用者具有告知、宣傳、引導、監督、教育和服務等功能。以上分析表明，社會治理機制越健全，中介機構越誠信，會計信息披露質量越高。但是，中介機構發揮“守門員”作用的關鍵在于市場驅動對中介服務的自發需求以及中介機構能夠獨立、客觀和公正發表意見。

5、聲譽機制對會計信息披露的影響。事實上，與法律機制相比，聲譽機制是一種成本更低的維持交易秩序的機制，對法律機制具有一定的替代性。特別是，在許多情況下，法律是無能為力的，只有聲譽能起作用。進一步講，法律的判決和執行依賴于當事人對聲譽的重視程度。當人們沒有積極性講聲譽的時候，法律就失去了聲譽基礎。法律制度的運行也離不開執法者的聲譽（張維迎，2002）。資本市場是一個信息不對稱的市場，聲譽機制是維持證券交易和公司治理結構的一種不可或缺的機制。理論上講，無論對于公司來講，還是對于經理人員、社會中介機構來講，虛假信息披露或在信息鑒證過程中違規，將遭受嚴重的聲譽損失及高昂的失信成本。但是，如果沒有法律機制作為后盾及其威懾力的存在，當事人之間也沒有積極性建立聲譽。我國上市公司基本不在乎自己的聲譽，因為證券監督部門的公開譴責幾乎起不到作用。因此，目前聲譽機制對我國公司信息披露的約束幾乎為零，強化法律機制對對我國公司信息披露的約束才是根本。

三、會計信息披露在公司治理結構中的作用

會計信息披露影響著公司利益相關者之間的信息流動和財富分配，而信息披露很大程度上是因公司治理的需要而逐步形成的。會計信息披露在公司治理結構中的作用表現在：一是信息披露在內部治理結構中發揮監督、評價和契約溝通的作用；二是會計信息披露有助于外部治理機制的有序運作。因此，信息披露在改善公司治理中發揮著基礎性作用，是內部治理結構和外部治理機制有效運行的基石。

（一）會計信息披露在內部治理結構中的作用

1、會計信息披露在內部治理結構中的監督作用。根據理論，股東與管理層（董事會和經理層）之間存在目標效用函數的不一致。與財務資本所有者的股東不同，管理層作為人力資本的所有者更具有明顯利和機會主義的特征，利用其信息優勢獲取私人收益（逆向選擇），甚至可能犧牲股東的利益以追求個人效用。因此，如何監督管理層使公司得以為繼成為關鍵。監督需要信息，特別是會計信息。會計信息借助其反映的職能，通過對一個企業財務狀況、經營成果和現金流量的披露，降低了信息不對稱，使管理層為自己的機會主義行為作出“賠償”，如聲譽損失，有效地降低了管理層逆向選擇的概率。同時，作為財務資本所有者的股東需要會計信息監督管理當局履行受托責任的情況。

2、會計信息披露在內部治理結構中的評價作用。監督是股東對管理層機會主義行為的被動反應，而如何激勵管理層才是解決問題的根本。激勵的關鍵在于如何評價管理層并與其簽訂管理報酬契約。理想的管理報酬契約應根據管理層的努力程度來決定股東財富變動額中可分享的部分，即由管理層分享剩余索取權（ResidualClaim）。無論管理層獲取固定收益還是分享剩余索取權，由于其利用其努力程度不為股東所觀察而從事“偷懶”和“敗德”行為（道德風險），因此會計（盈余）信息，如凈收益（Murphy，1999）、剩余收益（Wallace，1997；Hogan等，1999）和股票價格（Bushman，Engel和Smith，2001）等自然成為管理報酬契約設計和執行的基礎。因為會計盈余的“剛性”與管理層的努力程度高度正相關（JensenandMurphy，1990；Sloan，1993），所以，會計信息構成了管理報酬契約的主要內容，是界定管理層報酬的依據。糟糕的盈余業績也被證實增加了管理層更迭的可能性（Kaplan，1994；DeFond和Park，1999）。因此，會計信息披露是對管理層進行評價的基礎，對管理層真實、客觀的評價可以起到降低道德風險、提高激勵的作用。

3、會計信息披露在內部治理結構中的契約溝通作用。企業是一系列契約關系的聯結（Jensen和Meckling，1976）。會計信息為公司這一契約結合體中各種契約的簽訂、執行與監督提供基礎性數據，并成為企業契約的重要組成部分，以降低契約溝通成本（如簽約成本和監督成本）（Watts和Zimmmerman，1986）。同時契約是不完備的，締約各方不可能對所有情況事無巨細的進行約定，因此公司股東、董事會和經理層必然為獲得會計信息相關的各種權利（會計信息產權）展開溝通和博弈。內部治理結構各個契約環節的有效運行，如股東控制權和投票權的行使、管理層決策權的實施和管理層薪酬計劃制定，同樣以會計信息披露為依托。會計信息披露有效緩解了內部治理結構中的“契約磨擦”（ContractingFrictions）和“溝通磨擦”（CommunicationsFrictions），降低了交易成本（即人們在市場上搜尋有關的價格信號、為了達成交易進行談判和簽約，以及監督合約執行等活動所花費的成本）和成本。人為了使成本最低化，也會自愿性通過財務會計報告向委托方報告（Ross，1979）。

（二）會計信息披露在外部治理機制中的作用

公司外部治理機制的有效運作同樣需要相關、可靠、及時和充分的會計信息。由于篇幅所限，本文主要探討會計信息披露在法律機制和市場機制的作用。法律機制是投資者保護（特別是中小投資者）力度的增函數。當投資者因公司不充分或虛假披露可能蒙受損失時，更易于引發索賠的法律訴訟，導致公司可能因此而承擔訴訟成本及敗訴所導致的聲譽損失和經濟損失，此時充分的會計信息披露起到擔保或抵押品作用，以示保證管理層不從事機會主義的行為以避免訴訟風險，有力維護了法律制度的嚴肅性和權威性。Skinner（1994，1997）發現業績差的公司提早披露利差信息的可能性是業績較好公司披露利好消息的兩倍，原因在于虧損公司面臨法律訴訟的可能性更大，表明公司信息披露考慮了法律成本。資本市場在資金籌集、資源配置、產權界定、風險定價方面發揮重要作用，本質上講，資本市場是一個信息的集合體。以財務報告為載體的會計信息披露無疑是資本市場發揮作用的前提。信息披露有助于準確地計量企業每一項資產、負債和權益并得到企業的“真實收益”，有助于對資產（股價）定價；或有助于提高市場交易的透明度以傳遞“經濟收益”的信號，從而改變利益相關者的“信念”（主觀概率分布），達到改進決策效用，促進社會資源趨利性流動的功效；或有助降低投資者風險，糾正市場對公司股票得低估，從而降低公司的資本成本（包括權益和債務資本成本）（Botosan，1997；Sengupta，1998；Healy等，1999）。經理市場上的“定價機制”、產品和要素市場上交易內容和交易方式同樣需要會計信息。DeAngelo（1998）發現會計信息在權爭奪（ProxyFights）中的突出作用；此外，會計信息在其他外部治理機制的運行中發揮重要作用，如公司控制權市場的收購活動（Morck等，1989，1990）、董事會效率（Beasley，1996）、債務契約（Smith和Warner，1979）、審計師的作用（DeFond和Subramanyam，1998）等。總體上看，會計信息披露有助于外部治理機制的有序運作，大大降低了外部治理機制的運行成本。

四、結論及啟示

本文運用契約理論和信息經濟學理論研究了公司治理結構與會計信息披露的內在邏輯關系。研究表明，公司治理結構是會計信息披露質量的制度基礎，會計信息披露是公司治理結構有效運行的基石；公司內部治理結構與會計信息披露之間存在互補效應，而會計信息披露的透明度主要受制于外部治理機制的監督效力，單純強調內部治理結構對信息披露的制約作用，是無法實現會計信息的均衡披露。其中，法律制度的完善程度及其執行效率是決定會計信息披露質量的首要和最為根本因素。因此，設計最優的股權結構和形成合理的股權制衡度是確保信息披露質量的基礎；優化董事會結構、增強董事會的獨立性、完善獨立董事制度來有效激勵和約束經理層，是提高信息披露質量的核心；確保政府對信息披露的適度管制，使信息披露既能體現公平又能確保效率是關鍵；尋求市場力量對公司信息披露行為的約束是降低信息披露所有權成本的有效途徑；由市場驅動對中介服務的自發需求以及中介機構能夠獨立、客觀和公正發表意見是發揮中介機構在信息披露中“守門員”作用的保證；聲譽機制是公司信息披露行為的一種重要約束力量，但強化法律機制的約束才是根本。與此同時，會計信息披露在內部治理結構中發揮監督、評價和契約溝通的作用，有助于外部治理機制的有序運作，大大降低了外部治理機制的運行成本。

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