土地流轉(zhuǎn)和土地征收的區(qū)別精選(九篇)
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第1篇：土地流轉(zhuǎn)和土地征收的區(qū)別范文
一、關(guān)于對村民兩費補償?shù)牟僮骱鸵?guī)范
1.1構(gòu)建土地征收政策體系的基本原則a)遵循本地方國家整體利益均衡的戶縣補償?shù)脑瓌t。保障被征收土地的村民在失去土地后的城鎮(zhèn)住房、醫(yī)療和教育等保障的基本均衡。保障不同區(qū)片的村民承包土地及公共土地量之間的差異基本平衡，為農(nóng)村集體土地流轉(zhuǎn)到城鎮(zhèn)建設(shè)用地和流轉(zhuǎn)為農(nóng)業(yè)企業(yè)的基本均衡奠定基礎(chǔ)；b)遵循通過村民股份企業(yè)發(fā)展創(chuàng)業(yè)、就業(yè)的公共土地以及相關(guān)的補償原則。土地作價入股并不一定全都適用于集體土地的征收，或者說只能適用于工業(yè)用地征收和流轉(zhuǎn)到農(nóng)業(yè)企業(yè)領(lǐng)域，但在實踐中，企業(yè)由于擔心安排農(nóng)民的就業(yè)問題和管理問題，一大部分企業(yè)并不喜歡這樣的土地合作方式。大部分城鄉(xiāng)結(jié)合土地征收更適用于指定集體補償成立村民股份企業(yè)的方式，并對此類企業(yè)的稅收和融資等給予一些可行的政策；c)遵循通過加強村民知識文化提高專業(yè)技能的培訓(xùn)補償原則。通過有效的培訓(xùn)和教育機制，來不斷地提高村民的文化知識水平和專業(yè)技能的培訓(xùn)，這不僅能提高村民的個人素養(yǎng)和未來發(fā)展，還能促進文明和諧的社會建設(shè)；d)遵循政策能適應(yīng)社會和國家政策變化的原則。政策的制定需要考慮社會的進步和經(jīng)濟的發(fā)展等變動性因素，只有保證政策與經(jīng)濟社會的同步發(fā)展才能避免出現(xiàn)停滯狀態(tài)；
1.2加強依法依規(guī)征收集體土地的執(zhí)法力度司法是社會公正的最后一道防線，在行政補償法還沒制定的情況下，隨著農(nóng)村經(jīng)濟的持續(xù)發(fā)展以及相關(guān)農(nóng)村建設(shè)規(guī)劃的出臺，及時地完善土地管理法中的土地征收補償制度，對農(nóng)村的建設(shè)有著重要的意義。
關(guān)于落實被征用土地農(nóng)民的保障制度，國務(wù)院和相關(guān)部門連續(xù)出臺了一些相應(yīng)的政策，在物權(quán)法中對社會保障費用提出了補償范圍新規(guī)定，當中給予了近年來我國土地制度改革的充分肯定。根據(jù)政策規(guī)定，我們?nèi)孕枰⑵鹨粋€可持續(xù)發(fā)展、完善的社會保障體系，將因為土地征收而喪失土地村民納入到國家的社會保障體系當中去。體系中應(yīng)包含：社會養(yǎng)老保障、醫(yī)療保障等，而社會保障所需資金，應(yīng)統(tǒng)一納入國家的社保基金，為失地村民提供長久的社會保障和補償。各地政府應(yīng)根據(jù)當?shù)貙嶋H情況，在實際操作中，制定一套具體有效的村民社保標準和補償辦法，建立完善的失地村民社會保障體系，解決村民后顧之憂，促進當?shù)亟?jīng)濟的蓬勃發(fā)展。
二、實現(xiàn)村民自身轉(zhuǎn)型發(fā)展
對被征收土地的村民教育發(fā)展基金補償?shù)臉藴剩嚎梢愿鶕?jù)城鎮(zhèn)區(qū)別和村民的個人年齡差別來進行標準的分級，城鎮(zhèn)的分級按照城市、地級市和縣來劃分，城市的等級越低，教育基金的補償就應(yīng)該越高，按年齡來劃分成幾個等級，對年齡越小的補償力度就應(yīng)越大。對教育基金補償?shù)墓芾恚航逃l(fā)展基金直接進入到當?shù)氐慕逃块T與村民共同監(jiān)管的賬戶中，然后劃分到具體的村民名下，任何人不得擅自動用。
對教育補償基金的使用，必須及時進行公布。此外應(yīng)由審計部門按時進行審計。由各縣級以上的教育部門和村委結(jié)合實際狀況，制定出詳細的教育實施計劃，教育計劃保障22歲以上村民的教育有針對性、技術(shù)性和實用性等，而22歲以下居民則注重基礎(chǔ)素質(zhì)的教育和專業(yè)技能培訓(xùn)。
第2篇：土地流轉(zhuǎn)和土地征收的區(qū)別范文
內(nèi)容提要: 農(nóng)村集體土地所有權(quán)在性質(zhì)上屬于私權(quán),但我國現(xiàn)行農(nóng)村集體土地所有權(quán)并不具有充分的自主性,在未來立法中應(yīng)當賦予其完整的權(quán)能并為其建構(gòu)具備可操作性的行使程序,在此基礎(chǔ)上設(shè)計符合市場 經(jīng)濟 要求的農(nóng)村土地物權(quán)流轉(zhuǎn)制度。當前鄉(xiāng)村社會環(huán)境與農(nóng)民的法觀念等因素的制約決定了農(nóng)村土地物權(quán)流轉(zhuǎn)制度只能采用漸式的變革模式。
農(nóng)村集體土地所有權(quán)是一種極其特殊的所有權(quán)類型。民法學(xué)界對其性質(zhì)、主體、運作機制等缺乏深刻的認識，未能給立法提供堅實的理論支撐，導(dǎo)致迄今為止我國的農(nóng)村集體土地所有權(quán) 法律 制度依然十分粗糙，集體土地所有權(quán)的運轉(zhuǎn)在實踐中產(chǎn)生了諸多問題，而且在一定程度上也制約了農(nóng)村土地用益物權(quán)流轉(zhuǎn)制度的 發(fā)展 ，因為農(nóng)村土地用益物權(quán)是以權(quán)能分離的方式從集體土地所有權(quán)衍生出來的。本文擬從我國農(nóng)村集體土地所有權(quán)的性質(zhì)與現(xiàn)狀考察入手，對其程序建構(gòu)以及農(nóng)村土地物權(quán)流轉(zhuǎn)制度的變革模式問題進行探究。
一、農(nóng)村集體土地所有權(quán)的法律性質(zhì)與現(xiàn)狀剖析
(一)農(nóng)村集體土地所有權(quán)的法律性質(zhì)
關(guān)于農(nóng)村集體土地所有權(quán)的法律性質(zhì)，我國民法學(xué)界存在較大爭議。有學(xué)者認為，集體土地所有權(quán)是一定社區(qū)范圍內(nèi)的農(nóng)民共同共有的所有權(quán)，既不同于個人所有基礎(chǔ)上的共有，也不同于股份制基礎(chǔ)上的法人所有。[1]有學(xué)者認為，集體土地所有權(quán)在性質(zhì)上屬于一種合作社所有權(quán)。[2]127有學(xué)者認為，集體土地所有權(quán)在性質(zhì)上是一種法人所有權(quán)。[3]有學(xué)者認為，集體土地所有權(quán)是個人化與法人化的契合，集體土地為集體組織法人所有，而集體組織成員對集體土地享有股權(quán)或社員權(quán)。[4]有學(xué)者借鑒日耳曼法上的總有概念，認為我國農(nóng)村集體土地所有權(quán)是一種新型的總有，即“總同共有”。[5]483-485
以上諸學(xué)說都是從權(quán)利主體構(gòu)成形態(tài)的角度詮釋農(nóng)村集體土地所有權(quán)的性質(zhì)。由于我國法律迄今為止對于農(nóng)村集體土地所有權(quán)主體構(gòu)造的規(guī)定還很不完備，所以很難從這個角度在理論上對農(nóng)村集體土地所有權(quán)的性質(zhì)予以清晰地界定。每種觀點看起來都有幾分道理，但與實際情況又并不完全契合，多少都有些牽強之處。筆者無意從這個角度探究農(nóng)村集體土地所有權(quán)的性質(zhì)，在構(gòu)建比較完備的集體土地所有權(quán)主體制度之前，這樣的探究是不會取得實質(zhì)性成果的。對于農(nóng)村集體土地所有權(quán)的性質(zhì)，當下更有意義的是從權(quán)利功能的角度對其予以界定，然后以此為基礎(chǔ)探討如何完善農(nóng)村集體土地所有權(quán)制度。
農(nóng)村集體土地所有權(quán)的功能是讓集體成員能夠以共同支配的方式共享土地的利益。與個人所有權(quán)相比，區(qū)別僅僅在于支配的方式，而在目的上則是相同的，都是為了實現(xiàn)私法上的利益。“集體”是一定區(qū)域內(nèi)的農(nóng)民基于特定的關(guān)系組合而成的共同體，其對土地享有的利益是特定數(shù)量的人的共同利益，而不是與社會整體秩序相關(guān)的社會公共利益或與國家安全、統(tǒng)一、穩(wěn)定相關(guān)的國家利益。既然如此，農(nóng)村集體土地所有權(quán)在性質(zhì)上就是一種私權(quán)，而不是公權(quán)。“公權(quán)為國家之法律關(guān)系，而私權(quán)則為無關(guān)國家之法律關(guān)系……私權(quán)云者，即于私法關(guān)系，有享受利益之地位之謂也。”[6]80明確農(nóng)村集體土地所有權(quán)的私權(quán)本質(zhì)對于農(nóng)村集體土地所有權(quán)制度乃至整個集體土地物權(quán)制度體系的立法構(gòu)造具有根本性的意義。作為私權(quán)，農(nóng)村集體土地所有權(quán)的制度構(gòu)造應(yīng)當符合私法固有的邏輯與價值理念，盡量淡化公法性的考量。其權(quán)利人應(yīng)當被視為獨立、自主的民事主體，即私法上的人。其權(quán)利的行使應(yīng)當體現(xiàn)私法自治原則，權(quán)利人在不損害社會公共利益并且不違背憲法所確立的基本經(jīng)濟制度的前提下可以自由地決定如何利用或處分其財產(chǎn)。當然，這是農(nóng)村集體土地所有權(quán)的理想形態(tài)，我國現(xiàn)行的農(nóng)村集體土地所有權(quán)與此相比尚有一定的差距。
(二)農(nóng)村集體土地所有權(quán)的現(xiàn)狀剖析
我國現(xiàn)行農(nóng)村集體土地所有權(quán)不具備自主性、完整性與自治性，它是一種殘缺而且異化的所有權(quán)。之所以說它是殘缺的，是因為它受國家公權(quán)力的過度控制，主要包括政府對農(nóng)村集體土地的管制權(quán)與征收征用權(quán)。之所以說它是異化的，是因為它的運作過程往往不能真正體現(xiàn)集體成員的意志，而是被村民委員會、村集體經(jīng)濟組織、村內(nèi)次級集體經(jīng)濟組織等機構(gòu)的干部操縱。
農(nóng)村集體土地的管制權(quán)主要表現(xiàn)為政府對集體土地利用或處分行為的審批權(quán)。按照我國《農(nóng)村土地承包法》的規(guī)定，農(nóng)村集體經(jīng)濟組織可以將荒山、荒溝、荒丘、荒灘等土地發(fā)包給本集體經(jīng)濟組織以外的人，但需要報鄉(xiāng)(鎮(zhèn))人民政府批準。按照我國《土地管理法》的規(guī)定，集體經(jīng)濟組織將其土地提供給其成員或其所設(shè)立的企事業(yè)單位用于非農(nóng)建設(shè)，需要縣級以上人民政府批準，在實踐中還需要先由鄉(xiāng)(鎮(zhèn))政府的審批。集體經(jīng)濟組織不得直接將建設(shè)用地出讓給本集體經(jīng)濟組織以外的人，只能將集體土地征收為國有土地再出讓，而農(nóng)民集體不能從中獲得真正意義上的土地收益。
依照我國《物權(quán)法》第42、44條的規(guī)定，國家出于公共利益的需要可以對集體土地實行征收或征用（在以往我國的法律文本中,二者統(tǒng)稱為“征用”,但2004年3月新修訂的《憲法》對征收與征用作了區(qū)分, 2007年制定的《物權(quán)法》沿用了這種區(qū)分。）。從表面上看，這樣的規(guī)定似乎沒什么問題，幾乎在任何一個國家，政府出于公共利益的需要都有權(quán)征收或征用土地。然而，近年來我國的實踐表明，地方政府經(jīng)常濫用對集體土地的征收征用權(quán)。由于征收、征用的程序缺乏周全的設(shè)計，地方政府總是任意地擴張征收征用權(quán)，就連房地產(chǎn)開發(fā)、建造休閑娛樂場所等都能被視為出于公共利益需要從而征收農(nóng)村集體土地，導(dǎo)致農(nóng)村土地大量流失。這種欠缺制度的有效約束從而普遍被濫用的征地權(quán)顯然是國家公權(quán)力對農(nóng)村集體土地的過度控制。在《物權(quán)法》的起草過程中，民法學(xué)界曾強烈呼吁構(gòu)建完備的征收制度對政府的征地權(quán)進行規(guī)制，但《物權(quán)法》對此所作的努力卻相當有限，只有兩個條款作了比較籠統(tǒng)的規(guī)定。
在私法上，所有權(quán)包含占有、使用、收益、處分以及物權(quán)請求權(quán)等權(quán)能。我國農(nóng)村集體土地所有權(quán)并不完全具備這些權(quán)能。行政機關(guān)對集體土地的管制損害了集體土地所有權(quán)的處分與收益權(quán)能，對集體土地的過度征收與征用直接危及集體土地所有權(quán)的存續(xù)。顯然，在當前農(nóng)村，被國家公權(quán)力過度控制的集體土地所有權(quán)的權(quán)能是殘缺不全的。從上個世紀初開始，我國的國家公權(quán)力逐漸向鄉(xiāng)村社會灌輸。上個世紀50年代之后，經(jīng)過數(shù)次 政治 運動，這種權(quán)力灌輸達到空前的程度。[7]110最近十幾年來國家提倡村民自治，國家公權(quán)力逐步退出鄉(xiāng)村經(jīng)濟領(lǐng)域，然而，在退卻的過程
三、程序建構(gòu)的限度與 農(nóng)村 土地物權(quán)流轉(zhuǎn)制度變革的漸進性
農(nóng)村集體土地所有權(quán)程序建構(gòu)的意義在于，集體成員可以依法定或約定程序以自治的方式對于集體土地的利用與處分進行決策，土地所有權(quán)的行使能夠體現(xiàn)集體成員的意愿而不僅僅是村社干部權(quán)力作用的結(jié)果。按照這種邏輯，只要不與土地公有制相違背，農(nóng)民集體可以自由地進行土地物權(quán)的流轉(zhuǎn)，我國現(xiàn)行法上關(guān)于農(nóng)村土地物權(quán)流轉(zhuǎn)(土地所有權(quán)轉(zhuǎn)讓除外)的限制性規(guī)定應(yīng)當取消。按照現(xiàn)行法的規(guī)定，集體土地不能直接出讓給城鎮(zhèn)的單位或個人用于非農(nóng)建設(shè)，只能提供給鄉(xiāng)村企事業(yè)單位與農(nóng)村居民使用，或者先征為國有土地再由政府出讓給城鎮(zhèn)的單位或個人使用；將“四荒”土地發(fā)包給本集體 經(jīng)濟 組織以外的人，需要報鄉(xiāng)(鎮(zhèn))人民政府批準。這些限制性規(guī)定體現(xiàn)了國家公權(quán)力對集體土地所有權(quán)的干涉，違背了市場經(jīng)濟的基本要求，導(dǎo)致農(nóng)村地產(chǎn)市場成為一個封閉的系統(tǒng)，與城鎮(zhèn)地產(chǎn)市場相互隔絕，唯一合法的通道是國家征收。按照《物權(quán)法》第42條的規(guī)定，國家只有出于公共利益的需要才能征收集體土地，如果嚴格掌握“公共利益”這一標準，興辦 企業(yè) 一般不能認定為出于“公共利益的需要”，從而不能征收集體土地，只能通過二級地產(chǎn)市場購買已經(jīng)開發(fā)利用的土地之使用權(quán)，選擇余地很小，必然妨礙社會經(jīng)濟 發(fā)展 。對此，筆者認為，一方面應(yīng)該嚴格控制國家的征收權(quán)，以防止公權(quán)力吞噬私權(quán)利；另一方面應(yīng)該允許農(nóng)民集體在符合土地利用規(guī)劃與耕地保護國策的前提下，按照一定的程序?qū)⒔ㄔO(shè)用地出讓給本集體經(jīng)濟組織以外的企業(yè)，以滿足經(jīng)濟建設(shè)的用地需求。實際上，如果不允許農(nóng)民集體直接出讓建設(shè)用地，各類企業(yè)也會以其他方式規(guī)避 法律 ，占用集體土地，因為企業(yè)用地需求是客觀存在的。與其如此，還不如允許集體建設(shè)用地直接出讓。近年來，我國有些地方已經(jīng)對集體建設(shè)用地直接出讓進行了嘗試，[12]對于其中的成功經(jīng)驗應(yīng)當進行 總結(jié) 推廣。
至于現(xiàn)行集體土地物權(quán)背負的保護耕地、增加國家財政收入等政策目標可以通過其他途徑來實現(xiàn)。對于耕地保護，實際上我國目前已經(jīng)有相應(yīng)的法律措施。現(xiàn)行《土地管理法》及其實施條例中有關(guān)土地規(guī)劃、基本農(nóng)田保護、農(nóng)用地轉(zhuǎn)非農(nóng)建設(shè)用地審批等事項的規(guī)定絕大部分都可以保留。只要嚴格貫徹，這些規(guī)定足以達到保護耕地的目的，沒必要對城鄉(xiāng)之間土地物權(quán)的流轉(zhuǎn)施加額外的限制。取消此類限制意味著國家喪失城鄉(xiāng)地產(chǎn)流轉(zhuǎn)的壟斷地位，從而失去一個重要的財政來源，這筆損失在一定程度上可以通過稅收得到彌補：農(nóng)民集體將建設(shè)用地出讓給本集體經(jīng)濟組織以外的企業(yè)，一般都有較大的增值，應(yīng)當由出讓人向國家繳納一定的稅款。國家可以將所征收的土地增值稅款用于城鄉(xiāng)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，此外還可以借助稅收手段調(diào)節(jié)土地的利用。
毫無疑問，農(nóng)村土地物權(quán)流轉(zhuǎn)方面的限制應(yīng)當解除，但應(yīng)當循序漸進，因為農(nóng)村集體土地所有權(quán)主體的運作程序在相當長的時期內(nèi)只能發(fā)揮有限的實效。假如立即完全放開土地物權(quán)流轉(zhuǎn)限制，容易導(dǎo)致村社干部操縱“集體”，濫用權(quán)力，損害集體成員的利益。從理論上看，集體是一個凌駕于其成員之上的超然團體，集體土地是各成員公有的財產(chǎn)，集體有其公共機關(guān)———成員大會與執(zhí)行機構(gòu)。然而，集體需要在鄉(xiāng)土社會中運行，作為集體成員的村民以及村社干部在很大程度上是依循鄉(xiāng)土的差序倫理來參與集體生活的。村民眼中看到的往往只是其他集體成員與自己的親緣、地緣以及交情上的差等關(guān)系。選舉村社干部時，村民們傾向于將選票投給與自己關(guān)系近的人，以便于進行互惠的利益交換。在集體土地所有權(quán)的運作過程中，村民也傾向于利用他們與掌握權(quán)力資源的村社干部之間親疏不等的關(guān)系，依據(jù)互惠的原則獲取份額不等的隱性利益。即使集體土地所有權(quán)的運作程序設(shè)計得很完備，讓集體成員有充分的機會參與集體決策的形成，那些意圖從財產(chǎn)處分中獲取利益的村社干部或利害關(guān)系人也會設(shè)法利用其與某些集體成員之間差序的互惠關(guān)系贏得他們的支持。這種以互惠方式換來的支持如果具備一定的穩(wěn)定性就會形成一種社會性的權(quán)力資源。集體土地所有權(quán)將會由于此種權(quán)力的侵蝕而在一定程度上被無形地消解。
按照經(jīng)濟學(xué)家諾斯的看法，制度變遷與社會行動者的觀念形態(tài)有莫大的關(guān)系，如果社會行動者的觀念形態(tài)與制度變革的理想相契合，變革的成本將大幅下降。[13]57在當下我國土地制度創(chuàng)新上，包括土地執(zhí)法部門、立法部門以及土地權(quán)利人在內(nèi)的所有社會行動者的觀念形態(tài)都需要經(jīng)歷一個長期的轉(zhuǎn)型過程。鄧正來先生認為，處于轉(zhuǎn)型期的 中國 社會有三種知識系統(tǒng)，即以中國差等結(jié)構(gòu)為依歸的文化傳統(tǒng)，以全權(quán)國家為核心的新傳統(tǒng)和百年來因變革而傳入的西方文化傳統(tǒng)。[14]3當前，我國的土地執(zhí)法部門、立法部門與土地權(quán)利人的觀念形態(tài)基本上屬于其中的第一種與第二種文化傳統(tǒng)，而法學(xué)界的主流觀念形態(tài)則屬于第三種文化傳統(tǒng)。法律 現(xiàn)代 化目標的實現(xiàn)要求社會行動者更多地肯認、接受第三種文化傳統(tǒng)，但現(xiàn)實地說，不可能全盤接受第三種，并且完全拋棄前兩種。美國學(xué)者埃爾曼認為，所有文化類型都必然是 歷史 的和漸進的，一經(jīng)確立，它們便能長久地存在，直到其起源時的特殊社會條件消失之后。[15]10事實的確如此。文化傳統(tǒng)是一種群體記憶，要使該群體忘卻在其頭腦中積淀了幾十年、幾百年甚至幾千年的思想信念，就必須對其進行長時間的啟蒙與教化，同時還要通過科技與經(jīng)濟的發(fā)展改變其生活場景。這意味著文化傳統(tǒng)的轉(zhuǎn)型或者在本文的研究題域中土地制度創(chuàng)新的社會行動者之觀念轉(zhuǎn)型需要相當長的時間。土地物權(quán)流轉(zhuǎn)制度變革的進度應(yīng)當與此種觀念轉(zhuǎn)型的進度保持協(xié)調(diào)，因為“當法律規(guī)定和根深蒂固的態(tài)度及信念之間展現(xiàn)鴻溝時，法律就不能改變?nèi)藗兊男袨椤薄15]241
總之，當前我國鄉(xiāng)村社會結(jié)構(gòu)、文化傳統(tǒng)與農(nóng)民的法觀念等因素的制約決定了農(nóng)村集體土地所有權(quán)程序建構(gòu)只能產(chǎn)生有限的實效，僅憑制度文本上的程序設(shè)計不可能完全治愈農(nóng)村集體土地所有權(quán)的痼疾，因為程序性規(guī)范的欠缺只不過是諸多病因中的一種而已。與此相應(yīng)，農(nóng)村土地物權(quán)流轉(zhuǎn)制度只能采用漸進式的變革模式。只有當廣大農(nóng)民具備必要的私權(quán)意識、法治觀念與足夠的公共參與能力，能夠在公共場合依照既定的程序恰當?shù)乇磉_其利益訴求并且平等地進行商談、論辯時，集體土地所有權(quán)的運作程序才能產(chǎn)生預(yù)期的效果，才能真正體現(xiàn)集體成員的共同意志。此時方可賦予農(nóng)民集體完全的自治權(quán)，而在此之前關(guān)于集體土地處分上的限制還需要部分地予以保留。制度變革的壓力需要時間來承載，任何操之過急的激進式變革行動必然導(dǎo)致變革預(yù)期的落空，甚至還會產(chǎn)生諸多負面效應(yīng)。對于涉及億萬農(nóng)民切身利益的農(nóng)村土地物權(quán)制度的變革而言，尤其如此，漸進式的變革模式是必然選擇。
注釋:
第3篇：土地流轉(zhuǎn)和土地征收的區(qū)別范文
關(guān)鍵詞：農(nóng)地發(fā)展權(quán)；土地權(quán)利；農(nóng)地征收；征收權(quán)；征收補償
中圖分類號：F321.1 文獻標志碼：A 文章編號：1002-7408（2012）04-0021-03
隨著我國經(jīng)濟社會的高速發(fā)展，工業(yè)化、城鎮(zhèn)化進程的加快，農(nóng)地的非農(nóng)化成為不可回避的問題。依據(jù)我國現(xiàn)行的土地法律法規(guī)，農(nóng)村集體土地只有經(jīng)征收為國家所有后方可在土地一級市場上轉(zhuǎn)讓。一方面，國家對土地一級市場的壟斷為地方政府帶來巨大的經(jīng)濟利益，在利益的驅(qū)使下，農(nóng)村集體經(jīng)濟組織所有的土地被大規(guī)模征收；另一方面，被征地農(nóng)民卻沒有得到足夠補償，國家與農(nóng)民的沖突不斷，成為農(nóng)村社會不穩(wěn)定的主要因素。筆者認為，建立解決此問題的長效機制，必須引入農(nóng)地發(fā)展權(quán)，并以此為基礎(chǔ)對我國農(nóng)地征收立法予以全面檢討與完善。
一、農(nóng)地發(fā)展權(quán)及其歸屬
1.農(nóng)地發(fā)展權(quán)的概念及與其他土地權(quán)利的關(guān)系。農(nóng)地發(fā)展權(quán)源于土地發(fā)展權(quán)，而土地發(fā)展權(quán)實際上受到采礦權(quán)可以與土地所有權(quán)分離而單獨出讓和支配的啟發(fā)。從最原始的、絕對的、排他的個人所有權(quán)到共有權(quán)、法人所有權(quán)、建筑物區(qū)分所有權(quán)、采礦權(quán)、空間權(quán)，土地產(chǎn)權(quán)體系不斷演進。土地發(fā)展權(quán)有廣義和狹義之分，分歧在于發(fā)展權(quán)客體的差異。廣義上的土地發(fā)展權(quán)是指變更土地用途和改變土地利用集約度之權(quán)，如果只涉及土地用途改變帶來的利益則為狹義上的土地發(fā)展權(quán)，其又可分為農(nóng)地發(fā)展權(quán)和市地發(fā)展權(quán)。農(nóng)地發(fā)展權(quán)是指土地用途從農(nóng)用地轉(zhuǎn)為建設(shè)用途使用之權(quán)。在我國，它包括兩個方面，第一個方面是農(nóng)用地通過征收成為國有建設(shè)用地的權(quán)利，第二個方面是農(nóng)用地轉(zhuǎn)為農(nóng)村集體非農(nóng)建設(shè)用地的權(quán)利。農(nóng)地發(fā)展權(quán)是土地產(chǎn)權(quán)體系的重要內(nèi)容，與其他土地權(quán)利之間存在密切關(guān)系：第一，農(nóng)地發(fā)展權(quán)與土地所有權(quán)的關(guān)系。土地所有權(quán)是指土地所有人在法律規(guī)定的范圍內(nèi)對農(nóng)地享有的占有、使用、收益、處分的權(quán)能。現(xiàn)代物權(quán)法較為重視用益物權(quán)的地位和作用，將土地開發(fā)利用而產(chǎn)生的發(fā)展性利益單獨抽象出來，作為一項獨立的民事權(quán)利客體予以保護，是土地所有權(quán)發(fā)展的必然結(jié)果。[1]我國現(xiàn)行的土地法律法規(guī)對農(nóng)地權(quán)利的規(guī)定僅限于靜態(tài)權(quán)利內(nèi)容的規(guī)定，缺乏動態(tài)權(quán)利的內(nèi)容，而現(xiàn)代土地權(quán)利發(fā)展的動向之一，便是權(quán)利重心從靜態(tài)權(quán)利向動態(tài)權(quán)利的轉(zhuǎn)化。農(nóng)地發(fā)展權(quán)的設(shè)置不僅不與現(xiàn)有的土地所有權(quán)制度相沖突，反而彌補了現(xiàn)有土地所有權(quán)制度不能涵蓋動態(tài)利益的不足。第二，農(nóng)地發(fā)展權(quán)與土地使用權(quán)的關(guān)系。土地使用權(quán)屬于土地所有權(quán)的一項基本權(quán)能，按照我國現(xiàn)行的土地法律法規(guī)，使用權(quán)是為所有人之外的其他人使用土地而設(shè)定，使得土地使用權(quán)成為與土地所有權(quán)并列的一項權(quán)利。[2]土地使用權(quán)包括占有、使用、收益和部分處分的權(quán)能。農(nóng)地發(fā)展權(quán)本應(yīng)為使用權(quán)的應(yīng)有之意，但是法律法規(guī)將土地使用權(quán)限定在靜態(tài)的層面上，即依據(jù)土地原有性質(zhì)的利用或約定方式的使用。由此可見，土地使用權(quán)是農(nóng)地發(fā)展權(quán)存在的基礎(chǔ)，農(nóng)地發(fā)展權(quán)是對土地利用方式的改變，同時也是對土地使用權(quán)的改變或固定化。第三，農(nóng)地發(fā)展權(quán)與空間權(quán)的關(guān)系。空間權(quán)是權(quán)利人對地表以下或以上一定空間范圍所享有的權(quán)利。農(nóng)地發(fā)展權(quán)的內(nèi)容是改變農(nóng)地的用途，是一種動態(tài)的權(quán)利，而空間權(quán)的內(nèi)容是地表以上或以下一定空間范圍的權(quán)利，通常包括空間所有權(quán)和空間使用權(quán)，是一種靜態(tài)的權(quán)利。二者的目的都是對土地利用限制，不同之處在于農(nóng)地發(fā)展權(quán)是對土地用途的限制，以調(diào)整土地利用動態(tài)法律關(guān)系、促進土地規(guī)劃目標的實現(xiàn)；而空間權(quán)是對土地范圍的限制，調(diào)整土地立體開發(fā)利用法律關(guān)系，增加土地的利用效率。
2.農(nóng)地發(fā)展權(quán)歸屬的爭論及論證。關(guān)于我國農(nóng)地發(fā)展權(quán)的歸屬，主要有三種觀點。第一種觀點主張發(fā)展權(quán)歸國家所有，使用者若要進行開發(fā)必須先向國家購買發(fā)展權(quán)，[3]類似英國模式。農(nóng)地發(fā)展權(quán)國有化是指將土地未來的發(fā)展權(quán)移轉(zhuǎn)歸國家所有，土地所有者只保有占有、使用、收益與處分之權(quán)，任何人想變更土地用途，在實行開發(fā)前，必須先向國家申請，并向國家購買發(fā)展權(quán)。這種觀點認為農(nóng)地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地的增值來源，應(yīng)該奉行“漲價歸公”。“漲價歸公”的主要依據(jù)是貢獻原則，即在經(jīng)濟活動中，誰做出貢獻，誰獲利。[4]被征農(nóng)地價格的提升主要是由于城市化發(fā)展，農(nóng)民集體對漲價的貢獻微乎其微。我們則認為農(nóng)地發(fā)展權(quán)按照“貢獻原則”，歸國家所有貌似合理，值得商榷。“漲價歸公”混淆了農(nóng)地增值收益與城市化經(jīng)濟利益的分享。因為，城市化涵蓋整個國民經(jīng)濟體系，對國民經(jīng)濟的各組成部分并不存在外部性影響，最終表現(xiàn)為內(nèi)部性收益或成本，就內(nèi)部性收益而言，國民經(jīng)濟各單位應(yīng)分享包括居民生產(chǎn)效率的提高、城鄉(xiāng)居民消費條件的改善、政府財政收入增加等在內(nèi)全部城市化收益，而不單是農(nóng)地的增值收益。同時，“漲價歸公”還混淆了農(nóng)地增值收益的歸屬與分享。農(nóng)地增值收益的歸屬是一種產(chǎn)權(quán)經(jīng)濟現(xiàn)象，具有市場經(jīng)濟屬性，取決于農(nóng)地收益權(quán)的歸屬。農(nóng)地收益權(quán)歸屬于農(nóng)地所有權(quán)人，所以農(nóng)地增值收益也應(yīng)歸屬于農(nóng)地所有權(quán)人。而被征農(nóng)地增值收益的分享是政府對征地活動的調(diào)節(jié)，具有行政屬性。雖然政府在城市化過程中有權(quán)分享被征農(nóng)地的增值收益，但是不代表被征農(nóng)地的增值收益應(yīng)歸政府所有。在我國，如果繼續(xù)將農(nóng)地發(fā)展權(quán)歸為國有，農(nóng)民和政府因征地所引發(fā)的矛盾也將愈演愈烈。
第二種觀點主張農(nóng)地發(fā)展權(quán)歸土地所有者所有，國家可以向農(nóng)地所有者購買發(fā)展權(quán)或者允許農(nóng)地發(fā)展權(quán)可以和其他普通商品一樣在市場上自由交易，[5]類似美國模式。從農(nóng)地發(fā)展權(quán)的權(quán)源來看，農(nóng)地發(fā)展權(quán)曾經(jīng)長期沉睡于農(nóng)地所有權(quán)中，后為調(diào)整農(nóng)地的動態(tài)利用利益從所有權(quán)中分離出來。從這個意義上講，農(nóng)地發(fā)展權(quán)應(yīng)歸屬于農(nóng)地所有權(quán)人，但是一種權(quán)利的設(shè)立需要考慮到一國國情，美國實行土地私有制，農(nóng)地歸屬于農(nóng)民個人所有，農(nóng)地發(fā)展權(quán)從屬于農(nóng)地所有者，具有較大的便利。但是，依據(jù)我國《憲法》和《土地管理法》等規(guī)定，農(nóng)村土地屬于農(nóng)村集體經(jīng)濟組織所有，因此依據(jù)該觀點，農(nóng)地發(fā)展權(quán)應(yīng)歸屬于農(nóng)民集體所有，但是，我國立法中農(nóng)民集體經(jīng)濟組織的指向并不明確，鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）集體經(jīng)濟組織、村集體經(jīng)濟組織和村內(nèi)集體經(jīng)濟組織之間也沒有清晰的界限，并且集體所有權(quán)主體缺乏人格化的代表，導(dǎo)致了集體所有權(quán)主體在事實上的虛置。在這種情況下，如果將農(nóng)地發(fā)展權(quán)歸屬于農(nóng)地所有權(quán)人所有，由于主體虛位，農(nóng)地發(fā)展權(quán)實際上最后被少數(shù)利益集團把持，勢必產(chǎn)生土地的粗放式經(jīng)營、不可避免的權(quán)利尋租，并且使農(nóng)民得不到足夠的補償。
第三種觀點主張將土地發(fā)展權(quán)的決策權(quán)交給國家，由國家作為農(nóng)地發(fā)展權(quán)的權(quán)利主體代表，地方政府作為國家人具體行使征地權(quán)，農(nóng)民通過建立社會保障機制的方式參與對農(nóng)地發(fā)展權(quán)權(quán)益的分享。[6]這種觀點似乎考慮到了多方的利益，卻隱含了眾多模糊不清之處，例如農(nóng)地發(fā)展權(quán)的決策權(quán)交于國家是什么意思？由國家作為農(nóng)地發(fā)展權(quán)的權(quán)利主體代表和農(nóng)地發(fā)展權(quán)歸國家所有，有什么區(qū)別？農(nóng)民的社會保障機制怎么建立？
總之，我們主張，農(nóng)地發(fā)展權(quán)應(yīng)歸承包該農(nóng)地的農(nóng)民所有。農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)是土地使用權(quán)的一種，具有準所有權(quán)性質(zhì)。農(nóng)民是集體土地的真正使用者及土地發(fā)展行為的真正責任人和后果的真正承擔者，集體土地發(fā)展權(quán)歸屬于農(nóng)民在一定程度上擴大了農(nóng)民對集體土地的處分權(quán)能，能夠真正起到對權(quán)利人行為的正向激勵作用，有利于配合《農(nóng)村土地承包法》的實施而長期穩(wěn)定農(nóng)地承包關(guān)系，鼓勵農(nóng)民向土地投資。農(nóng)地不僅是農(nóng)民的主要經(jīng)濟來源，還承擔著農(nóng)村的社會保障職能，農(nóng)地發(fā)展權(quán)歸屬于農(nóng)民，才能讓農(nóng)民真正享受到土地增值的收益，從而提高農(nóng)地征收的成本，抑制不合理的農(nóng)地征收行為。
二、農(nóng)地發(fā)展權(quán)視角下的農(nóng)地征收權(quán)限制
在我國，由于欠缺農(nóng)地發(fā)展權(quán)制度，農(nóng)地集體所有權(quán)主體虛位，農(nóng)地流轉(zhuǎn)又過度依賴于國家對土地用途的管制和對土地一級市場的壟斷，以致國家對農(nóng)地增值收益享有巨大的權(quán)力。在我國財政體制下，基層政府特別是工業(yè)化程度低的地方政府，往往存在巨大的財政虧空，而對地方政府而言，農(nóng)地征收成本低，收益大，從中得到大量的土地出讓金，是彌補財政虧空最快捷的方法。地方政府為收取農(nóng)地發(fā)展權(quán)的收益，擴張當?shù)刎斦e極進行“圈地運動”。同時，土地作為日益稀缺的資源，價值被逐步推高。政府可以采取劃撥、協(xié)議、招標、拍賣、掛牌等方式將土地交付給用地單位使用，每種方式的成本存在較大區(qū)別。而掌管土地審批事宜的官員對方式的選擇享有很大的自由裁量權(quán)，用地單位為求以最低成本得到土地，紛紛與相關(guān)負責官員勾結(jié)，導(dǎo)致“權(quán)力尋租”行為屢屢發(fā)生。因此，我們認為應(yīng)當基于農(nóng)地發(fā)展權(quán)對農(nóng)地征收權(quán)設(shè)定目的限制與程序限制。
1.農(nóng)地征收權(quán)的目的限制。《土地管理法》規(guī)定：“國家為了公共利益的需要，可以依法對集體所有土地實行征收。”即國家征收土地只能以滿足“公共利益”為目的。西方國家通常將“公共利益”的范圍界定為國防、環(huán)保、公共場所等方面，但我國法律并未對“公共利益”作明確的規(guī)定。國家壟斷土地一級市場，農(nóng)地只有經(jīng)過國家征收才能轉(zhuǎn)為建設(shè)用地進入土地市場，當建設(shè)用地需求上升時，國家只能通過農(nóng)地征收這唯一的制度安排來滿足，以致實際操作中將“公共利益”擴展到國家一切經(jīng)濟活動范圍，征地范圍難以控制。我們認為，為了解決我國征地范圍過寬的問題，必須清晰界定公共利益。公共利益是由“公共”和“利益”組成的，公共是利益的主體而利益才是真正的內(nèi)容。公共利益概念的最大特點在于它的不確定性，包括利益內(nèi)容的不確定性和受益對象的不確定性兩個方面。利益內(nèi)容的不確定性是指利益的價值受到利益主體和當時的客觀事實左右；受益對象的不確定性在于公共利益的享有者范圍不同。我國《憲法》和《土地管理法》均明確規(guī)定，國家為了公共利益的需要可以征收農(nóng)民集體所有的土地。依據(jù)國外經(jīng)驗和我國實際，我們認為，“公共利益”應(yīng)嚴格限定在以下方面：（1）軍事用地；（2）國家政府機關(guān)及公益性事業(yè)研究單位用地；（3）能源、交通用地，如煤礦、道路、機場等；（4）公共設(shè)施用地，如水、電、氣等管道、站場用地；（5）國家重點工程用地，如三峽工程、儲備糧庫等；（6）公益及福利事業(yè)用地，如學(xué)校、醫(yī)院、敬老院等；（7）水利、環(huán)境保護用地，如水庫、防護林等；（8）其他公認的或法院裁定的公共利益用地。即使是為了公共利益的需要，也要經(jīng)過農(nóng)地所有者和使用者多次洽談，征收只能作為最后的不得已而為之的手段。如德國規(guī)定，除非公共福利之需，且經(jīng)與擬征收土地所有權(quán)人多次協(xié)商購買其土地未果外，不準輕易動用征地權(quán)。[7]
在嚴格區(qū)分公共利益用地和非公共利益用地的基礎(chǔ)上，對于房地產(chǎn)開發(fā)和企業(yè)用地等經(jīng)營性項目用地，應(yīng)允許農(nóng)地發(fā)展權(quán)流轉(zhuǎn)，通過開發(fā)商與農(nóng)民的談判來實現(xiàn)農(nóng)地的和平開發(fā)。在我國，土地利用規(guī)劃中所有待開發(fā)的農(nóng)地都享有農(nóng)地發(fā)展權(quán)。通過設(shè)立農(nóng)地發(fā)展權(quán)，可以在法律中規(guī)定，允許非基于公共利益的用地單位在平等協(xié)商的基礎(chǔ)上，一并獲得該土地的承包經(jīng)營權(quán)和農(nóng)地發(fā)展權(quán)。在政府部門按照土地利用規(guī)劃批準待轉(zhuǎn)用農(nóng)地可以轉(zhuǎn)用后，由建設(shè)用地者參照建設(shè)用地和農(nóng)用地的市場差價，直接向擁有待轉(zhuǎn)用農(nóng)用地發(fā)展權(quán)的集體經(jīng)濟組織和農(nóng)民購買農(nóng)地發(fā)展權(quán)。建立農(nóng)地發(fā)展權(quán)的流轉(zhuǎn)機制，可以用市場來調(diào)節(jié)城市化進程對征地的占用，達到資源的最優(yōu)化配置。這樣做，將基于非公共利益征地中農(nóng)地發(fā)展權(quán)的利益考慮進來，增加征地成本的同時增加了農(nóng)民的收益，不僅遏制了城郊農(nóng)地征用失控的趨勢，并且保證了失地農(nóng)民的正當利益。
2.農(nóng)地征收權(quán)的程序限制。按照我國《土地管理法》及其實施條例的規(guī)定，我國征收土地的審批程序為：用地者提出申請，政府審查和批準，公告和登記，征地補償。雖然《土地管理法》第48條也規(guī)定了征地補償安置方案確定后，有關(guān)地方人民政府應(yīng)當公告，并聽取被征地的農(nóng)民集體經(jīng)濟組織和農(nóng)民的意見，但主要還是強調(diào)行政主體征地權(quán)的行使，而忽視農(nóng)地征收過程中有關(guān)監(jiān)督作用的程序。由于農(nóng)地發(fā)展權(quán)制度缺失及集體所有權(quán)主體缺失，農(nóng)民不享有農(nóng)地的增值收益，農(nóng)民缺乏參與征地談判的積極性，導(dǎo)致“權(quán)力尋租”泛濫。并且，對征地過程的全程管理和反饋機制沒有建立，個別利益主體實際上是在沒有任何監(jiān)督的情況下與國家或用地單位進行談判，而應(yīng)受補償?shù)霓r(nóng)民卻不能以獨立的權(quán)利主體身份參與到征地協(xié)商談判中去。
“正義不僅要實現(xiàn)，而且要以看得見的方式實現(xiàn)。”在農(nóng)地征收過程中，應(yīng)確保征收過程的透明度，切實保證農(nóng)民的知情權(quán)、參與權(quán)和救濟權(quán)等程序性權(quán)利：知情權(quán)是指政府部門在征地報批前，應(yīng)將擬征地的用途、位置、補償標準以及安置辦法等，書面告知被征收土地的每一個農(nóng)戶；參與權(quán)指農(nóng)民有權(quán)參與擬征收土地賠償標準的決策，有權(quán)要求政府部門組織聽證等；救濟權(quán)則是指當在征地過程中，農(nóng)民合法權(quán)利遭到侵犯時，農(nóng)民有權(quán)并且能夠得到公平的裁決。因此，基于農(nóng)地發(fā)展權(quán)的農(nóng)地征收程序應(yīng)當如下：（1）預(yù)先通告；（2）政府對被征收農(nóng)地進行評估；（3）向被征收方送交評估報告并提出補償金的初次要約，被征收方可以提出反要約；（4）召開公開的聽證會說明征收行為的必要性和合理性，如果被征收方對政府的征收本身提出質(zhì)疑，可以提前訴訟；（5）如果政府和被征收方在補償數(shù)額上無法達成協(xié)議，則應(yīng)交由法定的有資質(zhì)的機構(gòu)估價；（7）雙方最后一次進行補償金的平等協(xié)商；（8）如果雙方不能達成一致，則按照法定機構(gòu)的估價為準；（9）協(xié)議生效后，政府在一定期限內(nèi)支付農(nóng)地征收補償金并取得被征收的土地。
三、農(nóng)地發(fā)展權(quán)視角下的農(nóng)地征收補償
農(nóng)地征收是私權(quán)利割讓給公權(quán)利，引起土地產(chǎn)權(quán)永久性變化。為了公共利益的需要，國家公權(quán)力對私權(quán)利予以強制雖然是必要的，但是這種強制也必須建立在法律的約束和對私權(quán)利保護的基礎(chǔ)上。農(nóng)民享有農(nóng)地發(fā)展權(quán)，在政府征收農(nóng)地的過程中，農(nóng)民享有獨立的因農(nóng)地轉(zhuǎn)非農(nóng)用地而形成的增值收益。國家因公共利益征收農(nóng)地，必須向農(nóng)民購買農(nóng)地發(fā)展權(quán)或在補償中增加農(nóng)地發(fā)展權(quán)收益，并在此基礎(chǔ)上建立農(nóng)地征收補償?shù)姆芍贫取?/p>
1.農(nóng)地征收補償原則。雖然2004年修訂的《憲法》第13條第3款規(guī)定：“國家為了公共利益的需要，可以依照法律規(guī)定對公民的私有財產(chǎn)實行征收或者征用并給予補償”，但是并沒有明確征地補償?shù)脑瓌t。這種制度的缺失導(dǎo)致在征地補償中行政機關(guān)享有較大的自由裁量權(quán)，征收行為缺乏法律上的約束，征收標準的不確定性使公民的合法權(quán)益無法得到保證。因此要完善農(nóng)地發(fā)展權(quán)的補償制度，必須先確定征地的補償原則。對征地的補償原則，存在不同認識：完全補償原則認為補償不應(yīng)該限于征收的客體，而且應(yīng)該包括與該客體具有直接或間接關(guān)系的經(jīng)濟上和非經(jīng)濟上的利益；不完全補償原則認為補償應(yīng)該基于公共利益而限于被征收財產(chǎn)的價值而不能延伸到難以量化的其他利益；相當補償原則認為應(yīng)該視情況分別采用完全補償標準或者不完全補償標準；生存權(quán)補償原則則主要考慮到除了補償被征收財產(chǎn)的價值以外還要給予被征收人必要的保證其基本生活的補償。我們認為，我國法律對土地征收補償?shù)囊?guī)定應(yīng)該以完全補償為原則，即除了對被征收土地本身具有的價值進行補償外，還須補償因轉(zhuǎn)化土地用途而形成的農(nóng)地發(fā)展權(quán)利益等，同時輔以生存權(quán)補償原則，從而保障被征地農(nóng)民的生活不低于最低水平。
2.農(nóng)地征收中增值收益補償標準。《土地管理法》第47條規(guī)定，征收耕地的補償費用包括土地補償費、安置補助費以及地上附著物和青苗的補償費，且它們是按照一個相對固定的標準進行計算。然而，這種補償方式只是對土地原有用途的補償，沒有考慮到農(nóng)地轉(zhuǎn)非后土地的增值收益。按照我國對被征收土地的補償標準，補償?shù)目偤瓦h遠低于市場的土地價值，對農(nóng)民來說欠缺公平，更何況本來很少的補償費大多被層層盤剝，農(nóng)民實際能夠拿到的比法律規(guī)定的還要少。對被征收土地的補償標準，主要有兩種計算方法，一種是按照城郊土地的市值計算，一種是按照農(nóng)地給農(nóng)民提供的平均收益計算。對農(nóng)地征收補償，無疑應(yīng)該包括農(nóng)地給農(nóng)民提供的平均收益這一部分，所謂的提高農(nóng)地征收標準其實主要就是增加對農(nóng)地發(fā)展權(quán)的補償。我們認為，應(yīng)在建立農(nóng)地發(fā)展權(quán)流轉(zhuǎn)機制的基礎(chǔ)上，打破政府對土地一級市場的壟斷，農(nóng)村集體土地發(fā)展權(quán)可以在市場上流轉(zhuǎn)。在此基礎(chǔ)上，通過市場，根據(jù)土地市場的供給需求，最終確定農(nóng)地發(fā)展權(quán)的價格。這個價格不僅可用于非公共利益的用地單位與農(nóng)民之間，還可作為政府為公共利益征收土地時的重要參考。由于土地的增值是全社會共同貢獻的結(jié)果，在城市化過程中，政府發(fā)展城市經(jīng)濟，改善了城市周邊地區(qū)的基礎(chǔ)設(shè)施和經(jīng)濟環(huán)境，會對城市周邊的經(jīng)濟活動產(chǎn)生重要的正外部性。農(nóng)地價格上漲正是這種正外部性在被征農(nóng)地上的表現(xiàn)。[8]所以政府可以以征地活動干預(yù)者的身份，通過土地增值稅的方式，分享被征農(nóng)地的增值收益，只是這種分享的比例需要法律的明確規(guī)定。農(nóng)民最終得到的征地補償應(yīng)該是小于市場上的市地價格，遠大于農(nóng)地給農(nóng)民提供的平均收益。
四、結(jié)語
經(jīng)歷了30多年的歷程，我國市場經(jīng)濟取得了巨大的成就，然而我國的法制建設(shè)卻沒有完全跟上經(jīng)濟發(fā)展的節(jié)奏，甚至在某些基礎(chǔ)權(quán)利體系中仍然存在欠缺，不能很好地適應(yīng)經(jīng)濟發(fā)展的要求。他山之石可以攻玉，農(nóng)地發(fā)展權(quán)制度已被許多國家普遍接受，我國應(yīng)當將農(nóng)地發(fā)展權(quán)引入土地權(quán)利體系并賦予它在市場上自由轉(zhuǎn)讓的特性，使得農(nóng)民在農(nóng)地征收中增加補償內(nèi)容，同時提高政府征地的成本，從而通過市場的調(diào)節(jié)來限制非公共利益征地的數(shù)量，化解當前我國城市化進程中因農(nóng)地征收而導(dǎo)致國家與農(nóng)民間日益尖銳的矛盾，實現(xiàn)征地過程的法制化、合理化。
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第4篇：土地流轉(zhuǎn)和土地征收的區(qū)別范文
事實上，我國征地制度包含的不僅是民法意義上所有權(quán)的變動，整體效益、實質(zhì)公平等公共政策的考量也都蘊涵其中。這是因為：一方面現(xiàn)階段我國集體土地受到國家嚴格的用途管制，政府對建設(shè)用地實行壟斷供應(yīng);同時，集體土地所有權(quán)不完整、不真實。因此，規(guī)定只有基于嚴格的“公共利益”目的才可征收農(nóng)民集體土地脫離現(xiàn)實基礎(chǔ)，也不具有理論上的合理性。另一方面，現(xiàn)階段我國的集體土地不可能實現(xiàn)真正意義上的自由流轉(zhuǎn)，因此，被征地農(nóng)民也不可能完全依西方的征地理論按市場價獲得補償。這一問題的解決涉及整個社會的宏觀利益格局包括城市與鄉(xiāng)村、近郊與遠郊及產(chǎn)業(yè)政策方面的調(diào)整與平衡。其解決既需要依托政府，又需要以社會調(diào)節(jié)機制制約政府;既需要政府整體性向農(nóng)民讓利，又需要農(nóng)民和其他社會成員轉(zhuǎn)變觀念，抑制極端個體利益膨脹傾向，服從政府的合理安排。
不界分“公共利益”與“非公共利益”具正當性和合理性
不界分“公共利益”與“非公共利益”的征地制度有其深刻的社會、政治、經(jīng)濟根源，從實質(zhì)公平、分配正義的角度看，有其歷史與現(xiàn)實的正當性、合理性。
西方國家的私人土地權(quán)利制度有深厚的歷史基礎(chǔ)。在這些國度里，土地利益的初始分配早已完成，公與私、私與私甚至公與公之間的利益界限非常清楚。在這一前提下，國家征收私人土地制度具有利益“二次調(diào)整”的性質(zhì)，因此必然受限于公共目的性和給予私人市場化補償。而我國目前在土地所有權(quán)領(lǐng)域并沒有私有化制度，土地利益的初始分配尚未完成，公與私、私與私、公與公之間的利益界限并不十分清楚。在這一前提下，國家征收集體土地制度具有利益“一次調(diào)整”即初始分配的性質(zhì)。
然而，在我國，并不能基于某個主體(不限于農(nóng)民集體) 對土地實際占有，即認定其對土地有控制力，進而享有該宗土地上的全部或大部分利益。而且，這種“產(chǎn)權(quán)不清”并未隨著一些在法律上具有形式意義的權(quán)證的頒發(fā)而徹底改變，人們對權(quán)證所記載的權(quán)利內(nèi)容仍存在不一致的認識。
由于國家土地所有權(quán)相對于農(nóng)民集體土地所有權(quán)的“上級所有權(quán)”性質(zhì)，致使后者不是一項真正意義上的所有權(quán)，而是農(nóng)民集體相對于國家的“大使用權(quán)”。因土地流轉(zhuǎn)的受限性，在土地未被征收時農(nóng)民集體對土地也不享有完全的“市場化利益”，而是一種在用途管制下的用益權(quán)。如果說制度的合理性在于對正當利益延續(xù)性的承認，那么某一特定的農(nóng)民集體作為獨立的利益訴求主體，其在土地被征收之前不曾享有的利益，怎么能奢求在土地被征時過分溢價獲取呢？君不見，在征地的實踐中，有些農(nóng)村集體經(jīng)濟組織漫天要價，致使其成員集體性暴富，衍生了新一代城市貴族。
如果將“非公共利益”的征地改為由農(nóng)民集體與用地者直接進行民間土地交易，不利于實質(zhì)公平――分配正義的實現(xiàn):第一，使一部分生活在城市近郊區(qū)的農(nóng)民不正當?shù)卣加袊壹吧鐣揞~投入改造區(qū)域環(huán)境形成的土地溢價，導(dǎo)致國家及社會的巨額資金無法形成有效循環(huán)，區(qū)域性房地產(chǎn)價格飆升。第二，導(dǎo)致不同區(qū)域或地塊的被征地農(nóng)民實際利益差距急劇拉大，特別是導(dǎo)致因公益目的而被國家強制征地的農(nóng)民集體，與因經(jīng)營性開發(fā)而被征地的農(nóng)民集體得到的補償形成天壤之別:一部分農(nóng)民赤貧，一部分農(nóng)民暴富，顯然違背分配的正義。當我們聽到人們經(jīng)常性地抱怨因公益目的而被國家強制征地的農(nóng)民集體得到的補償，遠遠低于土地的所謂“市場價格”，無以為失地農(nóng)民建立起有效的生存保障機制，而國家財政也確實無力向失地農(nóng)民給付更高的補償金額時，我們?yōu)槭裁床辉O(shè)問一下:這筆社會財富被誰不正當?shù)卣加辛四兀?答案雖不是唯一的，但那些因經(jīng)營性開發(fā)而被征地的農(nóng)民集體已取得的利益卻應(yīng)受到質(zhì)疑。
政府―社會聯(lián)動新模式構(gòu)想
需要什么樣的政府，同時怎樣來限制政府：將政府與被征地農(nóng)民集體作為最基本的關(guān)系范疇， 阻卻用地者與被征地農(nóng)民集體在法律上直接的利益聯(lián)系筆者基于整體效率、實質(zhì)公平、分配正義的考量，反對將政府征地的目的嚴格限定為“公共利益”，主張政府管得相對多一點，因為政府在實現(xiàn)分配正義方面具有不可替代的作用。因為農(nóng)民集體對土地并不擁有完整的被塑造好的民法上的財產(chǎn)所有權(quán)――私權(quán)，因而其不能對抗政府的強制征收。筆者認為，政府實施征地不必界分公益目的與非公益目的，所有的開發(fā)建設(shè)活動需要使用集體土地的都必須先依法征為國有并一并納入土地有形市場，再由國家出讓或劃撥給用地者，杜絕用地者與農(nóng)民集體經(jīng)濟組織直接協(xié)商，最后由國家統(tǒng)一對農(nóng)民進行補償。
仔細分析我們會發(fā)現(xiàn)：不界分“公共利益”與“非公共利益”的征地制度，并非不具有合理性、正當性，而是不具有系統(tǒng)性與自恰性，特別是政府在其中定位不準、作用不明。具體表現(xiàn)為: (1) 一方面征地依托于政府公權(quán)力的行使，具有強制性，國家和地方制定統(tǒng)一的補償安置標準，本應(yīng)嚴格按法定程序，依據(jù)法定標準對失地農(nóng)民進行補償安置;另一方面，為避免社會矛盾激化，又允許征地單位與農(nóng)民就補償安置費用另行協(xié)商并簽訂協(xié)議，致使農(nóng)民對土地利益的期望值不斷高漲，法定標準被擱置，征地費用不斷攀升，若協(xié)商不果強制征收阻力強大，即便是符合狹義“公共利益”的國家重點工程，在征地中若不支付高于法定標準的補償安置費也往往難以順利實施。(2) 一方面征地強調(diào)政府在其中的主導(dǎo)與決定作用，賦予政府相當大的權(quán)力;另一方面，為淡化甚至規(guī)避政府因此可能承擔的義務(wù)與責任，又規(guī)定由用地單位負責向被征地農(nóng)民給付補償安置費用。本來，上述規(guī)定僅適用于先征收再由政府劃撥給特定用地單位使用的情形，但在一些因?qū)嵤┥虡I(yè)性開發(fā)而由政府先征地再出讓的經(jīng)濟活動中，有些地方政府與受讓方也違規(guī)操作，政府僅收取凈土地使用權(quán)出讓金，而由受讓方直接負責對被征地農(nóng)民集體實施補償安置。因此，在我國這種由政府居間，由被征地農(nóng)民集體與用地者就征地事宜直接發(fā)生法律關(guān)系的現(xiàn)象極為普遍。而一旦被征地農(nóng)民與用地者就征地事宜發(fā)生糾紛，政府為避免在糾紛中直接承擔責任，便將用地者推上前臺，自己“淡入”幕后，扮演一個“仲裁人”的角色。這是一個極其具有“中國特色”的制度設(shè)計。這樣，固然減輕了政府機構(gòu)的壓力，但同時也無異于為政府官員的和無視民眾疾苦提供了一個合法的借口。政府“淡入”幕后實質(zhì)上就是以不作為的方式規(guī)避其公共服務(wù)的職責。事實上， 無論何種糾紛，政府無疑是這些糾紛的始作俑者，應(yīng)當在法律上承擔不可推卸的義務(wù)和責任。
基于前述對政府在征地中功能、作用的認識，筆者認為我國征地法律制度調(diào)整的基本社會關(guān)系應(yīng)重新構(gòu)建:將政府與被征地農(nóng)民集體作為最基本的關(guān)系范疇，政府為法律上的征收者，由政府依法定程序?qū)嵤┱魇招袨椋婪ǘ藴手苯訉Ρ徽鞯剞r(nóng)民集體實施補償安置。因此，應(yīng)阻卻用地者與被征地農(nóng)民集體在法律上直接的利益聯(lián)系，以杜絕各種名為征地補償安置而實為公開的或隱蔽的集體土地所有權(quán)或使用權(quán)的交易。
這是一個強化政府功能、突出政府作用的制度模型。然而，我們又不得不承認，決策者個人利益的約束和集團利益的沖突不可避免，政府行為受此影響，尋租、腐敗、權(quán)力濫用與政府行為共生。地方政府存在征地―儲地―出讓的巨大利益動機，這激勵了地方政府實施為賣而買的征地行為。因此，應(yīng)以嚴格的法律程序和社會調(diào)節(jié)機制來實現(xiàn)對政府的限制。
社會調(diào)節(jié)機制是一套改變政府決策模式的機制，即將政府對公共事務(wù)的決策從封閉的政府內(nèi)部決策轉(zhuǎn)向開放的政府外部決策――建立在政務(wù)公開基礎(chǔ)上的社會公眾參與公共決策的機制。例如，當需要確定征地計劃或是否對某宗集體土地進行征收時，召開由更廣泛的利益相關(guān)者(不僅限于用地者與被征地農(nóng)民集體) 及社會公眾代表參加的聽證會，并采用更多樣化的方式聽取民聲。它區(qū)別于以市場來制約政府的個別的、微觀的利益調(diào)節(jié)，也不同于建立在分權(quán)基礎(chǔ)上的國家內(nèi)部制約。它的形態(tài)雖然在我國還略顯稚嫩，但有理由相信:當我們把征地視為一項公共決策時，它一定是一項祛除現(xiàn)行征地制度的痼疾、阻卻不必要的征地發(fā)生、使政府行為更趨向理性、更趨向于社會公共利益實現(xiàn)的有效機制。
我們需要政府，同時我們又需要以社會調(diào)節(jié)機制來限制政府。這就是我國征地中的政府、社會聯(lián)動模式的一種表現(xiàn)形式。
農(nóng)民應(yīng)該得到什么：以政府為主導(dǎo)建立失地農(nóng)民的社會保障并兼顧農(nóng)民的發(fā)展，且由政府整體讓利于農(nóng)民集體的
征地補償安置筆者將整體效益、分配正義等價值內(nèi)置于我國征地制度，主張政府管得相對多一點，這樣作為利益?zhèn)€體的農(nóng)民集體處分土地的自由權(quán)及與之相關(guān)的收益權(quán)必定受到抑制。但這絕不意味著實施征地時，任何人可以無視甚至踐踏被征地農(nóng)民的根本利益，相反應(yīng)該從整體上提高被征地農(nóng)民獲得補償安置的標準，對失地農(nóng)民作整體性的利益傾斜。這樣的思路與明確界分“公共利益”與“非公共利益”的思路不同。后者因國家財力有限會導(dǎo)致“公共利益”的征收仍維持較低的法定補償安置水準。相反，將“非公共利益”的征收改為由農(nóng)民集體與用地者直接進行民間土地交易，并開放農(nóng)村集體土地流轉(zhuǎn)市場后，會使這部分農(nóng)民的利益膨脹，使一部分農(nóng)民受益，一部分農(nóng)民受損，造成農(nóng)民之間苦樂不均。
筆者從注重被征地農(nóng)民所獲利益整體公平、整體上提高其待遇的思路出發(fā)，對征地補償制度提出以下構(gòu)想：
第一，補償安置標準的確定思路。仍按原用途進行補償（但存在區(qū)域與用途上的差別） ，而不應(yīng)按市場價格予以補償，這是對農(nóng)民被征地前合法既得利益的承認與延續(xù)。其理由以上已經(jīng)論及，我國集體土地所有權(quán)實為用途管制下的土地用益權(quán)，我國沒有集體土地所有權(quán)流轉(zhuǎn)市場，因此沒有合法的市場價格作為參照系；集體土地所有權(quán)的不完整性，使其缺乏獲取完整市場對價補償?shù)幕A(chǔ)。就集體所有土地中的農(nóng)用地補償標準而言，有人建議應(yīng)當按農(nóng)地轉(zhuǎn)用后的土地用途予以補償，或者按國家征地以后再出讓價作為補償?shù)臉藴省＿@種觀點把社會性投資所形成的土地增值完全分配在被征地的農(nóng)民集體名下，意味著對農(nóng)民進行超額補償，顯然是不公正的。
第二，補償安置標準的確定目標。補償安置標準的確定目標是失地農(nóng)民的生存保障并適當考慮其今后的發(fā)展，而不是單純填補失地農(nóng)民土地財產(chǎn)所受的損害。筆者認為，以下重要的一點被許多人忽略了：在我國，無論是集體土地所有權(quán)還是農(nóng)民土地承包經(jīng)營權(quán)及宅基地使用權(quán)，都不是真正或單純意義上的民事財產(chǎn)權(quán)，都具有生存權(quán)的屬性，是國家和社會提供給農(nóng)民集體或個體的一種生存保障。當發(fā)生征地時，這種保障的平衡被打破了，必須建立一種新的保障以實現(xiàn)平衡。集體土地所有權(quán)不是一項真正意義上的財產(chǎn)權(quán)，因此，就不存在對財產(chǎn)所受損害之填補。另外，由于部分農(nóng)民具有一定的短視和不理性，因此為失地農(nóng)民提供生存保障并適當安排好其今后的發(fā)展，往往比單純填補其土地財產(chǎn)所受的損害更為重要。
第三，如何從整體上提高補償安置標準。所謂“國家不與民爭利”，在征地中應(yīng)理解為政府不能僅僅考慮財政收入的增加或財政支出的減少，不能以此為目標整體性地剝奪農(nóng)民的共同利益，而應(yīng)關(guān)注農(nóng)民的普遍性利益，應(yīng)實現(xiàn)城鄉(xiāng)、工農(nóng)利益的平衡協(xié)調(diào)。為此，只有打破政府征地后劃撥與出讓兩種供地方式的隔離，徹底實現(xiàn)兩種供地方式補償安置標準的統(tǒng)一，并由政府部分地讓出經(jīng)營性土地所獲的收益，才能實現(xiàn)此平衡協(xié)調(diào)。筆者的具體設(shè)想是:建立區(qū)域性的征地補償基金，由地方人民政府土地管理部門統(tǒng)籌安排，并從每年收取的土地出讓金中提取相當比例劃入該基金，以使農(nóng)民實際得到的補償安置費用有步驟地實現(xiàn)整體性提高。
第5篇：土地流轉(zhuǎn)和土地征收的區(qū)別范文
建立房地產(chǎn)長效機制首先必須直面泡沫風險，妥善地應(yīng)對和規(guī)避這一風險。但泡沫不能瞬間刺破，只能因地制宜，通過科學(xué)合理的房地產(chǎn)稅收政策，逐步將其稀釋、吸收、轉(zhuǎn)化、利用，趨利避害，以完善市場調(diào)控，實現(xiàn)平穩(wěn)過渡。
我國房地產(chǎn)市場分化嚴重，一線城市供小于求，二三四線城市供大于求，因此要根據(jù)不同城市不同現(xiàn)狀、特征，量身定做，制定不同的長效發(fā)展機制，設(shè)計不同的實施方案。建立長效發(fā)展機制，要注重在宏觀進行頂層設(shè)計。要綜合運用各種手段，對不同城市進行差別化設(shè)計，在共性中尋求個性，在個性中把握共性，雙管齊下，才能真正醫(yī)好房地產(chǎn)市場的“通病”和帶有個性化特征的不同“癥狀”。其中，完善法律制度、進行土地制度改革、設(shè)計新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略規(guī)劃、推進金融貨幣改革、進行綜合稅制改革、開放投資渠道等需要國家在宏觀層面謀劃調(diào)整。而增加城市土地和住房產(chǎn)品供應(yīng)、房產(chǎn)稅之改革、發(fā)展和穩(wěn)定住房租賃市場等則是地方政府的職責。以上帶有共性的改革，在全面推進有困難的情況下，可以參照上海自貿(mào)區(qū)的做法，選擇一兩個一線城市賦予其相應(yīng)的職權(quán)，進行房地產(chǎn)綜合改革試點。
一、共性問題
首先來探討共性的問題。
（一）健全房地產(chǎn)法制是當務(wù)之急
要妥善解決房地產(chǎn)問題，當務(wù)之急是要從健全房地產(chǎn)法制開始。前十年房地產(chǎn)業(yè)的最大失誤是行政干預(yù)不斷升級，而相關(guān)的立法舉步不前，錯失了建立依法管窺市場的法律制度體系的最佳機遇期。
解決這些問題的唯一辦法是通過立法，建立房地產(chǎn)法律制度體系，依法調(diào)節(jié)市場，依法管理市場，讓房地產(chǎn)業(yè)在法制的軌道上平穩(wěn)運行。為此，必須通過立法程序，制定《住宅法》，修訂《城市房地產(chǎn)管理法》、《規(guī)劃法》、《土地管理法》、《環(huán)境保護法》、《征地拆遷辦法》以及與房地產(chǎn)相關(guān)的財政、稅收、金融、價格、建筑、裝飾、建材等方面的法律制度，確立有關(guān)的房地產(chǎn)基本原則：
1.“居者有其屋”的物權(quán)形態(tài)應(yīng)以“住有所居”為主，市場供應(yīng)應(yīng)是“租售并舉”；
2.住房以“居住性為主，投資性為輔”，遏制投機，暴利獲罪；
3.基本住房需求為“戶均一套，人均一室”，公布戶均建筑面積控制標準；
4.有條件的城市允許以休閑養(yǎng)老為主的輔居住，適度放開第二居所；
5.市場供應(yīng)以中小戶型普通住房為主，限制大戶型和豪宅，保持住房產(chǎn)品結(jié)構(gòu)合理；
6.改進對城市的政績考核，健全民生建設(shè)指標，建成小康社會，建設(shè)宜居城市及居住區(qū)；
7.建低碳、綠色、環(huán)保、高效、節(jié)能、省地型住宅，提高建筑質(zhì)量，提升城市品味；
8.建立“市場為主，保障為輔”的住房供應(yīng)體制，確立“高端找市場，中端給補貼，低端有保障”的基本政策；
9.確立住房消費“自住其力”、住房保障“補人頭為主，補磚頭為輔”等原則，供應(yīng)方式以公租房為主，廉租房為輔；
10.中低收入者通過獲得住房補貼和金融資助向市場購、租房，唯有最低收入者可以獲得全額補貼；
11.改革土地制度，提高征地拆遷補償標準，給農(nóng)村集體土地確權(quán)發(fā)證，允許集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)，從根本上遏制土地財政；
12.改善土地供應(yīng)，保證普通住房用地供給，限制高檔住宅、豪宅、別墅用地；遏制囤地投機，開發(fā)商在受讓土地后一年不開發(fā)的征收閑置費，兩年不開發(fā)的無償收回；
13.抬高行業(yè)門檻，優(yōu)勝劣汰，提高行業(yè)集聚度，實行優(yōu)質(zhì)優(yōu)價，打造百年企業(yè)、品牌企業(yè)，培育品牌產(chǎn)品、傳世產(chǎn)品；
14.將捂盤惜售、哄抬房價、弄虛作假、囤房炒房、簽“陰陽合同”、吃差價等定為投機行為，將相關(guān)主體逐出市場，嚴懲不貸；
15.將普通住房與高檔住宅、豪宅、別墅區(qū)別定價，分開統(tǒng)計，放開高端價格，并通過定期公布區(qū)位房價，建立中低端住房指導(dǎo)價備案制，超幅度漲價視作投機；
16.改革和創(chuàng)新房地產(chǎn)金融，逐步減少房地產(chǎn)對銀行融資的依賴，拓展金融產(chǎn)品，擴大社會融資比例。
建立房地產(chǎn)長效發(fā)展機制，必須立法先行，通過法律制度的建設(shè)，長期、穩(wěn)定地約束各類市場主體，規(guī)范房地產(chǎn)的生產(chǎn)、流通、消費等所有環(huán)節(jié)，讓所有的法人和自然人都不能逾越法律。消除目前運動式行政調(diào)控下滋生的各類“灰色產(chǎn)業(yè)”、投機行為、尋租行為。
（二）調(diào)整城鎮(zhèn)化空間布局
在2.0版的城鎮(zhèn)化設(shè)計中，需要改變攤大餅?zāi)Ｊ剑{(diào)整城鎮(zhèn)化的空間布局。1.0版本的“攤大餅”模式，將基礎(chǔ)設(shè)施、社會福利、就業(yè)機會等優(yōu)勢資源都集中到個別大城市，造成了人流也集中到這些地區(qū)，而大城市的資源是有限的，土地是固定的，必然導(dǎo)致資源緊張，房價上漲。以人為核心的2.0版的城鎮(zhèn)化設(shè)計中，要充分發(fā)展三四線城市，在空間上調(diào)節(jié)資源，調(diào)整布局，扶植產(chǎn)業(yè)，增加就業(yè)機會和宜居生活環(huán)境，提高三四線城市及城鎮(zhèn)綜合承載力，分流涌向大城市的就業(yè)人員，緩解大城市住房供應(yīng)和需求的壓力。
（三）改革金融制度，控制貨幣發(fā)行，拓展民間投資渠道
造成房地產(chǎn)市場供需不平衡的另一個元兇是貨幣。近十年來，M2發(fā)行量過大，4萬億資金的投放，加上地方政府的追加，市場上流通的貨幣太多，而百姓投資渠道過于單一：銀行負利率、央企等壟斷行業(yè)限制民間資本的進入，除了毫無信心的股市，僅有房地產(chǎn)可以投資，造成了大量熱錢投入房地產(chǎn)，房價推高，資本迅速獲利，從而吸引更多熱錢的進入，導(dǎo)致房價如今騎虎難下，溫州等地出現(xiàn)嚴重問題。
長效機制需要改革金融制度，開放投資渠道，放開對壟斷領(lǐng)域的投資限制，扶持正常產(chǎn)業(yè)發(fā)展，為民間資本和何中等收入人群的閑散資金尋找投資渠道，消除城市居民對房地產(chǎn)投資的過度依賴，分流房地產(chǎn)投資客群，降低房地產(chǎn)投資熱度。
（四）改革財稅制度，減少地方政府對土地財政的依賴
高額的土地出讓金是房價高位運行的直接推手，而出讓金收入幾乎是地方政府賴以生存的主要收入。建立長效機制，必須打破這一依賴，改革財稅制度勢在必行。國務(wù)院研究中心近日的“383”改革路線圖中，將財稅問題總結(jié)為政府事權(quán)不清、收支結(jié)構(gòu)不合理、地方債風險突出，強調(diào)以優(yōu)先調(diào)整事權(quán)、帶動財力重新配置為重點，啟動新一輪財稅改革。比較理想的改革方式是，事權(quán)上收，財權(quán)下放，加大地方政府存留比例。根據(jù)中央地方所承擔的公共服務(wù)職能來配置事權(quán)財權(quán)，中央既然將事權(quán)上收就應(yīng)當在相應(yīng)領(lǐng)域負起更大責任。進一步的改革應(yīng)當解決省級以下政府財權(quán)劃分不明朗的問題，讓從中央到地方的各級政府的支出責任都明晰化，改變目前各級政府在教育、醫(yī)療等方面相互推諉責任的局面。在通過改革建立合理的架構(gòu)后，為了實現(xiàn)制度穩(wěn)定性，應(yīng)以法律形式將央地財政關(guān)系固定下來。
這樣一來，地方政府收支壓力減少，對土地的依賴將降低，出讓金回歸合理，也使房價有回落空間。
二、個性問題
以上是共性的，需要中央統(tǒng)一調(diào)控。下面來探討個性的問題，需要地方政府承擔的任務(wù)。
（一）擴大供應(yīng)，建立租售并舉的房地產(chǎn)市場
北上廣深等一線城市房價高位運行的根本原因是供小于求，要徹底改變這一現(xiàn)狀就必須增加供給，但并不是多建增量住宅這唯一途徑，不能只看到增量看不到存量。市場上存在的小產(chǎn)權(quán)房、空置房、存量房都可以盤活成供應(yīng)產(chǎn)品，緩解供需緊張的現(xiàn)狀。
市場上存在大量小產(chǎn)權(quán)房，由于政策原因擱淺空置，資源嚴重浪費。根據(jù)“383”方案，小產(chǎn)權(quán)房在補交了一定的土地出讓金，補辦了相關(guān)手續(xù)后，可以進入市場還可以探索個人建房和集資建房，多渠道增加住房供應(yīng)，可以在一定程度上緩解新建保障房及相應(yīng)的土地供應(yīng)的壓力，從存量環(huán)節(jié)加大對城市外來人口的住房供應(yīng)。
而開發(fā)商手中的空置房、炒房者手中的空置房、市民手上的二手房，他們囤房，大多是為了待價而沽，等待大漲之后拋售，作為長期閑置的資產(chǎn)，是巨大的浪費。據(jù)調(diào)查，全國連續(xù)6個月“黑燈”的空置房，足夠2億多人居住。將這些資源盤活，能極大地緩解市場上的供應(yīng)問題。
一方面式的保障房建設(shè)，由于準入和退出機制不健全，尋租現(xiàn)象嚴重，一方面大量空置房不能盤活。為改變這一現(xiàn)狀，應(yīng)建立和培育長期穩(wěn)定的住房租賃市場。國外有相當?shù)娜瞬毁I房，他們租房為生，但租賃權(quán)和承租權(quán)都能得到相當?shù)谋ＷC。國內(nèi)則不同，我們租賃市場很不健全，租賃權(quán)益得不到保障，承租人的風險較大，未獲得穩(wěn)定感，百姓傾向于有自己享有所有權(quán)的住所，買房需求旺盛。
在任何國家、任何城市，都有富裕者持有多套房，收入低者買不起房的現(xiàn)象。尤其是近十年，我國市民持有住房產(chǎn)品的差距越來越大，因此，我們應(yīng)向歐美國家學(xué)習(xí)，盡快培育住房租賃市場。根據(jù)不同收入階層，可以由政府直接收儲房源，建立“公租房儲備庫”，提供給被保障對象，也可以由市民直接到市場上承租。政府通過各種手段建立租賃房“蓄水池”，增加租賃房的產(chǎn)品供應(yīng)，把存量房、空置房、小產(chǎn)權(quán)房盡量納入到租賃市場，通過法律和市場的共同調(diào)節(jié)，穩(wěn)定租賃市場，保障出租人和承租人各自不同的權(quán)益，提高租房者的穩(wěn)定感，在一定程度上緩解購房的市場需求。這樣做還可以將房地產(chǎn)的投資由買賣變?yōu)槌鲎猓ㄩ_發(fā)商和市民個人都可以通過做“房東”收租金，獲取收益，甚至還要鼓勵企業(yè)開發(fā)、收儲和持有大量租賃型住房，成立大型住房租賃公司或租賃公司，盤活各類出租房源。
（二）疏堵結(jié)合，綜合設(shè)計房產(chǎn)稅制
培育穩(wěn)定的租賃市場，還需要和房產(chǎn)稅結(jié)合起來。
房產(chǎn)稅是財產(chǎn)稅，不能指望房產(chǎn)稅遏制房價，但可進行調(diào)節(jié)。而且宏觀經(jīng)濟沒有企穩(wěn)復(fù)蘇，當前并不是大面積開征房產(chǎn)稅的最好時機。
因此，不能把房產(chǎn)稅作為單一的稅種來實行，而應(yīng)將房產(chǎn)稅、交易稅相結(jié)合，將其設(shè)計成為市場高壓線，規(guī)制人們的行為。打擊投機，重點不是在持有環(huán)節(jié)，而是在交易環(huán)節(jié)。若是交易環(huán)節(jié)得到了有效遏制，投機就沒了去處，我們的突破口應(yīng)在流轉(zhuǎn)稅（即交易稅）而不是房產(chǎn)稅。若是投機購房之后轉(zhuǎn)讓就要繳納高額的流轉(zhuǎn)稅（可以征收房產(chǎn)增值部分的70%），重則全額征收或超額征收，對于前幾年囤房的，如拋房，按初始轉(zhuǎn)讓征收高額流轉(zhuǎn)稅。作為這一政策的配套，還可以對批量購房的（具體套數(shù)由各個城市自己設(shè)定），增收高額的增值稅、印花稅、契稅等。這樣，交易稅不僅可以起到懲戒性作用，而且還能起到警示性作用，讓投機者意識到炒房不但無利可圖，而且可能還會帶來風險與損失。這是“堵”。
有堵也得有疏。稅收的一大特點就是可以通過市場自發(fā)進行調(diào)節(jié)。在限制了炒房投機的同時，投機市場遺留的空置房需要有效疏導(dǎo)。可以通過稅收杠桿的調(diào)節(jié)進行“疏”與“堵”，實現(xiàn)住房資源的合理配置、疏堵結(jié)合。在當前住房資源不均衡配置的情況下，為了滿足“人人有房住”的需求，可以將空置房、閑置房導(dǎo)向以上提及的租賃市場，在為房地產(chǎn)市場“消腫”的同時發(fā)展住房租賃市場，為民眾基本居住需求提供條件。通過“堵兩扇門，開一扇門”實現(xiàn)市場平穩(wěn)運轉(zhuǎn)：投機炒房的這扇“門”，可以通過流轉(zhuǎn)稅堵住，而要堵住空置房、閑置房這扇“門”便可借助房產(chǎn)稅。可以對既不轉(zhuǎn)讓，又不居住的空置房、閑置房（包括開發(fā)商手上超過一定年限的庫存房）征收房產(chǎn)稅，并根據(jù)空置、閑置情況的不同進行差別化征稅，空置、閑置面積越大，稅率越高。投機、投資者以及開發(fā)商持有的空置、閑置房產(chǎn)唯有轉(zhuǎn)向租賃市場進行長線投資才能避免高額流轉(zhuǎn)稅和房產(chǎn)稅，并能獲取長期穩(wěn)定的收益，這樣便把資源充分利用起來。通過這樣的“疏堵結(jié)合”，把空置的普通住宅引入租賃市場，而高端住宅的出租相對困難，被征收房產(chǎn)稅的概率較大。這就起到了調(diào)整房地產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、產(chǎn)品結(jié)構(gòu)的作用。不僅促進了房地產(chǎn)投資盈利模式由短線投機的方向引導(dǎo)到長線投資的合理方向，而且使產(chǎn)品結(jié)構(gòu)由單一的只售不租變?yōu)樽馐鄄⑴e，增加為滿足居住需求而建的中小戶型，保障基本的居住性需求。以上方案是作為改革的終極目標構(gòu)想，考慮到目前城市市民對房地產(chǎn)稅收的承受能力不高，納稅理念尚未形成，稅率過高會引起市場波動，刺破市場泡沫。因此，在改革的初始階段可以進行低利率設(shè)計，稅制設(shè)計應(yīng)以低點進入為宜，以后逐年加碼，經(jīng)過5到8年甚至10年左右的努力，達到以上目標。在改革的起始階段，為彌補稅率不高、杠桿力不強的缺陷，在不征房產(chǎn)稅的同時，還可以用減免租賃稅的方式吸引空置房流向租賃市場。與此同時，城市要對符合條件的中低收入家庭發(fā)放不同額度的租房補貼，作為住房保障，要將有條件發(fā)放購房補貼的單位改發(fā)租房補貼，這一做法將從住房需求層面與釋放存量、盤活租賃市場相對接，實現(xiàn)供需平衡。
由于北京、上海這兩個城市分別是我國政治中心和經(jīng)濟大都市，有許多復(fù)雜的因素，難以逾越。因此包括這種稅制在內(nèi)的綜合試點可以在天津、廣州、深圳等一線城市中選取一個，在杭州、蘇州、南京、無錫等1.5線城市中選取一個，在溫州、鄭州、太原、昆明、貴陽等三線城市中選取一個，在三個不同類型的城市分別按照不同的模式展開改革試點。為配合綜合改革試點，要允許試點城市進行住房普查，開通本城市的住房信息系統(tǒng)，普查和信息系統(tǒng)的運轉(zhuǎn)暫時僅限于該試點城市獨立且封閉操作。要在全面摸清城市房地產(chǎn)各類資源、摸清城市住房底數(shù)、摸清供需、摸清空置的基礎(chǔ)上審慎制定綜合改革方案。需要指出的是，在三線城市試點要與推進新型城鎮(zhèn)化相匹配，提高城市的產(chǎn)業(yè)和人口的吸附力，以培養(yǎng)和拉動住房市場的合理需求。
第6篇：土地流轉(zhuǎn)和土地征收的區(qū)別范文
[關(guān)鍵詞]房地產(chǎn)稅；房產(chǎn)稅；改革；國際借鑒
[DOI]1013939/jcnkizgsc201643161
1房地產(chǎn)稅與房產(chǎn)稅
“房地產(chǎn)稅”是一個綜合性概念。一切與房地產(chǎn)經(jīng)濟運動過程有直接關(guān)系的稅都屬于房地產(chǎn)稅。在我國，房地產(chǎn)稅包括房地產(chǎn)業(yè)營業(yè)稅、企業(yè)所得稅、個人所得稅、房產(chǎn)稅、城鎮(zhèn)土地使用稅、城市房地產(chǎn)稅、印花稅、土地增值稅、投資方向調(diào)節(jié)稅、契稅、耕地占用稅等。與部分發(fā)達國家相比，我國的房地產(chǎn)稅在地方稅收入中所占比例較小。
區(qū)別于房地產(chǎn)稅，對大多數(shù)的購房者來說，房產(chǎn)稅主要是針對住宅征收的稅收。1986年9月15日國務(wù)院正式的《中華人民共和國房產(chǎn)稅暫行條例》指出，房產(chǎn)稅是以房屋為征稅對象，按房屋的計稅余值或租金收入為計稅依據(jù)，向產(chǎn)權(quán)所有人征收的一種財產(chǎn)稅。
房地產(chǎn)稅與房產(chǎn)稅在征稅范圍、納稅義務(wù)人和計算方法方面均有區(qū)別。在房地產(chǎn)稅中，直接以房地產(chǎn)為征稅對象的稅種有六種，包括城市房地產(chǎn)稅、土地增值稅、城鎮(zhèn)土地使用稅、耕地使用稅、契稅和房產(chǎn)稅。如城市房地產(chǎn)稅，其征收范圍是在城市、縣城、建制鎮(zhèn)和礦區(qū)的房地產(chǎn)，納稅義務(wù)人是在我國境內(nèi)擁有房屋產(chǎn)權(quán)的外國僑民、外國企業(yè)和外商投資企業(yè)。城市房地產(chǎn)稅按年以12%的稅率依房屋折余價值計征或依租金收入計征，稅率為12%。
2011年1月27日以前，房產(chǎn)稅對個人所有的非營業(yè)用房產(chǎn)一直是免于納稅的，對營業(yè)性房產(chǎn)則依照房產(chǎn)原值一次減除10%至30%后的余值計算繳納，稅率為12%；而依照房產(chǎn)租金收入計算繳納的，稅率為12%。自2011年1月28日始，上海和重慶兩地進行房產(chǎn)稅試點征收，個人住房才開始有條件地正式征稅。
2當前我國房地產(chǎn)稅存在的問題
從當前房地產(chǎn)項目的相關(guān)稅收政策看，中國房地產(chǎn)稅費主要集中在開發(fā)投資環(huán)節(jié)，占交易環(huán)節(jié)的比重相對偏輕，對個人占用和交易幾乎不征稅，特別要注意的是，房地產(chǎn)交易過程中的稅率偏低，這大大刺激了房地產(chǎn)行業(yè)中的投機行為。隨著經(jīng)濟體制改革的深入和房地產(chǎn)市場的不斷完善，我國的房地產(chǎn)稅制與經(jīng)濟發(fā)展存在矛盾。與此同時，出臺時間不同的不同稅種又造成了不同稅種之間的沖突。我國現(xiàn)行房地產(chǎn)稅收政策的缺陷表現(xiàn)在如下幾個方面。
21公平稅負的原則沒有得到體現(xiàn)
在我國現(xiàn)行的房地產(chǎn)稅制度中，公平稅負的原則并沒有得到很好的w現(xiàn)。一方面，內(nèi)外資企業(yè)所遵循的稅制不統(tǒng)一；另一方面，城鄉(xiāng)稅制也不統(tǒng)一。比如，城市房地產(chǎn)稅針對的僅僅是外資企業(yè)，而耕地占用稅只針對內(nèi)資企業(yè)；內(nèi)資企業(yè)需要繳納城鎮(zhèn)土地使用稅，而外資企業(yè)與之相仿的則是需要繳納土地使用費。城鄉(xiāng)稅制的不統(tǒng)一主要表現(xiàn)在城鎮(zhèn)企業(yè)的房地產(chǎn)征稅，而農(nóng)村企業(yè)的房地產(chǎn)不征稅上。內(nèi)外稅制不統(tǒng)一和城鄉(xiāng)稅制不統(tǒng)一都會造成不公平競爭。
22房地產(chǎn)稅收政策環(huán)節(jié)分布不合理
從征稅環(huán)節(jié)來看，現(xiàn)行中國房地產(chǎn)稅收在流轉(zhuǎn)環(huán)節(jié)稅負較重，在保有環(huán)節(jié)稅負較輕，且免稅范圍較廣。相關(guān)文獻顯示，在對城鎮(zhèn)土地保有環(huán)節(jié)征收城鎮(zhèn)土地使用稅的數(shù)據(jù)中，最高稅額僅為每年每平方米30元；而在住房保有環(huán)節(jié)征收的房產(chǎn)稅，對非營業(yè)用房一律予以免稅；在流轉(zhuǎn)環(huán)節(jié)中，土地增值稅的征稅稅率高達30%至60%，企業(yè)還需另納企業(yè)所得稅和營業(yè)稅。由此一來，企業(yè)的稅收負擔較重，平均稅負水平達到了40%以上。流轉(zhuǎn)環(huán)節(jié)的稅負勢必最終轉(zhuǎn)嫁到消費者身上。新建商品房的價格據(jù)此提高，帶動房地產(chǎn)市場整體上揚，對高居不下的房價并無益處。此外，房地產(chǎn)保有環(huán)節(jié)稅種過少，使得土地占有成本較低，也會帶來土地閑置和土地浪費的現(xiàn)象。
23稅項設(shè)置欠科學(xué)
我國的房地產(chǎn)稅的政策目標較為分散。房地產(chǎn)稅稅種較多，而且各個稅種的政策目標不盡相同，房地產(chǎn)稅整體的政策目標較為模糊，各個稅種之間的政策目標也不協(xié)調(diào)。此外，房地產(chǎn)稅課稅標準不一，面積、交易價格和評估價格都在不同的情況下充當了課稅標準。這不但增加了課稅難度，也在一定程度上使稅法的技術(shù)合理性打了折扣。
在房地產(chǎn)業(yè)鏈條中，從開發(fā)到販售和權(quán)益轉(zhuǎn)讓環(huán)節(jié)中，或多或少地存在重復(fù)課稅的狀況。這使得房地產(chǎn)行業(yè)稅種較多，環(huán)節(jié)更加繁復(fù)，也是房價高居不下的原因之一。
24征稅配套設(shè)施不完善
我國目前還未有較為嚴密的財產(chǎn)登記制度，這大大影響了稅收征管的力度。與征稅密切相關(guān)的各種制度和政策的缺乏以及來自稅務(wù)部門部分員工的業(yè)務(wù)水平問題大大影響了稅收工作的開展。同時由于其他原因帶來的稅基侵蝕情況，稅收流失現(xiàn)象十分嚴重。長期以來，在地方上房地產(chǎn)稅并沒有得到足夠多的重視，這也一定程度上在主觀方面為房地產(chǎn)稅的征收帶來了阻礙。
3房地產(chǎn)稅的國際借鑒
成熟的房地產(chǎn)稅制的構(gòu)建是一個漫長的過程，我國在這一方面的探索暫時沒有部分東歐國家迅速。他們在探索過程中成功與失敗的經(jīng)驗和教訓(xùn)都是我國在房地產(chǎn)稅制建設(shè)方面不可忽視的。
31課稅對象、納稅人和計稅依據(jù)
多數(shù)國家以土地和地上建筑物為房地產(chǎn)稅的課稅對象。納稅人的界定由于各國的產(chǎn)權(quán)制度不同而存在差異。部分東歐國家為適應(yīng)其國家土地所有權(quán)制度，對房地產(chǎn)的所有權(quán)人和土地的占用者均征稅。
房地產(chǎn)稅既可以從量計征也可以從價計征。從量計征的計稅依據(jù)是財產(chǎn)數(shù)量，即土地或建筑物的面積。從量計征便于管理，不會受到市場數(shù)據(jù)缺失的限制，但同時稅收不能很好地反應(yīng)市場的變化。從價計征的計稅依據(jù)是財產(chǎn)價值，即房地產(chǎn)的原值或市場價值。從價計征能夠體現(xiàn)稅負公平的特點，能夠從稅收中體現(xiàn)房地產(chǎn)市場的變化，但其征管難度大，對基礎(chǔ)數(shù)據(jù)要求高，還要求建立相應(yīng)的評估機構(gòu)。
32稅率的確定方式
稅率由中央政府還是地方政府制定，需要根據(jù)具體國情具體判斷。比如美國，其稅率幅度由州政府制定，但其地方政府可以在州政府規(guī)定的范圍內(nèi)設(shè)定最后稅率。類似我國現(xiàn)有的房產(chǎn)稅，有的國家對不同用途的房地產(chǎn)設(shè)定了不同稅率，如加拿大住宅用房地產(chǎn)的稅率僅有商業(yè)、工業(yè)用房地產(chǎn)稅率的1/2。
33減免稅政策
減免稅主要針對特定房產(chǎn)所有權(quán)和特定財產(chǎn)用途的豁免。前者可以是針對國家和政府擁有的房地產(chǎn)，后者則可以是諸如針對教育、文化、宗教等方面的房地產(chǎn)。
34市場價值的評估方法、評估技術(shù)手段、評估周期
為了體現(xiàn)稅負公平的原則，部分國家采用從價計征的方法征收房地產(chǎn)稅。房地產(chǎn)的市場價值評估主要有3種方法：市場比較法、成本法和收益法。為完成稅收需要，實現(xiàn)短時間內(nèi)對大量房地產(chǎn)的評估，從價征稅的國家通常采用批量評估的辦法，其建立了較為完善的與地理信息系統(tǒng)相結(jié)合的計算機批量評估系統(tǒng)（CAMA）。為了反映房地產(chǎn)市場價值的波動，各國會考慮定期或不定期重估房地產(chǎn)的市場價值，同時使得稅負更加公平合理。
35評估及征管機構(gòu)以及爭議處理
在房地a稅的稅款核定環(huán)節(jié)，由于國情不同，世界各國對評估標準的設(shè)置并無定式。如德國，哥倫比亞，肯尼亞等國由地方制定評估標準；而英國、墨西哥等則由中央制定評估標準。各國在建立房地產(chǎn)稅評估征稅制度的同時，還建立起了相應(yīng)的評估爭議處理機制。
4對新房地產(chǎn)稅的建議
41加快房地產(chǎn)稅制改革進程
盡管我們已經(jīng)知道房地產(chǎn)稅改革的完成已為時不遠，但我們?nèi)匀幌Ｍ碌姆康禺a(chǎn)稅方案能夠早日出臺，早日發(fā)揮它應(yīng)有的功用。
42科學(xué)設(shè)置房地產(chǎn)稅制各項要素
對國外在房地產(chǎn)稅探索的經(jīng)驗和教訓(xùn)要予以一定的重視。希望我國的房地產(chǎn)稅改革能夠少走彎路，不走彎路，用較小的代價就能達到預(yù)期的效果。
43對房地產(chǎn)稅的現(xiàn)存問題予以充分考慮并在新稅制中得以體現(xiàn)
我們希望房地產(chǎn)稅稅制的改革是充分的、合理的、有效的，能夠緩解當下的社會矛盾，能充分發(fā)揮其在宏觀調(diào)控方面的作用。
參考文獻：
[1]北京市地方稅務(wù)局課題組房地產(chǎn)稅改革的國際借鑒及建議[J].稅務(wù)研究，2005（1）
第7篇：土地流轉(zhuǎn)和土地征收的區(qū)別范文
【關(guān)鍵詞】房產(chǎn)稅 地方財政 土地財政
一、房產(chǎn)稅的基本概述
（一）房產(chǎn)稅的概念
房產(chǎn)稅是以房屋為征稅對象，按照房屋的計稅余值或租金收入，向產(chǎn)權(quán)所有人征收的一種財產(chǎn)稅。
（二）房產(chǎn)稅的特點
（1）房產(chǎn)稅屬于財產(chǎn)稅中的個別財產(chǎn)稅。
（2）征稅范圍限于城鎮(zhèn)的經(jīng)營性房屋。房產(chǎn)稅的征稅范圍是在城市、縣城、建制鎮(zhèn)和工礦區(qū)，不涉及農(nóng)村。
（3）區(qū)別房屋的經(jīng)營使用方式規(guī)定征稅辦法。
二、房產(chǎn)稅改革的現(xiàn)狀
（一）房產(chǎn)稅改革的意義
房產(chǎn)稅雖然是我國一個相對較小的稅種，但是住房關(guān)系到人民基本的生存生活需要，關(guān)系到國家的穩(wěn)定與和諧，是一個關(guān)乎國計民生的大問題，而且我國目前政府的廉租房和經(jīng)濟適用房嚴重短缺；政府對土地的過度依賴，在這個前提下土地價格呈現(xiàn)有漲無落的趨勢以及現(xiàn)有房產(chǎn)稅稅制設(shè)計中的一系列出現(xiàn)的問題，在這些現(xiàn)狀之下，需要不斷完善房產(chǎn)稅，發(fā)揮房產(chǎn)稅的重要調(diào)節(jié)作用。
1、改革房產(chǎn)稅能夠更好的完善現(xiàn)有稅制，改變目前流轉(zhuǎn)稅一稅獨大的局面和房產(chǎn)稅在我國稅收制度中的弱勢地位。
2、改革房產(chǎn)稅能夠增加地方政府的財政收入。實行分稅制下，我國存在財權(quán)與事權(quán)不對稱的局面，地方存在自下而上財力逐漸集中的狀況，地方政府長期以來只能依靠土地作為財政收入來源。然而，土地資源畢竟是稀缺而有限的，我國東部沿海的一些發(fā)達地區(qū)也出現(xiàn)了沒有多余的土地可以買賣的現(xiàn)狀，并且土地資源緊張已經(jīng)逐漸向中西部延伸，等到土地資源枯竭之時，地方政府也將面臨束手無策的尷尬情景。因此，加快房產(chǎn)稅的改革可以更好的培植地方稅源，增加地方政府的財政收入，帶動地方政府的積極性，為地方其他改革提供財力保證，實現(xiàn)地方的可持續(xù)發(fā)展。
（二）房產(chǎn)稅存在的問題分析
我國現(xiàn)行的房產(chǎn)稅是按照1986年國務(wù)院頒布的《中華人民共和國房產(chǎn)稅暫行條例》的規(guī)定進行征收的，征稅的客體主要是房屋等不動產(chǎn)，征稅范圍也僅限于城鎮(zhèn)經(jīng)營性房屋或出租房屋。因此仍然存在一些問題，主要有：
一、房產(chǎn)稅征稅范圍過窄。目前的房產(chǎn)稅征稅范圍只對城市、縣城、建制鎮(zhèn)和工礦區(qū)征收，而對于農(nóng)村的房產(chǎn)則不予征收。
二、房產(chǎn)稅的計稅依據(jù)不合理。我國在上海、重慶兩市的房產(chǎn)稅試點都是以交易價格為計稅依據(jù)的，要能夠體現(xiàn)財產(chǎn)稅按財產(chǎn)現(xiàn)有價值征稅的特征，而交易價格只能體現(xiàn)房屋的一個靜態(tài)價值。
三、房產(chǎn)稅的減免優(yōu)惠的規(guī)定太過籠統(tǒng)。根據(jù)《中華人民共和國房產(chǎn)稅暫行條例》及其有關(guān)規(guī)定，下列房產(chǎn)免征房產(chǎn)稅：國家機關(guān)、人民團體、軍隊自用的房產(chǎn)；由國家財政部門撥付事業(yè)經(jīng)費的單位自用的房產(chǎn)；宗教寺廟、公園、名勝古跡自用的房產(chǎn)；個人所有非營業(yè)用的房產(chǎn)。目前財政部和稅務(wù)部門在實施這些規(guī)定時沒有區(qū)別對待，比如對于專門用于住宅的住宅性住房、為滿足公共需要的公共性房屋以及落后不發(fā)達地區(qū)的房產(chǎn)沒有做適當?shù)臏p免區(qū)分待遇。
四、房產(chǎn)稅中有關(guān)經(jīng)營性房產(chǎn)的稅率設(shè)計不科學(xué)。目前《中華人民共和國房產(chǎn)稅暫行條例》對于稅率的規(guī)定中主要有兩檔，第一檔是12%，它是對出租房屋而獲取的收入征稅適用的稅率；另一檔則是1.2%，它是按照房產(chǎn)余值征稅的標準，這兩檔稅率都是從價稅率，這樣的稅率規(guī)定不是太合理，特別是按照余值征稅的稅率相對來說比較低。
三、房產(chǎn)稅改革的建議和對策
房產(chǎn)稅改革目標之一是抑制過度的投機和投資現(xiàn)象，穩(wěn)定房價市場，保證房地產(chǎn)業(yè)的持續(xù)健康發(fā)展，但是目前房產(chǎn)稅存在的問題和弊病對房產(chǎn)稅改革會產(chǎn)生一定的障礙，為了更好地發(fā)揮出房產(chǎn)稅對目前房價調(diào)控中應(yīng)有的作用，必須盡力克服改革中的不利因素，完善房產(chǎn)稅改革，多管齊下，以促進我國房地產(chǎn)業(yè)的穩(wěn)健發(fā)展。
一、適當?shù)臄U大房產(chǎn)稅的征稅范圍。我國目前征稅范圍僅僅局限于城鎮(zhèn)的房產(chǎn)，而未對農(nóng)村的房屋開征房產(chǎn)稅。因此，要適當?shù)膶r(nóng)村的房產(chǎn)征稅，同時區(qū)別性的對待農(nóng)村的房產(chǎn)，給予其一定的優(yōu)惠政策，而對那些農(nóng)村地價上漲較快的房產(chǎn)開征房產(chǎn)稅。
二、合理設(shè)計房產(chǎn)稅的計稅依據(jù)。改變目前以交易價格為計稅依據(jù)的情況，而采取能夠體現(xiàn)房產(chǎn)動態(tài)價值變化的評估價值作為計稅依據(jù)。在設(shè)計評估值時，應(yīng)該采用部分的評估值，也就是選取一定的比例，從而使得納稅人支付能力與房產(chǎn)稅的稅負相一致。
三、按照不同類別區(qū)分對待房產(chǎn)，保證房產(chǎn)稅的減免優(yōu)惠的公平性。如房產(chǎn)可以以功能劃分為用于住宅的房產(chǎn)、經(jīng)營性的房產(chǎn)以及滿足公共需要的公共性房產(chǎn)等，要在統(tǒng)一的稅基基礎(chǔ)上，依據(jù)不同的房產(chǎn)面積、房產(chǎn)具有的功能以及地區(qū)性房產(chǎn)差別等條件下實行具體的有差別的減免稅優(yōu)惠政策。
參考文獻：
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第8篇：土地流轉(zhuǎn)和土地征收的區(qū)別范文
（一）財產(chǎn)課稅體系的比較
廣義地看，世界各國對財產(chǎn)的課稅主要分為三大體系，一是對轉(zhuǎn)讓財產(chǎn)的交易行為征稅，多以流轉(zhuǎn)額為計稅依據(jù)，一般以營業(yè)稅、轉(zhuǎn)讓稅、登記稅、印花稅或增值稅等形式，征收比例稅率或累進稅率；二是對占有、使用財產(chǎn)進行課稅，多以財產(chǎn)評估價值為計稅依據(jù)，分為對全部財產(chǎn)征稅（一般財產(chǎn)稅）和對個別財產(chǎn)征稅（如土地稅，房屋稅、房地產(chǎn)稅），征收比例稅率或累進稅率；三是對轉(zhuǎn)讓財產(chǎn)的收益征稅，如土地增值稅，多采用累進稅率。
（二）財產(chǎn)稅比重的比較
據(jù)OECD組織資料顯示，發(fā)達國家財產(chǎn)稅收入占地方稅收入總額比例較高，美國占80%，加拿大占84.5%，英國占93%，澳大利亞則高達99.6%。由于財產(chǎn)稅征收金額較大、權(quán)數(shù)較重，從而形成了“多征稅、多提供公共服務(wù)、稅源多增加”的良性循環(huán)機制，使其在地方經(jīng)濟建設(shè)中發(fā)揮了積極的調(diào)節(jié)作用。發(fā)展中國家財產(chǎn)稅占地方稅收入比重較低，但多把財產(chǎn)稅劃歸地方收入。亞洲國家的一些大城市房地產(chǎn)稅占地方財政收入比重一般在23%～54%之間。由此可見，世界各國財產(chǎn)稅在地方稅中都占有舉足輕重的地位，是地方財力的重要來源。
（三）財產(chǎn)稅制要素的比較
1、課稅主體。轉(zhuǎn)讓財產(chǎn)交易行為的課稅主體多數(shù)以賣方為納稅人；也有以買方為納稅人，主要是設(shè)置不動產(chǎn)或房地產(chǎn)購置稅的國家，如韓國、日本等。世界各國對轉(zhuǎn)讓、占有和使用財產(chǎn)的課稅，納稅人一般是產(chǎn)權(quán)所有者或使用者。
2、課稅對象和稅基。對世界上多數(shù)國家來說，財產(chǎn)稅最主要的課稅對象是房屋和土地，但在具體征稅對象和稅基上又各有區(qū)別。有的國家單獨對房屋、土地課稅，計稅依據(jù)是財產(chǎn)的資本市場價值或評估價值或其年租金。各國征收財產(chǎn)稅的房屋范圍不盡一致：如加拿大、印尼、美國、瑞典都將土地和建筑物的資本價值納入稅基；但瑞典只有住宅用地和住宅樓繳納財產(chǎn)稅，剔除了商業(yè)財產(chǎn)；英國對包括樓房、平房、公寓、活動房屋和可供居住用的船只等，以其估定價值為計稅依據(jù)征稅；有的國家將土地、房屋并入其他財產(chǎn)一起課稅。如日本將原來分開征收的地租稅、房屋稅，船舶稅、鐵路稅等財產(chǎn)稅稅種合并征收固定資產(chǎn)稅。其中對房屋課稅的納稅人是房屋的所有者，課稅對象包括納稅人擁有的一切房屋，計稅基礎(chǔ)是房屋的估定價值；巴西的土地稅分為農(nóng)村土地稅和城市財產(chǎn)稅，前者的課稅對象是用于種植、放牧和其他農(nóng)業(yè)性活動的土地，城鎮(zhèn)土地不在應(yīng)稅范圍內(nèi)，計稅標準按土地面積和土地使用比率分為三類計征，后者的課稅對象是城市土地和土地上的房屋及建筑物，計稅依據(jù)是應(yīng)稅土地和房屋建筑物的評估價值。
3、稅率。比較廣泛使用比例稅率，在對財產(chǎn)轉(zhuǎn)讓收益和流轉(zhuǎn)額課稅時也采用累進稅率，僅有個別國家采用定額稅率。稅率可由中央政府法定，也可由地方政府根據(jù)受益人的預(yù)算需要和預(yù)算周期確定。如美國、加拿大，稅率的確定一般由地方政府自行決定，較高一級政府只對其設(shè)限制規(guī)定。而丹麥、法國和日本，中央政府對地方政府征收的稅率都規(guī)定了固定限額或最高額。
4、起征點和減免稅優(yōu)惠。一些國家或地區(qū)在稅收管轄權(quán)內(nèi)，對財產(chǎn)課稅制定有起征點，如澳大利亞維多利亞州對低于14萬元的財產(chǎn)價值不征稅，日本對土地占有稅也規(guī)定了免征額，確定了固定資產(chǎn)稅和城市規(guī)劃稅的最低起征點。同時各國對農(nóng)業(yè)用地給予不同程度的減免稅。荷蘭、英國、澳大利亞和瑞典農(nóng)業(yè)用地全部不計入稅基。法國對農(nóng)場建筑實行免稅，其他許多國家都通過特殊估價和征稅措施給農(nóng)業(yè)提供稅收優(yōu)惠待遇，如日本對城區(qū)的農(nóng)業(yè)用地按其估算價值的一半進行征稅；國際上對林地一般都提供免稅待遇。如智利、法國都給林地提供了免稅照顧。
二、我國財產(chǎn)稅制的現(xiàn)狀及存在的問題
目前，我國采用的是個別財產(chǎn)稅，主要稅種有房產(chǎn)稅、城市房地產(chǎn)稅、城鎮(zhèn)土地使用稅、車船使用稅、車船使用牌照稅、契稅，有人也把土地增值稅、耕地占用稅包括進去。
我國的財產(chǎn)稅制在以下方面存在著明顯的不足：一是財產(chǎn)課稅范圍窄、稅種少，收入規(guī)模小。據(jù)統(tǒng)計，全國財產(chǎn)稅收入約占稅收總收入的2.04%，約占地方稅收入的4.12%。據(jù)四川省及成都市“九五”期間的統(tǒng)計，財產(chǎn)各稅占全部地方稅收的比重約5%～6%。由于所占比重過低，導(dǎo)致其職能弱化，難于充分發(fā)揮調(diào)節(jié)功能作用；二是內(nèi)外兩套財產(chǎn)稅制，既增加了征管難度，又不符合世貿(mào)組織要求的統(tǒng)一、公平、公正的原則；三是計稅依據(jù)不合理、不規(guī)范；四是財產(chǎn)評估制度、財產(chǎn)登記制度和財產(chǎn)稅收政策不健全，稅收征管不嚴，部門協(xié)作配合不夠，稅款流失現(xiàn)象較為嚴重；五是個別稅種設(shè)置重疊，稅基交叉，存在重復(fù)征稅之嫌。
三、國際財產(chǎn)稅制借鑒
（一）稅種設(shè)置覆蓋面廣、征收范圍寬。目前，各國的財產(chǎn)稅覆蓋了財產(chǎn)的轉(zhuǎn)讓、占有、使用和收益各環(huán)節(jié)，體現(xiàn)了稅制調(diào)節(jié)課稅對象價值運動全過程的客觀要求。征收范圍較寬，不僅僅局限于城鎮(zhèn)房地產(chǎn)，而且也包括農(nóng)村、農(nóng)場建筑物和土地。遺產(chǎn)稅和贈與稅廣泛受到各國重視。
（二）各國普遍建立以市場價值（又稱改良資本價值）或評估價值為核心的稅基體系。以價值為核心能夠準確反映真實的稅基，隨經(jīng)濟的發(fā)展帶動稅基的提高進而穩(wěn)步提高財產(chǎn)稅收入；同時，也可以體現(xiàn)公平稅負、合理負擔的原則。
（三）稅率設(shè)計以比例稅率和累進稅率居多。對財產(chǎn)轉(zhuǎn)讓、占有、使用環(huán)節(jié)多采用比例稅率，對收益和所得環(huán)節(jié)多采用累進稅率，但這不是絕對的，各國根據(jù)各自的經(jīng)濟、文化背景設(shè)計各具特色的稅率制度；各國的遺產(chǎn)稅和贈與稅稅率仍將以超額累進稅率為主，但級次表現(xiàn)出減少趨勢。
（四）大多數(shù)發(fā)達國家都建立了規(guī)范而嚴密的財產(chǎn)登記和系統(tǒng)、完整的財產(chǎn)評估制度。這是財產(chǎn)稅課稅的基礎(chǔ)，但發(fā)展中國家與發(fā)達國家比較有較大的差距。
（五）建立內(nèi)外統(tǒng)一的財產(chǎn)稅制。
四、改革財產(chǎn)稅制的建議
（一）合理設(shè)置稅種，增加稅種覆蓋面
1、合并、統(tǒng)一房地產(chǎn)稅制，設(shè)立房地產(chǎn)稅。合并現(xiàn)行的房產(chǎn)稅、城市房地產(chǎn)稅和城鎮(zhèn)土地使用稅等三個稅種，設(shè)立統(tǒng)一的房地產(chǎn)稅。一方面體現(xiàn)了世貿(mào)組織的國民待遇原則，另一方面符合簡化稅制、便于征管和降低征收成本的國際通行做法。而且城鎮(zhèn)土地使用稅本身屬于財產(chǎn)稅而非資源稅，“房依地存、地隨房走”，房屋和土地的規(guī)劃、評估緊密相連，城鎮(zhèn)土地的國家所有不影響三稅的合并和統(tǒng)一；且房價的上漲多半緣于地價的上漲，三稅統(tǒng)一有可行的理論基礎(chǔ)。
2、合并內(nèi)外兩套車船稅稅制。對凡在我國境內(nèi)擁有車船的單位和個人，不論車船是否被使用以及使用的頻率如何，均應(yīng)繳納車船稅。
3、適時開征遺產(chǎn)稅和贈與稅。在遺產(chǎn)稅和贈與稅的開征上，一是要科學(xué)地選擇稅制模式。基于我國遺產(chǎn)繼承人可自行分割交接財產(chǎn)，公民的納稅意識不強等實際情況，宜選擇美國等實行的總遺產(chǎn)稅制和總贈與稅制。即對被繼承人的遺產(chǎn)總額征收遺產(chǎn)稅，對贈與人的財產(chǎn)征收贈與稅。二是科學(xué)確定征稅對象、范圍及征管程序。參照國際慣例，課稅對象范圍應(yīng)包括動產(chǎn)和不動產(chǎn)，以超額累進稅率并規(guī)定適當?shù)钠鹫鼽c，合理確定扣除項目，如設(shè)喪葬費用扣除，遺產(chǎn)管理費用扣除、債務(wù)扣除、捐贈扣除、合理負擔費用扣除等。最后，制定有關(guān)部門相互協(xié)調(diào)配合的征管措施。
（二）擴大財產(chǎn)稅征收范圍
1、擴大房地產(chǎn)稅的征稅范圍。一是房地產(chǎn)稅的征稅范圍應(yīng)該擴大到農(nóng)村用于種植、放牧和其他農(nóng)業(yè)性活動的土地及房屋。與此同時，相應(yīng)調(diào)整降低農(nóng)業(yè)產(chǎn)出稅負。二是對城鎮(zhèn)居民擁有的房屋征收房地產(chǎn)稅。隨著我國住宅商品化的發(fā)展和人們收入水平的提高，私人擁有的房產(chǎn)不斷增加，已經(jīng)具備了對私有房產(chǎn)課稅的條件。同時，房屋的折算價值分配逐步向高收入個人傾斜，因而對城鎮(zhèn)居民自用住房課征（比例稅率）財產(chǎn)稅在整體上將產(chǎn)生“累進”效應(yīng)。在具體征收時，可借鑒國際通行做法，對人均居住面積設(shè)置起征點，對城鎮(zhèn)居民自用房課征比例稅，使城市房地產(chǎn)稅的納稅人涵蓋全部城鎮(zhèn)土地和房屋的所有人。
2、合理設(shè)置房地產(chǎn)稅的稅目。我國房地產(chǎn)稅可下設(shè)農(nóng)村土地使用稅和城鎮(zhèn)房地產(chǎn)稅，前者對農(nóng)村用于種植、放牧和其他農(nóng)業(yè)性活動的田、地、山、蕩占地課征，后者主要對城鎮(zhèn)企業(yè)和個人擁有的土地使用權(quán)及土地上的房屋和建筑物課征。城郊結(jié)合部的土地及房屋、建筑的處理可借鑒巴西的做法，即確定土地是否屬于城市房地產(chǎn)稅的課稅范圍，一是看其是否作為農(nóng)用，二是在土地的1.5英里范圍內(nèi)至少有以下設(shè)施中的兩項：人行道、自來水主線、排污設(shè)施、街燈、公共學(xué)校。如土地不作為農(nóng)用，又符合第二項要求，就應(yīng)該視為城市土地。
（三）建立以市場價值為核心的稅基體系，科學(xué)確定財產(chǎn)稅的計稅依據(jù)
1、調(diào)整房地產(chǎn)稅計稅依據(jù)。從國際上看，財產(chǎn)稅的計稅依據(jù)包括年度租金價值，改良資本價值（市場評估價值）、未改良資本價值和占用面積。改良資本價值制度的計稅依據(jù)是土地和房產(chǎn)的完全市場價值，更符合“量能納稅”原則。此外，該計稅依據(jù)具有“交易證據(jù)多、便于誠信納稅，收入富有彈性”的特點，是各國的房地產(chǎn)稅趨于采用該計稅依據(jù)的重要因素。當然，這需要相應(yīng)完善符合我國國情的房地產(chǎn)評價方法體系和房地產(chǎn)評估制度。
2、調(diào)整車船稅計稅依據(jù)。作為世界通行的財產(chǎn)稅的計稅依據(jù)主要有兩種：一是依車船原值作一定比例的扣除；二是依車船的市場價值，即評估值。從理論上講，后者更科學(xué)，但是考慮到市場和評估工作本身的局限性、工作量和征收成本，現(xiàn)階段可采用前者作為計稅依據(jù)。至于扣除比例中央可規(guī)定一個幅度范圍，各地方政府視本地實際情況在此范圍內(nèi)確定具體的扣除比例。另外，對單位價值低于一定標準的車船給予免征照顧。
（四）合理確定各財產(chǎn)稅的稅率
1、合理確定房地產(chǎn)稅的稅率。參照美國、加拿大的做法，在確定稅率的形式和大小時可以賦予地方政府一定幅度范圍（如0.5%～3%）內(nèi)的自。稅率的確定應(yīng)反映“寬稅基、低稅率”的稅制改革趨勢。
2、合理確定車船稅稅率。在以車船價值為計稅依據(jù)的情況下，改過去的固定稅額為比例稅率，以公平稅賦，比例稅率的大小應(yīng)該與目前對車船的收費及環(huán)保問題統(tǒng)籌考慮。
（五）建立以財產(chǎn)評稅制度為核心的征管運作體系
1、建立以房地產(chǎn)評稅制度為核心的財產(chǎn)評稅制度體系。應(yīng)建立完善的財產(chǎn)稅評估制度，制定評稅法規(guī)和操作規(guī)程，設(shè)置專門的財產(chǎn)評稅機構(gòu)，是未來財產(chǎn)稅制發(fā)展的基本趨勢。
2、建立與財產(chǎn)登記、評估、稅收征管有關(guān)的信息數(shù)據(jù)庫，運用計算機技術(shù)對信息進行搜集、處理、存儲和管理，以獲取有效的財產(chǎn)信息和征管資料。
（六）財產(chǎn)稅的稅收優(yōu)惠問題
1、取消城鎮(zhèn)居民住房的財產(chǎn)稅優(yōu)惠。避免對出租住房的歧視，有利于加強對個人私房出租的稅收征管。可對國家規(guī)定標準內(nèi)的居民住房采取起征點的辦法予以免稅優(yōu)惠。
第9篇：土地流轉(zhuǎn)和土地征收的區(qū)別范文
關(guān)鍵詞：農(nóng)村土地；以租代征；土地管理法；建設(shè)用地；憲法
中圖分類號：F301.2 文獻標識碼：A 文章編號：1004-1494-（2012）01-0119-05
一、“以租代征”：一個值得認真研究的土地流轉(zhuǎn)法律問題
目前，很多學(xué)者認為，農(nóng)村土地以“以租代征”的方式流轉(zhuǎn)，嚴重擾亂了國家的土地管理秩序，逃避了國家對土地利用的監(jiān)管，危害了國家的土地財政及耕地安全，應(yīng)該予以嚴厲打擊，而目前 “以租代征”之所以屢禁不止，說明國家對“以租代征”懲處力度還不夠，因此，為徹底解決“以租代征”，必須加大打擊力度[1]。
然而，初步的調(diào)查結(jié)果顯示，“以租代征”之所以滋生并在全國各地迅速蔓延，并非國家對“以租代征”行為“懲處不嚴、打擊不力”，而是沒有從本源上去查找病因，因而未能 “對癥下藥”。調(diào)查結(jié)果表明，以租代征”之所以產(chǎn)生并迅速蔓延，根源在于建設(shè)用地的國家壟斷制度和嚴格的農(nóng)地轉(zhuǎn)用審批制度本身存在不合理之處。根據(jù)《土地管理法》第43、44、45條之規(guī)定，除興建鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)、村民住宅和興建鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）村公共設(shè)施和公益事業(yè)建設(shè)可以使用集體土地以外，所有的建設(shè)用地均需使用國有土地，而農(nóng)村土地轉(zhuǎn)化為國有用地，首先需要省級政府或國務(wù)院進行農(nóng)地轉(zhuǎn)用審批，然后再辦理土地征收手續(xù)，只有土地征收手續(xù)辦完了，法律意義上的合法國有土地使用權(quán)才得以產(chǎn)生。由于國家既要力保18億畝耕地紅線不被突破，又要滿足日益增長的建設(shè)用地需求，中央政府能夠提供的國有土地指標不僅有限，而且價格也大大超過農(nóng)村個體企業(yè)、私營企業(yè)的實際承受能力。這些有限的國有土地指標被層層分解，等到了鄉(xiāng)鎮(zhèn)這一級，國有土地指標基本上也就沒有了，即便有一些指標，其價格也不是個體企業(yè)、私營企業(yè)所能支付得起的。為求生存和發(fā)展，一些企業(yè)只能鋌而走險，選擇“以租代征”方式使用土地。
當然，根據(jù)《土地管理法》和《鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)法》的相關(guān)規(guī)定，農(nóng)村個體企業(yè)、私營企業(yè)可以以鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的名義使用集體土地，但是，集體農(nóng)用土地如果轉(zhuǎn)化為建設(shè)用地，同樣要經(jīng)過嚴格的土地轉(zhuǎn)用審批手續(xù)，同樣要支付高昂的土地占用費。農(nóng)民個體企業(yè)、私營企業(yè)既耗不起時間來等待漫長的、繁瑣的土地審批，也交不起高昂的土地占用費。如果一切都按照現(xiàn)行《土地管理法》的規(guī)定來舉辦企業(yè)，絕大多數(shù)農(nóng)民通過舉辦企業(yè)來發(fā)家致富的夢想是根本無法實現(xiàn)的。因此，對所有的“以租代征”行為一概以違法論處，表面上看似嚴格執(zhí)法，但實際上卻等于直接剝奪了一些農(nóng)村個體企業(yè)、私營企業(yè)生存和發(fā)展的機會，從而違反憲法平等原則，實際上對這些企業(yè)的所有者造成事實歧視[2]。所以，本文認為，要根治“以租代征”問題，應(yīng)當在憲法平等原則和權(quán)利保障原則的指引下，修改《土地管理法》，取消國家建設(shè)用地國家壟斷制度，在符合國家總體規(guī)劃的前提下，允許集體土地自由進入土地市場，最終建立起以“市場交易為主、國家強制征收為輔”的建設(shè)用地國家管理制度，而不應(yīng)當對“以租代征”行為一概以違法論處。
二、“以租代征”的成因分析
(一)現(xiàn)行建設(shè)用地國家壟斷制度和農(nóng)地轉(zhuǎn)用國家審批制度不合理
1．農(nóng)村個體企業(yè)、私營企業(yè)很難以合法方式取得用地指標。現(xiàn)行《土地管理法》第43規(guī)定：“任何單位和個人進行建設(shè)，需要使用土地的，必須依法申請使用國有土地；但是，興辦鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)和村民建設(shè)住宅經(jīng)依法批準使用本集體經(jīng)濟組織農(nóng)民集體所有的土地的，或者鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）村公共設(shè)施和公益事業(yè)建設(shè)經(jīng)依法批準使用農(nóng)民集體所有的土地的除外。”《農(nóng)村土地承包法》第17條也明確規(guī)定“承包方要維持土地的農(nóng)業(yè)用途，不得用于非農(nóng)業(yè)建設(shè)。”從上述法條中可以清晰地看出，我國在土地管理方面實行的是土地用途的嚴格管制制度和建設(shè)用地國家壟斷制度。根據(jù)上述法律規(guī)定，只有為滿足興辦鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)、村民建設(shè)住宅、鄉(xiāng)鎮(zhèn)（村）公共設(shè)施建設(shè)等三種用地需要，才能使用本集體經(jīng)濟組織的土地，其他任何形式的將農(nóng)民集體土地轉(zhuǎn)化為非農(nóng)業(yè)建設(shè)用地的行為均為非法行為。
然而，國家為了確保耕地總量不降低和保持糧食產(chǎn)量的穩(wěn)定和持續(xù)提高，一直實行上述嚴格的土地用途國家管制制度和建設(shè)用地國家審批制度，國家建設(shè)用地指標一直是由中央政府分配給省級地方政府，省級地方政府再將用地指標逐級分配到市（地）、縣級地方政府的，市（地）、縣級政府對于有限的國有土地用地指標，往往用在能夠體現(xiàn)出本地政府政績的重點項目和重大項目或交通、醫(yī)院、教育、綠化等公共建設(shè)上，等到了鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）基層政府這一級，幾乎沒有什么指標了。還有一些省份把指標全部或大部分直接留在省里，這樣更加劇了指標緊張和與基層政府的矛盾。
調(diào)查資料顯示，很多縣級城市，通過招商引資，形成了合作意向，但因為拿不到用地指標，很多項目無法落實，極大影響了當?shù)亟?jīng)濟和社會的發(fā)展。以2011年為例，2011年全國計劃供地指標共670萬畝，但31個省(區(qū)、市)全年用地需求總計就達到1616萬畝，31個省(區(qū)、市)普遍反映，供地計劃只能滿足其三分之一的用地需求，其中有8個省份今年的用地缺口超過40萬畝，像新疆用地需求預(yù)計將達120萬畝以上[3]。河南省每年建設(shè)用地約45萬畝，但國家建設(shè)用地指標卻只有17.5萬畝，合法用地差額為28.5萬畝，面對這28.5萬畝國家合法用地建設(shè)需求，河南省政府只能面臨兩種選擇：一是堅決執(zhí)行國家的建設(shè)用地指標政策，不允許任何企業(yè)違法占地；二是默許一些企業(yè)違法用地，滿足用地需要。由于個體企業(yè)、私營企業(yè)在目前的土地管理法制體制下，不可能以合法的方式獲得國家建設(shè)用地指標，要使用集體土地，也在時間上等不起、耗不起，更交不起價格不菲的集體土地占用費。為求生存和發(fā)展，農(nóng)民只能鋌而走險，選擇“以租代征”這種違法用地方式。
2.國有建設(shè)用地審批程序不合理。根據(jù)現(xiàn)行《土地管理法》第44條之規(guī)定，農(nóng)用地轉(zhuǎn)化為國有用地，有權(quán)審批主體是省政府和國務(wù)院，審批程序是用地單位提出用地申請，而在提出用地申請時，需要計劃、規(guī)劃、環(huán)保、消防、地災(zāi)、環(huán)評、文物保護等多個部門的審批手續(xù)，而且，主管部門以有限的人手管理全省，乃至全國征地審批，其工作量和效率也可想而知。這樣一圈下來，批塊地時間需要一年左右，甚至更長。在現(xiàn)代社會中，商機稍縱即逝，如果坐等用地手續(xù)辦完再開辦企業(yè)，商機也許早就過去了。一些企業(yè)因此只好先和農(nóng)民簽一個租地合同，干起來再說。調(diào)查資料顯示，某村有100多畝的邊角地，不能種，但地類還是耕地，村里派專人辦手續(xù)，三年沒辦下來。種不能種，用不能用，地就是動不了[4]。目前，這樣的例子在基層很常見，以致形成了這樣的用地規(guī)則：先占后批，或者說“先上車，后買票”，如果國家發(fā)現(xiàn)了就采取罰款等補救措施，如果國家發(fā)現(xiàn)不了，就可能一直這樣下去。囿于信息和人力限制，中央政府對如此眾多的“以租代征”，既不可能隨時發(fā)現(xiàn)，也不可能隨時“打擊”，因此，盡管這種國家土地轉(zhuǎn)用的國家審批制度的制定目的是為了保有耕地總量和保障糧食產(chǎn)量的逐步提高，但實踐已經(jīng)證明，這種制度的實踐效果不理想。
（二）土地資源總體規(guī)劃不合理
目前，土地利用總體規(guī)劃已成為加強宏觀調(diào)控、發(fā)揮市場配置土地資源基礎(chǔ)性作用的重要前提，成為實行土地用途管制、落實最嚴格的土地管理制度的基本手段。然而，很多地方在編制土地規(guī)劃時，沒有充分考慮到規(guī)劃期內(nèi)工業(yè)化、城市化的發(fā)展速度，致使農(nóng)用地與建設(shè)用地之間的沖突日益激烈。以河南省為例，2005年全省農(nóng)用地（包括耕地、園地、林地、牧草地和其他農(nóng)用地）面積為1229.00萬公頃，占全省土地總面積的74.25%；建設(shè)用地（包括居民點及工礦用地、交通用地和水利設(shè)施用地）面積為215.22萬公頃，占全省土地總面積的13.00%，其中農(nóng)村居民點面積為140.43萬公頃，占75.76%；未利用地面積211.14萬公頃，占全省土地總面積的12.75%，其中荒草地面積81.57萬公頃，占未利用地面積的38.63%；灘涂面積31.61萬公頃，占14.97%；河流水面24.99萬公頃，占11.84%；裸巖石礫地、裸土地等50.77萬公頃，占24.05%①。進入21世紀以來，河南省建設(shè)用地每年以50萬畝的需求持續(xù)增長，而未在利用的土地中，由于山地、灘涂、水面等不能作為大規(guī)模工業(yè)用地或城市住宅用地來開發(fā)，而嚴格的農(nóng)地用途管制制度及過高的農(nóng)用地保有指標又嚴格限制了農(nóng)用地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地的數(shù)量和規(guī)模，這樣就必然造成很多土地利用問題，再加上1997年編制規(guī)劃時，一些地方政府為了盲目追求基本農(nóng)田保護率，建設(shè)用地的預(yù)留指標過少，其結(jié)果導(dǎo)致土地資源實際的合理配置需要與嚴格的規(guī)劃制度差生了強烈的沖突，最終導(dǎo)致建設(shè)用地供需嚴重失衡，為“以租代征”提供了必要的生存土壤。
（三）基層政府、用地單位及土地權(quán)利人的利益驅(qū)動
從主體上來看，“以租代征”大致可以分為兩類：一是由政府主導(dǎo)的“以租代征”行為；二是用地企業(yè)與土地權(quán)利人在平等、自愿的基礎(chǔ)上形成的所謂的“以租代征” ②。從本質(zhì)上來看，政府主導(dǎo)的“以租代征”行為是地方政府不經(jīng)土地權(quán)利人同意，強行租賃農(nóng)村集體經(jīng)濟組織的土地，然后在沒有經(jīng)過土地轉(zhuǎn)用審批的情況下，直接將租用的土地進行“招、拍、掛”的違法行為。這類政府組織的“以租代征”行為，與非法征收并無實質(zhì)性區(qū)別。由于政府組織的“以租代征”行為可以規(guī)避法定的農(nóng)用地轉(zhuǎn)用和土地征收審批，在規(guī)劃計劃之外無限擴大建設(shè)用地規(guī)模，同時也可以逃避本應(yīng)該向國家繳納的有關(guān)稅費，并不履行耕地占補平衡法定義務(wù)，因而，這類“以租代征”可以極大地促進地方政府財政，頗受地方政府青睞，從而構(gòu)成“以租代征”的最主要類型。
對“以租代征”協(xié)議主體來講，盡管 “以租代征”是違法的，但對租地者來講，不僅租金遠遠低于國有土地出讓金，而且還省去了土地轉(zhuǎn)用審批、征收及招、拍、掛等各種繁瑣的手續(xù)，既節(jié)約投資成本，又可以提高生產(chǎn)和經(jīng)營效率，投資成本的降低，自然也就意味著企業(yè)利潤的增加。而對土地租賃者來講，由于土地出租并不減少土地權(quán)利人的實際損失，相反，土地使用者還可以從土地的束縛中解脫出來，可以自由地從事其他職業(yè)，從而增加了收入。另外，這種土地流轉(zhuǎn)方式，可以保證土地權(quán)屬不變，農(nóng)民永遠擁有土地；農(nóng)民年年有收益，生計有保障，滿足了農(nóng)民“手里有地，心里踏實”的愿望，有利于農(nóng)民增收，也有利于農(nóng)村穩(wěn)定。因此，盡管用地企業(yè)與土地權(quán)利人在平等、自愿的基礎(chǔ)上形成的 “以租代征”，直接沖擊了政府的土地財政和政府對土地用途的監(jiān)管，在理論上是一種地方政府所不能容忍的行為。但是，在現(xiàn)實生活中，由于某些基層鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府官員和企業(yè)所有者以及供地農(nóng)民同處于一個“鄉(xiāng)土的熟人社會” 里，即便政府官員明明知道這種事情不合法，但受政績的驅(qū)動、持續(xù)博弈以及某些直接可以獲得的現(xiàn)實灰色收益的實際影響，基層政府官員在一般情況下也會“睜一只眼、閉一只眼”。
三、解決“以租代征”的思路和措施
（一）以尊重和保障人權(quán)為理念，重構(gòu)建設(shè)用地國家管理制度
以上分析可知，“以租代征”現(xiàn)象之所以屢禁不止，根源在于現(xiàn)行土地管理法制體系不合理，而現(xiàn)行土地管理法制體系不合理則源于現(xiàn)行土地管理法制體系中所體現(xiàn)的國家主義思維和重管理效率、輕權(quán)利保障的立法理念。盡管在我國特定的歷史條件下，這種以國家主義立法思維和重管理效率、輕權(quán)利保障的立法理念指導(dǎo)下所形成的《土地管理法》在客觀上對國家的經(jīng)濟發(fā)展和耕地資源的保護，也起到了一定的作用，但是，國家主義立法思維及重管理效率、輕權(quán)利保障的立法理念不僅與現(xiàn)行憲法精神和原則相悖，而且已經(jīng)在社會上造成很多嚴重的社會問題。對于國家來講，經(jīng)濟的發(fā)展和耕地資源的保護絕對不可能成為國家管理的最終目的，因為國家不可能為發(fā)展而發(fā)展、為保護耕地而保護耕地，國家制定土地管理法制體系的最終目的，只能是更加有利于個人順利地實現(xiàn)個人權(quán)利，充分享有個性自由。現(xiàn)代法治國家普遍認可的政治文明強調(diào)，政府執(zhí)政合法性的基礎(chǔ)在于政府通過行使公權(quán)力來最大限度地保障人民的人格尊嚴、政治自由和增進人民的物質(zhì)利益及社會福利，從而最終實現(xiàn)人的全面發(fā)展。因此，檢驗國家法制體系及相關(guān)公共政策是否具有合理性，應(yīng)當看它是否有利于實現(xiàn)個人的人格尊嚴和公民的個性發(fā)展，而不僅僅看它是否有利于國家GDP的發(fā)展速度和總量。當然，這并不是說GDP的發(fā)展速度并非不重要，而是說GDP的發(fā)展質(zhì)量比速度和總量更重要。目前我國已成為世界第二大經(jīng)濟實體，但貧富差距卻在逐漸加大的現(xiàn)實情況下，國家GDP的公平享有遠比GDP的發(fā)展速度和總量在維系社會和諧方面更重要。因此，從憲法層面上來看，合憲的土地管理法制體系，應(yīng)當以保障權(quán)利，而非管理效率為立法理念。
（二）修改《土地管理法》，允許集體土地自由進入建設(shè)用地市場
盡管很多學(xué)者認為，《土地管理法》規(guī)定的建設(shè)用地國家壟斷制度及農(nóng)地轉(zhuǎn)用的國家審批制度源于《憲法》規(guī)定的土地所有制城鄉(xiāng)二元化模式[5]。但是，從憲法規(guī)范上來看，憲法并未規(guī)定集體用地轉(zhuǎn)化為國有用地必須經(jīng)過國家征收，也并未規(guī)定農(nóng)用地轉(zhuǎn)化為建設(shè)用地必須經(jīng)過國家審批。憲法修正案第20條只是規(guī)定，國家為了公共利益的需要，可以實行土地征收并給與補償，而從上述憲法規(guī)范的含義來看，可以當然不等于必須，也就是說，即便是國家為了公共利益的需要，也不一定必須征收土地。憲法規(guī)范隱含的意思是，集體土地轉(zhuǎn)化為國家用地，征收并不是唯一的手段，而只是眾多手段的一種。
既然憲法規(guī)范并沒有授權(quán)《土地管理法》將征收作為集體土地轉(zhuǎn)化為國有土地的唯一手段，也沒有授權(quán)將國家審批作為農(nóng)用地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地的唯一途徑，集體土地不經(jīng)過征收和轉(zhuǎn)用審批而直接進入土地市場，實際上不僅并不違反憲法，反而恰恰是憲法平等原則所許可和支持的。理由很簡單，集體土地是農(nóng)民最重要的財產(chǎn)，而這種財產(chǎn)的主要價值體現(xiàn)在土地的使用權(quán)上，而非所有權(quán)上，土地使用權(quán)只有自由的流轉(zhuǎn)起來，才能真正為農(nóng)民帶來財富。以河南省為例，如果要讓140.43萬公頃農(nóng)村居民點建筑用地流動起來，每畝按照平均10萬元價格計算的話，僅此一項農(nóng)民即可獲得收益21060.45億元，而目前，由于農(nóng)村建筑用地不能自由進入市場，河南省的農(nóng)民就損失了這21060.45億元土地收益。從憲法層面上來看，限制集體土地自由進入市場，是一種對公民財產(chǎn)權(quán)的限制，這種限制要獲得憲法的許可，正當目的并非衡量其是否具有合憲性的唯一標準，還要看這種限制是否符合比例原則[6]。
當然，國家限制集體土地自由進入市場的主要目的是為了保有耕地總量和國家的糧食安全，但是，國家征收和土地轉(zhuǎn)用國家審批并非保有耕地總量和保證國家糧食安全的唯一的合理選擇。在經(jīng)濟全球化、一體化的現(xiàn)代社會，保有18億畝耕地也并非保證國家糧食安全的唯一途徑。另外，將保有耕地總量和保證國家的糧食安全的義務(wù)全部交由農(nóng)民來承擔，卻不讓農(nóng)民享有相對應(yīng)的權(quán)利，顯然是一種對農(nóng)民的不平等對待。因此，鑒于《土地管理法》規(guī)定的相關(guān)制度既沒有憲法基礎(chǔ)，又違背社會公正，應(yīng)當考慮進行相應(yīng)的修改，許可集體土地自由進入土地市場，這樣更加有利于社會的和諧與國家持續(xù)、穩(wěn)定和健康發(fā)展。
(三)通過法律完善農(nóng)民的土地權(quán)利
調(diào)查結(jié)果顯示，農(nóng)民之所以反對政府實行的“以租代征”，而比較喜歡自己與用地單位形成“以租代征”，一個關(guān)鍵的原因是農(nóng)民的土地權(quán)利不完整，從而沒有給農(nóng)民提供必要的土地使用安全感。因此，賦予并尊重農(nóng)民的土地權(quán)利，特別是土地流轉(zhuǎn)的權(quán)利，是解決“以租代征”問題的必要措施。目前來看，以下四種權(quán)利應(yīng)當載入土地管理法制體系：一是農(nóng)民抵押、買賣、交換、租賃等土地流轉(zhuǎn)權(quán)。土地的價值不在于所有，而在于使用和流通，但是，目前農(nóng)民僅享有土地承包經(jīng)營權(quán)、有限的流轉(zhuǎn)權(quán)和宅基地的使用權(quán)，而不能享有土地的抵押、買賣、交換、租賃等土地流轉(zhuǎn)權(quán)。二是農(nóng)民對土地利用和管理的自由參與權(quán)。按照憲法規(guī)定，農(nóng)民應(yīng)當和城市居民一樣，享有平等選擇生活方式的權(quán)利，享有以從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)為主要內(nèi)容的勞動權(quán)、生存權(quán)、發(fā)展權(quán)，以及通過農(nóng)業(yè)生產(chǎn)而實現(xiàn)自我的人格尊嚴權(quán)。因此，土地利用應(yīng)當充分尊重被征地農(nóng)民的意見，至少給他們一個適當?shù)摹⒛軌蜃杂杀磉_自己意愿的平臺，從而實現(xiàn)政府與農(nóng)民在土地利用問題上的理性對話，通過“理性對話”形成的土地決策，才可能是比較理性的。三是土地管理、利用的信息知悉權(quán)。現(xiàn)行《土地管理法》盡管列舉了上述信息應(yīng)當向社會公開，保證農(nóng)民知悉，但是，上述僅僅是倡導(dǎo)性的，并沒有規(guī)定相應(yīng)的實施制度，因而其實際意義并不是很大。四是私力救濟權(quán)。現(xiàn)行土地立法保障農(nóng)民權(quán)利的主要方式有三種：行政保障、司法保障和其他保障。從目前的實踐來看，這三種權(quán)利保障方式的實際效果都不是很理想。因此，應(yīng)當充分尊重農(nóng)民的法律地位，培育農(nóng)民私力救濟能力，充分發(fā)揮村民自治的制度性作用，為農(nóng)民私力維權(quán)提供制度空間，而不應(yīng)該事事都由政府來代替農(nóng)民來進行維權(quán)。
（四）鼓勵中小企業(yè)和土地權(quán)利人通過市場交易的方式來完成建設(shè)用地的自由流轉(zhuǎn)
在現(xiàn)實生活中，假如我們以尊重和保障公民個人權(quán)利為標準來思考當前的國家建設(shè)用地管理制度，就會發(fā)現(xiàn)除了土地征收或征用之外，現(xiàn)實生活中的確存在很多手段更有利于實現(xiàn)公共利益和個人利益的雙贏。比如，在符合政府規(guī)劃的前提下，政府可以許可、鼓勵農(nóng)村集體經(jīng)濟組織將土地所有權(quán)和使用權(quán)以入股等方式，直接參與規(guī)劃項目的建設(shè)；也可以通過市場交易的方式直接從農(nóng)民手中購買土地使用權(quán)；同樣可以以異地移民安置、土地置換等方式，用宜農(nóng)土地置換建設(shè)用地，等等。事實上，從2001年起，國土資源部先后就在全國12個省（市、區(qū)） 的19個城市啟動了征地制度改革試點，一些地方試點性也備受關(guān)注。如，重慶、成都的“地票”交易制度等。重慶、成都地票制度的核心做法是，進城務(wù)工的農(nóng)民將宅基地交給集體經(jīng)濟組織復(fù)耕，集體經(jīng)濟組織發(fā)給該農(nóng)民相應(yīng)的地票。地票可以在土地交易所公開交易。開發(fā)商要想獲得土地開發(fā)權(quán)，必須從土地交易所購買所載面積相等的地票。地票制度的核心是讓農(nóng)民的宅基地能夠繞開國家征地制度，直接進入土地市場進行交易。地票所得收益，85%交給農(nóng)民，15%留給集體經(jīng)濟組織[7]。當然，這種地票制度如果沒有其他保障失地農(nóng)民權(quán)利的配套措施，也可能出現(xiàn)損害失地農(nóng)民權(quán)利的現(xiàn)象[8]。
這些試點地區(qū)的改革盡管形式有所不同，但基本上都是圍繞“以培育土地市場為基礎(chǔ)，通過土地市場交易的方式而不是通過土地征收的方式來實現(xiàn)土地用途的轉(zhuǎn)換。”當然，這些土地制度改革的嘗試性探索可能與現(xiàn)行的《土地管理法》等法律法規(guī)在某些方面存在抵觸，但這些抵觸可以通過法律解釋的方式或以修改法律法規(guī)的方式來化解。不過，要在多少年來行政權(quán)異常強大、公民權(quán)非常薄弱的社會歷史背景之下進行這種深層次的改革，該不該這樣改，以及今后應(yīng)該怎么改等問題，還需要在今后的不斷嘗試和探索中逐步解決，如果因為顧及太多，而不允許探索土地制度改革的話，中國的土地交易市場可能永遠都不會成熟。
注釋：
①此數(shù)據(jù)出自《河南省土地利用整體規(guī)劃（2006年-2020年）》。
②這種土地流轉(zhuǎn)方式其實應(yīng)該被看做自愿流轉(zhuǎn)比較恰當，但由于這種流轉(zhuǎn)方式違反了《土地管理法》，有關(guān)部門在實踐中一直將其定性為“以租代征”，因此，本文也將其視為“以租代征”。
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A Legal Study of “Lease Instead of Expropriation” Problem in Countryside
YANG Shijian
(Beijing University of Aeronautics and Astronautics Beijing 100083)
