土地劃撥的法律特征精選(九篇)

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第1篇：土地劃撥的法律特征范文

關鍵詞：城鄉統一；建設用地市場；農民；土地權益

中圖分類號：F321.1 文獻標志碼：A 文章編號：1673-291X（2014）23-0061-04

一、城鄉統一建設用地市場的概念分析

（一）建立城鄉統一的建設用地市場的實質

建立城鄉統一的建設用地市場不僅僅是要解決農村土地如何進入城鄉建設用地市場的問題，更主要的是要解決農村土地由誰賣、由誰受益的問題。農村土地變為建設用地須由國家通過征收、征用的方式從農民手中把土地出讓來，即買來，再通過土地的招拍掛，由國家把土地賣給土地的開發者。在這過程中，政府便有了很大的權限，政府侵害農民集體土地所有權的現象便經常發生，而且問題愈來愈嚴重。具體表現為：

1.政府受商業利益的影響，追求政府利益，推行土地財政，熱衷于征收農民集體土地，出讓國有土地使用權，也就是倒賣農民土地，成為對農民利益的最大侵害者。他們同商人結合起來，濫用土地征收權，致使大量的農民集體所有的土地變為了國有土地，造成大量農民失地。

2.由于土地征用需要經過批準，而且受用地指標的限制，有的政府則違法地采取以租代征的方式，強拆農民房屋，強占農民集體用地。

3.政府與投資商聯合，違背農民意愿，強行將農民集體土地流轉給資本企業。

4.政府以公權力強行變動集體財產屬性，強行干涉農民集體土地的經營自。

建立城鄉統一的建設用地，市場要求國家作為土地所有者、建筑物所有人作為土地所有者、農民作為土地所有者等三者的土地只要流通都應經過這個城鄉的統一土地市場進行，土地轉讓者和土地受讓者直接見面，買賣收益歸買賣雙方，國家或政府不再參與其中。這就極大地削弱了政府的權力，防止了政府對于公權力的濫用，也讓政府打消其對政府利益的追求，不能從中漁利，從而使老百姓獲得更多的土地權益。

由此，我們可以看出，建立城鄉統一的建設用地市場的實質就是要剝奪政府的行政權力，賦予農民更多土地權益，限制公權力，擴大私權利。

（二）對建立城鄉統一的建設用地市場的深度理解

建立城鄉統一的建設用地市場不單純的是讓城市建設用地與集體的建設用地在同一個市場上交易，還是要讓農村集體建設用地享有與國有建設用地平等的權利，讓它可以平等的入市，同等對待，同權同價。也就是要建立國家土地所有制和集體土地所有制兩種所有制土地權利平等、市場統一、增值收益公平共享的土地制度。

（三）建立城鄉統一的建設用地市場應該注意哪些問題

首先，我們要考慮的就是在這個統一的建設用地市場的建立和運行中如何去保障農民的合法權益，尤其是對失去土地的農民權益的保障。農民失去了他們賴以生存的土地之后，他們要如何去再就業、靠什么來維持生計，這是我們要先行考慮到的，同時也是不得不考慮的。所以，我們首先要做到的就是要充分保護失地農民的權益。

其次，我們要注意的就是這樣的一個市場中政府究竟應該扮演一個什么樣的角色。其實，在前面我們已經提到了，在新的城鄉統一的建設用地市場中，政府不再參與在土地的交易雙方中間。在這個市場環境下，要求國家作為土地的所有者，建筑物所有人作為土地的所有者，農民作為土地的所有者等三者土地只要流通都經過城鄉統一的土地市場進行。土地的轉讓者與受讓者直接見面，買賣收益歸買賣雙方。當然，這并不意味著政府在其中就無事可做，不發揮任何作用。政府在這個市場的作用就是做好土地規劃，規劃控制，土地監察，土地買賣登記管制，建設用地招拍掛，稅收管理等工作。政府還是要發揮其宏觀調控的職能的。所以，政府在城鄉統一建設用地市場中就像是一雙無形的手，它獨立于市場經濟之外，卻又在需要它的時候發揮著指導和調控的作用。

最后，我們要注意的就是在這個統一的市場環境下，城鄉建設用地雖然是自由交易，但并非是無限制的、隨心所欲的買賣。隨意的自由交易不但會擾亂我國的市場經濟，還會因為不合理的開發利用而導致土地資源的浪費。這其中，我們尤為重視的就是要注意對耕地資源的保護，我們一定要堅持農地農用原則，農戶和農村集體經濟組織不得非法出讓，出租集體農用地用于非農建設，不允許任何人通過任何手段將農民集體所有土地變為國有，不允許出現土地使用粗放和閑置現象。堅持耕地占補平衡，占用多少耕地必須補充相等數量和相等質量的耕地[1]。

二、對我國現有的建設用地市場的利弊分析

（一）我國征地制度的利弊

1.征地制度的利

我國的征地制度將建設用地統一歸國家所有便于國家對其管理，同時避免了供地者之間的惡意競爭，壓低地價。

2.征地制度的弊端

（1）在現實的征地過程中，政府為了自身利益，肆意征收、征用土地，致使征地范圍過廣、土地的征收規模失控，導致土地的資源配置效率低，造成浪費。（2）城市建設用地大幅度增加，人均土地明顯減少，大量占用耕地資源，不利于有效的保護農業的長期持續、穩定發展。另外，城市中的一些企業的占地規模過大，使城市的住宅面積減少，直接影響了城市的人口容納量，也阻礙了城市化的發展。（3）征地的補給標準過低，失地百姓得不到合理的補償，農民利益受損。我國現行土地征用補償標準是按土地的原用途給予補償。這個規定否認了農民對土地財產增值的利益，是一種制度上的剝奪。導致失地農民的社會保障低，想提高生活水平困難。而且，由于缺乏司法救濟途徑，爭議解決機制不健全，農民的合法權益又難得到伸張。

（二）建設用地使用權劃撥與出讓的利弊

我國建設單位的土地使用權的獲得方式主要有兩種：土地使用權的劃撥和土地使用權的出讓。土地使用權出讓是指國家將國有土地使用權在一定年限內出讓給土地使用者，由土地使用者向國家支付土地使用權出讓金的行為。土地使用權劃撥是指：縣級以上的人民政府依法批準，在土地使用者繳納補償，安置等費用后將土地交付其使用，或者將土地使用權無償的交付給土地使用者的行為。

1.劃撥土地使用權的利

（1）國家來掌握城市建設用地的所有權也就掌握了城市土地的劃撥權，這樣有利于加強國家對策劃土地的宏觀調控，可以把土地劃撥到城市規劃重點發展的地方，可以利用劃撥的土地對土地的供需進行調節，以維護社會的經濟秩序。（2）劃撥土地使用權可以保證國家公共基礎設施用地的需要，如一些方便百姓活動的廣場，出行的道路的建設用地需要[2]。

2.劃撥土地使用權的弊端

（1）不利于土地資源的合理配置，一些官方用地會占用大量的較好的地皮，這就阻礙了一些較好的商業性企業的進入。不能利用土地的優勢來實現高的經濟效益，是土地利用結構不合理。（2）政府行政權力膨脹滋生腐敗，還有造成國有資產和耕地的流失，加劇土地供需矛盾。

3.出讓土地使用權的利

（1）土地有償的使用就會產生競爭，這就有利于發揮市場的機制，優化資源配置，讓土地能夠合理有效的被利用。（2）國家通過出讓土地來獲得土地出讓金，這也增加了國家的財政收入。

4.出讓土地使用權的弊端

（1）容易形成土地市場的惡意競爭，出現壟斷現象，影響整個國家的經濟發展。（2）人們在追求利益最大化的同時，很有可能會破壞資源、污染環境，影響我國的可持續發展戰略。

三、建立城鄉統一的建設用地市場面臨的難題

（一）城鄉二元結構是面臨的主要難題

城鄉二元土地所有制在國家土地用途管制下造成了城鄉建設用地使用制度二元結構。城市建設必須使用國有土地，農民集體土地不能隨意改變用途，不能直接進入城市建設用地市場。而且，農村集體用地只有農民村集體經濟組織內部成員才能取得農民集體建設用地，以外的任何單位和個人都無權使用。這就造成了城市和農村建設用市場的割裂，農村集體建設用地只能在本集體經濟組織內部使用，和進行流轉與城市建設用地市場格格不入。這就使得城鄉土地在土地產權、土地用途、土地市場、土地規劃、土地管理、土地價格等方面都呈現出二元的特征，給建立統一的城鄉建設用地市場帶來了重大的困難。

（二）征地制度導致集體建設用地所有權不明確

法律上明文規定農村土地歸農村集體所有，而最終支配權卻在國家（各級政府），但是國家又沒有法律地位，國家履行最終所有者職能不得不通過“征收、征用”等行政“執法”的方式來實現。“征收、征用”事實上已成為我國農村土地進入建設用地市場的基本形式。也就是說，國家一方面憑借其城市土地的所有權主體的身份對城市用地享有支配權，另一方面又通過征收、征用的方式間接地享有對農村集體土地的最終支配權。而農民僅僅只是土地的使用者，他們無權在土地市場上轉讓他們實際占有的土地。因此，我國農村土地進入土地市場的過程是在所有權主體缺位的情況下實現的，加上對國家和農民土地所有權地位的雙重誤解，農村土地轉讓的收益分配陷入了無規則、不規范的境況，政府獲得土地權益遭到非難，農民則得不到滿足的土地補嘗金，土地權益受到侵害。

由此，可以看出，征地制度致使我國土地產權制度名義與實際上存在差異，導致我國集體建設用地所有權不明確間接地引發諸多問題，致使現行的土地制度無法適應市場經濟配置資源的需要和城鄉統籌發展的要求。集體土地不能直接進入建設用地市場。

（三）建立城鄉統一的建設用地市場將為耕地保護帶來巨大壓力

隨著工業化和城市化的發展，我國將農村耕地變為城市建設用地的情況時有發生，致使我國耕地面積已經逼近了“十八億畝紅線”，農村耕地面臨著巨大的壓力。建立城鄉統一的建設用地市場可能會引發城市建設占用耕地，導致耕地數量下降，給我國的耕地保護工作帶來巨大的壓力。

（四）農村社會保障體系不完善，失地農民后續生活難保障

土地是農民的安身立命之本，在農村社會保障體系不完善的情況下，讓農村土地進入城鄉建設用地的市場，一旦農民失去了土地，喪失收入來源且又無法通過其他途徑來增加收入時，他們的溫飽將難以維持，后續生活將很難得到保障。這勢必會影響我國農村地區的社會穩定，給建立城鄉統一的建設用地市場帶來巨大的障礙。

四、城鄉統一的建設用地市場的構建

（一）城鄉統一的建設用地市場下的土地流轉方式

在新的建設用地的市場下，我們應采取多樣的土地流轉方式。老百姓可以按照自己的意愿，采取出租、出讓、轉讓、轉租、聯營、互換或者抵押等方式，也可以采取土地股份合作的方式、以委托租賃轉包的方式對農民土地承包使用權進行流轉。把農民的土地承包權作價入股，把農民土地使用權流轉給土地股份合作的經濟組織進行經營，然后把經營收入扣除必要的積累后，按照農民入股時的股份進行分配[3]。

（二）統一市場下的交易主體、交易方式、交易價格

在城鄉統一的建設用地市場下，不論是城市建設用地還是農村建設用地，市場的交易雙方均為土地的轉讓方與土地的受讓方。農村建設用地的實際占有者和使用者農民就是土地的轉出方主體，集體經濟組織是統一的建設用地的市場主體，他們在土地的一級市場與購買者直接交易。政府職能規范和管理不能直接參與。

交易的方式統一為易價交易，集體建設用地首次進入一級市場也不再采取掛牌的方式，也統一為易價交易。堅持城鄉建設用地同等權利，同等對待。至于土地的交易價格水平則由市場的供求關系自然決定，政府不過多地參與，只是在必要的時候發揮其宏觀調控的政府職能，維持建設用地市場秩序，保證市場經濟的平穩發展。

（三）統一建設用地市場下的收益分配原則

在這個城鄉統一的建設用地市場下，土地所有的出讓收入完全歸出讓主體。土地的流轉是土地所有者實現土地資本收益的渠道，是土地使用權的交易，屬于市場主體之間的行為。政府不再對土地流轉實行審批制，不參與土地流轉的收益分配。但是，政府依舊要在建設用地的交易過程中進行稅收管理，還是要正常的征收財產權稅。

（四）政府的監管與服務

建設用地使用權出租、出讓或作價入股出資的，建設用地的所有者和使用者應該持土地相關權屬證明、合同，按規定向市縣人民政府土地行政主管部門申請辦理土地登記和領取相關權屬證明。市縣人民政府土地行政主管部門應當依法辦理。政府在這過程中應以市場調節為主，充分發揮政府的管理、協調、引導服務職能，同時防止自身的權力膨脹。加強宣傳力度，加強農民對城鄉統一建設用地市場下的土地流轉政策的了解，完善土地流轉的服務機制。不能放任違法的土地交易行為，對土地進行嚴格監管。對那些建設用地閑置的，閑置狀況改正之前，暫停辦理其新增的建設用地審批手續；集體建設用地非法用于開發商品房地產項目和進行住宅建設，拒不改正的，責令其交還土地；不按規定實行公開交易的，政府不為其辦理產權變更的登記或者其他權利登記手續。防止在市場土地流轉中出現土地壟斷、土地濫用等現象。

五、失地農民利益的保障

（一）如何用法律保障土地流轉中農民的利益

農村土地流轉，實質上就是農村土地承包經營權的流轉，是指在農村土地流轉中，屬于用益物權性質的土地承包經營權在有效存在的前提下，在不改變農村土地集體所有制，不改變其主體種類與農業用途的基礎上，原有的家庭承包者通過合法的途徑將該土地承包經營權或者從該土地承包經營權中分離出來的部分權能轉移給他人后其他經濟組織的行為。

農村的土地流轉是對利益主體和利益關系進行的重新配置，農民會在這一過程中獲得諸多的利益。這些利益主要包括：（1）農民通過對土地的占有、使用和處分而獲取的利益。土地轉出獲得的轉讓費。（2）土地的受讓方獲得土地的同時得到的國家為扶持農業發展和關照農民所提供的各種政策性補助、補貼。比如，超過60歲以上農村老人的補助、糧補貼、油補貼（農用機動車輛農作耗油量的補助）等。（3）單位面積的農地產量出售后獲得的收入，農忙時的農地雇工收入，土地作價入股后分得的紅利，農民將土地轉讓后，擺脫土地的牽絆后進城務工所得的勞動收入等。

保護農民在土地流轉中的利益，需要實體法律與程序法律的雙重保障。

實體上，通過《物權法》確定土地所有權主體以及其他部分權利權屬的同時賦予農民更多的法律權益。在現階段，我國的土地承包經營權期限為30年，而在法律上土地的使用權是無期限限制的，如果將土地的使用權給農民，相對于承包經營權對于農民來說更為有益。

通過《土地承包經營法》從法律上賦予農民長期穩定的土地承包經營權保障，界定好土地承包經營的方式、種類等。土地承包經營權的流轉方式也應從單一化向多樣化發展。

盡快制定農村土地流轉方面的法律、法規和規章。對農村土地流轉的基本原則，具體規則，主體的限制，土地的類型，流轉方式，市場價格，監管機制，法律責任等諸多內容進行系統的規范，對農村土地流轉中的各主體之間權利義務關系進行明確規定。促使土地流轉中的各方當事人在法律、法規、規章規定的范圍內進行流轉。

程序上，通過完善《土地仲裁法》、《行政復議法》、《行政訴訟法》來為土地流轉者們開創多條救濟途徑。農民在土地流轉的過程中若產生糾紛，可通過土地裁決部門及時、公正地解決；若是對裁決不滿，還可以提起行政訴訟。若是土地流轉主體（行政相對人）認為基層政府的監管與征收等具體行政行為侵害了其合法權益，可以對行政機關提起行政復議；若是對復議結果不滿意，還可以再提起行政訴訟，以此來實現對農民流轉利益的程序保障。

（二）農民失去土地后后續生活如何保障

1.改進土地流轉經濟補償制度

為了避免因為土地流轉后農民因為失去收入來源生活無法保障，我們應依據有關法律法規對其實施有效的經濟補償，征地的補償即便不能做到對失地損失的全部賠償至少要保證土地流轉后農民的日常生活和消費[4]。

目前，我國對土地征收后的補償范圍僅限于土地的補償費、安置費，土地的房屋補償或農作物的補償等，遠遠不能滿足農民的日常生活需要，加之補償的標準過高、補償費用偏低嚴重損害了農民的利益。筆者建議，在對征地進行補償的時候，應該在現有的補償標準基礎上適當考慮一下土地的潛在收益和隱性利用價值。

2.建立健全農村社會保障體系

首先，建立和完善最低生活保障制度，根據各個地方的實際生活水平制定最低生活保障線，確保那些人均家庭收入低于最低社會生活保障線的農民能夠得到最低生活保障救助，得到生活補貼避免生活溫飽出現問題。

其次，完善農村合作醫療制度，確保失地農民享有穩定的醫療保障。

最后，建立和完善農村基本養老保險制度。受我國計劃生育獨生子女政策的影響，我國更早地進入到了人口老齡化社會。一對成年男女婚后要養活至少4位老人，這給他們帶來了很大的壓力。在農村地區，多數青年勞動力進城務工留下孤寡老人無人照顧。農民對于養老問題產生恐慌，養老問題的日趨嚴重也阻礙了我國的經濟發展。所以，我們要建立和完善農村基本養老保險制度，由各地人民政府與農民共同出資為普通農民購買養老保險。政府獨自出資對失去土地的，上了年紀的農民購買養老保險[5]。

3.政府幫助失地農民再就業

政府可以給予接納失地農民的企業和單位獎勵，通過這種方式來為失地農民尋求再就業出路。

政府加大對公共基礎設施的修建，修建公路、廣場等基礎設施，以此來為失地農民創造就業機會。

對于一些年輕失地農民政府可以幫助他們進行就業技能培訓，上技術學校學習就業技能，讓其有一技之長，可以從事一些技術類的工作。

政府積極鼓勵失地農民自主創業并為其放寬相關政策。對于開展自主創業的失地農民可以適度降低貸款利息，失地農民自主創業后，在繳納個人所得稅時可以適當優惠，以減少失地農民創業初期的難度。

參考文獻：

[1] 黃靜芳.我國土地資源可持續利用法律研究[D].重慶：重慶大學，2005：124.

[2] 羅世榮.論土地使用權劃撥與出讓利弊[D].重慶：重慶大學，2005：137.

[3] 葉敏.論以原劃撥地作價入股的土地使用權性質[J].城市開發，1997，（2）：127-139.

第2篇：土地劃撥的法律特征范文

【關鍵詞】投資；項目前期；管理；審批制；核準制；備案制

隨著《國務院關于投資體制改革的決定》深入貫徹，在投資項目管理中，落實了以人為本的科學發展觀，投資管理體制、理念和方法都不斷在轉變。在國家宏觀調控下，充分發揮市場配置資源的基礎性作用，確立了企業在投資活動中的主體地位，落實企業投資自，誰投資、誰決策、誰收益、誰承擔風險，政府和其他市場經濟主體進行合理分工。因此，針對不同的投資主體，實行了不同的管理制度和方法，采用了不同的管理流程，采用了更加有效靈活的管理手段。本文對投資項目前期管理的改革內容進行歸納整理。

一、項目前期管理制度和方法改革的主要內容

1.逐步建立和規范針對不同性質項目的三類項目管理制度：審批制、核準制和備案制。審批制是適用于政府投資的項目，使用財政性資金項目。核準制是適用于重大項目和限制類項目。備案制是適用于審批和核準目錄范圍的企業投資項目。其作用分別是：（1）審批制的作用是合理界定政府投資范圍、健全政府投資項目決策機制、規范政府投資管理、簡化和規范政府投資項目審批程序，合理劃分審批權限、加強政府投資項目管理，改進建設實施方式。（2）核準制的作用是維護經濟安全、合理開發利用資源、保護生態環境、優化重大布局、保障公共利益、防止出現壟斷，外資項目還包括嚴格市場準入、管理資本項目、維護國家經濟安全。備案制的作用是發揮市場配置資源的基礎性作用，落實企業投資自，確立企業在投資中的主體地位。

2.逐步由相對單一的項目決策模式向綜合化、多元化決策模式轉變。投資體制改革前的決策模式是不分投資主體、不分資金來源、不分項目性質，一律按投資規模大小分別由各級政府及有關部門審批。這是計劃經濟體制的管理模式。投資體制改革后，采用了新的綜合化、多元化決策模式。明確了規劃對投資項目的指導和約束作用。明確了產業政策對投資項目的指導和約束作用。不僅決策依據多樣化，而且決策主體也多樣化。

3.進一步規范項目評價、項目評估、項目申請等工作的管理。國家發改委頒布了一系列關于實行規范化管理的文件。對核準項目申請報告、評估報告、外國政府貸款項目、外商投資項目、國際金融組織貸款項目的管理都進行了規范，涉及到內容和深度的要求。咨詢工程師在編制可行性研究報告和項目申請報告時，要區分兩者的不同。

4.進一步明確項目前期管理的責任主體和職能劃分。按照現行的規定，發展改革委員會是政府投資主管部門，牽頭負責投資項目的前期管理工作，城鄉規劃、國土資源、環境保護、建設和統計等部門分兵把守，從不同的角度對投資項目進行必要的管理。

5.進一步明確項目前期管理的工作程序。在綜合化、多元化決策模式下，投資項目的前期管理責任主體呈現多元化，并且在項目決策過程中發揮著重要的作用。因此，投資項目決策的過程，也就面臨工作程序的先后流程問題。不同的項目在三類項目審批制度要求下，其前期管理工作的先后流程有較大的差異，但規范化、程序化、標準化必是未來發展的趨勢。

二、投資項目前期管理的操作要點

2007年11月17日，國務院辦公廳了《國務院辦公廳關于加強和規范新開工項目管理的通知》 （【2007】64），要求進一步加強和規范新開工項目的管理工作，以滿足加強和改善宏觀調控的需要。這一通知的精神，集中體現了2004年《國務院關于投資體制改革的決定》頒布實施之后，國家關于投資項目前期管理的一系列制度、政策和方法，不斷深化改革的主要特征和要求，值得認真學習和深刻領會，以滿足未來投資項目申報和管理的需求。滿足投資項目新開工條件的過程，就是投資項目前期管理要求和完成項目申報的過程。

（一）投資項目獲準的所需條件

1.符合國家產業政策、發展建設規劃、土地供應政策和市場準入標準；

2.已經完成審批、核準或備案手續；

3.規劃區內的項目選址和布局必須符合城鄉規劃，并依照城鄉規劃法的有關規定辦理相關規劃許可手續；

4.需要申請使用土地的項目必須依法取得用地批準手續，并已經簽訂國有土地有償使用合同或取得國有土地劃撥決定書；

5.已經按照建設項目環境影響評價分類管理、分級審批的規定完成環境影響評價審批；

6.已經按照規定完成固定資產投資項目節能評估和審查；

7.建設工程開工前，建設單位依照建筑法的有關規定，已經取得施工許可證或者開工報告，并采取保證建設項目工程質量安全的具體措施；

8.符合國家法律法規的其他相關要求。

（二）投資項目前期管理的聯動機制

各級發改委、城鄉規劃、國土資源、環境保護、建設和統計等部門要加強溝通，密切配合，明確工作程序和責任，建立新開工項目管理聯動機制，各相關部門各司其職，應盡責任，依法行政。不同性質的項目執行不同的管理程序和申報流程。

第3篇：土地劃撥的法律特征范文

關鍵詞：廉租房；問題；對策 

 

廉租房是指政府以租金補貼或實物配租的方式，向符合城鎮居民最低生活保障標準且住房困難的家庭提供社會保障性質的住房。廉租房制度和住房公積金制度、經濟適用房制度是我國目前住房保障體系的三個重要組成部分，是為我國城鎮中低收入者解決住房問題的重要途徑。在城市化的快速發展的背景下，城市失業、城市移民和城中村改造等形成大量的城市弱勢群體，收入很低是他們顯著的特征。顯然后兩種住房保障制度無法解決他們的住房問題。在制度失衡的市場背景下，完全依靠市場來解決這部分弱勢群體的住房問題無疑是行不通的。因此他們住房問題的解決政府承擔不可推卸的責任，這也是構建和諧社會的重要基礎。 

1 我國廉租房制度問題現狀及原因分析 

作為我國住房保障制度的重要組成部分，國家對廉租房制度非常重視，也配套出來了一系列相應的法規政策，許多地方也推行了針對性的地方性廉租房政策。在政策制度的指引下，各地開展了行之有效的廉租房制度。但囿于種種因素制約，廉租房制度依然躺在襁褓之中。困擾廉租房建設躊躇不前有其深刻的制度原因: 

1.1 土地和資金瓶頸制約廉租房制度實施 

廉租房建設一般有兩個條件，一是土地，二是資金，這二者構成了廉租房建設的瓶頸。就土地而言，城市用于建設的用地總量是確定的，為了降低成本，用于建設廉租房的土地必須是劃撥而不是出讓，但是如果用于建設廉租房的土地劃撥多了，那么用于出讓而獲得財政資金的土地就會減少。這對于各級政府來說是一個兩難問題。政府面臨著是急于取得城市各項發展急需的資金，把這些資金用于投資建設，加快本地區的gdp增速，還是放棄這個利益，給老百姓無償建房，同時又貼進去更多資金的兩難處境。就資金而言，作為地方主要財政收入的土地出讓金及公積金增值收益是廉租房建設的主要資金來源。如果沒有強有力的法律約束，地方政府注定會缺乏提供資金的動力，繼而會造成房源難以為繼并形成惡性循環。這種狀況在現實情況下是難以避免的。另外還有一個重要的情況就是廉租房源的供應量和當地的房價成反比，供應越多，房價就越不可能上漲，這也意味著也越不可能為當地政府帶來更多的稅費收入。另外，在廉租房建設過程中，公共住房的購建和維修、租金補貼等都需要有大額、穩定、持續的資金作保證。因此，我國雖然在很多城市建立了廉租房制度，但由于城市土地資源的有限，城市財政預算安排資金的不足以及缺乏其他穩定的廉租住房資金來源渠道，廉租住房制度實施面臨著許多困難。 

1.2 廉租房準入與退出機制尚未完善 

   （1）廉租房準入機制尚不完善。 

廉租房準入機制尚未解決租住標準的制定、申請資格的認定這兩個技術性問題。廉租房的現行保障對象的確定是根據建設部2005年制定的《城鎮最低收入家庭廉租住房申請、審核及退出管理辦法》的有關條款。該辦法規定申請廉租住房保障的城市家庭應具備一系列條件:申請保障家庭其人均收入應符合當地結合當地實際制定的收入標準：申請保障家庭現在的人均住房面積應該符合所在地政府確定的面積標準：申請保障家庭成員中最少要有一人是非農業常住戶口：申請保障的家庭成員之間應該具有法定的撫養、扶養或者贍養關系以及符合各地結合當地實際制定的各自的保障標準。根據這些標準，我們國家現在的廉租房保障對象，約占整個城市家庭的十分之一左右。國務院在2007年下半年頒布的《關于解決城市低收入家庭住房困難的若干意見》中計劃到2010年即“十一五”規劃期末，將廉租住房制度保障范圍由城市最低收入住房困難家庭擴大到低收入住房困難家庭。城市最低收入住房困難家庭和低收入住房困難家庭二者合計達整個城市家庭的五分之一。隨著覆蓋面的擴大和實現日期的日益臨近，廉租房保障任務的壓力也越來越大。不完善的廉租房準入機制為廉租房建設發展設置了障礙。  業形象并加以宣傳倡導。

（2）廉租房退出機制尚不完善。 

廉租房退出機制必須進行科學的設計，以避免有人從中謀取不當利益。這是因為廉租住房的市場租金有可能存在巨大的利益差價，這也意味著其中具有巨大的獲利空間。廉租房保障對象即使在最嚴格的審批程序下獲得廉租住房，也有可能冒著道德風險

謀取利益并將其所得用于改善其基本生活條件。如何防范和避免這種現象的發生，在滿足保障目的的同時，又不至于使廉租房成為新的牟利工具，這是廉租房保障制度設計時應予考慮的重要內容。然而目前我國廉租房退出機制還存在許多不完善的地方，從而影響廉租房建設的發展。 

（3）保障對象覆蓋率偏低，城鄉一體化保障體制缺失。 

根據《城鎮最低收入家庭廉租住房管理辦法》規定，廉租住房主要解決最低收入家庭的住房困難。按照中國統計年鑒采用的城鎮家庭收入分組方法，最低收入家庭占城鎮家庭總戶數的10%。這種方法只能測算出最低收入家庭的大致數量范圍，無法提供具體哪些家庭是最低收入家庭。這也就是說，最低收入家庭實際上只具有概念意義，沒有明確指向，因而無法具體指導廉租住房政策的實施。在各地實踐中，在沒有其他更科學的衡量標準的情況下，城市居民最低生活保障金提供了一個判定城市居民貧困程度的收入標準。這對于在短期內確定廉租對象提供了極大的便利。但是，廉租對象普遍被限定在城市低保戶范圍之內，這在一定程度上縮小了廉租住房保障對象的范圍。 

2 對策分析 

（1）加大對政府參與監督力度，保證廉租房制度的實施。 

廉租房制度濃厚的保障色彩決定了政府在廉租房制度中的主體地位。其主體地位意味著兩點一是政府必須積極的參與，以解決低收入家庭的居住問題為己任，認真履行其主體地位。因此必須加強對地方政府的監督，將廉租房制度作為考核其地方政績的一部分：二是不能僅僅依靠政府來完全解決廉租房問題。地方政府一方面利用其對土地所有權的控制，通過優惠條件與開發商、其他金融機構合作共同完成廉租房建設，同時對廉租房地段進行控制，避免廉租房集中建設現象的出現：另一方面通過稅收的形式實現對低收入家庭的住房補貼，防止貧富差距的拉大，實現社會公平。 

（2）不斷完善實物配租退出機制。 

各地政府要建立動態管理制度，特別是加強統計和調查工作，全面、準確掌握低收入住房困難家庭的基本情況，完善廉租住房申請、審核、公示、輪候制度和退出機制。對廉租房保障對象實行動態跟蹤管理，用更加靈活多樣的手段建立、完善廉租房租賃管理體系。要切實加大審核力度，聯合社區、街道、民政部門等，每年對廉租房住戶進行審核，對不再符合保障條件的家庭，可以考慮給予一定的過渡期。在過渡期內，政府給予一定的租金補貼，增加其造血功能，促使其到市場上去租房，打破在廉租房保障過程中的“終身制”現象。對確實不愿意搬出的住戶，可以考慮將廉租住房市場化，以市場價格出售給租住戶，政府可以利用這些售房資金繼續修建廉租住房。同時，進一步發揮公眾的監督作用，鼓勵群眾舉報他人瞞報收入的行為，將個人收入納入社會監督網絡。建立有效的懲罰機制，一旦發現虛報收入，通過非法渠道租住廉租房的，要嚴厲懲罰，并與個人信用掛鉤，記入個人檔案。通過完善可行的退出機制，讓更多真正有困難的家庭居有其所，從而確保廉租住房制度的順利實施和國有資產的有序使用。 

第4篇：土地劃撥的法律特征范文

關鍵詞:規劃;小城鎮;開發控制規劃體系

Abstract:Through combing the correlation theories and the practice feedback, this article takes planning practice as the research foundation, analyses each kind of materials, seeks for the theories and the rules in reality, it has very important practice significance to construct small town ecological security pattern .

Keywords: planning;small town;development control planning system

中圖分類號:TU982.29

文獻標識碼:A

文章編號:1008-0422(2010)08-0116-02

1前言

隨著2008年1月1日新版《城鄉規劃法》的頒布實施,控制性詳細規劃的權威性和嚴肅性被大大提升,更是對小城鎮控制性詳細規劃的編制提出了明確的要求,這標志著我國城鄉規劃法治化的巨大進步,也標志著實施性規劃對開發控制的羈束作用得到加強。在實踐中,這一新的立法內容必將對現行的規劃建設管理體制和方法帶來深刻的影響,同時也將對以控制性詳細規劃為核心的開發控制規劃的編制方法提出更高的要求。新形勢下的實施性規劃特別是小城鎮的開發控制規劃只有在價值取向、編制方法、實施機制等方面發生根本性的嬗變,才能使規劃的可操作性大大增強,且更有利于開發控制規劃法律地位的建立和提高。

2效率和公平在小城鎮開發控制規劃下的辯證關系

從效率和公平各自的定義來看,效率是表示人們活動的實際效果,它以行為主體所付出的勞動和所獲得的實際成果進行比較,同等條件下取得的成果越大,效率就越高,反之就越低。效率是市場追求的一個永恒不變的主題。公平又稱公正、正義,是人類最古老、最基本的倫理觀念,包括個人公平和社會公平。個人公平是規范倫理學所關心的問題,探討的是一個行為者的某一行為是否為道德上所允許;而社會公平是政治哲學所研究的領域,探討的是社會制度、公共政策以及法令等的道德正當性。

2.1效率和公平的對立統一

公平與效率都是人類所追求的價值目標,兩者是互為前提,相互貫通,融為一體的,統一是兩者關系的基點。

公平可以提高人們參與各種活動的積極性和主動性,促進社會整體效率的改善和提高。一般地,主體內在的評價機制是其能否積極參與到活動中的必要條件。如果一個社會的政治、經濟、道德等秩序被各種活動主體所認同、肯定,他就能作出積極的反應,其活動的結果也往往有較高的效率。反之,假如主體對現有的社會現象和狀況持否定的態度,他就會做出消極的甚至是對抗性的行為,其活動的效率也往往是低下的。社會在規定其主體的義務、責任的同時也應該尊重其自身的利益和價值,就會產生一種行為的“自我”性意識,從而把他人與自我聯系起來,形成一種社會化的自我意識,即行為不僅僅是為了其他人,也是為了自己,是互利的行為。這樣,社會各階層成員就能夠充分發揮自己的主觀能動性,促進效率的提高。按照結構功能主義的觀點,社會各階層各部分的工作是相互協調、相互關聯的,并且所謂的能夠組織高效率生產的市場機制也不是萬能的。因此,要有效地發揮各部分的作用,解決“市場失靈”問題,就應保持社會整體的均衡,建立合理有效的秩序,使社會各成員團結協作,進行國家宏觀經濟政策的干預,以促進社會整體效率的提高。

2.2小城鎮開發控制規劃體系下的效率與公平調和原則

效率所反映出來的是人與物的關系,它所追求的是結果的時效性,即單位時間的勞動投人能夠產生出多大的效益。同一利益目標的不同活動主體之間存在著一種競爭的關系。如果本著公平竟爭的原則,就會使整個效率普遍提高,否則,就會降低。因此,一個公平程度越高的社會,一定是更自由、更公平、更有效率、更加繁榮的社會。

小城鎮的開發與建設是帶動農村經濟和社會發展的大戰略,它有利于鄉鎮企業的相對集中、農民素質的提高、生活質量的改善。在小城鎮開發控制過程中不僅要注重發展經濟與建設、規劃與建設、建設與配套的關系,更要注重堅持體現以人為核心、注重塑造生態環境、注重城市文脈的延續、注重城市不同社會階層的合法利益。也就是說,小城鎮在開發控制規劃層面在效率和公平的選擇上應該是統一的,兩者缺一不可,效率是公平的原則基礎,公平是效率的實現保障。那么如何建立開發控制規劃層面下效率和公平的調和機制,筆者認為應該開發控制規劃應該體現如下原則:

2.2.1生態優先原則

人類所進行的建設活動都是對自然環境的改變,城市建設更是對大自然的大面積改變,其中包括各種資源的開發利用和廢棄物的處置。如果這種開發超過了一定的限度或處置不當,就必然會污染環境、破壞生態平衡。我國小城鎮在經過了幾十年的建設后,過去傳統的資源消耗型、先污染后治理的做法己經使得小城鎮變得遍體鱗傷,當前維護生態平衡的原則也尤為重要。

2.2.2以人為本的原則

在小城鎮開發控制建設過程中,人作為其中一個重要的生態因子,追求的是生態空間系統與人類生理、心理需求的動態平衡。小城鎮建設的一切活動,歸根到底都是為了滿足人們的需要。因此,小城鎮的建設過程中,應該切實貫徹以人為本的原則。創造一個既優于鄉村又不亞于城市,甚至超過城市方便、舒適、優美的人居環境,是人類發展和社會進步的一個重要標志,也是推動鄉村城鎮化的一條卓有成效的路徑。

2.2.3突出特色的原則

小城鎮開發控制規劃的完善與優化一個最重要的目的就是小城鎮的可持續發展。應該對小城鎮所處地域環境,產業和資源布局,歷史文化風貌乃至民族民俗進行研究放大優勢,揚長避短。特別要加強小城鎮與外部交通交流的規劃優化,建立“微循環,中循環”體系;對那些頗具歷史特色的建筑、街區、民俗還要進行專門的保護性規劃,處理好保護和開發的關系,讓小城鎮充滿活力,魅力綻放。

3關于小城鎮開發控制指標體系的思考

3.1對開發控制指標“限高”及“限低”的思考

由于經濟發展水平和專業技術背景的限制,小城鎮在土地批租過程中還存在著一定的計劃經濟時期土地劃撥的方式,即只注重地塊的行政流轉管理效能而對開發強度指標控制要求較低甚至不做要求,結果往往是產權地塊面積過大而建設量卻很小,形成一種低密度無序發展的局面,不僅不能夠適應當前經濟發展對城市空間容量的需求,更是對土地資源造成嚴重的浪費。隨著經濟體制的轉軌,小城鎮建設速度的加快,傳統的土地批租方式己經不能夠適應市場經濟發展的要求。

在本文的研究中,對開發控制的指標制定也提出過一套較為完整的理論和技術路線,但不論怎么合理、科學,始終還是無法準確預測市場經濟下的社會現實需求,而且相對固定的指標數值也不能夠靈活地應對在具體土地批租過程中的種種不確定性。所以,通過制定合理的開發強度分區和控制指標,尤其是效率原則下控制指標的“限低”作用對小城鎮土地資源的合理高效使用起到積極的作用。對于小城鎮來講,一方面,對于新區來講為了提高土地利用效率應當鼓勵開發建設,控制指標應當“限低”,即不能低于某一值;而另一方面,舊城區為了保障城區居民的利益尤其是弱勢階層的利益,控制指標應當“限高”,既不能高于某一值。有鑒于此,筆者認為合理的開發控制指標應當是在一個區間內變動,這樣才能更好地靈活適應市場發展的特點,關于如何制定出一個合理區間內的控制指標值域需要展開進一步的研究。

3.2小城鎮開發控制指標調整制度的建設

目前國內確定開發強度控制指標常用的方法有以下幾種:城市整體密度分區原則法、環境容量推算法、人口推算法、典型實驗法、經濟推算法和類比法。可以看出,指標確定的原則往往是技術經濟上的考慮和經驗判斷和對比,而對社會層面考慮較少,主要原因是很難將社會領域的問題和政策轉化為具體的控制指標,這就導致控制指標數值的確定依據不夠充分,規劃成果與規劃管理嚴重管理脫節。作為開發控制規劃體系的核心內容―控制指標來說,雖然國內近年來針對開發控制指標的制定作了大量的研究與探索,但從實踐中來看,對開發控制指標的調整比比皆是。即使是規劃編制過程中經過合理預測、科學判斷而得出的控制指標,也是無法適應迅速變化的城市發展與市場特征的,所以在城市規劃管理過程中對開發控制指標的調整是可以接受的,而小城鎮由于在規劃管理的人員、制度、技術等方面與大中城市相比都有不足之處,開發控制指標的調整更是在所難免。

此外,制度作為一種社會規則,是用來調整人與人之間的關系的。對制度的研究或許是繁瑣而枯燥的,然而制度的力量卻是巨大的。開發控制的指標調整涉及多方利益,既有建設開發活動的規劃控制與引導問題,也有建設開發項目業主及周邊群眾權益保障問題,既有為國有企業改革及城市拆遷等的服務問題,也有規劃管理部門自身行政能力的建設問題。對此,對于小城鎮開發控制指標調整工作的改革,應當注意不同社會群體利益的統籌兼顧與協調,并借鑒國內相關經驗,從技術論證、公眾參與、行政救濟、責任追究等方面予以制度規范,結合不同城鎮特點尤其是針對小城鎮的特點因地制宜,靈活采取適應于地方的開發控制指標調整制度,才能更好地指導小城鎮開發控制規劃控制指標調整工作的展開和進行。

4小城鎮開發控制規劃的“政策取向”與“技術理性”辨析

城市規劃作為在技術理性層面的一個顯著的特征就是“政策實施工具的理性”特征,即通過編制過程的一系列操作,維護、服從、實施政府的政策目標。當不斷發展和完善城市規劃編制技術的同時,應當明確城市規劃在技術意義之外,所具有更深的社會涵義和政治功用。體現在開發控制規劃的編制層面上,則表現為技術指導下的開發控制相關指標制定,而在本研究過程中所用到的技術平臺―GIS技術,無疑為小城鎮的開發控制規劃提供了一種較為科學的決策分析前提。

但從另一方面來講,作為一種數學工具,GIS雖然會給人以客觀的印象,但往往有可能會被貶斥為“用不合適的技術解決不相關的問題”或者是用看似深奧的技術體系來掩飾決策者的某種價值利益而己。只有使GIS技術遠遠超越了自身的技術屬性而上升為一種實現政策目標的工具,使自身價值觀建立在公共利益的政策取向基礎上,建立政策目標與技術目標的雙重目標導向,才能真正意義上實現其作為一種價值中立的技術工具。

“技術理性”與“政策工具”的發展左右著開發控制規劃乃至城市規劃編制中工具理性與價值理性的離合。綜觀現代城市規劃的發展史,從理性自信到工具理性膨脹并與價值理性割裂的過程,其實就是一個對“技術理性”方法膜拜與不當使用的過程。“技術理性”方法的絕對主導地位必須要被取代,但不能被完全拋棄。要實現工具理性與價值理性的融合,需要一種飽含價值理性與“技術理性”方法背道而馳的“政策工具”方法。新版《城市規劃編制辦法》的變化正是在此方面具有積極的作用。而且由于我國當代城市規劃編制具有工具理性主義的傳統,且社會整體處在崇尚理性的階段,完成這種轉變更顯意義。要獲得更好的發展,需要考慮“政策工具”方法與“技術理性”方法各自的定位發展與如何融合的兩個問題。城市規劃編制需要“政策工具”方法,也需要“技術理性”方法,但“技術理性”方法歸根結底是一種輔助手段。“技術理性”方法與“技術理性”方法間的關系要由平行的主導與被主導向垂直的囊括與被囊括轉變,最終建立一個城市規劃編制“技術理性”方法體系。要把價值觀念根植于技術方法當中,將具體技術處理寓于帶有社會導向的城市規劃公共政策制定當中 “技術理性”方法應致力于提供規劃師與政府、公眾等多方參與的有效工具與技術平臺。

5結束語

本文的目的在于在借鑒國內相關理論和經驗的基礎上,對完善和優化我國小城鎮開發控制規劃體系提出一些探討性的意見,包括開發控制層面下效率和公平的辯證關系認知、關于小城鎮開發控制指標體系的思考和小城鎮開發控制規劃的“政策取向”與“技術理性”辨析三個方面,并以此希望 對我國小城鎮開發控制規劃體系在內容完善、制度建設、價值取向等方面的構建與完善能夠起到一定的作用。

參考文獻:

[1]李浩.控制性詳細規劃的調整與適應―控規指標調整的制度建設研究[M].北京:中國建筑工業出版社,2007.

[2]湯銘潭,宋勁松,劉仁根,李永潔.小城鎮發展與規劃概論[M].北京:中國建筑工業出版社,2004.

第5篇：土地劃撥的法律特征范文

關鍵詞：老齡產業；發展障礙；對策

基金項目：四川省教育廳資助科研項目（項目編號：10SB089）；四川文理學院資助項目（項目編號：2011R002Z）

中圖分類號：F401 文獻標識碼：A

原標題：老齡產業的發展障礙及對策分析

收錄日期：2012年12月18日

第六次全國人口普查數據顯示，以2010年11月1日零時為準，我國60歲及以上人口占比已經達到13.26%，中國已經進入了老齡化社會。人口老齡化把我們帶入了一個前所未有的發展老齡產業的戰略機遇期。我國擁有世界上最大的老年消費群體，這是一個正在迅速膨脹、極具開發潛力的市場，對于當前中國不斷擴大內需、創造就業機會從而刺激經濟平穩、快速、可持續增長是一個有利因素。因而發展老齡產業不僅對改善和提高老年人的生活水平、保證老年人健康長壽、安享幸福晚年有重要價值，而且對調整經濟結構、實現中國經濟的可持續發展也具有深遠影響。

一、老齡產業概述

老齡產業當前并沒有形成一個一致認可并廣泛使用的統一定義，我國很多學者針對老齡產業都有過定義。有的學者把凡是為老年人提品的行業和企業都稱為老齡產業，有的學者把凡是為老年人提供服務的企業、單位都稱為老齡產業，筆者認為這都是存在偏差的，因為這些企業或行業既可以給老年人提品或服務，也可以給非老年人提供。

在筆者看來，所謂的老齡產業就是要專門或主要為老年人生產、經營商品或提供勞務服務的行業、部門或企業、單位。這包括兩層意思：一是老齡產業必須是指一定的行業，有一定的部門、單位、企業等組織機構；二是這個行業必須是專門或主要為老年人提供商品或服務，只有這兩條都具備才能是老齡產業。全國第一屆老齡產業座談會上也對老齡產業下了定義：“老齡產業是滿足老年人特殊需要的產品、設施和服務，包括老年人衣食住行以及精神文化方面需求的具有同類屬性的行業、企業的經濟活動”。由于老齡產業的服務對象是處于社會地位相對弱勢的老年群體，因而老齡產業是一個具有公益性質特征的產業。但是，不能僅僅強調老年產業的公益性，產業的本質就是要通過市場獲取經濟利益，因而老年產業是帶有公益特征的經濟活動。

二、老齡產業的發展障礙

我國的老齡產業剛剛起步，其發展程度遠遠滯后于老年人口和老年消費群體的發展速度。從政府到公眾，從觀念到行為，我們都沒有做好迎接老齡化社會挑戰的準備，老齡產業的發展困難重重。筆者認為當前老齡產業發展的主要障礙體現在以下幾個方面：

（一）我國老齡產業發展缺少有力的政策支持，老齡產業投資動力不足。任何一個人在當今社會條件下愿意投資興辦老齡產業都期望獲得回報，老齡產業服務對象為弱勢群體的產業特征決定了其公益性的一面，難以從中謀取高額利潤。因而在當前中國公益思想不普及、慈善事業不健全的社會現實下，政府必然要成為老齡產業發展的主要責任承擔者。但是，“養老是一種福利性很強的產業，與政府的招商引資、投工生產等經濟行為或斥資修建公路、完善市政設施等顯性工程相比，養老投入時間周期長、見效慢”，對于同樣是“經濟體”的地方政府來說，支持老齡產業的發展成為了一種負擔。雖然在《中國老齡事業發展“十二五”規劃》中也提出“完善老齡產業政策，引導老齡產業健康發展”，但是由于政府文件中扶持老齡產業的政策很籠統，缺少操作層面的具體辦法，針對老齡產業的優惠政策不落實、不兌現現象較為普遍，土地劃撥、“民辦公助”、水電優惠等在很多地方形同虛設，政府的政策支持難以在現實中起到實質性作用，最終導致老齡產業的投資動力不足，影響到老齡產業的發展。

（二）老年人強大的購買力變成了儲蓄，老年消費難以起到拉動作用。當前中國有近兩億的老年人口，老年人是一個很大的消費群體，這個消費群體可以帶來很多的消費機會。在日本、北歐等一些發達國家的老齡化社會，它的消費主要是靠老人來支撐的，只是在當前中國老年人這一龐大的消費群體沒有轉化為強大的購買力。首先，由于老年人大多已經退休或者喪失了勞動能力，老年人的勞動收入會大幅度減少，老年人不能拿錢去消費；其次，由于老人的社會保障體系不健全，養老保險金低、醫療保險范圍窄、商業保險少，老人時時處于風險中，社會安全感差，不得不捂緊自己的錢袋子，不敢把自己的錢用來消費；最后，由于現實的壓力，老年人的消費觀念一直難以適應當前的社會變遷。傳統的“重積累、輕消費，重子孫，輕自身，重物質生存、輕精神享受”老年人消費觀念造成老齡人口消費結構單一和消費需求不足，老年人不愿意消費，最終老年人應有的購買力變成了儲蓄，難以成為老齡產業發展的動力。

（三）老年用品、服務及休閑文化領域發展滯后，難以拉動老年消費。隨著生活水平的日益提高，老年人閑暇時間充裕，可自由支配收入高，老年人的精神追求和個人文化發展的需求也越來越高，專門針對老年人休閑娛樂市場的潛力巨大。但是，當前專門針對老年人的老年用品店少、服務類別少，休閑、娛樂場所少，社會把更多的關注點放在了小孩、年輕人身上，我國老年用品市場的實際發展狀況并不能滿足老年人的需求。首先，由于廠家缺乏對老年人需求和市場需求的調查，認為老年用品批量少、利潤薄，導致老年產品的開發、研制、生產領域長期受到忽視，老年產品單一，數量少；其次，針對老年人的特殊需求需要投入經費較高，市場風險大，因此缺乏適應老年人需求的高科技產品和高質量產品；再次，當前主要研發的是針對醫療、養生、保健品方面的產品，而針對老年人文化娛樂和精神享受內容的特別少，因而價格昂貴，一般老年人難以接受；最后，涉老行業的企業規模小，缺乏有影響力的企業，缺少品牌，專業水平低，最終導致老年產品的社會接受度低。

（四）傳統觀念制約著老齡產業的發展。作為新興產業，人們廣泛接受老齡產業還需要一個過程，傳統的思想觀念在一定程度上制約著老齡產業的發展。首先，長期形成的福利化養老。社會和老年人對政府期待過高，特別是一些國有企業、國家機關、事業單位等體制內退休老人，長期依靠國家、依靠政府的養老傳統難以改變，容易形成福利依賴過度的問題，不能接受老年產業這一新興事物；其次，對非公有制經濟的錯誤認識影響了養老服務社會化、產業化的進程。長期以來，人們相信政府、相信黨、相信國有企業、相信公有制的觀念還具有很大的影響，人們害怕非公有制經濟進入老齡產業領域會損害老年人的利益，在很大程度上造成了“公辦養老機構人滿為患、民辦機構門可羅雀”的不正常現象；最后，老年人“重積累、輕消費，重子女、輕自己”的傳統觀念限制了老年人的消費，老年人更愿意把錢花在孩子身上。總之，傳統觀念不是一下就可以改變的，它是有一定慣性的，它的改變需要一個過程。

（五）老齡產業人才缺乏。人力資源是推動一項事業發展的基本因素。目前活躍在養老助老服務中的大部分是一些僅憑人道主義和經驗而工作的人，沒有接受過相關的專業教育或有關老年服務知識的培訓。這不僅影響了養老助老服務的質量，而且也制約了養老事業的發展。老齡產業的發展需要眾多的老齡產業管理人才，這些人才不僅需要懂得護理、醫學、保健、養生、康復等老年學、老年醫學知識，還要具備社會工作、心理學、經濟學、管理學等方面的知識，不但要有管理、協調、溝通等能力，更要有服務意識、慈善意識、公益思想。當前從事老齡產業的人才缺乏，受過專業教育的人才也因待遇低、發展前景不好、社會認可度低等原因改行，當前老年行業的人員大多沒有經過系統專業教育或培訓，視野狹窄，觀念落后，難以適應老齡產業大發展的需要。

三、推動老齡產業發展對策分析

老齡產業是朝陽產業，隨著社會經濟的進一步發展、老齡化趨勢的加劇、消費觀念的轉變，老齡產業在整個國民經濟中的作用將越來越大，大力發展老齡產業對經濟發展、社會和諧都將起到重要影響。

（一）強調政府責任，重在政策的落實。老齡產業涉及民政、社保、教育、衛生、工商、稅務、房產等各部門，在具體的實施中難免會出現“有利可圖大家都上，無利可圖大家都讓”的局面，政府要統籌規劃，責權分明，需要形成合力，共同推動老齡產業的發展；政策制定要有前瞻性，不能“頭疼醫頭，腳疼醫腳”，老齡產業是新興事物，隨著老齡化的加劇，必然會出現新問題、新矛盾，政策的制定要群策群議，建立并不斷完善扶持老齡產業發展的法律法規和優惠政策，適應社會發展的需要；強調政策能夠落實，筆者認為通過改變地方政府的政績考核機制能促進老齡政策落到實處，實現老齡產業的快速、健康發展。

（二）完善養老保障制度，提高老年人的購買力。消費決定生產，拓展老年消費結構是發展老齡產業的關鍵，但是老年人的收入水平在很大程度上影響著老年人的消費，因而保證并提高老年人收入保障水平將成為了關鍵。首先，要加快老年社會保障體系建設進程，增強老年人的安全感，讓老年人有錢花、敢花錢；其次，進行老年教育，宣傳老年養生、保健、健康、長壽等知識，逐漸轉變老年人的消費觀念，讓老年人愿意花錢消費；最后，在全社會宣揚“孝”觀念，形成尊老、愛老、重老的社會氛圍，讓全社會都關注老年人。

（三）加大對老齡產業投入力度，推動老齡產業健康發展。堅持“政府引導、社會興辦、市場推動、逐步發展”的方針，實行投資主體多元化、運行機制市場化、服務對象公眾化、服務方式多樣化的發展模式，逐步形成符合我國老年人特點，滿足老年人需求的老齡產業。首先，培育一批生產老年用品、用具和提供老年服務的龍頭企業，打造一批知名品牌，提高老年產品的社會認可度；其次，大力倡導民營資本的投入，增加老齡產品的有效供給，培育壯大老年用品消費市場；再次，培育公眾的慈善意識、志愿精神，運用公益思想引導老齡產業的合理發展；最后，發揮老齡產業行業協會和中介組織的積極作用，疏通老齡產業發展融資渠道，動用全社會的力量推動老齡產業健康發展。

（四）加大老年學、老年服務與管理人才的培養，為老齡產業發展奠定基礎。當前開設老年服務與管理專業的學校比較少，招生也不理想，老齡人才缺乏。筆者認為，提高老年行業人員素質，逐步提高老年行業工資標準，讓老年行業成為讓人羨慕的職業是老齡產業發展的必經之路。首先，要與大專院校、培訓基地合作，一方面對在職人員進行培訓；另一方面培養老年行業的專門性后備人才。其次，制定和完善養老服務業的行業規范和質量標準，提高入職門檻，提升服務質量，提高老年行業的社會認可度、知名度；最后，提高老年行業的工資標準，待遇留人、待遇引人，讓老年行業成為讓社會羨慕的職業。

主要參考文獻：

[1]（美）戴維波普諾.李強等譯.社會學[M].北京：中國人民大學出版社，2007.

第6篇：土地劃撥的法律特征范文

DOI：10.3969/j.issn.1000-4149.2014.06.002

Urban and Rural Population Aging Trends and Policy Implications

of the Urbanization Process in China

TONG Yufen1，LI Yumei1，2， LIU Chuanqi1

（1.School of Labor Economics， Capital University of Economics and Business，

Beijing 100070，China； 2.School of Management， Guizhou Minzu

University， Guiyang 550025，China）

Abstract：The research observes trends in urban and rural population aging using census and statistics and predict the future using multiregional population forecasting model. The results show that aging issue indicated an increasing trend in both areas. Specifically， migration between rural and urban areas makes great contributions to boost aging in the local region. In terms of aging， the more active ruralurban migration is， the faster the future population of the elder in urban grows. Correspondingly， the population of the elder in rural drops dramatically. And after 2022 the population of the elder in urban will more than it in rural. The greater scale of ruralurban migration is， the less proportion of the elderly population and the dependency ratio in the urban region is， and the situation appears opposite in the rural. In future， the proportion of the elderly population in the rural area will always be higher than that in urban area， and the gap showed a narrow trend rather than expanding. Then we will face greater pension burden and economic pressures in urban， and the challenges of home care and longterm care will be serious in rural. Based on this policy implications， the article put forward some policy suggestions.

Keywords：urbanization； ruralurban migration； aging； trends

一、 前言

目前，中國城鎮化正處于“S”型增長的中期快速發展階段。2012年，我國城鎮人口占總人口比重達52.6%，城鎮人口每年以大約3‰～4‰的速度遞增，遠遠超過同期1‰的總人口年增長速度[1]。而改革開放以來我國城鎮化水平的提高，主要通過農村人口向城鎮人口轉變實現，即在城鎮化過程中，農村人口向城鎮轉變所作貢獻約占90.7%，而城鎮人口自然增長在其中的作用只占9.3% [2]。同時，有大量研究成果可以證明，目前農村人口向城鎮人口的轉變主要以農村勞動年齡人口流遷為主。全國第六次人口普查資料也顯示，在我國城鎮地區的常住流動人口中，15～44歲人口約占流動人口總量的78.6%。預計隨著未來中國產業結構的調整及城鎮化進程的加快，農村勞動年齡人口流遷進入城鎮的速度還會加快。這種城鄉人口年齡結構變化趨勢也必然會直接影響到城鄉人口結構及其城鄉老齡化進程。基于這一認識，本文采用多區域人口預測模型，以第六次全國人口普查數據為基礎，對我國未來城鎮化發展背景下的城鄉老齡化變動趨勢進行多方案模擬。通過定量考察人口流遷對城鄉人口老齡化的影響，為我國的經濟社會發展提供必要數據基礎，也通過對預測結果的討論最后得出具有政策含義的結論。

目前關于城鎮化進程的城鄉人口老齡化發展趨勢及其后果，雖然已經引起較大關注，但主要集中于鄉―城人口遷移對農村、城鎮或區域的人口老齡化的影響及后果的定性研究[3～5]，如鄉―城遷移下的年齡特征和生育率變動對農村老齡化的影響[6]、農村就業人口老齡化問題[7]，以及從歷史的角度描述城市人口老齡化的發展趨勢及特點[8]；或者是只針對全國、農村或某一特定城市人口老齡化發展的趨勢預測等[9～12]，目前只有個別學者將中國與其他國家人口老齡化過程中的城鄉差異進行了比較研究[13～14]，但結論差異較大。

值得注意的是，有學者在2005年曾對中國百年人口老齡化發展趨勢進行預測，結果表明，到2053年我國60歲以上老年人數將會達到峰值，約為4.3億，此后開始緩慢減少，但到2100年時仍將有3.5億以上的老年人口；2010年以后我國將進入人口老齡化迅速發展時期，60歲以上老年人口比例在2010～2032年間每兩年就增長一個百分點，2050年時

將達到31%，2100年繼續提高到34%[15]。而2006年《中國人口老齡化發展趨勢百年預測報告》中顯示，到2050年我國老年人口總量將超過4億，老齡化水平推進到30%以上，2040年左右人口老齡化重心將轉入城市，農村人口老齡化程度高于城市的現象將會消失[16]。蔡茜采用第六次全國人口普查數據，運用年齡移算法對我國農村老齡化的趨勢預測結果顯示，我國農村老齡人口呈現線性遞增，2050年其比重將達到36.51%[17]。

本文借助于人口宏觀管理與決策信息系統（PADIS）軟件，對我國分城鄉的人口老齡化趨勢進行了多方案模擬，重點考察了不同鄉―城人口流遷水平下我國城鄉人口老齡化變動的特點，從而為相關政策制定提供決策依據。

二、方法及數據來源

1.采用方法、原理及軟件

根據本文研究的目的，為滿足多區域分要素預測，建立中國分城鄉、分年齡性別的人口預測模型的需要，本文對相關數據做出如下假設：

①依據人口平衡方程，假設期末人口數=期初人口數+本期出生數-本期死亡數+凈流遷數，由此得出計算期內城鄉人口總量。

②采用基期年齡結構，結合生命表、分年齡生育水平和流遷模式的討論，得到預測期內分城鄉、分年齡人口以及人口出生和死亡狀況的相應數據。

在上述基礎上再按城鄉分年齡、性別的人口流遷作為表征城鎮化進程的重要參數，代入預測模型以獲得相應的結論。

本文利用中國人口與發展研究中心研制的國際人口預測通用軟件“人口宏觀管理與決策信息系統”（PADIS）進行預測。該軟件引入了多區域人口情景模型預測，相較以往的人口軟件提高了預測因素的多元化和模型精確度。

2.數據來源

目前，在還沒有一套完全準確的數據可以被作為標準數據的現實情況下，相對于教育數據或戶籍統計數據而言，人口普查數據雖然不可避免地會存在統計誤差，但仍是學者們用于人口問題研究的最重要的基礎數據。本文所用數據來源于歷年中國統計年鑒、歷次人口普查資料和中國人口統計年鑒資料，以確保數據的權威性和精確性。本文以2010年第六次全國人口普查數據為基礎數據，但考慮到“六普”數據存在低年齡組的漏報問題，參考崔紅艷等的“六普”數據評估方法，根據歷年出生人數回推，調增了1107萬0～9歲人口，其中男性599.95萬，女性507.05萬[18]。按1歲組預測截至2050年的人口發展狀況。由于預測期較長，將近40年之久，本文選取了2020年、2030 年和2040年三個節點年份對參數進行了調整。

三、未來我國城鎮化進程中的城鄉人口老齡化預測及主要發現

1.預測方案設置

（1）生育參數的設定。

2010年第六次人口普查數據顯示，我國總和生育率為1.18，遠低于更替水平，學者一般認為這一水平偏低。根據以往研究經驗，考慮目前國家對“單獨”生育政策的放開，預計未來生育水平將會提高，我們選擇兩種生育水平作為重要模型參數。其中低方案假定從當前的城鎮1.4，農村1.86，2030年以后提高到城鎮1.8，農村2.1，并保持該水平到2050年。高方案假定總和生育率從當前的城鎮1.4，農村1.86，到2030年城鎮和農村同時恢復到2.1，之后一直保持不變。同時假定生育模式從2010年到預測末年不發生變化，詳見表1。

（2）死亡和預期壽命參數的設定。

死亡參數的設定，關鍵是要得到未來各年齡的死亡率或存活率。根據第六次全國人口普查數據編制簡略生命表的結果，考慮到我國人口平均預期壽命城鄉差異因素，本文主要參照聯合國平均預期壽命經驗步長的變化趨勢確定城鄉人口預期壽命的增加值。假定未來的死亡概率以2010年為基準，保持不變。對于未來男女兩性的分年齡死亡模式，選擇聯合國模型生命表的一般模式。方案設計如表2所示。

（3）出生性別比的設定。

受生育政策影響，我國出生性別比持續偏高，鑒于國家人口政策是一個逐步調整的過程，出生性別比將逐漸恢復正常。以第六次全國人口普查數據為基準，出生性別比為城鎮116，農村119，到2030年城鎮和農村出生性別比會逐漸下降并恢復至正常水平，即106，保持到2050年不變（見表3）。

（4）鄉城人口流遷方案的設定。

本文的鄉城流遷是指每年從農村轉到城鎮的凈遷移人口，由于缺乏每年由農村向城鎮轉移人口的直接數據來源，我們根據公式“城鎮期末人口數=期初人口數+（本期出生數-本期死亡數）+凈流遷數+因為行政區劃調整增加的城鎮人口數”，從而，“城鄉凈流遷人口=（期末人口-期初人口）-（本期出生數-本期死亡數）-行政區區劃增加的城鎮人口”，對過去10年的城鄉凈流遷人口進行一定的推算發現，2000～2010年間我國城鄉流遷人口增加規模每年大約在1200萬左右。根據發達國家城鎮化發展經驗，當城鎮化率達到一定水平時，城鎮化趨勢將會趨緩。按照我國目前城鎮化進程的速度，假設在2030年左右我國城鎮化達到發達國家城鎮化的經

驗值，之后城鎮化速度將會大幅度下降，這時城鄉之間的流遷人口也會大大減緩。因此，設置高、中、低三種鄉城人口流遷方案（如表4）。此外，城鄉人口流遷模式采用2010年全國人口普查數據中的戶口登記在縣外的分年齡、分性別人口數據作為流遷模式數據，并假定保持不變。且本預測未考慮國際人口流遷，即假定全國總體上為封閉人口。

2.基本結論與發現

不同生育水平和流遷方案下我國城鄉人口老齡化的預測結果如表5所示。

（1）不同流遷方案對應的城鎮化水平。

根據上述設定的方案進行推算，可得不同流動遷移方案下對應的未來我國城鎮化水平變動趨勢（見表6）。在相同生育水平下，流遷規模的大小對我國城鎮化水平影響非常顯著。以低生育水平為例，2030年高流遷方案的城鎮化水平高于低流遷方案6.4個百分點，2050年這一差距擴大為12.7個百分點。以中流遷方案為例，2030年高生育水平的城鎮化率高出低生育水平0.38個百分點，2050年這一差距變為0.96個百分點。

圖1中流遷方案下城鄉老年人口規模變化趨勢

（2）未來城鎮老年人口規模將很快超過農村

且二者差距迅速加大。

數據模擬結果顯示，高、中、低三種流遷方案下未來城鎮和農村老年人口規模的總體變動趨勢一致（見圖1）。城鄉對比發現，2010年農村老年人口規模約是城鎮的1.3倍，但隨著鄉―城人口流遷的加快，我國城鎮老年人口規模增速快于農村，于2020年超過農村老年人口規模，且二者差距不斷擴大，2030年高、中、低流遷方案下城鎮老年人口規模分別是農村的1.37倍、1.31倍和1.25倍，2040年進一步擴大到1.79倍、1.67倍和1.60倍，2050年城鎮老年人口規模將是農村的2.79倍、2.42倍和2.14倍。

圖2中流遷方案下的城鎮和農村老年人口比重

（3）未來農村老年人口比重雖然始終高于城鎮，但二者之間的差距將經歷先擴大再縮小的趨勢。

預測結果顯示，不同生育水平對應的不同鄉城流遷方案下，農村老年人口比重始終高于城鎮，但二者的差距呈先擴大再縮小的趨勢。以低生育水平中方案為例（見圖2），2010年農村僅高于城鎮2.26個百分點，2036年這一差距達到最大值（約11個百分點）后開始逐漸縮小，2045年高于城鎮約8個百分點，2050年比城鎮高5.9個百分點，可見，按現有發展趨勢城鄉人口老齡化倒置的現象不會一直持續。

圖3不同流遷方案下的農村老年人口規模

（4）提升鄉城人口轉移規模，將會明顯減少未來農村老年人口的規模，并會加大未來城鎮老年人口的規模。

如圖3所示，農村老年人口規模呈倒“U”型變化，但將在2026年出現小幅回落，這也印證了1961年開始的自然災害對農村人口的影響相比城鎮更加明顯。在高流遷方案下農村老年人口規模于2038年達到頂峰，為1.36億，而中、低方案下推遲一年達到頂峰，分別為1.41億和1.47億。之后農村老年人口總量開始逐漸減少，2050年高、中、低三種流遷方案對應的農村老年人口規模分別為1.06億、1.17億和1.27億，老年人口規模高方案比低方案少2109萬。說明鄉―城人口流遷規模的擴大將會明顯減少未來農村老年人口的規模。

預測結果顯示，高、中、低三種流遷方案下，城鎮老年人口規模呈線性增長，年均增長率分別為4.42%、4.31%和4.21%，尤其是2030年之后鄉城人口流遷規模對城鎮老年人口規模影響越發顯著。如圖4所示，城鎮老年人口規模由2010年的5225萬分別增加到2040年的2.41億、2.34億、2.28億，2050年繼續增加至2.95億、2.83億、2.72億。對比不同流遷方案下的老年人口規模發現，2030年高流遷方案比低流遷方案高619萬，2040年差距增至1297萬，而2050年這一差距高達2297萬，說明鄉―城人口流遷越快，未來城鎮老年人口規模增長越快。

圖4不同流遷方案下的城鎮老年人口規模

圖5不同流遷方案下的農村老年人口比重變化

（5）提高鄉城人口轉移的規模，將增大未來農村人口老齡化的程度，但對城鎮老齡化程度起到持續的減緩作用。

未來農村老年人口比重增長，呈現先升后降的發展趨勢，且城鄉人口流遷規模作用明顯（見圖5）。2010～2018年，流遷方案對農村老年人口比重影響較小，三條曲線基本重合，2020年開始出現明顯差異且差距慢慢拉大。高流遷方案下農村老年人口以3.57%的速度持續增長，并持續保持高位不下降；與此不同，中、低方案分別于2043年和2041年達到峰值，分別為32.94%和29.91%。2050年三種方案對應的比重分別是40.50%、32.25%和28.56%，意味著三個農村人口中就至少有一位老年人。在高、中、低三種流遷方案下，農村老年人口比重由2010年的10.06%增到20%分別用了14年、16年和17年，對應的平均增長速度分別為3.57%、2.97%和2.66%，表明流遷規模越大，農村老齡化速度越快。

未來城鎮老年人口比重變化與老年人口規模趨勢相似，受流遷規模影響，不同時期增速稍有不同，大體上經歷慢―快―慢的過程（見圖6）。研究發現，生育水平對城鎮老齡化程度影響微弱，因此，以低生育水平為例，高、中流遷方案下城鎮老年人口比重比低流遷方案晚1年，均于2018年超過10%，之后從10%增加到15%則分別用了12年、11年和12年，從15%到超過20%所用的時間為8年、8年和7年，從20%發展為25%的時間依次為12年、10年和9年，對應的平均增長速度分別為2.98%、3.11%和3.20%，2050年城鎮老年人口比重分別為25.09%、26.34%和27.33%。這說明，流遷規模越大，城鎮老年人口比重越低，老齡化發展速度越慢，即鄉城人口流遷對城鎮老齡化程度有持續的減緩作用。

圖6低生育水平不同流遷方案下的城鎮老年人口比重

（6）未來鄉城人口流遷規模越大，對城鎮老年撫養負擔的緩解作用越明顯，但城鎮化發展速度加快將顯著增加農村老年撫養負擔。

預測結果顯示，未來我國城鎮老年撫養比將呈現逐年上升的趨勢（見圖7）。低生育方案下，2040年之前城鎮老年撫養比增加較快，高、中、低流遷方案的平均增速分別為4.14%、4.31%和4.46%。2025年之后，城鎮老年撫養比放緩，平均增速分別為2.08%、2.24%和2.31%，2050年分別為41.34%、44.08%和46.33%。流遷最快和最慢方案下城鎮老年人口撫養比之差由2025年的0.86個百分點擴大到2050年的4.99個百分點，說明大規模的鄉城流遷可以減輕城鎮老年撫養負擔。

未來農村老年撫養比變化特征與城鎮有很大的區別，中、低流遷方案下呈先快速上升再緩慢下降之勢（見圖8），而高流遷方案則持續走高。2040年之前高、中、低流遷方案下農村老年撫養比以5.99%、5.16%和4.64%的速度快速上升，到2040年時分別為80.98%、63.94%和55.04%。2040年之后，中、低流遷方案的農村老年撫養比開始逐年下降；而高流遷方案作用下快速增長的農村老年撫養比卻依然呈現上升的趨勢，但速度有所放緩。到2050年老年撫養比分別為92.42%、62.5%和52.13%，高流遷比低流遷高40個百分點。充分表明流遷規模越大，農村老年撫養負擔越高。

四、政策啟示與政策建議

1.政策啟示

圖7低生育水平不同流遷方案下的

城鎮老年撫養比趨勢

圖8低生育水平不同流遷方案下的

農村老年撫養比趨勢

對前面的基本預測結果進行分析，可以得到如下政策啟示。

首先，城鎮化水平的加速，將對未來城鄉人口老齡化水平及老年人口規模產生顯著影響。相對而言，對農村的影響更明顯。

其次，在人口城鎮化轉移過程中，如果不改變目前的年輕人個人遷移為主而非家庭遷移的模式，將會導致農村人口老齡化程度的進一步加深，給農村養老帶來壓力和挑戰。

最后，雖然城鄉人口轉移規模加大會在一定程度上減緩未來城鎮老齡化水平，但卻會加大未來我國城鎮地區的老年人口規模，使其呈現一個加快上升的趨勢。解決這些規模龐大的城鎮老年人的生活、就業、醫療等問題的壓力將主要集中于城鎮。

2.相關的政策建議

由于城鄉人口老齡化是一個影響深遠而廣泛的長期性歷史漸進過程，尤其是解決人口老齡化面臨的問題不是一蹴而就的，需要穩步推進。因此，我們必須在人口老齡化高峰來臨之前制定應對策略，才能滿足經濟社會發展的需求，而不至于成為經濟社會發展的絆腳石。

首先，進一步建立和完善符合中國國情的老年社會保障體系，形成省、市、縣、鄉、村的五級社會保障網絡，是解決我國城鄉人口老齡化問題的根本保障。從具體職能與分工來看，省級政府部門根據本地區的城鄉發展情況，負責決策并制定適合本地城鎮與農村的社會保障政策和社會保障法律法規，使得市、縣級部門執行政策和行使監督職能時有法可依。如城鎮居民養老保險、基本醫療保險、新型農村合作醫療、新型農村養老保險制度的完善與轉移接續問題。市級和縣級相關職能部門分別負責城鎮和農村的社會保障政策的執行和監督職能，鄉、村則是最基層的承擔單位，負責農村養老機構的興辦等具體事宜。資金來源上采取公共投入與吸引民間投入相結合的方式興辦養老機構，在此基礎上推動社區、家庭、個人養老的發展。需要注意的是，公共養老投入要隨老齡人口變動而發生變動，實行更加靈活的動態管理。考慮到未來我國城鎮化進程加快的發展趨勢，現有的以縣為單位的養老資金模式層次過低，將不能適應城鎮化發展的需要，因此建議提高養老運行層次，至少變縣級統籌為省級統籌，逐漸轉變為全國統籌。

其次，面對城鎮和農村老齡化的不同特征和變動趨勢，應分清各自的主次矛盾，選擇最適合的方案。基于城鎮現有的社會保障制度及執行情況，考慮到受未來城鎮化進程加快的影響，未來城鎮老年人口規模不斷增長并超過農村的趨勢成為必然，因此，社區養老社會化是城鎮工作的重點，盡快做好社區老年照料服務體系的建設。國家要加強老年服務業的政策扶持和公共投入，加強疾病醫護、生活服務、精神慰藉、文化體育、老年參與社會等硬件和軟件的建設。硬件建設要按照當地經濟發展水平，因地制宜，梯度發展。軟件方面要完善服務體系，增加服務項目，抓好管理隊伍、志愿者服務隊伍，鼓勵低齡老人為高齡老人或患病老人服務，以創造居家養老的新環境。具體可從以下三個渠道著手：一是建立以政府主導的綜合性社會福利機構，重點服務“三無”、“五保”、貧困、失能、智障等老人，發展社區日托和全托型養老服務機構；二是建立以NGO 為主的非營利養老機構，政府通過土地劃撥、稅費減免、貸款貼息等優惠，鼓勵社會力量建立民辦公助、公建民營、民辦民營等不同性質的養老服務機構；三是建立以市場為主的產業化養老機構，滿足老年人個性化需求。

再次，根據中國農村發展的實際，本文認為在社會養老保險初步建立時，農村仍應建立以家庭養老為主、社區養老為依托、機構養老為補充的養老服務體系。一方面，發展農村經濟，使農村有較強的經濟承受力，是解決農村老年人養老、醫療等社會保障問題的根本基石。長期以來，我國施行的經濟政策都是以優先發展城鎮和工業為主導的非均衡發展戰略，加之歷史遺留下來的資源稟賦的差異，使得農村經濟發展一直落后于城鎮，而農村大量青壯年勞動力流遷到城鎮，為城鎮提供“養老金紅利”。因此，城鎮也應堅持“先發展帶動后發展”的思想，鼓勵城鎮的機關事業單位、社會團體、企業與農村結成幫扶小組，為農村提供資金、技術等的支持，采取“公司+農戶”、“農業生產大戶+農戶”、“公司+村民小組+農戶”等多種合作經濟，促進農村發展經濟，切實增加農民收入，以提高農村家庭養老和抗風險能力。