農民征地政策精選(九篇)

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第1篇：農民征地政策范文

【關鍵詞】被征地農民；社會保障；政府

隨著城市化進程的不斷推進，被征地農民的規模不斷擴大，如何保障農民失去土地后的生活成為政府及專家學者關注的話題，為被征地農民建立社會保障制度成為各界共識。

一、國內的相關研究

從被征地農民社會保障制度內容安排上。多數地區將工作重點集中在養老保險、醫療保險、失業保險上，根據目前被征地農民社會保障政策運行的狀況，學者們分別對其進行研究。宋青鋒（2005）指出根據目前國家和社會的實際情況。失地農民社會保障的內容應該設計養老保險、醫療保險、失業社會保險。陳信勇（2006）指出，應在制度先行、因地制宜、公平和效率有機統一以及與現行社會保障制度相銜接等原則的指引下，加快推進被征地農民社會保障的改革。鑒于我國國情，應當首先為被征地農民建立社會養老保障和醫療保障制度，其他社會保障措施也應及時、逐步地建立起來。

（一）養老保險

不同學者從多個角度論證了建立被征地農民養老保險的必要性。徐秋花、侯仲華（2006）指出，建立農村養老保險制度，特別是解決被征地農民的養老保險是破解“三農”問題的重要政策選擇。袁斌、陳樹文（2008）指出，通過建立被征地農民養老保險制度。將被征地農民平穩地納入社會保險體系，既解決了被征地農民的養老問題，又擴大了養老保險覆蓋面，增強了保險的社會調節功能，又適應了和諧社會的基本要求。黃智饒（2008）提出。建立被征地農民養老保險制度是解決農村老齡化問題的迫切需要。

針對目前養老保險實踐存在的諸多問題，冼青華（2006）認為，我國現有的被征地農民養老保險沒有完善的制度，沒有形成規范管理，可操作性差。史先鋒、曾賢貴（2007）認為。被征地農民養老保險存在以下問題：政策缺乏強制性。被征地農民參保率低；個人繳費比例過高，保障水平過低；保險層次單一，滿足不了被征地農民不同層次的保險需求。王莉麗（2007）認為。現有被征地農民養老保險基金與城鎮養老保險基金相互隔離。使其缺乏與城鎮養老保險銜接的靈活途徑。被征地農民養老保險制度和城鎮養老保險制度之間應有相通性或兼容性以保證農民戶口轉為城鎮戶口的被征地農民養老保險的過渡。

（二）醫療保障

關于構建被征地農民醫療保障的總體思路，王曉瑩（2007）指出了被征地農民醫療保障制度存在的問題并分析了原因。得出我國應構建廣覆蓋、多層次、多形式的醫療保障制度，這一制度應包括醫療保險金的籌集、監管、醫療保障制度的模式以及具體實施辦法、醫療服務的管理等相關內容。燕秋梅（2008）認為建立被征地農民醫療保障制度需要政府干預，這也是政府的職能所在， 因此政府應明確承擔以下責任：確立保障模式、立法、財政和運營的監管。

很多學者對各地被征地農民醫療保險的實踐模式進行了分析，并就模式的選擇提出了自已的觀點。徐瑋等（2007）認為被征地農民應被納入城鎮醫療保障體系。并以杭州經濟開發區為例，提出了被征地農民醫療保障制度設計思路：從城鎮困難群眾的保障、土地的保障作用、農民的一般意識和城鄉統籌等角度設計被征地農民的醫療保障。袁杰、吳廣明（2008）介紹了各地對被征地農民醫療保險的不同做法和模式后，認為被征地農民加人新型農村合作醫療是最合適的。徐唐奇（2008）以湖北省為例。闡述了構建和完善被征地農民社會醫療保障制度的基本思路、原則、具體操作程序、運行和管理，重點研究了湖北省被征地農民醫療保障資金的構成與籌措、醫療保障資金的監管、給付和運行管理。

（三）就業保障

在被征地農民的就業方面，多數學者將目光聚焦在被征地農民再就業領域。一致認為失去土地后的就業問題是解決被征地農民生活的關鍵所在。馬馳、張榮（2004）指出，補償、保障和就業是解決被征地農民生存和發展的三個重要方面。其中補償、保障是基礎，就業是關鍵。蔣和勝、涂文明（2oo4）在破解被征地農民問題的思路上。認為不應局限于對被征地農民補償安置制度做出修補和政府行為上做出規范。更要立足于從制度上給予根本安排。建立以就業為支撐的政府主導型被征地農民社會保障體系。不同學者紛紛提出了解決被征地農民失業問題的具體措施。劉海云提出可通過整改集體經濟、發展街道服務和城郊勞動力密集型企業來增加就業機會，健全轉型農民保障機制。萬朝林（2OO4）認為，政府應組織勞務輸出，借地發展農業，大力發展集體經濟，發展勞動力密集型的加工產業和服務行業，并給予政策傾斜，以幫助社區增加就業機會，部分吸納失地勞動力。

二、被征地農民社會保障研究尚未解決的問題

（一）政策不統一

目前各地失地農民社保政策實踐呈現多元化的特征。而城市化進程加快將產生更多的被征地農民，各地政策的不統一、同一地區出臺時間有先后造成的社保工作情況之復雜、任務之繁重可想而知。縱觀全國，政策不統一帶來的標準不同，容易造成地區間待遇不公平，不利于社會和諧發展。

（二）各級政府責任不到位，社會保障資金來源不穩定

中央政府未承擔起被征地農民社保的主要責任，特別是財政責任，僅依靠地方政府對社保繳費的投入。地方政府出臺的政策常與土地出讓掛鉤，造成因土地出讓受阻而無資金來源或投入不足的狀況發生。政府責任的不到位，導致現行被征地農民的社保保障水平偏低，不足以吸引被征地農民參保。

（三）歷史遺留問題尚未解決

由于早期被征地農民補償標準嚴重偏低。基本沒有繳費能力。集體亦缺乏幫助農民參保繳費的經濟能力，完全依靠地方政府解決老被征地農民、未農轉非農民的養老保險制度難度很大，醫療保障、就業保障更無從談起。此外，三峽工程、南水北調工程、退耕還林、還草等移民的社會保障制度安排一直處于缺失狀態，這些問題應及早提上議程，保障被征地農民的生活。

（四）征地制度法制建設落后，失地農民社保缺保障

現行征地補償標準較低。不足以保證被征地農民基本生活不因征地而降低，又遠低于足額支付被征地農民社會保障所需費用；同時，“先征后保”的征地程序，使失地農民處于被動和不平等地位，對征地拆遷標準、征地后社會保障的標準缺乏知情權、參與權、表達權、監督權，導致損害被征地農民土地權益的事件時有發生。

三、被征地農民社會保障制度的對策研究

（一）拓展失地農民社會保障覆蓋范圍

不斷將新增失地農民納入社會保障制度，同時妥善解決老失地農民、工程移民的社會保障問題，研究制定退耕還林、退木還草農民、煤炭塌陷區農民、資源枯竭城市或礦區農民、失海漁民等特殊群體的社保制度，使被征地農民的生活水平不會因為失去土地而降低。

（二）明確責任政府責任，穩定資金來源

以人力資源和社會保障部、國土資源部為主管機構，地方領導承擔全面負責被征地農民領導責任，建立責任追求制度、實行問責制。形成一級抓一級，層層抓落實的被征地農民社會保障工作領導責任體系。同時，建立預存社會保障款制度，開設征地預存社會保障資金專戶，暫存被征地農民補償安置方案中用于社保的資金，專戶存儲，專款專用，確保被征地農民社保資金的足額支付。

（三）健全被征地農民社會保障體系，建立協調機制

首先。進一步規范和完善被征地農民養老保險制度，研究制定《失地農民養老保險辦法》，對制度模式、保障對象、資金籌集、待遇水平、經辦管理、監督管理等辦法全面規范；其次，積極建立就業保障機制。完善被征地農民失業保險政策、設立失地農民就業專項基金、加大對失地農民的就業援助；再次，做好被征地農民社保的協調工作，建立人力資源與社會保障部、國土資源部、住房與建設部、財政部、民政部等相關部門的溝通協調機制，努力解決被征地農民養老、就業、低保、住房等問題。

（四）進一步改革征地制度

首先，提高征地補償標準是確保足額支付被征地農民社保和基本生活所需費用的關鍵所在。其次，依法保障被征地農民社會保障權益。在尊重被征地農民意愿的前提下，進行征地、確定產前補償標準、安置途徑等工作。

【參考文獻】

[1] 宋青鋒.試論失地農民的社會保障問題[J].農村經濟，2005（5）：77-79.

[2] 陳信勇，藍鄧駿.失地農民社會保障的制度建設[J].中國軟科學，2004（3）：34-35.

[3] 徐秋花，侯仲華.構建失地農民養老保險制度探析[J].南昌學院學報，2006（1）：71-74.

[4] 袁斌，陳樹文.我國失地農民的養老保險制度[J].大連海事學學報，2008（6）：91-93.

[5] 黃智饒.對廣東建立失地農民養老保險制度的政策評估[J].南方農村，2008（1）：44-46.

[6] 冼青華.試論建立失地農民養老保險刺度[J].經濟與社會發展，2006（5）：90-92.

第2篇：農民征地政策范文

Key words： local government；peasant workers；entrepreneurship policy；hawk-dove game

中圖分類號：F323.6 文獻標識碼：A 文章編號：1006-4311（2016）21-0020-03

0 引言

根據中國農民工調研報告對農民工的定義，農民工的戶籍身份仍然還是農民，但主要從事非農生產，以工資為主要收入來源的人員。狹義的農民工，一般指跨地區外出進城務工人員。在我國有數量龐大的農民工群體，根據2014年農民工監測報告全體農民工總量2.7395億人。農民工群體由于受教育水平、技能等的劣勢，在外出務工過程中主要從事建筑、傳統制造業、餐飲等比較辛苦，收入水平比較低的工作。近年來，國家和各地政府出臺各種政策改善農民工的生存狀況，其中也包括鼓勵農民工創業的政策。2015年國務院辦公廳出臺了支持農民工等人員返鄉創業的意見，各地方政府也紛紛出臺類似政策鼓勵農民工創業。但是鑒于農民工群體的特殊性，各地需要研究針對農民工群體創業的特點來制定政策。本文利用鷹鴿模型分析地方政府的政策博弈，并對地方政府的農民工創業政策提出建議。

1 相關研究綜述

辜勝阻（2009）認為農民工創業的政策應該包括創業機會、創業培訓、創業融資、創業服務、創業成本、創業孵化及園區六個方面，并給出了相關的政策建議[1]。張秀娥（2010）采用GEM修正模型分析影響農民工返鄉創業的因素。各地政府應該結合當地實際情況來制定相應的創業支持政策，鼓勵和支持當地的農民工利用所掌握的技術返鄉創業，解決就業[2]。吳易雄（2011）利用湖南省的數據分析認為融資、風險、規模、創業者素質、創業項目選擇、培訓等是返鄉農民工創業的主要困難，并針對這些困難提出了相應的政策建議[3]。墨媛媛（2012）利用多種統計方法研究甘肅省農民工群體的創業特征，為政府的農民工創業政策提供信息和建議 [4]。黃兆信（2012）從個人特征、個人資本和環境三個方面分析了農民創業的影響，并從制度、保障體系、服務體系、培訓等方面給出了建議[5]。程廣帥（2013）建立了返鄉農民工創業決策影響因素的理論框架，并利用湖北恩施返鄉農民工的調查數據進行檢驗。結果表明，政府支持、創業動機和創業資本對返鄉農民工創業決策產生重要影響；性別、年齡等因素也對返鄉農民工創業產生影響[6]。

劉苓玲（2012）運用回歸模型，利用三省市調研數據分析了社會資本和人力資本對農民工創業的影響，并針對性的提出了政策建議[7]。盧闖（2013）從培訓、金融、政策三個方面分析了農民工創業面臨的問題，并從創業培訓體系、創業基金、服務平臺和政策給出了政策建議[8]。唐遠雄（2013）利用甘肅省的調查數據，分析農民工創業意愿的影響因素。認為需采用有針對性的創業支持政策，并培育有組織的創業活動，促進農民工創業[9]。徐輝（2015）通過對6省市新生代農民工的調查分析，認為政府補貼、稅費減免等創業政策對農民工創業影響顯著，建議農民工創業補貼政策和稅費減免政策作為政府支持創業的主要政策手段[10]。陳文超（2014）利用調查數據，采用統計學的方法研究了農民工返鄉創業的影響因素。認為政府的支持創業政策達到一定強度才能對農民工返鄉創業產生影響，提出要深化創業政策的實施力度[11]。張秀娥（2015）構建了社會網絡、創業自我效能和創業意向的理論模型研究新生代農民工創業意向的影響因素，并從改革二元制度、培訓和創業支持體系方面給出了政策建議[12]。王冬（2015）利用回歸模型對新生代農民工創業行為的影響因素進行了分析。研究表明，年齡對創業影響顯著，性別、風險偏好影響不顯著；受教育程度和打工時間影響顯著，培訓影響不顯著；收入和金融對創業影響顯著，政府政策影響不顯著[13]。

上述研究主要有兩個方面，第一，農民工創業政策的研究。主要是關于農民工返鄉創業的金融、培訓、創業成本等政策的研究。第二，農民工創業影響因素的研究。主要是研究性別、風險、收入、政策等因素對農民工創業的影響。較少有研究農民工留城創業和返鄉創業過程中政府政策對農民工創業選擇的影響。從現有地方政府的對農民工創業政策來看，農民工輸出地政府和農民工輸入地政府都有相關政策來鼓勵農民工創業。四川、廣東等地方政府都有針對農民工創業的政策。本文把地方政府都看成博弈的群體，利用鷹鴿博弈模型分析地方政府間的博弈行為，為地方政府制定農民工創業政策提供有針對性的建議，更好的滿足農民工群體創業的需要。

2 地方政府吸引農民工創業過程中政策的鷹鴿博弈模型

地方政府分為農民工輸出地政府和農民工輸入地政府，博弈方1為農民工輸出地政府，一般是經濟欠發達地區的政府；博弈方2為農民工輸入地政府，一般是經濟發達地區的政府。本文根據鷹鴿博弈模型分析兩地政府的策略及收益矩陣來構建演化博弈模型，根據動態復制方程研究本博弈兩方行為的演化。兩地政府的策略為“支持政策”和“消極政策”，“支持政策”是指地方政策采取稅收、金融、土地等優惠政策鼓勵農民工創業；“消極政策”是指地方政府對農民工創業不采取任何鼓勵政策。針對本博弈模型，做如下假設：

①兩地地方政府沒有采取任何鼓勵政策的正常收益為R1，當采取鼓勵政策后將獲得原有收益基礎上的額外收益V。

②兩地地方政府沒有采取任何鼓勵政策的成本為0，當采取鼓勵政策時政策的政策成本為C1。

表1為地方政府政策博弈的收益矩陣，當兩方都采取支持創業的政策時，收益為（R1+V- C1）/2；當博弈方1采取消極政策，博弈方2采取支持政策時收益為（R1，R1+V- C1）；博弈方2采取消極政策，博弈方1采取支持政策時收益為（R1+V- C1，R1），R1+V- C1>R1；博弈雙方都采取消極政策時的收益為（R1/2，R1/2），{（R1+V- C1）/2}> R1/2。

令F（x）=0，可以解出三個穩定狀態，x*=0，x*=1，x*=（V-C1）/R1+1/2，因為，根據動態復制方程，只有x*=（V-C1）/R1+1/2為進化穩定策略。

根據復制方程動態相位圖（圖1），我們可以看出，當地方政策采取政策鼓勵農民工創業時，從初始狀態出發，地方政府會加大政策力度，鼓勵農民工開展創業活動，當達到了（V-C1）/R1+1/2點時，地方政府就不會在繼續出臺鼓勵創業的政策，則在（V-C1）/R1+1/2點時兩地政府的政策處于穩定狀態。因此，我們也可以得到x*=（V-C1）/R1+1/2為進化穩定策略。

上述分析的顯示意義是，當兩地政府在吸引農民工創業過程中的收益和成本符合上述設定的時候，在眾多輸入地和輸出地政府在采取支持政策鼓勵農民工創業的政策進化過程中，采取支持政策的政府最終會穩定在（V-C1）/R1+1/2的水平，大多數政府會采取消極政策，即不對農民工創業采取任何政策。這意味著地方政府會采取政策爭奪優秀農民工創業，但是大部分政府還是會采取消極政策來對待農民工創業的問題。

3 結論及建議

根據上述博弈模型的分析，在吸引優秀農民工創業過程中，一部分地方政府采取針對農民工創業的支持政策，大部分地方政府對待農民工創業問題和對待其他群體創業采取同樣的政策，不會針對農民工創業出臺特色政策。

主要原因在于以下幾個方面：第一，具有創業能力的農民工規模很難判斷。大量的外出務工的農民工由于知識、技能等方面的劣勢，具備創業能力的農民工在龐大的農民工群體中所占比例相對較小。第二，農民工創業給地方政府帶來的收益和成本很難判斷。大量的農民工在外主要是從事傳統制造業、餐飲、建筑等相對低端的行業，即使返鄉創業，在行業層次和規模上都相對于其他創業群體有一定的差距。即使能夠進行創業，能給地方政府帶來的收益也有限。因此，大多地方政府并沒有采取特殊政策支持農民工創業。第三，農民工創業決策中，受到各種因素的影響。創業決策要考慮當地是否具備創業的市場、信息和資源等條件，不僅僅根據地方政府的政策做出創業決策。如果當地不具備創業所需要的市場、信息和資源等條件，即使有較好的支持農民工創業的政策，也不會選擇在此進行創業活動。

根據上述分析，地方政府在制定吸引農民工創業過程中的政府政策時要考慮以下幾個方面，揚長避短，采取符合農民工創業特點的政策，發揮政策的效果，改善農民工創業的環境，吸引和鼓勵優秀農民工積極開展創業活動，對改變這一群體的生存狀況、促進經濟發展和解決就業發揮積極的作用。

從農民工輸出地政府來看，農民工輸出地一般在土地、勞動力等方面成本較低，具有一定成本優勢，但是在行業、產業、市場等方面有劣勢。農民工創業受到多種因素的影響，不僅僅考慮土地、勞動力等成本，還會考慮是否具備創業的市場、信息和資源等因素，最終選擇返鄉創業還是留城創業，因此，不能僅僅利用土地、勞動力來吸引農民工返鄉創業。主要建議有以下三方面：

首先，分析當地那些是利于創業的比較優勢。根據這些條件判斷適合那些行業開展創業活動，針對行業采取鼓勵農民工創業的措施。

其次，分析當地農民工的基本狀況，對具有創業能力的農民工進行甄別，了解具有創業能力的農民工的規模及創業的行業狀況。測算農民工創業的收益和成本，決定是否有必要采取特殊政策鼓勵農民工創業。

第三，了解當地農民工群體創業的特點。針對農民工群體創業過程中面臨的主要問題，采取針對性的政策，解決農民工群體創業過程中的障礙，為農民工群體創業營造良好的環境。

從農民工輸入地政府來看，輸入地一般在行業、產業、市場、信息和資源等方面具有比較好的優勢，劣勢主要是較高的土地和勞動力成本。農民工考慮留城創業除了利用行業、產業、市場、信息和資源等條件，還有融入城市社會生活的愿望，希望通過創業為留在城市發展創造條件，實現市民化和城市化的愿望。主要有以下兩方面：

第一，利用行業、產業、市場、信息和資源方面的優勢，結合產業發展規劃，鼓勵農民工在符合本地產業發展規劃的基礎上開展創業活動。

第3篇：農民征地政策范文

關鍵詞：失地農民問題；成因；政策涵義

中圖分類號：F321.1　文獻標識碼：A　文章編號：1004－1605(2007)12－0055－04

一、問題的提出

近年來，我國城鎮化高速發展，為保證城鎮化對土地的需求，大量的農用土地變成非農建設用地。失地農民，是伴隨著城鎮化和工業化過程而出現的特殊群體。失地農民問題是事關社會穩定的大問題，社會犯罪群體中失地農民比例逐年增加，失地農民進一步邊緣化極易加速聚集公共風險，誘發和放大社會危機。城鎮化和工業化是失地農民問題產生的直接原因。城鎮化是人類文明進步的重要標志，也是我國實現現代化的重要途徑。目前，對此問題已經引起了黨和政府、社會各界的高度重視。失地農民問題現在已經是“三位一體”的載體：既是社會問題，也是經濟問題，更是制度問題。失地農民問題如果不能妥善解決，事關社會穩定、事關政治、社會、經濟協調發展。

與失地農民問題直接相關聯，近年來圍繞城鎮化過程中的征地問題，不少學者就征地過程中的利益博弈、市場化、土地非農化、土地制度缺陷、土地權益分配、社會保障等方面進行了大量研究。直接以失地農民問題為研究對象，近年來國內學術界也已經做了許多研究，許多學者從現狀、農民失地原因、失地農民的補償安置以及失地農民保障體系建設等不同側面進行了研究。縱觀國內已有研究，失地農民問題已經引起了學術界的廣泛關注與研究，對本文的進一步研究具有積極的借鑒意義，但也存在不足：對失地農民問題的分析缺乏系統性，同時缺乏對失地農民問題形成機理內生性的深入研究，容易頭痛醫頭、腳痛醫腳。針對不足，本文擬系統地分析失地農民問題的本質、成因與政策涵義。

二、失地農民問題本質探討

在現行的征地制度下，對農民土地的征用意味著土地的所有權由原來的集體所有轉變成了永久的國家所有，更多農民失去了賴以生存和養老的根本――土地。失地農民的產生，是城市化進程中的正常現象，農民失地并不可怕，可怕的是失地同時失業。從失地農民問題的具體狀況看，以下幾方面現象非常突出：①失地農民規模很大，據估計，我國失地農民已經達到了4000多萬，而且這一數字還在以每年250萬到300萬的速度遞增；②土地征用后，基本實現的是貨幣補償，而且補償標準普遍偏低；③多數農民沒有技術專長，重新就業難度很大，或者基本從事二、三產業中收入低下，穩定性差的工作；④生活習慣和生活方式難以改變，市民意識比較單薄；⑤失地農民上訪事件不斷，農民對于國家現行的政策抱怨很多，意見頗大。失地農民問題的外在表現按照時間順序概括包括三個層次，首先，農民失地時點上產生的直接問題，主要包括失地農民規模問題、征地補償標準問題；其次，農民失地后的個體問題，包括失地農民失地后的各種類型的個體生計風險問題；最后，失地農民個體問題演化出來的公共風險問題。

透過失地農民問題的諸多表現，可以對失地農民問題的本質作進一步分析。城市化的過程中，農民一旦失地，被動參與城市化，失地農民的個人風險的構成和強度可能會因此發生變化；同時與城市化所伴生的大規模的工業化過程也會產生就業等風險。市場經濟條件下，對于一個理性個體，如果一個經濟事件自己獨立決策，事件的發生產生當期的“損”和“益”，同時產生未來的“損”和“益”，那么除了當期的損和益可以直接加以核算外，未來的“損”和“益”形成了一種事實上的不確定性風險。理論上看，一個理性的個體，對于一個經濟事件的決策所遵循的內在邏輯公式是：當期收益值+未來收益當期貼現值≥當期成本值+未來成本當期貼現值。但是由于未來損益的不確定性，更一般的情況是：如果未來成本和收益的發生均存在風險，“損”發生的概率是X，“益”發生的概率是Y，那么上述邏輯公式需要修正為：當期收益值+未來收益當期貼現值*x≥當期成本值+未來成本當期貼現值*Y。做簡單的移項，邏輯公式可以進一步簡化為：當期的益損值≥未來的損*Y－未來的益*X。因此不難發現：如果農民可以自由選擇失地與否，那么在當期的益損值確定的情況下，Y越大，X越小，其愿意失地的可能性越小。相反，Y越小，X越大，其愿意失地的可能性越大。

對于失地農民而言，如果失地后導致未來的收益的不確定增加，而成本的確定增加，客觀上會減少經濟事件當期發生的可能性。這是理性的農民在風險社會下的必然選擇。但是對于失地農民而言，這種本該存在在市場經濟下的理邏輯并不能自由實現。因為，對于農民而言，自愿選擇失地的行為受到限制，更準確地說不管是公共利益還是非公共利益，一旦國家決定征用土地，農民更多的只能選擇被動接受國家規定的當期損益進行交易。但對于未來損益，農民即使有所權衡，也難以因此有效左右失地過程。這樣，如果農民失去土地后，未來收益發生的不確定性增加，而成本發生的確定性增加，客觀上國家的征地行為扭曲了農民的自愿風險選擇行為，較之于農民的可能自愿選擇，失地農民的個體風險因此被放大。且隨著收益不確定性程度的增加和成本發生確定性程度的增加，扭曲程度也越高，個體風險被放大的程度也越高。

與城市化過程中的其他利益主體相比較，失地農民雖然是理性的利益主體，但其理性往往是很有限的理性。在一個急劇變化的社會發展過程，不可預測性得到加強，失地農民在此環境下更加難以有效的預知未來。事實上，城市化進程中的所有利益主體均有規避未來風險的內在要求，如果城市化過程的風險(產業結構升級、調整等方面的風險)客觀存在，那么對于利益主體而言，如果風險無法回避的話，風險轉嫁是次優選擇，在以中央政府、地方政府、失地農民、產業資本主體為主要利益主體參與的城市化進程中，由于地方政府是第一行動集團，地方政府和產業資本主體效率兼容，在中央政府的委托目標難以客觀準確顯示的體制下，失地農民的利益損害難以及時有效地得到補償的情況下，地方政府和產業資本作為利益兼容體主觀上可能，客觀上可以把未來風險轉嫁給失地農民和中央政府。在當前城市化進程中的一些制度安排其本質更是未來風險轉嫁的制度安排，在土地征用過程中，通過土地的征用，農民失去了與土地有關的所有權利束，大部分得到的是一次性貨幣補償，這一事實既是財產(或權利)的強行交易，也是風險的強行轉嫁。一方面地方政府以足夠低的成本推進了城市化，產業資本主體以足夠低的土地成本進行生產活動，另一方面地方政府所獲取的土地收益是未來相當長時間內的收益貼現，未來的收益貼現轉化成當期消費的來源；產業資本也是以當期的土地價格水平獲得了未來相當長時間內的土

地使用權及其他權利束，失地農民則以政府規定的交易價格一次性賣出未來的土地收益權。當這一切的發生如果建立在低價格水平上的時候，未來的風險實際上已經轉嫁。進而導致失地農民失地過程中的理性邏輯“當期的益損值≥未來的損*Y－未來的益*X”無法實現。相反，由于補償標準偏低，失地農民無法有效融入到城市生產、生產中去，結果很容易出現“當期的益損值≤未來的損*Y－未來的益*x”，從而導致農民失地后個體風險產生，并可能隨著時間推移而放大。當失地農民無法自身承當因為非自愿失地而產生的個體風險的時候，個體風險就可以通過各種形式轉化為公共風險，如失地農民上訪，社會犯罪等。

綜上，失地農民問題的本質可以概括為：失地農民被動參與城鎮化進程中，由于缺乏有效的制度安排，失地過程導致失地農民與其他利益主體相比并不能保證其帕累托效率改善而產生個體生存與發展風險，同時失地農民個體風險會隨著時間變化演化成公共風險。

三、失地農民問題成因分析

在分析失地農民問題的本質基礎上，系統地識別失地農民問題的成因更為重要。下面，從制度、經濟、社會歷史等不同層面對引起失地農民問題的主要因素逐一剖析，了解失地農民問題發生、演化的真正成因。

(一)制度原因：中央地方委托關系下的地方政府道德風險

現實國情下，在從計劃經濟向市場經濟轉型的改革過程中，隨著中央政府向地方政府逐步放權讓利，在地區社會經濟發展方面，中央政府與地方政府之間逐步形成了事實上的委托關系。在委托的理論框架中，廣義的關系泛指承擔風險的委托人授予人某些決策權并與之訂立或明或暗的合約，但由于委托人與人績效函數的不一致性及信息的非對稱性，就可能產生逆向選擇而產生道德風險。即人利用自己的信息優勢，采取旨在謀求自身績效最大化卻可能損害委托人利益的機會主義行為。考慮到委托框架本身的制度缺陷，方天生的有發生道德風險的動機，如果道德風險發生的成本遠遠低于預期收益的增加的話，地方政府有足夠的動力發生道德風險。

農民失地作為一種現象，是城市化進程中資源配置發生變化的結果。在市場經濟制度下，如果農民失地是一種自愿行為，那么農民失地過程至多是一種現象，而不是一個嚴重的問題，失地農民現象之所以演化為問題，追根求源，離不開與市場經濟制度嵌入所伴生的地方政府角色變遷所衍生的道德風險。失地農民現象變成問題主要是因為地方政府利用不完善的市場機制主導城鎮化過程，導致了失地農民的強烈排斥。在地方經濟發展過程中，城市化、工業化進程里地方政府越來越依賴粗放型的土地外延擴張。在城鎮化過程中，地方政府之所以有足夠的熱情通過大幅度的土地擴容來給地方城鎮化進程提速，原因是地方政府作為“政治企業家”，其一方面有中央政府委托的政治資源，另一方面又有企業家性質的內在利益目標追求。尤其是在當前的財政體制下，地方政府為了增加財政支出能力，促進經濟發展，顯示當地經濟發展好的績效信號，地方政府為了地方政府的稅源，增加預算外收入成為地方政府的本能選擇。地方政府有足夠動力和信息優勢使公共域的擴大，從而擴大公共產品生產的范圍、數量，更好地顯示成績。與公共產權權利相對應的責任的缺失或者事實上的軟約束是產生失地農民問題的重要原因。然而，在經濟發展的強烈沖動下，隨著城鎮化進程的加快，農民失地不可避免。城鎮化在扭曲的政府行為偏好下是經濟發展的目標而不是經濟發展的手段，農民在殘缺的土地產權制度下在失地過程中：是典型的弱勢群體和規則的被動接受者，失地農民往往游離于失地過程中利益博弈格局之外。當以地方政府為城鎮化的第一推動力量和博弈的第一經濟利益集團時，農民利益保護和農民就業問題變成了軟約束而缺乏對地方政府行為的實際有效的硬制約。

(二)經濟原因：急速城鎮化進程中工業化發展資本稀缺

理論上，完善的市場經濟體制下自發進行的城鎮化進程意味著：一方面，社會財富生產方式的轉變，農業比重的進一步降低，另一方面，通過城鎮化過程來增加社會的財富和經濟增長的效率。因此，不難解釋在當前的城鎮化過程中，無論是經濟發達地區還是經濟欠發達地區，城鎮化過程均被看成了地區經濟增長的潛在有效支撐點。但是城鎮化如果缺乏有效的產業結構布局、有效的工業化進程來推動，那么城鎮化本身難以產生持續的經濟增長動力。各地方充分認識到工業化對城鎮化的正面影響后，有足夠的動力來招商引資就是情理之中的事情了。從工業化過程投入看，資本、勞動、土地是基本的生產要素，在一個地區工業化進程中，由于缺乏足夠的工業化產業資本，城鎮化進程因此和大力招商引資聯系在一起。從二元結構下一路走來的城鎮化：過程中，各地方，尤其是經濟欠發達地區所遇到的突出問題就是城鎮化進程中工業化發展所需要的產業資本的不足，在大規模的城鎮化過程中，產業資本缺乏形成了事實上的地區發展的瓶頸制約因素。

盡管從城鎮化過程本身來看，農地非農化后意味著土地收益的增加，但問題在于與農地收益相比較，城鎮化土地收益的增加是跨時間的平均收益的增加，并不意味著在特定時點上收益很快增加。如果把城鎮化過程放進一個成本一收益框架來看，長期看，隨著城鎮化過程的深入，城鎮化過程推進的邊際成本下降，而邊際收益上升，但成本和收益難以在短時間內平衡。縱觀各地實踐，大規模工業化、城鎮化所面臨著的突出問題是產業資本的稀缺，結果是產業資本在時點上機會成本居高不下，產業資本的價格上升。另一方面，在全球化的工業化分工格局中，中國工業的生產率低下可以形象地命名為“邊緣化”。中國工業邊緣化主要有兩個表現：一是產業增加值率低；二是產業分布向低端集中。這是中國被動參加國際分工之后，在全球競爭體系中，與西方跨國公司相比所具有的不可避免的劣勢，在采用同樣市場競爭規則下，產業被固定在國際分工的底層的必然結果。如此格局下，短期內在城鎮化過程中，對土地的長期真實價格必然是扭曲的，其本質是由于土地的最終需求主體是產業資本，產業資本既短缺，又技術含量低，這樣產業資本在中國大規模城鎮化過程中“物不美價不廉”。市場經濟下經濟增長，土地是一很重要的要素投入，要素投入的數量取決于土地的價格，以地方政府征用農地的過程很容易導致土地價格的扭曲。土地價格一旦扭曲，客觀上導致經濟增長的外延式發展，即很容易導致經濟增長中土地要素替代資本等其他要素投入，而工業化過程中資本客觀存在替代勞動力的趨勢，從而不可避免地最終產生了土地替代勞動力的過程，結果是農民不僅低價出讓了農地上一切產權意義上的權利，而且從長期看也難以保證有就業機會。

(三)社會歷史原因：失地農民被動失地后個體風險放大

隨著經濟的發展，農民的正處于一個從生存理性向經濟理性逐步變化的過程。在這一進程的兩端，一端是生存

理性，在傳統的自然經濟條件下，特別是在一個靠天吃飯的自然經濟中，農民追求的更多是生存理性，其本質是風險的發生對于農民的影響可能是致命的；另一端是經濟理性，尤其在當今的西方國家，農民已經不再是一種身份的代表，而更多的是一種產業的代號，農民的經濟行為也以追求經濟理性為主，傳統意義上的農民可以在不同的產業之間做出不同的選擇以實現其個人或者家庭利益最大化，在這一選擇過程中，農民并不天然地會選擇完全離開農業領域而變成市民。作為一個發展中國家，一方面我國經濟經過改革開放得到長足發展，另一方面我國仍然是一個人口大國，農業勞動力人口在整個勞動力中所占比重還很高，農業不僅是一個產業的代號，農民還主要是弱勢群體的主要組成部分。土地對于大多數農民來說，在一個可以預見的時間內至少仍舊會提供三方面的功能，首先是經濟功能，是作為農業產出的投入要素；其次是就業功能，在農民人力資源難以匹配于現代化和工業化的情形下，土地是提供農民就業的載體，換言之，農民失地意愿是聯系于個體的人力資源質量的，人力資源質量越高，非農就業機會和空間越大，失去土地的機會成本也就越低，相反人力資源質量越低，農民的就業空間越是依賴于土地，失去土地的機會成本也就越高}最后，基本保障功能，土地之于農民，最終除了作為消費的重要來源，還是農民化解消費風險的來源，越是經濟欠發達地區，由于糧食的可儲藏性、年際消費的可連續性等特征，農民可以通過糧食的儲藏和適時出售等來化解家庭消費的不確定性所帶來的風險。而一旦農民失去土地，上述三方面的功能將同時喪失。

城鎮對于大多數農民來說是相對陌生的空間，但隨著經濟的逐步轉型，城鄉二元經濟結構的逐步松動，盡管農民對城市的認知會有所增加。但認知的廣度和深度是一個逐步變化的過程。農民作為理性的個體，成本、收益、風險是其任何經濟決策比較充分考慮的要素。農民一旦失去土地，傳統土地的功能全部喪失，而如果農民失地過程是非自愿失地，那么意味著失地農民是被動的參與城鎮化，缺乏很快適應城鎮里生存發展的本領和技能，另外如果失地補償標準低下，社會保障措施缺乏，那么失地農民可能會在短的時間內出現“坐吃山空”而出現生存權利和發展權利同時缺乏的情形。

四、主要政策建議

(一)地方政府應轉變發展理念

重新審視失地農民問題，中央政府制定政策至上而下促進地方政府轉變發展理念，以公共風險識別和化解取代公共產品的簡單數量擴張的發展思路非常迫切和必要。不同的城鎮化目標追求是與地區的工業化水平、工業結構、社會經濟發展的諸多要素密切相關的，而不同的工業水平，二、三產業結構又內生了對就業人員的要求，從而影響到失地農民的就業空間。失地后的農民就業途徑取決于農民的自身素質、就業環境、產業結構等多方面的因素。在當前以行政力量主導或引導的城鎮化模式中，在公平、效率目標之間、在地區短期利益和長期利益之間的不同取舍對失地后農民就業狀況會產生極其重要的影響。城鎮化應該是多目標同時兼顧的過程，如果不能綜合考慮多目標，城鎮化過程，尤其是地方政府主導的城鎮化、工業化過程還可能會對失地農民產生深遠的負面影響。以地區土地可持續利用和地區長期利益最大化為目標取向，以中央政府、地方政府和失地農民三者問利益協調為動機，從城鎮化的當期成本投入和長期效益合理分配角度人手分析才是考慮失地農民補償標準的合理性框架及補償形式的好的切入點。考慮各地城鎮化的階段性，以失地農民就業空間挖掘、拓展為目標，為失地農民就業、城鎮化健康推進、社會更加公正三者內生統一于城鎮化進程中找到了著陸點、支撐架才是政府行使公共權力應該負起的責任。

(二)采取多種措施從制度源頭上解決失地農民問題

失地農民問題緣于：1、外因，農民與各利益主體博弈過程中的弱勢地位所導致的不公平問題；2、內因，農民自身人力資源質量不能夠匹配于市場經濟要求所導致的低效率問題。兩方面問題的共同作用是社會風險產生、擴大的催化劑、加速器。解決外因所產生的問題需要修正或者改變博弈框架，失地農民需要一個公平的利益表達、訴求體制和機制，是短效之策；解決內因所產生的問題需要改善失地農民人力資源質量，失地農民需要一個有效改善、長期自我提高人力資源質量的條件和途徑，是長效之策。部分失地農民群體的可持續生計問題需要中央政府上升到公共產品提供層次上來考慮。中央政府作為正式制度供給的第一行動集團，對土地增殖的分配格局，對地方政府的制度約束，經濟激勵要做出重大調整。打破地區利益障礙，全國一盤棋，建立并完善社會風險識別、預警、化解為主要內容的綜合體系，特別要加大對欠發達地區城鎮化過程中失地農民問題的政策傾斜、轉移支付、產業扶持。

(三)重視失地農民就業問題，加速建立失地農民社會保障體系

第4篇：農民征地政策范文

城鎮化是我國未來經濟發展的趨勢，多數人認為城鎮化政策會伴隨許多的政策出臺給某些行業帶來機遇，尤其會引起房地產價格的持續上漲。新型城鎮化的關鍵是提高城鎮化質量，目的是造福百姓和富裕農民。究竟“城鎮化過程中”對哪些城鎮（市）的房地產有推動力？又會產生哪些新的需求？原因何在？我們應該采取何種政策措施推進或者應對新型城鎮化？

新近頒布的《城市規模劃分標準調整方案》明確了新型城鎮化的要求：城區人口500萬以上的特大城市，需要嚴控城區人口；100～500萬的大城市，需要合理控制城區人口；城區人口50～100萬的中等城市，需要有序放開城區人口；只有城區人口50萬以下的小城市才可以全面放開落戶限制。從上述方案可以看出，城區人口100萬人以下的城市才有吸引人口的政策，其所在城區的房地產市場才有希望。有輿論認為，未來的一線城市和部分二線城市的房地產最有價值，三四線城市、城鎮有可能成為“鬼城”“空城”。對此，政策應該如何制定？產業應該如何布局？城鎮化如何走？筆者基于城鎮化中的新市民――農民的視角對這些問題進行了探討。

一、相關研究綜述

“城鎮化”是指農村生產要素不斷向城市遷移與聚集的歷史過程；表現為：絕大多數農村人口逐漸進入城鎮生活并與市民融為一體；非農產業不斷向城鎮聚集并成為地方經濟發展的主導產業；農村地域自然景觀、產品和產業結構、生產生活方式、社會組織體系、行政管理制度等隨著城鎮化的發展而變化，社會形態逐步由傳統的鄉村社會向現代化的城市社會轉型；社會居民消費水平不斷提高、整體素質不斷提升，城市文明不斷發展并向農村滲透和傳播。

2012年中國的城鎮化率上升至52.57%，有城鎮戶籍的人口比率為36%左右（約2億人左右），按城鎮化率需達到75%的國際標準，中國城鎮化之路至少還可以延續20年。李迅雷基于農村青壯年人口數量的研究發現“農村化率（已經）很低”（即城鎮化率較高），認為目前中國在農村主要從事農業勞動的人口大約只有1.6億左右，而未來農村可向城鎮轉移的勞動力數量大約只有4 000～6 000萬，并且認為2011年中國的城鎮化率已經達到60%，目前中國或許已經步入城鎮化的后期，到2020年前后，中國的城鎮化進程可能結束了；并認為城鎮化會導致的購房需求未必是有效需求，并且這種需求存在地域差異，有地域的選擇性。另據國土資源部官員透露，按照近八年來住房用地的供應，如果按照容積率1.5來計算，可以建出的住房面積達到84.36億平方米，如果按照人均30平方米的標準來計算，可以滿足2.82億的新增城鎮人口住房的需求；而同期，真正進入城鎮的實際新增人口只有1.67億。按目前的人口政策，預計到2050年中國總人口可能由目前的13.5億減至13億以下（調研了解，目前縣域農村多數家庭是二孩或者更多子女，二孩政策對農村居民的影響不大），按人口計算，屆時中國人將“不缺房”。事實上，中國的空房現象正日趨嚴重。許子枋則認為，未來三四線以下城市（鎮）購房主體應該是進城農民，由于進城農民數量和收入增長速度趕不上造城的速度和房價的上漲速度，預計三四線城市難以消化過去幾年大規模的土地供應，部分城市（鎮）存在房地產過剩風險，并且現實中已經出現了三四線城市（鎮）的房地產過剩和去庫存政策。基于這一預測，筆者認為隨著房價的持續上漲，“城鎮化”過程中農民對居住型房地產的剛需可能會成為“偽剛需”。

二、農民需求意向

為了確切地了解農民的需求和城市化意向，課題組在寒暑假期間進行了務工農民的調研。課題組向全國25個省市的農民工發放調查問卷7 500份，收回6 300份，其中有效問卷5 450份，占比86.5%。調查范圍涉及23個省市主要行業的進城務工人員。提取因子：年齡16～45歲及以上；學歷（受教育程度）為小學、初中、高中、大學及以上；婚姻狀況涉及已婚和未婚；城鎮分為縣城、較大城市（地市級城市）、省會城市和直轄市。

（一）落戶意愿

農民工落戶城市的意愿比較強，但有地域的選擇性（見表1）。統計顯示，愿意在城市落戶的農民工占被調查人總數的55.8%，有18.8%希望在城市生活但暫不落戶，兩者合計比例達到了82%。農民工的落戶意愿有城市的選擇性，落戶較大城市的意愿比較集中（37.45%），其次為縣城及其他城鎮（30.73%），其余為省會城市（16.18%）和直轄市（15.64%）（見圖1）。

（二）影響落戶意愿的因素分析

1. 年齡結構對落戶意愿的影響明顯。一方面，年齡結構與落戶城市的意愿呈負相關，表現為年齡越大，落戶城市的意愿越低（見圖2）。超過一半的“80后”農民工愿意在城市落戶；“90后”農民工落戶城市的意愿超過2/3；45歲以上的第一代農民工落戶城市的意愿不到40%，比“90后”的新生代農民工低28.2個百分點。另一方面，年齡結構也會影響落戶區域的選擇（見圖3）。不同年齡段的人對落戶地域的選擇有差異性。統計顯示，不論哪個年齡段，較大城市（地級城市）都是首選，認為那里的落戶條件和生活成本都低于直轄市和省會城市，生活條件和生活秩序相對又好于縣城及其他城鎮。其次是縣城及其他城鎮，并且選擇數量與年齡成正相關，反映了大部分農民工對于在城市落戶的困難程度有著理性的思考和清醒的認識。但年輕人還是愿意到省會城市和直轄市去落戶，認為那里更為優越的生活環境、更多的機會對他們有著更強的吸引力。

2.學歷對落戶意愿的選擇有影響。統計顯示，學歷層次與落戶的意愿呈正相關（見圖4），學歷越高到城市落戶的意愿越強烈，但在大學及以上學歷的被調查者中出現了一個向下的走勢，在“愿意在城市生活但暫不落戶”這個選項上比例明顯高于其他學歷者，反映出大學及以上學歷的被調查者自我意識較強、追求自由的意向。他們認為如果當前務工的城市生活符合自己的愿望，就留在這個城市繼續發展，不符合則繼續流動尋找。由于擔心流動時受到戶籍和與戶籍有關的其他因素的羈絆，所以選擇了暫不落戶。

3. 婚姻狀況對落戶意愿有一定影響。未婚者較已婚者落戶城市的意愿強，數據統計高出17.2個百分點（見表2）。但從“愿在城市生活但暫不愿落戶”的情況來看，已婚者則要多于未婚者。已婚者配偶的戶籍對落戶意愿的影響較大（見表3）。凡配偶為務工地戶籍的被調查者落戶意愿比較高（城市戶籍62.3%，農村戶籍57.1%）；配偶為非務工地戶籍落戶的意愿稍弱（城市戶籍51.1%，農村戶籍44.9%）；配偶為城市戶籍的落戶意愿強，配偶為農村戶籍的落戶意愿弱。但“愿在城市生活但暫不落戶”的情況正好相反，外地戶籍多于本地戶籍。統計顯示，子女教育、老人撫養、就業的穩定性等因素對是否在某一方所在的城市落戶有很大影響。

三、結論與啟示

（一）結論

1. 城鎮化的政策效應會給三四線及以下城市帶來發展機遇，但是房地產發展空間有限。城鎮化是大勢所趨，城鎮化會帶來居住、教育等多種需求，由于新市民對城市（鎮）選擇有區域性差異，這種需求給不同的城市（鎮）帶來的發展機遇有差異。從調研情況來看，城鎮化過程中農民的自身認知較為理性，認為三四線及以下城市（鎮）才是自己的最佳選擇；雖然也向往省會城市和直轄市等大型城市，但認為不適宜；這與新出臺的新型城鎮化的政策取向相吻合――城鎮化的重點是城區人口50萬～100萬的中等城市和城區人口50萬以下的小城市才可以全面放開落戶限制。但是由于居民收入、配套服務等方面的因素限制，居民對房地產的有效需求有限、房地產發展空間有限。

2. 新型城鎮化政策給新市民帶來憂慮或者恐慌。新型城鎮化核心是人的城鎮化，面對城鎮化，未來新市民的憂慮涉及到城市（鎮）的選擇、住房、婚育、子女教育、職業發展、社會地位等諸多方面，其中最突出的是城市的住房問題（主要是價格問題）和工作機會，其次是生存技能和生活素養的提升，以及子女的教育問題。

（二）啟示

“十三五”規劃顯示，截至2015年末，我國常住人口城鎮化率和戶籍人口的城鎮化率分別為56.1%和39.9%；規劃“十三五”末常住人口和戶籍人口的城鎮化率應分別達到60%和45%。按城鎮化率75%的國際標準，還有一定的上升空間，“城鎮化”過程可延續10～15年。要圓滿完成“新型城鎮化”的目標和任務，需要統籌規劃、科學規劃。

1. 樹立科學的城鎮化理念，以發展和開放的思維做好城市發展規劃，滿足城市化過程中新市民（農民）的差異化需求。城鎮化的重點并非僅僅是給農民一個城市戶口、些許的養老金和部分醫保，滿足農民暫時需求的形勢上、表面的城鎮化，真實目的應是解除農民的后顧之憂、緩解農民的心理焦慮、保證他們有可預期的穩定收入，讓他們切實體會到城鎮化帶來的滿足感、實現幸福夢。這樣，新型城鎮化就提出了新的要求和新希望，提出了新的差異化的政策選擇：第一，利用產業結構轉型升級的契機，調整產業的空間布局，吸引農村勞動力就地就近轉移，進而成為當地城市（鎮）居民。在產業布局上，力爭做到既有利于發展生產，又方便居民生活；構建起既能夠促進當地社會經濟發展又具有地方特色的產業體系，吸納農村勞動力就地就近轉移就業，減少農民工向大中城市的集中流動。從調研情況來看，近70%的農民首選所在地附近縣城（鎮），費用低、支出少；但是，由于所在地縣域經濟發展遲緩、對勞動力的吸納能力不足，約50%的農民只好選擇到其他地方打工，由于距離遠需要支出租房、擇校等費用，使得生活成本增加，既增加了進城農民的生活負擔，也加劇了對城鎮化的恐懼和擔憂。第二，對于那些已經在大型城市和直轄市居住且有固定住所和穩定收入的農民工放開戶籍限制，接納他們的子女與所在城市居民子女接受無差異教育。第三，強化中小城鎮尤其是縣城的建設，加強道路交通、教育、衛生、文化等公共服務設施建設，提升中小城鎮的綜合服務能力；也可以率先放開縣域城市的教育資源，無條件接納農村居民子女接受與所在城市居民子女無差異教育，吸引農民到中小城鎮就業、置產、落戶。

第5篇：農民征地政策范文

關鍵詞：農村居民點；土地整理；建議

中圖分類號：F301

文獻標識碼：A

隨著我國經濟的迅速發展和社會轉型的加劇，農村居民點用地效率不斷降低，而耕地面積卻持續減少，有效地對農村居民點用地進行整理可以在一定程度上解決這一矛盾。農村居民點用地整理工作是提高農村居民點用地效率和集約化程度，促進土地有序、合理與科學化利用的重要手段。目前，各地的整理工作已取得一些成就，但在現實中農村居民點整理工作依然存在著諸多問題。本文將從農村居民點用地整理的現狀出發，探討在推進農村居民點整理過程中存在的一些問題，最終對加強農村居民點整理管理提出相應的政策建議。

一、農村居民點用地整理現狀

農村居民點整理是指運用工程技術調整土地產權，通過村莊改造、歸并和再利用，使農村建設逐步集中集約，提高農村居民點土地利用強度，促進土地利用有序化、合理化、科學化，并且改善農民生產、生活條件和農村生態環境的活動。農村居民點整理的內涵是指從宏觀上對農村居民點的數量、布局進行調整以及從微觀上對農村居民點用地規模和內部結構、布局進行綜合調整。從農村居民點整理的內容來看，包含著調整土地關系和組織土地利用兩方面內容。

我國是人多地少的國家，人均耕地資源極其稀缺，對農村居民點用地整理可以增加農村耕地面積，不僅有助于實現農村土地的集約利用，還有助于改善農村生產、生活和環境條件。目前，我國各地在居民點用地整理方面已取得了一些成就。

如，北京地區采用了“政府主導、企業參與運作”的模式。具體而言：從操作層面上看，是通過對舊鎮村拆遷改造，讓農民住樓房，節約出大量的村鎮建設用地，然后通過土地流轉，把節約的建設用地用于村鎮的二三產業，集約利用原村莊集體建設用地。這種做法綜合利用了村莊集體建設用地，保護了耕地；而且流轉使農民自身及農村集體土地所有權的經濟價值得到體現。另外，二三產業的引進使農民的就業問題得以解決，收入有所增加。

江蘇在土地整理方面，大力推行集約用地，并進行大規模的并村運動及由國土資源部主導進行的村莊整理與城鎮用地掛鉤試點工作。通過對項目區內村莊撤并和對不合理、不充分和廢棄閑置的農村建設用地進行調整利用，增加了建設占用耕地面積，推動了農村居民點和城鎮的進一步建設。

在我國的其他省份，如山東、安徽、吉林等地，也已著手開展了農村居民點用地整理工作，在方式上，這些地區大多采取了村莊內部整理、村莊合并、農民社區及城鎮化、向中心村集中以及就地安置等的模式，整理工作成果顯著，但依然存在著一些問題。

二、農村居民點用地整理中的問題

(一)政策和法律方面的缺失。在宅基地方面，國家層面上沒有一個單一的、完善的宅基地管理法規，尤其有關宅基地的產權問題及流轉制度等深層次方面的相關政策較少，導致在宅基地管理上形成了政策的真空；在涉及到舊城鎮的改造方面，雖然國家已出臺了一些關于小城鎮建設和城鎮改造的文件，但由于舊村鎮改造中審批復雜、收費項目繁多，目前的政策無法涵蓋。另外，從用地整理的現狀可以看出，有些地方的一些做法并不符合現行的土地政策與法規。

(二)農村居民點整理缺乏系統理論指導，由于農村居民點整理涉及諸多學科，如土地方面、經濟核算、社會學方面等等，且產權理論、可持續發展理論、土地經濟理論、城鄉一體化理論、公眾參與理論和區位理論等都將在整理工作中體現。而在土地整理中，關于這些方面，還沒有一個綜合的理論體系，導致在實際工作中，往往側重于某一方面，顧此失彼，不利于農村整理工作的開展。另外，我國東西部農村的經濟狀況存在巨大差異，發達地區的農村居民點整理模式在中西部地區并不適用。

(三)資金的缺乏阻礙著農村居民點整理工作的進程，雄厚的資金支持是農村居民點整理順利進行的保障，農村再建房、舊房、空心村的改造都需要資金的扶持。在現實中，居民點開發建設的資金主要是鄉鎮及區級政府主導的，而我國大部分鄉鎮政府財力有限，經濟發展水平不高，存在于鄉鎮的企業數量少，絕大多數村莊也沒有集體企業的狀況，造成集體獲得收入的渠道單一，農民自身進行出資、投工、投勞可能性又較小，因此，資金籌集工作將很大程度上決定整理工作的進程。

(四)缺乏專業的土地整理技術隊伍，基層整理工作無序。土地整理工作技術性較強，從現狀來看，沒有一套系統的整理工作方法及程序，從事整理工作的人員多為行政人員，多數沒有專門的資質，無法明確理解居民點用地整理的內涵，隨意性較大，致使在整理中，前后期工作不連續；而且在整理中，往往單純關注閑置的或不合理的用地及超標用地，并沒有對農村的基礎設施進行建設，無法從根本上、整體上改變農村“臟、亂、差”的落后現象。

三、農村居民點用地整理工作管理對策建議

(一)盡快出臺切實可行的行政政策及法律法規，規范農村居民點用地整理工作。農村居民點用地整理需要現行法律的有效實施和未來政策法規的制定完善。針對目前整理工作的現狀，應制定出切實可行的政策法規。

宅基地方面，完善宅基地的流轉政策。正確的宅基地流轉有利于農民籌集進城資本，有利于人口遷移，為農村居民點整理騰出空間。雖然我國《土地管理法》中規定，農村宅基地屬農業集體經濟組織所有，但這種農業集體經濟組織在實際操作中比較模糊，所有權難以得到體現。而對于個人而言，人們往往認為宅基地是一種私有財產，可以繼承，即使閑置、拋荒。別人也無權過問。所以，導致宅基地產權不明晰，宅基地無法流轉。在我國現行的法律中，也沒有相關法律條文來限制農村的這種行為，導致大量舊宅基地的閑置、拋荒。因此，在現實工作中，要從國家政策的層面上對宅基地進行管理，制定出行之有效的宅基地流轉政策，使產權得到明晰。首先，對那些已經在城市或小城鎮落戶的居民實行宅基地有償回收政策，避免宅基地的閑置；其次，對那些在農村有幾處宅基地，卻閑置不用，而且嚴重違反國家宅基地使用標準的本地居民，要征收超標準使用費，促使其放棄多占用的宅基地：對于那些在農村且愿意放棄自己的宅基地的，要由集體經濟給予一定經濟補償，最終使農村宅基地得以合理流轉。

土地規劃及農村自留地方面也應根據實際情況建立一定的法律法規；另外，當地政府可以將土地整理的年度計劃納入到年度考核目標中，利用行政權力督促農村居民點用地整理工作的進度。

總之，只有正確引導農民進行用地的

整理，并針對現實存在的問題，不斷研究并出臺可操作的土地政策措施，才能貫徹執行好居民點用地整理的工作，最終改善農村的生產生活條件，為建設社會主義新農村奠定堅實的基礎。

(二)構建系統綜合的理論體系，指導居民點用地整理工作。農村居民點整理具有特殊性，既不同于一般的農地整理，也不同于城市土地整理，迫切需要理論的指導。盡管隨著時間的推移，我們對農村居民點整理的認識已逐步提高，發展了諸多的理論，但是由于涉及科目眾多，往往難以兼顧，所以應組織專門的土地方面的專業人才及社會學、經濟學等領域的精英，集中探討各個學科的研究成果，將農村居民點整理與農地整理、村莊規劃、小城鎮發展、新農村建設、景觀文化保護結合起來，形成一系列綜合的理論體系。

另外，除了學科之間的交流與溝通外，在土地整理內部，對農村居民點整理的內在機理研究也有待加強，如產權制度、流轉制度等深層次的問題、失地農民的補償機制、整理后的村莊合理規劃、配套公共設施及基礎設施的建設方面等等，對這些方面進行研究，以形成規范性的整理標準和項目管理規范以及項目效益評價體系，指導居民點用地整理工作的進行。

(三)拓展多方面融資渠道，保障資金籌集。農村居民點整理需要的資金是巨大的，從拆遷、平整、生活基礎設施完善，到新居建設，都需要投入大量資金。所以，在農村居民點用地整理中，資金是一個核心因素，從前面的原因分析中可以看出，資金的籌集渠道不暢將制約農村居民點的整理，是制約整理項目實施的關鍵因素。

要建立多元投資機制，可以嘗試從國家、集體、個人等三方面集資。國家及集體方面的出資占大部分，如70％以上，體現國家財政的公共性，居民點的基礎配套設施由市、縣兩級政府進行適當的資助，另外的資金從耕地占用稅、農業開發基金、集體經濟組織等多渠道籌集：個人方面，個體經濟出資籌集一部分，并與整理后的土地利益分配相聯系，農民個人承擔重建房的資金，國家要根據農民實際建房需要，隨時為農民辦理土地占用等有關手續。通過國家、集體、個人三方面的共同努力，最終為做好農村居民點土地整理的工作打下基礎。

適當引進市場機制，如北京地區的農村采用了“政府主導、企業參與運作”的模式，讓企業參與進來，協助發展二三產業，這樣既可以緩解資金籌集的壓力，也充分利用了整理出來的土地，緩解了農民的就業壓力，實現在家門口就業，而且政府和市場密切結合將更為有利于土地整理工作的擴展。

第6篇：農民征地政策范文

（吉林大學 生物與農業工程學院，吉林 長春 130022）

摘　要：文章以國內現有的研究影響農民土地轉出/轉入意愿與行為因素的量化實證結果為基礎，利用元分析匯總出農民的個人特征、家庭特征、土地流轉特征、生產特征、環境特征等方面的具體因素對農民土地轉出/轉入意愿與行為的影響情況，解決了現有研究結論分歧大、單個研究樣本量小的問題。同時還研究了日漸完善的土地流轉政策對農民土地轉出/轉入意愿與行為的調節效應，發現中央不斷推行的土地流轉政策對于家庭總人數多和非農收入比重低的農民土地轉出意愿的影響力較強，對于文化程度低的農民土地轉出行為、非農收入比重高的農民土地轉入行為的推動力較強，從而找到了政策提升農民土地轉出/轉入行為的途徑。

關鍵詞 ：土地流轉；意愿；行為；元分析；調節分析

中圖分類號：F321

文獻標識碼：A

文章編號：1002－3240（2015）07－0069－05

收稿日期：2015-04-15

作者簡介：呂東輝（1967-），遼寧康平人，吉林大學生物與農業工程學院教授，博士生導師，研究方向: 農業經濟管理與系統工程、農產品期貨市場與國際貿易；張桂穎（1981-），吉林通化人，吉林大學生物與農業工程學院博士研究生，通化師范學院數學學院講師，研究方向:農業經濟管理與系統工程。

土地流轉是近幾年來國內學術界研究的熱點問題。土地流轉能優化土地資源配置、提高土地利用效率、加快農民增收和農業結構調整，是中國農業現代化的必由之路。農民是土地流轉市場的主體，直接參與土地資源的配置，農民所持態度直接影響著土地流轉的效率，其意愿對實際的行為具有很強的導向性和影響力，對于土地承包經營權流轉及其機制和模式選擇有著根本性的影響。不顧農民的意愿而強制推行的土地流轉模式終將失敗。研究農民土地流轉意愿行為的影響因素，有利于更好地把握農民土地流轉的規模、速度以及解決由此而可能產生的一些糾紛，從而有利于更好地解決農村土地流轉問題。

一、文獻綜述

為了更好解決我國農村土地流轉問題，自2002年開始國內學者就從不同的角度高度關注了農民土地流轉意愿與行為的影響因素，進行了大量量化實證研究。Feng, S. and Heerink, N.(2008)驗證了土地租賃與勞動力轉移之間的負相關關系[1]，這與石敏和李琴(2014)[2]的觀點相反。Huang(2012)、趙光和李放(2012)認為非農就業的出現會促進農戶轉出耕地[3][4]。黎霆等(2009)、楊丹和高漢(2012)分別認為勞動能力和地權穩定性預期、信貸資金可得性是影響農戶參與土地流轉的重要因素[5][6]。羅必良和鄭燕麗(2012)、聶建亮和鐘漲寶(2014)分別研究了農戶產權行為能力、分化程度對土地流轉行為的影響[7][8]。這些研究絕大部分樣本數據都來自于對某一省(市、縣)農民進行的抽樣調查，單個樣本量偏小不具有普遍性，且研究結論分歧大不具有一致性。本文以這些研究結果為數據基礎關注兩方面問題：第一，在國內關于各因素對農民土地流轉意愿與行為影響的研究結論分歧如此大的情況下，應該如何評估各主要因素的影響？第二，中央推出并陸續實施了一系列土地流轉政策，并加大對政策的宣傳，那么日漸完善的土地流轉政策會從哪些途徑提升農民土地流轉的意愿與行為？政策推動農民土地流轉意愿與行為的效果對于不同農民有何差異？本文將對上述問題運用元分析的方法給予定量化解答。元分析近十幾年來在管理學、經濟學領域受到諸多的關注，但是在農業經濟領域的應用甚少。目前為止，還沒有關于土地流轉方面的元分析研究，也沒有關于政策如何影響土地流轉的定量研究。

二、數據與模型

結合本文的研究目的進行精細的篩選，納入元分析的關于農民的土地轉出意愿/轉入意愿/轉出行為/轉入行為的有效原始文獻有45/34/49/42篇，樣本量為23111/20794/35752/32795，覆蓋了全國22/20/25/24個省(自治區、直轄市)（中國知網，萬方數據庫，維普數據庫）。這些文獻基本使用的都是logistic模型，對采用probit模型的系數先轉化成了logistic系數以后才使用(本文所用元分析的原始文獻檢索截止到2014年11月，詳細目錄可向作者索要)。

本文以系數估計值作為效應值 (對于一些單位不統一的連續變量選用發生比)，系數估計值的方差(標準誤的平方)的倒數為權重 ，來計算匯總效應值

Q服從χ2（ki-1）分布，若Q值大于相應的卡方臨界值，則意味著平均效應值相對應的總體存在異質性，可以進一步探索主效應的調節變量。當效應值之間同質時，應采用固定效應模型；當效應值之間具有異質性時應采用隨機效應模型。本文在判斷調節變量的存在性問題上將理論分析和同質性檢驗結果相結合。進而以調節變量為自變量、效應值為因變量進行回歸分析來進行調節效應估計，篩選出導致異質性的影響因素。

三、農民土地流轉意愿與行為的影響因素：主效應分析結果

最后納入主效應分析的土地轉出/轉入意愿的影響因素有12/10個，土地轉出/轉入行為的影響因素有11/8個 (借鑒Hunter和Schmidt(2004), Borenstein等(2009)的建議，并根據國際慣例將主效應分析中效應值個數的最小值定為5[9][10])，我們將其分類為個人特征(性別、文化程度、年齡)、家庭特征(家庭總人數、農/非農業勞動力人數、家庭總收入、人均純收入、農業收入，是否參加社會保障)、土地流轉特征(是否有土地流轉中介組織)、生產特征(非農收入比重、耕地面積、人均耕地面積)、環境特征(與城鎮的距離)，其測量方式分為虛擬、定序、連續，分別對土地轉出意愿、轉入意愿、轉出行為、轉入行為的主效應分析和同質性檢驗，結果如下(下面的K表示效應值的數目，Q表示同質性檢驗統計量)，由于篇幅關系我們只報告顯著的結果：

1.土地轉出意愿的主效應分析結果：文化程度(定序，K=22，Q=134.986)的匯總效應值為0.215；文化程度(連續，K=12，Q=27.702)的匯總效應值為149.442；年齡(定序，K=10，Q=315.536)的匯總效應值為-2.593;年齡(連續，K=31，Q=20830.04)的匯總效應值為22.487；家庭總人數(連續，K=21，Q=160.989) 的匯總效應值為-3.229；農業勞動力人數(連續，K=17，Q=33.274)的匯總效應值為-16.559；家庭總收入(連續，K=7，Q=0.329)的匯總效應值為1.132；人均純收入(連續，K=5，Q=8.825)的匯總效應值為1.803；非農收入比重(定序，K=5，Q=68.191) 的匯總效應值為0.843；非農收入比重(連續，K=8，Q=17.33)的匯總效應值為1.337。根據Q值與相應的卡方臨界值的比較，只有性別、家庭總收入、人均純收入和農業收入采用了固定效應模型，其余均采用的隨機效應模型。

2.土地轉入意愿的主效應分析結果：性別(虛擬，K=7，Q=19.649)的匯總效應值為-1.561；文化程度(定序，K=17，Q=61.354)的匯總效應值為-36.21；年齡(定序，K=10，Q=220.608) 的匯總效應值為4.232；年齡(連續，K=21，Q=253.005)的匯總效應值為-207.343；家庭總人數(連續，K=17，Q=118.231)的匯總效應值為-24.869；農業勞動力人數(連續，K=13，Q=64.934) 的匯總效應值為1.703；農業收入(連續，K=7，Q=6.468)的匯總效應值為1.753；非農收入比重(定序，K=5，Q=72.869)的匯總效應值為-0.742；非農收入比重(連續，K=6，Q=13.995)的匯總效應值為-378.415；耕地面積(連續，K=14，Q=2.333)的匯總效應值為1.065；人均耕地面積(連續，K=8，Q=0.975)的匯總效應值為1.073。其中文化程度(連續)、家庭總收入、農業收入、耕地面積和人均耕地面積采用了固定效應模型，其余均采用的隨機效應模型。

3.土地轉出行為的主效應分析結果：文化程度(定序，K=16，Q=12.488)的匯總效應值為0.184；文化程度(連續，K=14，Q=50.586)的匯總效應值為0.05；農業勞動力人數(連續，K=19，Q=221.653)的匯總效應值為-0.683；非農勞動力人數(連續，K=11，Q=391.896)的匯總效應值為0.438；非農收入比重(連續，K=12，Q=93.375)的匯總效應值為0.046；耕地面積(連續，K=20，Q=4.188E+12)的匯總效應值為473627100.3。其中性別、與城鎮的距離和文化程度(定序)采用了固定效應模型，其余均采用的隨機效應模型。

4.土地轉入行為的主效應分析結果：文化程度(定序，K=11，Q=27.129)的匯總效應值為0.306；文化程度(連續，K=13，Q=49.632)的匯總效應值為-0.064；農業勞動力人數(連續，K=14，Q=59.592)的匯總效應值為0.14；非農收入比重(連續，K=13，Q=3966.036)的匯總效應值為-0.225；耕地面積(連續，K=18，Q=7927603913)的匯總效應值為16565.423；人均耕地面積(連續，K=16，Q=0.698)的匯總效應值為0.978；與城鎮的距離(連續，K=5，Q=0.135) 的匯總效應值為1.053。其中與城鎮的距離和人均耕地面積采用了固定效應模型，其余均采用的隨機效應模型。

出現以上結果的可能原因是：

1.農民的個人特征當中，農民的性別對土地轉入的意愿影響顯著為負。說明男性的轉入意愿弱于女性，這是因為農村男性相較于女性，與外界發生聯系多，擁有的信息量多，適應社會的能力較強，更愿意從事非農產業。農民的文化程度對土地轉出(入)意愿的影響顯著為正(負);對土地轉出行為的影響顯著為正;對農民土地轉入行為則有雙向的影響。這是因為一方面，文化程度越高的農民，其見識閱歷越豐富，對國家關于農村發展的相關政策也越了解，在非農技能方面有一定的優勢，獲得非農就業的機會較多，就業的穩定性較強，非農就業收入的水平也較高，因而愿意轉出土地而不愿轉入。另一方面，文化程度較高的農民，接受新知識，應用新技術能力較強，因而出于發展現代農業的考慮會出現擴大經營規模的行為。但由于當前農業比較收益低，這部分農民相對較少。農民年齡對土地轉出/轉入意愿具有顯著的雙向影響。一方面，年齡較大的農民，農業生產經驗豐富，收入來源有限，又很難尋找各種非農就業機會。另一方面，年齡越大，勞動能力越弱。

2.在農民的家庭特征當中，家庭的人均純收入對土地轉出意愿影響的發生比大于1。說明土地轉出的發生率在人均純收入高的農民家庭大些。這是因為家庭的人均純收入反映了農民的富裕程度，人均純收入越高的農民家庭生活水平相對越高，越愿意從事比較收益較高的非農產業。農民家庭總人數和農業勞動力人數都反映了家庭的人力資源的豐富程度。尤其是勞動力人數更是一個專業、精細的指標。家庭總人數對于土地轉出/轉入的意愿的影響顯著為負。一方面，家庭人數越多，土地越容易成為養家糊口的生產資料，此外人口多擁有的耕地也較多有利于農民集中經營。另一方面，農業與其它產業相比，比較收益低、經營風險大，而且農民從事二、三產業的機會增多，當家庭面臨較大人口壓力時，轉入更多土地反而會使從事農業的機會成本增加，因而從事非農就業是理性選擇。農業勞動力人數對農民土地轉出(入)意愿/行為有顯著的負(正)向影響。而非農勞動力人數對農民土地轉出行為有顯著地正向影響。這是因為農業勞動力人數越多說明整個家庭以土地為生的人數越多，越依賴土地，因而越愿意轉入土地擴大規模，以提高農業經營的收入。而家庭中非農勞動力人數多則說明家庭中的非農收入比重較大，家庭對于農地的依賴性不高，進而土地轉出的幾率增加。家庭總收入對土地轉出意愿的影響的發生比大于1。家庭總收入高一般都是非農收入高，或者是從土地轉出中獲得了較高收益，因而更增加了土地轉出的信心。農業收入對土地轉入意愿的影響的發生比大于1。農業收入反映了耕地對于家庭收入的貢獻，因此農業收入高的農民更傾向于轉入土地。

3.農民的生產特征中，非農收入比重對土地轉出(入)意愿/行為的影響顯著為正(負)。這是因為家庭非農收入比重能反映出土地對農民家庭的重要性，非農收入所占比重越高，說明農業收益對家庭的重要性越低，農民的土地情結越淡化。耕地面積對土地轉入意愿、對土地轉出/入行為影響的發生比均大于1。說明土地轉出/入的發生率在耕地面積大的農民家庭大些。這是因為一方面，耕地面積越多，耕作壓力越大，當家庭勞動力不足、種植成本高或想從事非農產業時，農民可能會轉出農地。另一方面，耕地面積越多，土地成片的可能性越大，一些種田能手可以通過先進的技術和經驗，進行規模經營，因而愿意轉入更多農地。人均耕地面積對于土地轉入意愿影響的發生比大于1，而對土地轉入行為影響的發生比小于1。說明人均耕地面積少的農民愿意轉入土地但是卻很少發生轉入的行為。雖然理論上人均耕地面積多有助于取得規模經營收益，但當前農業比較效益低下，農民種地僅是為了糧食自給，追求家庭收益最大化必然傾向于從事非農產業。

4.在環境特征中，與城鎮的距離對農民土地轉入行為的影響的發生比大于1。說明距離城鎮遠的農民愿意轉入土地。一般來講，距離城鎮近的農民由于小城鎮和現代農業發展速度快，對土地需求大。這里結果與常理相悖，可能原因是對“與城鎮的距離”做主效應時的效應值個數過少。

四、政策提升農民土地流轉意愿與行為的途徑：調節效應分析

自1984年中央1號文件農地產權的可轉讓性問題有所體現之后相關研究已經跨越了30年，并且，農業部為引導農村土地有序流轉已經確定33個市(縣，區)為農村土地承包經營權流轉規范化管理和服務試點地區。因此，時間點的探索以及樣本采集地是否是試點地區可能會影響研究結果。

首先，我們將的時間作為一個調節變量，即將2014年與研究年份之差作為研究時間點這一變量的觀測數據進行元回歸，回歸對于樣本量的個數的限制為6。其次，將樣本采集地是否為試點地區作為一個調節變量，采用0-1變量為因變量進行元回歸。根據Hunter和Schmidt（2004）、Borenstein等（2009）的建議，政策調節前后效應值之差最小值為3[9][10]。

由于篇幅限制，只報告有調節作用的顯著結果：

1.時間點的調節效應結果：時間點對土地轉出/轉入行為，土地轉入意愿均沒有調節作用，而對土地轉出意愿中家庭總人數(調節系數為-0.124，P值為0.097)和非農收入比重(調節系數為-0.724，P值為0.068)起到了調節作用。具體點說時間點對家庭總人數和非農收入比重影響農民土地轉出意愿的程度有顯著的負調節效應。前文我們驗證過家庭總人數多的農民土地轉出意愿較弱，并且非農收入比重高的農民更傾向于土地轉出。由此說明隨著時間的變化，政策越完善對于家庭總人數多和非農收入比重低的農民土地轉出意愿作用越強。

2.樣本采集地是否是試點地區的調節效應結果：樣本采集地是否是試點對土地轉出/轉入意愿沒有調節作用，對土地轉出行為中的文化程度(調節系數為-0.23，P值為0.047)、土地轉入行為中的非農收入比重(調節系數為-4.997，P值為0.05)有調節作用。具體點說樣本采集地是否為試點地區對文化程度影響農民土地轉出行為的程度的調節效應顯著為負，對非農收入比重影響農民土地轉入行為的程度的調節效應顯著為負。前文驗證過文化程度高的農民容易發生土地轉出的行為，而非農收入比重低的農民容易發生土地轉入的行為。說明中央制定的政策對文化程度低的農民土地轉出行為、非農收入比重高的農民土地轉入行為的促進作用更大。

五、結論與政策建議

(一)主要結論

1.通過對土地轉出意愿的主效應分析發現對農民土地轉出意愿有顯著正向影響的因素有文化程度、年齡(連續)、家庭總收入、人均純收入、非農收入比重；有顯著負向影響的因素有年齡(定序)、家庭總人數、農業勞動力人數；而性別、農業收入、是否有土地流轉中介組織、耕地面積、人均耕地面積則無顯著影響。

2.通過對土地轉入意愿的主效應分析發現對農民土地轉入意愿有顯著正向影響的因素有年齡(定序)、農業勞動力人數、農業收入、耕地面積、人均耕地面積；有顯著負向影響的因素有性別、文化程度(定序)、年齡(連續)、家庭總人數、非農收入比重；而文化程度(連續)、家庭總收入則無顯著影響。

3.通過對土地轉出行為的主效應分析發現對農民土地轉出行為有顯著正向影響的因素有文化程度、非農勞動力人數、非農收入比重、耕地面積；有顯著負向影響的因素有農業勞動力人數；而性別、年齡、家庭總人數、是否參加社會保障、人均耕地面積、與城鎮的距離則無顯著影響。

4 .通過對土地轉入行為的主效應分析發現對農民土地轉入行為有顯著正向影響的因素有文化程度(定序)、農業勞動力人數、耕地面積、與城鎮的距離；有顯著負向影響的因素有文化程度(連續)、非農收入比重、人均耕地面積；而年齡、家庭總人數、非農勞動力人數無顯著影響。

5.影響農民土地轉出意愿與行為的共同因素有文化程度、農業勞動力人數、非農收入比重，且方向相同；而影響農民土地轉入意愿與行為的共同因素有文化程度、農業勞動力人數、非農收入比重、(人均)耕地面積，其中除人均耕地面積外方向均相同。

6.調節分析發現，日漸完善的土地流轉政策對農民土地轉出意愿的推動強度與農民家庭總人數、非農收入比重顯著負相關，對于家庭總人數多和非農收入比重低的農民作用較強。而對農民土地轉出行為的推動強度與農民的文化程度顯著負相關，對于文化程度低得農民作用較強。對農民土地轉入行為的推動強度與農民的非農收入比重顯著負相關，對于非農收入比重高的農民作用較強。

(二)政策建議及結論

1.擴大農村勞動力非農就業空間，加強技術技能培訓，實現剩余勞動力轉移。政府應當大力發展非農產業，積極引導農村剩余勞動力的轉移, 為農民土地流轉創造先決條件。同時應開展對農民的公益性就業技能培訓，提高其從事非農產業的競爭能力。而勞動力轉移能否促進土地流轉則取決于城鄉統籌發展，因而政府需要不斷的完善相關配套的戶籍、養老、醫療、教育等制度，為促進土地流轉提供有力的社會環境。

2.搞好信息服務。當前農民土地流轉意愿與行為是有偏差的，尤其是需求。政府需要做的就是盡可能的收集和公布信息, 在政策和財政上進一步加強對農業的扶持力度，提高農業比較收益，讓農民的轉入意愿盡快地轉化為現實。

3.政策應繼續傾向于對文化程度低的農民的土地轉出、非農收入比重高的農民的土地轉入行為的推動。中央日漸完善的土地流轉政策已然能夠促進文化程度低的農民的土地流轉供給和非農收入比重高的農民的土地流轉需求。中央不斷地創新現行土地流轉制度, 政府加大宣傳力度，加強對農村勞動者的培訓，使得農民可以通過土地轉出獲得土地收益同時又學會了多種技能從事非農產業，提高了土地流轉的供給。非農收入比重高的農民通常文化素質都比較高，掌握較多的科學技術的青壯年勞動力。在當前比較收益低下的情況下，這部分人群多數選擇非農就業，造成農民轉出土地動力極強，而轉入土地的動力極弱。中央制定的政策轉變了這部分人群的思想，使得他們愿意通過規模化、集約化、產業化經營來獲得較高的農業收益，進而提高了土地流轉的需求。/

參考文獻

[1] FENG,S.,HEERINK,N.Are farm households´ land renting and migration decisions inter-related in rural China? [J].NJAS, 2008, (4):345-362.

[2] 石敏,李琴.我國農地流轉的動因分析[J].農業技術經濟,2014,(1):49-55.

[3] HUANG,JK.,GAO,L.L.,ROZELLE,S.The effect of off-farm employment on the decisions of households to rent out and rent in cultivated land in China [J].China Agricultural Economic Review,2012, (4):5-17.

[4] 趙光,李放.非農就業、社會保障與農戶土地轉出[J].中國人口資源與環境,2012,(10):102-110.

[5] 黎霆,趙陽,辛賢.當前農地流轉的基本特征及影響因素分析[J].中國農村經濟,2009,(10):4-11.

[6] 楊丹,高漢.信貸市場與農地使用權流轉[J].世界經濟文匯,2012,(2):60-72.

[7] 羅必良,鄭燕麗.農戶的行為能力與農地流轉[J].學術研究,2012,(7):64-70.

[8] 聶建亮,鐘漲寶.農戶分化程度對農地流轉行為及規模的影響[J].資源科學,2014,(4):749-757.

[9] HUNTER,J.E.,SCHMIDT,F.L.Methods of Meta-analysis: Correcting Error and Bias in Research Findings[M]. New York: Sage Publications, Inc, 2004.

第7篇：農民征地政策范文

關鍵詞：被征地農民；安置補償；社會保障；生活狀況

中圖分類號：F323.89；F301

文獻標志碼：A

文章編號：1673-291X（2012）14-0037-03

引言

在我國農民的生產方式和生活方式表現為自由松散、缺乏組織、低技術、低技能要求，具有較強的自給自足、自我保障以及較小的人際關系圈的特點。受生產生活方式的影響，農民的觀念意識普遍比較傳統，他們對土地、村組織、親戚鄰居都具有較強的依賴性。因此，國家征用土地后，從表面上看，農民直接失去的是土地，但從本質上看，農民失去的更多的是與土地相關聯的生產方式和生活方式。被征地農民既不同于城市居民，也和傳統意義上的農民有很大差別。他們從農村到城市，必然要面臨著職業轉變、地域轉移、身份轉變、社會關系重構等一系列轉型，城市和農村生活方式的巨大差異也必將給他們的生活帶來巨大的影響。

一、文獻綜述

（一）國外被征地農民理論研究

國外學者對土地問題及失地農民問題的研究較為系統，主要側重于與土地相關的各種關系、各個系統，重視弱勢群體的合法土地利益，重視優化政府對于土地的管理等等。

土地政策研究起源于美國土地經濟學鼻祖伊利撰寫的《土地經濟學原理》一書，主要代表作有：《城市土地經濟學》、《土地使用政策》、《立法在發展中國家土地利用規劃中的作用》等。加拿大著名的土地政策學者歌德伯戈指出：“土地利用控制的中心任務是保護土地價值免受不利的外部因素的侵害。”另一個著名的學者溫格特則強調“憲法對土地財產權保護的重要意義及土地政策問題上公民參與的重要問題。”關注失地農民利益的 Kironde 學者認為，政府如給予失地農民極低或零補償的方式征用土地，必將導致失地農民陷入生活艱難的困境中。土地利益分配的不公、土地征用補償的不合理都會引起無地農民和土地擁有者之間的沖突，最終爆發運動，國外也因此引發過多次“無地人員運動”[1]。Mabogunje認為，土地產權的國有化限制了私有經濟的發展，如不明確的法律條款、復雜、暗箱操作以及政府有限的土地管理能力都會使具體的操作面臨諸多問題[2]。Berry則認為，明確、公平、合理的土地產權將會促進土地的高效合理利用，增加土地的投資和交易機會，最終使失地農民受益[3]。

國外學者對被征地農民安置問題的研究更多集中在土地補償和失地農民社會保障這兩個方面，更多的專家學者側重于失地農民的社會保障。有代表性的觀點有三：一是以社會保險的辦法解決由于現實原因帶來的失地農民失業；二是提出建立由國家財政出資的濟貧，由受益人繳費的互助和自保相結合的社會保障體系；三是認為要實行普遍福利政策，國家在解決失地農民就業、生活保障等方面全面承擔責任。

（二）國內被征地農民理論研究

我國農村改革開放前實行的是以群眾互助和國家救濟為主體的社會保障制度，其保障水平明顯低于城市。改革開放后我國農村開始實行，在土地福利性平均分配的原則下，把土地作為保障農民基本生活需要的主要手段，并通過土地政策來協調公平與效率的關系。土地的福利績效足以抵消其效率損失，從而為家庭經濟的發展及其保障功能奠定了基礎，為農民的土地保障和家庭保障提供了制度安排。在城市化進程中農村集體土地大量被征用，被征地農民生活在相對陌生的城市里。要由農村意識轉化為城市意識，由農民的生活、生產方式和行為轉化為市民的生活、生產方式和行為，需要一個較長的磨合期和適應期。

第8篇：農民征地政策范文

關鍵詞：失地農民；安置補償；滿意度

中圖分類號：F320 文獻標志碼：A 文章編號：1673-291X（2016）04-0009-03 引言

對于我國來講土地問題是一個永恒的問題。在我國幅員遼闊的土地上生活著9億多農民，目前我國的城市化率已經突破50%，按照世界發達國家的經驗，我國已經步入城市化的快速發展階段，并在未來幾十年內都將處于這一階段。

由于現行土地征用制度的不適應性和滯后性，八家戶村的失地農民對政府實施的安置補償政策有諸多不滿，這將直接影響到八家戶村征地工作的順利開展和當地農民權益的保障。

一、調查對象及其基本特征

（一）調查對象

本次調查的調查對象為新疆維吾爾自治區昌吉州奇臺縣古城鄉八家戶村。八家戶村共分為8個村，每村約有住戶35～70戶不等。本次調查選取奇臺縣古城鄉八家戶村二村、八家戶村五村和八家戶村七村為樣本，根據每村人口分布，采用抽樣調查方法，發放二村20份，五村16份，七村34份，共70份調查問卷。

（二）調查對象基本特征

1.調查對象的年齡情況分布。根據調查數據統計，受訪者的男女比例為7∶3，被調查者以男性為主，男性作為農村主要勞動力，其表達的意愿基本上可以代表該家庭的整體意愿。受訪者年齡分布層面較廣，但集中分布在40～70歲之間，這就使得被訪農戶的平均年齡較高。而恰恰是這部分留在村里的農民對相關的征地情況以及家庭的收支情況是比較了解的，基于這一點能較好地保證本調查對征地信息收集的完備性以及調查結果的可靠性。

2.調查對象的受教育情況分布。八家戶村3個訪區內的受訪者受教育情況從半文盲到大學及以上都有出現。訪區的受教育程度集中分布在小學和初中水平，其中小學程度約占到總數的37.1%，初中程度占到約41.4%，并且存在極少數的半文盲情況，高中及以上學歷分布寥寥，訪區的受教育程度普遍偏低，這與受訪者的年齡分布有關。

3.征地前后調查對象年收入情況分布。下頁圖1為征地前和征地后受訪者家庭收入變化情況統計結果。統計顯示，征地前的3個村受訪者的家庭收入差距較小，這主要是由于征地前的農戶收入基本來自于務農，支出成本較低。在征地后，受訪者的家庭收入結構發生變化，由之前的農業收入為主變為了非農業收入為主，收入來源主要依靠打工、補償款等非農收入。農民失去土地后收入水平短期內依然在提高，但農民失去土地意味著失去了低成本的生活方式，取而代之的是這部分農民也需要到市場上購買糧食以及蔬菜等。從長期來看，不利于生活水平的持續提高。

二、被征地農民補償安置的滿意度分析

（一）對于征地前公開透明度與農民參與度的滿意分析

根據政策規定，在征地依法報批前，當地國土資源部門應將擬征地的用途、位置、補償標準、安置途徑等，以書面形式告知被征地農村集體經濟組織和農戶。國土資源部門會同交通、林業部門，對擬征土地的權屬、地類、面積以及地上附著物權屬、種類、數量等現狀進行調查，這保證了征地工作的對象特定性、程序性以及公開透明性。

據統計，訪區內74.3%的農民表示，在征地前國土資源部門有公告公布了補償的標準、界限等相關內容，但有44.3%的訪民明確表示政府并沒有對征地補償標準征求他們的意見，村集體和村民也沒有就補償標準與當地政府部門討價還價，農民并不清楚補償款的利用方式，對于征地的參與度不高，大多表示不滿。

（二）對于征地補償標準和補償落實時間的滿意分析

我國的征地補償遵循三個原則：（1）征地補償必須按國家制定的標準執行；（2）征地補償應使被征地單位農民生活水平不降低為準則；（3）按照被征用土地的原用途給予補償。根據各地經濟發展情況的不同以及耕地質量的差異，各地所執行的補償方案也有所不同。

首先，八家戶二村約有農戶40戶，居民以漢族為主，截至2013年底，八家戶二村的土地已經盡數征收，已經得到的安置補償包括貨幣補償和保險，其中，貨幣補償為3萬元每畝，保險為養老保險，部分農戶家里的孩子由農村戶口轉為城市戶口，留地安置為30平方米每人，未提供就業安置和就業培訓，留地安置目前為止未落實。

八家戶五村約有農戶32戶，以漢族為主，屬于征地完成時間比較長的村，村內土地基本征收完畢，已經得到的安置補償包括貨幣補償和保險，其中，貨幣補償為3萬元每畝，保險為養老保險和醫療保險，保險金額為60元每人，未提供就業安置和就業培訓。此外，全村得到200余畝荒地用于集資建房，但并沒有被合理利用，擱置至今。

八家戶七村約有農戶70戶，居民以維吾爾族為主，村內土地征收工作并沒有完全完成，被征地農民已經得到的安置補償包括貨幣補償、保險和留地安置，貨幣補償為3.5萬元每人，保險為養老保險。此外，在城區內修建了一個家屬院，以每人25平米的標準統一安置被征地農民，未提供就業安置和就業培訓。

圖2反映的是受訪者對征地補償標準滿意情況的統計，根據統計調查的結果顯示，對于土地征收的補償標準，有45.7%的受訪者表示，如果可以及時完全地落實，對于這樣的補償標準是基本滿意的。同時，有47.1%的受訪者表示對這個標準不滿，有2.9%的受訪者表示非常不滿。

（三）對于征地后生活水平、居住條件及個人狀態的滿意分析

征地后大部分的農民生活水平有了明顯的好轉，這主要是由于征地后農民得到了為數不少的補償費，另外，由于集資建房的政策實施，一些農民由平房住進了樓房，生活質量大大提高。有61.4%的農民都對征地后的居住環境表示很滿意。

相比較而言，受訪者對于個人狀態的滿意度卻并不樂觀，據統計顯示，有42.9%的農民表示，征地后的個人狀態不好甚至是很差，由于安置措施中未提供就業安置和就業培訓，部分受訪者在征地后就業失去保障。另外，年紀較大的農民沒有退休金，也沒有耕地作保障，變成了無收入群體，造成他們征地后對個人狀態的不滿。

三、失地農民滿意度影響因素分析

（一）影響滿意度的個體特征因素

首先，失地農民權益保障滿意度歸根結底是一種主觀感受，因此與其主體的個人特征必然關系密切。從統計數據可以看出，受訪者的年齡與滿意程度有很大的關系，表現為老年人被征地滿意度較高，中年人滿意度較低，青年人的滿意度表現不突出。其原因可能是老年人經過了長期的勞作和經營，財富和資本已有一定的積累，因此滿意度較高。而中年人長期從事農業生產工作，對土地的依賴性強，征地后則中斷了農業收入的渠道，受文化水平和技能水平限制，難以從非農業勞動中獲取收入。青年人處于人生的前期，沒有積累社會財富和資本或者積累較少，但因為有年齡和學歷的優勢，即使失去土地也可以通過其他渠道獲取收入，對土地的依賴性較小，因此他們的滿意度表現不明顯。

再者，受教育程度越高，受訪者的滿意度越高。這是由于受教育高的訪民掌握了更多的技能和知識，獲得非農業收入的機會多，并且這一部分群體多為青年人，存在年齡的優勢；而受教育程度低的訪民大多有很強的農耕意識。此外，受訪者的滿意度與家庭經濟狀況息息相關，家庭財富積累較多的訪民滿意度要高于家庭財富積累少的。

（二）影響滿意度的社會特征因素

從統計數據可以看出，受訪者對于征地政策，征地后的生活水平、居住環境滿意度較高。在得到補償款后，許多農民選擇購房、添置家具，或用于投資等，生活水平大部分得到了提高，居住環境良好。

對于征地的補償標準、公開透明度、征地落實時間以及征地后的個人狀況滿意度普遍較低。一方面，農民對征地的整體滿意度較低主要是因為補償標準過低、補償落實不到位。部分補償款沒有及時發放到村民手中，補償政策并沒有如期落實；政府解決失地農民再就業工作存在缺位，導致大量的失地農民在家待業，中斷了收入來源，而相關的保障措施并沒有很好地落實。另一方面，征地工作中農民的參與度是影響征地滿意度的重要因素，被訪村民反映當地村干部有通知村民征地，但是政府并沒有對征地補償標準征求他們的意見，村集體和村民也沒有就補償標準與當地政府部門討價還價，他們只是政策的接受者，在政策制定中并沒有話語權。

四、對于征地安置補償的對策和建議

（一）充分尊重農民意愿，提高農民在征地工作中的參與度

征地滿意度的影響因素中，農戶的決策參與和意愿表達是非常重要的。應通過一定的信息共享機制、參與機制、協商機制將受影響農戶納入征地拆遷和安置補償的整個環節之中，了解他們的真實意愿，變強制性征地拆遷為自愿性征地拆遷。做到征地公告、征地補償方案公告、征求意見公告和實施公告。

（二）努力構建失地農民社會保障體系

現行的征地補償安置辦法應該更多地涉及社會保障層面，構建養老保障、醫療保障、失業救濟保障等多層次的社會保障體系。第一，將原先交給農民的土地補償費絕大部分作為養老保障費變為社會保障基金。村集體、政府以一定的比例從土地轉讓金中給予補助，提高失地農民的養老保障水平。第二，鼓勵失地農民必須參加醫療保險制度，政府對農民參加醫療保險給予一定的優惠。

（三）積極拓展被征地農民的就業渠道，加大對被征地農民的培訓力度

地方政府應努力探索被征地農民安置的有效辦法，充分發揮全社會的力量，多渠道的創造就業渠道。要鼓勵社會各界積極創辦安置型企業，大力發展第三產業，同時推動安置型企業加強就地選用良才，加強崗位培訓，加強基礎管理。加大對被征地農民的培訓力度，以提高被征地農民的素質，適應競爭上崗的要求。

結語

本研究是從農戶微觀角度切入，研究了農民征地前后的生活水平狀況以及農民對于征地安置補償工作滿意度。研究表明，失地農民對于征地補償安置工作的標準、落實情況以及征地后的生活狀況存在不同程度的不滿。對此，我們應該采取相應對策，妥善解決失地農民安置補償過程中出現的一系列問題，促進失地農民又好又快地實現市民化轉型。

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[10] 劉邦凡，王宏禹.我國農村征地補償問題的缺陷及其解決途徑[J].經濟縱橫，2009，（1）：26-34.

第9篇：農民征地政策范文

北京通州區張家灣鎮大高力莊,是一個鄰近地鐵八通線的村莊,站在村子里就可以看到不遠處林立的住宅樓群。一片正在建設的樓房旁邊,幾條起重機吊臂還在不停地轉動著。這里已很少能看到大片的耕地。據村里一位年長的村民說,現在由于耕地減少,村里人均只有幾分地,所以人們已經有十幾年不種地了,大部分年輕人都到外面打工去了。

好在他們位于京郊,土地比較值錢,所以村民都享有低保、醫療保險、養老金等福利,就業也相對容易得多。

但在偌大的中國,像這樣的農民畢竟只占一小部分,其他幾千萬被征地的農民就沒有北京的農民這么幸運了。他們的土地被征用后,只能揣著少得可憐的補償費另謀生路。這樣的農民,被主管農業和農村工作的國務院副總理回良玉稱為“三無農民”――“種地無田,做工無崗,社保無份”。

不過,這種情況或許將從今年起得到改觀。4月28日,勞動和社會保障部與國土資源部又聯合下發題為《關于切實做好被征地農民社會保障工作有關問題的通知》(以下簡稱14號文件),對失地農民的社會保障問題予以明確。

為什么受傷的總是我?

記者從勞動與社會保障部了解到: 2006年全國城鎮化率超過了44%,不完全統計,已累計產生了4000多萬被征地農民。“十一五”期間,我國的城鎮化率將以平均每年0.8個百分點的速度提高。據有關專家預測,全國每年還要新增被征地農民300多萬。

在法律層面上,對于失地農民的補償早就有專門規定。根據《土地管理法》規定,征用土地的單位,按照被征用土地的原用途給予補償。征用耕地的補償費用包括土地補償費、安置補助費以及地上附著物和青苗補償費。征用耕地的土地補償費,為該耕地被征用前三年平均年產值的六至十倍。

征用耕地的安置補助費, 按照需要安置的農業人口數計算。每一個需要安置的農業人口的安置補助費標準,為該耕地被征用前三年平均年產值的四至六倍。但是,每公頃被征用耕地的安置補助費,最高不得超過被征用前三年平均年產值的十五倍。第四十七條第二款還另外規定,支付土地補償費和安置補助費,尚不能使需要安置的農民保持原有生活水平的,經省、自治區、直轄市人民政府批準,可以增加安置補助費。但是,土地補償費和安置補助費的總和不得超過土地被征用前三年平均年產值的三十倍。

但實際補償情況并非如此。以2006年山東濟南對失地農民補償為例:根據補償辦法,農村土地每畝種植普通農作物的年產值被估在1000元左右,每畝土地補償費和安置費最高不超過2萬元。按照每人0.8畝土地計算,一個三口之家得到的最高補償不超過4.5萬元,按照當地的消費水平,這些補償款只能維持一個家庭三到五年的基本生活。

在許多地方,農民與政府之間爭議最多的是關于土地補償價格,這其中最核心的矛盾是土地價格到底是按征地前的產值還是征地后出讓土地的收入計算。雙方的持續爭議有時甚至會升級為暴力事件,最典型的就2005年河北省發生的定州血案。

按照常理,一件商品的價格是由該商品能夠創造的價值和買賣雙方的需求決定的。土地屬于稀缺資源,應該由土地所有人來主導其價格才對,即所說的賣方市場,但現實的情況是許多地方政府按照土地被征用前產值強行征用,其中土地收益的差額大多為地方政府所得,絕大多數失地農民并沒有因此而得利。

這些游離在農村之外的農民在補償款不多的情況下,只能自謀出路,但由于很多人缺乏其他的勞動技能,生活日益窘迫,社會保障對他們來說就更具有實際意義。

日前,記者就失地農民社保問題采訪勞動與社會保障部農村社會保險司劉從龍副司長時,他說:“土地對農民來說,具有兩層意義:一是土地是他們擁有使用權的財產;二是土地是他們的基本生活保障。建設過程中占用了他們的土地,除了適當的財產補償外,社會還應該解決他們的生活保障問題。”他認為,一次性的補償難以解決失地農民土地的生活,應該給他們長久的生活保障。這項工作不僅關系到重要的民生問題,也是一個經濟問題。通過提高土地使用的成本,可以緊縮地根,有效地抑制經濟過熱。

國務院發展研究中心研究員劉守英也認為,要么就按市場規律辦事,要么就徹底解決好失地農民的保障問題。在目前情況下,以權益來補償是最良性的。 其實在幾年前,很多地方已經嘗試著用社會保障來代替一次性補償了。

其實,對于失地農民保障的問題一直是中央政府十分關切的問題,有關部門此前也出臺了一系列的法律法規。從勞動保障部提供的數字看,到目前為止,全國已有19個省級政府出臺了被征地農民社會保障文件,基本建立被征地農民社會保障制度,覆蓋了1000多萬被征地農民,籌集社會保障基金800多億元。但是,還有十多個省市尚未建立被征地農民社會保障制度。已經納入基本生活或養老保障制度的被征地農民僅占全國4000萬被征地農民的25%。

拿什么來保障失地農民?

國土資源管理部門與農民的土地問題密切相關,自然不能置身事外。早在2004年4月7日,國務院辦公廳轉發了監察部、國土資源部、農業部、審計署聯合下發的《對征用農民集體所有土地補償費管理使用情況開展專項檢查的意見的通知》,決定對2004年征用農民集體所有土地補償費管理使用情況開展一次專項檢查。自那以后,全國征地補償費清欠工作一直未停。

國土資源部從清理整頓開發區、嚴肅查處土地違法行為、推進征地制度改革等多方面入手,與有關部門一道,配合各省(區、市)政府,著力解決征地中侵害農民利益的問題,甚至硬性規定,對征地補償安置費不到位、安置責任和措施不落實、引起群眾上訪且問題長期得不到解決的地區,暫停建設用地審查報批,用實際行動維護農民的權益。

一次次清理整頓行動,雖然沒有從根本上解決征地中的矛盾和問題,但是為以后各項工作的開展奠定了基礎。

這次兩部委所發的14號文件在一開始就說明了出臺的背景:“為進一步貫徹落實《國務院關于加強土地調控有關問題的通知》關于‘社會保障費用不落實的不得批準征地’的精神”。有關專家告訴記者,雖然文件提出的大部分原則都是來自前面的幾個文件,但14號文比以前多了一些具體的實施辦法。

圍繞 “社會保障費用不落實的不得批準征地”的政策,14號文作了具體規定:被征地農民社會保障對象、項目、標準以及費用籌集辦法等情況,要納入征地報批前告知、聽證等程序,維護被征地農民知情、參與等民利。需報省級政府批準征地的,上述說明材料由市(地、州)級勞動保障部門提出審核意見;需報國務院批準征地的,由省級勞動保障部門提出審核意見。有關說明材料和審核意見作為必備要件隨建設用地報批資料同時上報。對沒有按規定履行征地報批前有關程序的,一律不予報批征地。

14號文件還規定:被征地農民社會保障所需資金從當地政府批準提高的安置補償費和用于被征地農戶的土地補償費中統一安排,兩項費用尚不足以支付的,由當地政府從國有土地有償使用收入中解決。

當然,這些政策還沒有惠及全部的被征地農民,針對的是新征地土地的農民。那么,以前被征用土地的農民怎么辦?交不起保障費用的農民怎么辦?

在接受記者采訪時,劉從龍副司長說:“以往被征地農民的問題需要結合各地實際,統籌考慮,有的地方已將他們納入保障范圍,比如江蘇,但大部分地方還沒有。一來是因為以前的政策跟現在有差別,當時可能已經給過他們一部分補償費了。更重要的是,以前的失地農民要追溯到什么時候?總不能追溯到1949年吧。當然,我們也正在研究合適的辦法。”針對農民交不起保費的問題,他說:“暫時不能加入保障的,政府可以先給一個最低生活保障,這也是社保的最低標準”。

當記者問到社保基金的安全問題時,劉副司長總結了四點:監督資金落實情況,被征地農民社會保障所需費用,應在征地補償安置方案批準之日起3個月內按標準足額劃入‘被征地農民社會保障資金專戶’,按規定記入個人賬戶或統籌賬戶,像其他社保基金一樣管理;各部門分工負責,互相監督,由勞動保障部門負責資金的核定和發放;加緊研究被征地農民社會保障資金管理辦法,建立失地農民社保基金專戶管理;加強失地農民社會保障的統計工作,建立保障工作的考核制度。

一些社保專家認為,我國目前GDP超過18萬億元,財政收入超過3萬億元,外匯儲備9000多億美元。就我國經濟總量和實力而言,完全有條件解決全民低保問題,只要國家承擔起社會保障的財政責任和改革成本,問題就解決了。

但對社保要有清醒認識,現階段不可能一步到位搞高水準的社保(既無可能也要防止掉入福利陷阱)。既然不能提高社保水準,那么是否還有更好的辦法呢?從現階段的狀況看,農民一個月頂多能領兩三百元錢,必需另謀職業,才能維持生活,這就涉及到了農民的就業問題。

現在農民進城打工,干的都是城里人不愿意干的最臟、最累的活兒,國家沒理由讓他們永遠這樣干下去。勞動與社會保障部一位官員說,農民就業可以分兩部分解決,在城市規劃區內的失地農民可以直接轉為城市戶口,享受與城市人口一樣的保障水平和就業服務。在規劃區外則要保留農業戶口,政府對他們進行就業培訓,實現勞動力轉移。

有了政策就能水到渠成?

相信14號文件出臺后,許多人都會有疑問:既然以前的文件已經基本包括了14號文件的全部內容,那么這次為什么還要重新發文強調“社會保障費用不落實的不得批準征地”呢?

2004年國務院《關于深化改革嚴格土地管理的決定》提出用土地出讓金補充農民社保基金時,接近決策層的一位官員曾在接受某雜志采訪時說:“不能對這個文件抱有太高的期望,目前主要還是靠地方做工作。”

劉從龍副司長也認為,目前的政策法律法規其實是很完善的,關鍵在于下面沒有很好地貫徹執行。這是一個復雜的問題,需要整個大環境的改善,不是某一個部委能解決的問題。

很多人都認為,14號文件中所提的社會保障政策能否實施,最大的問題來自于文件中所說的“兩項費用尚不足以支付的,由當地政府從國有土地有償使用收入中解決”能否具體實行下去。

要把土地出讓金主要用于農民,前提是把目前全國的土地出讓金按照項目核算清楚,并嚴格收支管理,否則一切制度設計都是空中樓閣。