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土地流轉制度是家庭承包經營制度的延續和發展,1984年1號文件《關于1984年農村工作的通知》第一次打開這一政策口子。隨著市場經濟的發展,農村土地流轉也逐漸興起并合法化。農村土地流轉的主要目的是農民自身的發展以及農村現代化的建設,農戶是最主要的受益主體,這一政策對其具有重要意義。但隨著農村土地流轉政策的推行,政府、集體、農民三者之間的聯系加強,農民作為其中的弱者,其利益往往受到損害,盡管國家意識到種種漏洞之后采取了多種補救措施,但農民權益損害現象仍屢見不鮮,這就要求我們時刻高度關注這一問題,多角度、全方位地思考這一問題,最終實現農民利益最大化。
關鍵詞:
農村土地流轉;利益;維護
在我國,土地流轉主要是指土地使用權的流轉,土地的所有者屬于國家和集體。土地流轉制度下,農村土地可以根據農民自身的意愿進行轉讓、租賃、入股、抵押等,土地流轉在我國經歷了一個由隱蔽到公開、由非法到合法的過程。2003年3月1日,《農村土地承包法》實施,對土地流轉進行了原則上的約束,為土地流轉實踐奠定了法律基礎,這標志著我國土地承包經營流轉制度的正式確立。此后,中國各地區根據不同的實際情況制訂了不同的土地流轉制度,但其目的都是為了農民、農村、農業的更好發展。
一、農村土地流轉之于農民的意義
1.農村土地流轉有利于農民自身發展。農業規模經營主體是直接或間接從事農產品生產、加工、銷售和服務的任何個人和組織(張義珍,1998)。土地流轉制度下,農業規模經營主體通過租賃其他農戶的土地擴大經營規模,增加利潤;隨著市場經濟的發展,為城市第二、三產業提供了更多的就業機會,通過耕地經營收入甚微的農戶可以通過土地流轉轉租、入股,加入到城市發展的行列,實現收入的增加、眼界的開闊等更高層次的自我發展;同時也可以實現農民、務工人員雙重身份、雙重收入來源。總之,妥善利用土地流轉這一政策,能夠有效加快農民的自身發展。
2.農村土地流轉有利于農業總體發展。農業規模經營主體生產規模擴大,擁有更多的資金投入到科技創新、管理水平提高、勞動者素質提高的領域中,從而有利于農業生產效率提高、農業生產方式的轉變以及提高農業現代化的發展水平;土地流轉下的土地集中耕作,彌補了土地分散經營耕作難、灌溉難等缺陷,從而實現農業機械化生產;低成本投入,高標準產出,從而實現農業產業化、規模化生產。農業是國民經濟發展的基礎,土地流轉政策的實施就是為了農業的基礎地位更加穩固,實現農業總體發展。
3.農村土地流轉有利于農村的建設發展。當前,農村與城市發展的差距還比較大,農村是全面建成小康社會的短板。在土地流轉政策的實施中,農村的土地資源得到了優化配置,農村的人口得到了更加妥善的安置,農村經濟發展得到了進一步提高;此外,農村自治組織中,農村政府、村委會都高度重視對于土地流轉的推行,從而加強了農村管理水平的提高。隨著土地流轉政策的進一步優化,政府根據農村的不同發展狀況形成了制度創新,從而形成不同的地方特色,這不僅有利于當下新農村建設的發展,也有力地推動了農村政治、經濟、文化、生態、社會的“五位一體”全面協調發展,對于縮小城鄉差距、全面建成小康社會目標的實現都有重要意義。總之,在土地流轉新視域下,三農問題的發展又達到了一個新的高度,其最終的受益主體是農民。
二、農村土地流轉中農民權益的困境
在我國農村,土地的所有權屬于集體,農民擁有土地的使用權,農民的主要收入來源、農民的根本是土地。農村土地流轉制度下,國家、集體、農民三者的關系緊密相連。國家角色主要體現在制度的制定者、國家糧食安全的維護者、農民權益的維護者以及土地征用者等方面;集體作為農村土地所有者擁有土地發包權、土地調整權與管理權等;相比之下,農民的權益維護相對薄弱,最易受到外來的損壞。
1.國家、集體、農民三者作用結果下,農民的自主性困境。國家是農民權益的最大維護者,但是,由于政府是國家政策的直接實施者,在實施的過程中,往往具有主觀性和片面性。例如,政府為了城市發展規劃、農業產業化的發展目標而動用農民土地,在一定程度上屬于強制性的命令執行,事先未做到與農民洽談;其次,政府的部分官員出于個人私利,違背相關制度安排,打著各種利國利民的幌子征用農民的土地,或者占為己有,或者通過土地買賣獲取暴利,典型的利用職務便利謀取私利,這樣一來,農民的自主性遭到破壞;此外,有些農民對于土地流轉政策并不十分了解,加之政府部門的曲解,對農民自主性更是一種致命的破壞,農民的合法權益遭到損失。集體是土地的所有者,在農村,集體身份的主要體現是村委會。村委會是一個介于國家權力與政府行政權力之間的具有準行政特征的組織。因此,村委會在執行相關政策規定時所承擔的政治經濟責任都較小,有些人往往鉆其責任的空子,做有損農民權益的事情而不受懲罰。所以,農民作為權利薄弱一方,往往被迫進行土地流轉,從而權益受到損害。
2.土地流轉機制不夠健全,農民的信息困境。目前,農村關于土地流轉的相關信息傳遞還不夠及時、不夠準確,如有些農民得知土地流轉的相關信息全通過小道途徑,致使人們的信息往往具有滯后性,接受虛假信息傳遞后受挫;此外關于農村土地流轉的相關程序問題,農民沒有正確的途徑獲得,也沒有相關人員的協助,因此在簽訂合同時,農民沒有較強的權利意識,從而這種盲目性與被動性的土地流轉,帶來的并非是利益最大化的效果,反而會受到欺騙與權利損害。這種種農民權益的困境都與當下農村土地流轉的機制不夠健全有關,農村中有較少甚至完全沒有關于土地流轉方面的專門機構、部門。所以這種客觀方面的不利影響原因勢必應得到解決。
3.土地流轉結束后,農民的社會保障困境。土地流轉作為一種新的土地政策正在全國農村地區開展,越來越多的農民參與或即將參與到其中。就目前的情況來看,農村地區的醫療、教育、基礎設施保障同城市差距還很大,所以,農村土地流轉結束后,農民的安置問題、社會保障問題依舊堪憂,政府對農民的安撫能力有限。也正因如此,有相當大一部分農民不愿意、不接受進行土地流轉,對這部分農民來說,土地是他們賴以生存的基礎,是他們天然的保護屏障,這在一定程度上可以說,土地流轉這一制度的施行本身就是對農民權益的一種損害,這個問題也阻礙著土地流轉工作的順利進行。隨著土地流轉政策的進一步推行,新的困境仍在不斷出現,所以舊的難題不了斷,農村土地流轉工作就難以進行。國家政府、社會力量、農民個人都應該為土地流轉的困境出謀獻策。
三、農村土地流轉中農民權益的維護
就農村土地流轉來說,土地流轉必須使得農民從中真正受益,土地流轉絕不能以犧牲農民的合法權益為代價,否則本身就失去了意義。
1.建立有效的政府權力約束機制。確保農民合法權益的最為重要的方法就是如何遏制地方政府的權力沖動,使其在法定的范圍內扮演好自己的角色與承擔應有的責任。首先,通過制定相關法律制約政府的行政職權,即“以法律制約權力”,嚴格執行法律規范,嚴厲懲處違法行為;其次,規范地方政府的權力過程,即“以程序制約權力”。在這一過程中,國家、社會、集體、個人都是政府權力實施的監督者;此外,權力結構的模糊不清使得農村土地處于所有權主體虛置、使用權不完全的狀態,因此要明確權力結構,即“以權力制約權力”,真正發揮農民在土地流轉中的主動性,自覺自愿流轉。
2.建立完善專門的土地流轉機構。農民與集體經濟組織在土地流轉問題方面長期處于博弈的狀態,農民對于土地流轉的相關信息往往不對稱,農民在土地流轉合同制定中缺少維權意識,農民的土地流轉自主性往往受到破壞……這就要求有一個專門負責農村土地流轉的機構,為土地流轉提供中介服務,為農民提供及時、精確的信息,為農民利益最大化提供支持與幫助。目前與社會主義特色相適應的農民組織并沒有有效地建立,土地流轉則為這種組織提供了新的契機,農村土地流轉專門機構的建立,無疑將會為農民權益的保護提供強有力的保障,也會因此調動農民對于土地流轉政策的信心,加快農村土地流轉政策的順利實施。
3.加快農村土地流轉后社會保障系統的建設。農村的社會保障工作還需要全社會長期的共同努力,將民生問題作為當務之急的大事來解決,打破城鄉發展的桎梏。例如:加大農村地區基礎設施建設的投資規模;建立完備的醫療、保險、教育、養老等機制;加快農業產業化的發展,推動城鎮化發展步伐,為農民提供更多的就業機會和收入來源等等。
四、結語
總之,要提高農村的進步發展,要增強農民的與時俱進,要加快農村的現代化建設步伐,要減輕農民對于土地的過分依賴,要消除農民的后顧之憂,要讓農民擁有更多的獲得感。綜上所述,農民在土地流轉過程中的合法權益一刻得不到保障,農村土地流轉政策就一刻得不到順利推行,只有實現農民權益最大化,才能展望土地流轉政策的美好明天。
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關鍵詞:農地流轉;意愿;政策導向
導言
關于我國農地流轉出現的原因,理論界已經給出不少有價值的觀點。有學者通過問卷調查分析后認為其主要原因是實行家庭承包責任制以后,農村家庭主要勞動力已轉向了第二、三產業,并獲得了比從事農業生產更高的效益。政策趨向和一些新的因素在農村推進,如工商資本進入農業等導致我國農地使用權流轉。由于農戶分散經營和規模化經營之間的效益差異及從事農業生產和從事非農業產業的收入差異,農地使用權出現了實現流轉的內在動力。農戶異質性人力資本劃分為務農優勢、務工優勢、務農與務工優勢相當三類,基于“經濟人”理性,農民一旦根據異質性人力資本追求利潤最大化,那么農民就具備了農地流轉的意愿,并得到加強。因此如果推動農村勞動力轉移,就可能加快農地流轉。隨著非農就業機會的增加和非農收入的提高,土地的社會保障功能逐漸減弱,加之年輕人對土地耕種的意愿不斷下降,會有越來越多的農戶期望土地轉出。
從以往的研究中可以看出,影響農地流轉的因素是多種多樣的。這種多樣性的前提是不同的自然條件、經濟社會狀況、文化傳統和政策環境,因此,影響農地流轉的共性背后必然存在著諸多的差異,而對于一個地區農地流轉意愿差異性的調查分析,是該地區政策制定的現實依據。基于此,對山東省農地流轉的現狀進行實證分析,并在此基礎上把握其內在動力,這對于優化農地流轉政策,促進城鄉一體化發展是非常必要的。
1、山東省農地流轉現狀與特征
山東省是農業大省,同時也處在工業化、城鎮化快速發展的時期。農地流轉成為生產力發展、生產方式調整、產業結構轉型背景下的必然趨勢。基于山東省土地流轉相關數據,可以發現近幾年山東省農村土地承包經營權流轉的大體狀況、基本特征和未來趨勢。
1.1 流轉規模擴大化
根據山東省2008、2009年數據統計資料,2008年山東省家庭承包土地流轉總面積為3099713畝,家庭承包經營的耕地面積為90182951畝,流轉面積占耕地面積的3.4371%;2009年山東省家庭承包土地流轉總面積為4717240畝,比2008年增長了52.1831%,家庭承包經營的耕地面積為90493544畝,流轉面積占耕地面積的5.2128%,比2008年增長了1.77個百分點。各個城市2008、2009年的家庭承包土地流轉面積如下圖,我們可以看到,大多數城市2009年土地流轉面積都比2008年有所增加,整個山東省的農地流轉規模呈擴大趨勢。
1.2 區域化現象顯著
由下圖可見,各地區的農地流轉的發展速度不盡相同。濰坊的發展速度最快,2008年濰坊的農地流轉面積為349566畝,占家庭承包經營耕地面積的3.623%,2009年濰坊的農地流轉面積為840415畝,比2008年增長了140.4167%,其次,煙臺、濟寧、青島、臨沂、泰安等地的農地流轉面積也有較大幅度增長;而濱州、聊城則出現了負增長。可見各地的農地流轉發展狀況參差不齊。
1.3 流轉形式選擇多樣
土地承包經營權流轉的形式多種多樣,2009年山東省統計資料如下表,山東省土地流轉形式有轉包、出租、互換、轉讓、股份合作以及其他多種形式。其中,轉包和出租是土地承包經營權流轉的主要形式,2009年山東省轉包面積占流轉面積的44.794%;出租面積占30.462%,比2008年提高了2.24個百分點。
1.4 流轉程序日益規范化
農地流轉行為中,很多流轉只是口頭約定,并沒有簽訂正式、有效的書面合同,缺乏規范的法律程序與步驟,一旦出現異議,則很容易引發土地承包經營權的糾紛事件。比較山東省2008與2009年的土地流轉合同份數,見下表,2009年簽訂的合同數量達到753899份,比2008年增長了53.0446%,說明山東省農地流轉程序逐漸走上法制化、規范化的軌道。
1.5 流轉去向多樣化
農地流轉去向中,農戶轉入占絕大多數,高達60%;除了農戶轉入,近幾年企業轉入數量也逐漸增加,2009年,山東省企業轉入土地數量在所有流轉去向中高居第二;其他也有轉入合作社或流入其它主體。
若將農地流轉從根本性質上來界定,它就是商品經濟市場上商品的一種交換與買賣,是農村土地承包經營權在不同主體之間的流動與轉移。只不過這個經濟市場具體微觀到了土地流轉市場,商品種類具體到了農村土地的承包經營權而已。但這個市場和一般的商品經濟市場存在著差別,它的高效、健康運轉比一般的商品經濟市場的有效運轉更有難度。這個狀況的存在是必然的,這是由農地流轉市場上特殊的商品屬性和特殊的買賣雙方及我國特殊的國情決定的。
農地流轉市場上所買賣的商品就是農村土地的使用經營權,我國農村土地產權制度不統一,土地的所有權歸國家或農村集體所有,我國憲法規定,農村土地的所有權不能買賣,因此農地市場上買賣、交換的是土地在某一時間段內的使用經營的權利。并且土地也與一般商品不同,它具有價值的再生產功能,還是一種有限的資源,尤其是耕地存在數量的多少,對于我國的糧食安全具有重要的意義。土地產權制度所屬于不同的主體,不同的主體必然有不同的利益需求,極容易造成不同主體間的利益沖突。但是所有權與使用權分離是可以成立的,房屋租賃市場就是一個很好的例子,但這必須以明晰的產權邊界為前提,否則是造成市場的混亂,以及主體合法利益無法保證。
農地流轉市場的出現,其根本原因是市場供求雙方的需求導致的,隨著非農產業的發展,非農就業人數增多,大量農民離開土地,閑置土地的存在為農地流轉市場提供了商品資源,這就催生了農地流轉的供方產生;自然風險和市場風險的加劇、市場競爭的激烈化,對農業生產提出了更高的要求,規模化、機械化成為當代農業的發展趨勢,因此打破目前各家農戶分散經營模式成為急需解決的問題,這就需要土地規模的適當合并,農業生產者為了追求更高的利潤,就需要迎合現代農業的發展要求,這促成了農地流轉市場中需方的形成。供需雙方的出現為農地流轉市場形成提供了根本動力,形成了理論上的可能性;在我國,法律允許農地生產經營權在不同主體之間流動,這為農地流轉提供了現實可能性。允許農村土地生產經營權流轉,是對我國農村生產制度的進一步完善,是對的補充。
2、影響土地流轉意愿的因素
土地流轉的實現受到多種因素的影響,其中有主動流轉的因素和被動流轉的因素。其中,基于農民愿意的土地流轉是最根本的,也是最值得提倡的。
2.1 農民是否愿意參與農地流轉,首先受到農地流轉價格的直接影響,這是最直接的誘導因素。土地流轉價格首先受土地本身資質的影響,比如土地的肥沃程度、再生產能力、地理位置、交通條件等,但在農地流轉市場上,最終均衡價格的形成是由土地的供求雙方決定的。供給曲線與需求曲線的交點就是均衡價格水平,但是除了價格本身高低外,非農產業的迅猛發展為部分農民提供了非農就業,因此農地流轉市場上土地供給數量就增加了,造成供給曲線向右下方移動;受農業現代化和機械化的影響,農民、企業將土地轉入的需求也加大,因此需求曲線向右上方移動,但是變動后的均衡價格的高低受需求曲線和供給曲線向右移動相對幅度的大小決定。若是需求曲線的移動幅度高于供給曲線的移動幅度,最終的均衡價格比之前的均衡價格要高;若是供給曲線的移動幅度高于需求曲線的移動幅度,最終的均衡價格比之前的均衡價格要低。我們將農戶類型劃分為純農業農戶、兼業農戶和完全非農農戶,考慮將土地流轉出來,對于純農業農戶來說,只有在流轉價格與農業生產收益持平或高于的時候,才會考慮是否會把土地轉出;對于兼業農戶,也會家庭經濟收益最大化以及農業勞作與非農就業、閑暇的替代效應;對于完全非農農戶,流轉價格的高低對他們的影響要低一些。從轉入方向來考慮,無論是農戶還是企業都會考慮流轉成本與收益的關系,只有在土地所帶來的收益高于土地租金的前提下,才會考慮將土地轉入。兼業農戶家庭的存在,在非農邊際收益大于農業邊際收益的情況下,才會選擇轉出土地。這里就會發現一個問題,轉入和轉出都會比較土地收益和土地租金的關系,也就是說,要想有土地流轉的經濟動力,那么在土地租金一定的前提下,就必須使流轉后的土地收益增加,即流轉后的土地收益是高于農戶分散經營的收益的。
2.2 周邊區域內非農產業的發展程度是農民是否愿意參與農地流轉的潛在動力。在同一區域內,在資源一定的條件下,各項資源在農業產業和非農產業的分配是此消彼長的,這里所說的資源當然也包括人力資源,也就是說,一般情況下一個地區的非農產業發展的越好,非農就業人數就越高,這樣就會有大量的農民從土地上抽離出來從事非農產業,非農就業的收入水平和勞動條件都比農業生產具有相對優勢,因此造成農民向非農產業持續不斷的轉移,致使大批的土地處于閑置狀態(當然會有部分農民選擇兼業,同時顧及非農工作和農業生產)會促進農民將手中的土地流轉出去。
2.3 土地農業產值水平的高低,左右了農民對于土地的重視程度。土地的農業產值水平越高,在農民的家庭收入中所占的比重就越高,農民對于土地的依賴程度就越高,從事農業生產的積極性就越高,就越會握緊手中的土地,將土地轉出的意愿就越弱;相反,土地產值越低,農業收入在農戶家庭總收入中的比重就越低,農戶對于土地生產的依賴性就越小,從事農業生產的積極性越小,將土地流轉出去的意愿就越高。例如,壽光田柳鎮的土地流轉率很低,農民的土地流轉積極性不高,后經調查發現,田柳鎮一家農戶一個大棚的年收入就能達到2萬元,與在外務工收入基本持平甚至高于在外務工收入,農業產值較高,那么從事農業生產對農民具有更高的誘惑力,農民更愿意從事農業生產而不是將土地流轉出去。
2.4 農民的受教育水平和文化偏好影響農地流轉。農民受教育水平的高低最明顯的作用體現在農民掌握農業生產技術的多少上,同時也潛在影響著農民的認知水平和接受新事物的速度。通常情況下,受教育水平高的農民比受教育水平低的農民更容易進行土地流轉。在山東省土地流轉調查中可以發現,土地流轉的主體中,中、青年農民所占比例要遠遠高于年紀大的農民。文化水平越高,非農就業能力會越高,對土地的依賴程度越低;也更容易學習、掌握新的農業生產技術,具有更高的膽識和眼光,會大膽的租入土地,運用新的專業生產技術,想方設法的降低生產成本,實現規模經營,提高農業生產率,獲得更高的經濟收益,將農業生產作為一項事業來發展,而不是當作生存的必需。相反,文化水平越低,傳統思想越濃重,對土地的重視程度越高,對土地流轉行為越排斥。擁有土地使用權的是廣大農民,這是一個特定的群體,這一群體的聚居密度高,受傳統思想影響較深,接受教育程度普遍偏低。在農村,絕大多數農民認為農民種地是天經地義的,土地是祖祖輩輩的依靠,農民的生活環境一直在告訴他們土地的重要性,長期積累的經驗能左右人的偏好及認知,這種傳統的土地文化經過垂直的代際傳播,導致了農民內生偏好的形成,因此農民思想深處已經認可了這種觀點,在對待土地是否轉出的問題上,對土地有著本能的有一種控制偏好,這種偏好在農民的思想深處占據著極其重要的位置,這是農地流轉在農村推行阻力重重的重要原因之一。
2.5 社會保障水平和政策的導向作用影響農地流轉。農民對于土地的依存觀念是否改善,很大程度上依賴于當地的社會保障制度是夠健全。土地對于農民的意義,不僅僅有解決就業的功能,還是生存的基本保障,尤其在我國,自古以來,土地都是農民安身立命的根本,土地作為生產資料,承擔著農民的就業和生存的雙重保障作用,維持著農民的基本生活水平。因此,在農村社會保障機制不健全的地區,農民就會缺少生存的基本安全感,農民就會緊緊握住手中的土地,即使閑置、撂荒也不肯流轉,要起碼保證對土地的絕對支配權。在農民傳統的觀念里,即使生活再艱辛,只要有土地,就能夠養活家人,日子就能過下去,如果手中沒有了土地,也就失去了生存的最后一道保障網。隨著農村社會保障制度的不斷完善和深入,將會為農民提供更多的福利,在客觀上也促進了內地流轉規模的擴大和進程的加快。另外,政府政策、文件的出臺,對農民是否進行農地流轉具有重要的的導向性作用。例如,我國土地使用權30年不變的政策,就增強了農民土地使用權穩定的信心。國家對于農地流轉的優惠措施和扶持政策,會在相當程度上促進農地流轉行為的發生。
3、結論及政策導向
具備了農地流轉的偏好才發生的農地流轉行為我們將其定義為主動流轉,但是具備了農地流轉偏好,農地流轉行為也不一定會發生。由上述分析可知,在實現中,農地流轉這一行為的發生中還會受到諸多主客觀條件的制約,要促進農地流轉行為的發生既要培養農民的流轉偏好,又要完善流轉過程中的各種客觀條件。那么,反過來說,已經發生了土地流轉行為,也不一定就意味著農民具有了農地流轉的偏好。比如受城鎮化發展的影響或國家某項政策影響,農民是在不具備農地流轉偏好的前提下接受了農地流轉的事實,也就是被動流轉。健康、自然的流轉應以主動流轉為主流,因此在推動農村土地流轉的過程中,應循循善誘,創造有利的環境,引導農民首先形成積極的意愿。
歷史的經驗證明,在農村改革的過程中,順乎農民意愿的政策就是好的政策,反之,違背農民意愿的政策就會在現實中處處碰壁,因而也會阻礙改革的進程。人民群眾是歷史的創造者,同時也是制度創新的主體。在農地流轉的過程中,政策的制定和落實要注重兩個方面。首先,政策的制定要以農民的真實意愿為依據,要建立在充分調查研究的基礎之上;其次,政策的落實需要農民的廣泛參與,因此需要因地制宜,在實踐中總結經驗,推動政策和制度的不斷完善。
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The Analysis of Farmers’ Preference and Behavior
for Farmland Transfer in Shandong Province
WU Zhong-zhe WANG Jie
(1. Shandong University,Jinan 250100;2. Shandong Economic University, Jinan 250002)
論文摘要:平穩有序地流轉土地承包經營權解放了農村生產力,促進了農村繁榮、農業增效和農民增收。文章分析了當前我國在推進農村土地流轉過程中存在的主要問題,并從制定政策措施、完善市場體系、健全管理機構和財政政策等方面提出了對策。
農村土地承包經營權流轉是家庭承包經營制度的完善和發展,是構建現代農業模式,實現產業結構調整的客觀需要。近年來,隨著工業化、城鎮化不斷推進,農村二、三產業加快發展,農村勞動力大量轉移,農村土地流轉趨于加快,規模逐年擴大,呈現出了經營主體多元化、流轉形式多樣化、利益關系復雜化的發展局面。在新的形勢下,如何促進農村土地流轉的健康發展,是值得我們思考和研究的問題。
1、當前農村土地承包經營權流轉中存在的問題
我國農村土地承包經營權流轉,反映了生產要素的合理流動和優化配置,總體是健康、有效的,但也存在一些不容忽視的問題。
1.1政策措施不完善
首先,隨著土地承包經營權流轉規模擴大、速度加快、流轉對象和利益關系日趨多元,迫切需要地方政府出臺相關的具體措施,加強管理和服務,但目前除中央出臺的宏觀政策外,各地區尚未制定出臺指導土地流轉的具體政策措施,土地流轉缺乏政策的引導和規范,制約了農村土地的流轉。
其次,對土地流轉的支持不到位。農業生產投入大、周期長、風險高,收效慢,對大資本缺乏吸引力,而中小投資又往往受制于資金技術等原因不愿甚至不敢投人,加之目前我國許多地方的農民流轉意愿不強,寧愿拋荒土地也不愿流轉,從目前的實際來看,各級政府尚未出臺針對流轉農民和流人種田大戶、專業合作社和企業公司的具體支持政策,嚴重制約了農村土地的流轉。
1. 2管理機制不健全
土地流轉市場尚未形成,轉出轉人之間缺乏足夠的信息聯系,阻礙著土地流轉在更多方式、更大范圍和更高層次上進行。轉包費、租賃費缺乏科學依據,沒有與之相關聯的評估、咨詢、公證、仲裁等中介機構。農村土地流轉服務機構處于空缺狀態,致使土地承包經營權流轉信息網絡無法建立,土地流轉供求信息不能及時有效溝通,而且二輪土地承包的一些遺留問題也得不到及時處理,不少地方存在著農村土地承包經營權落實不到戶,承包合同簽訂不到戶、不規范、承包經營權證書發放不到位、流轉合同不規范等問題。
1.3流轉運作不規范
現在農戶之間的土地流轉多是口頭協議,未通過簽訂流轉合同來規范流轉雙方的權利和義務,即使簽訂合同也存在手續不規范、條款不完備等問題,土地流轉登記管理難度大,特別是農戶以口頭協商流轉的土地,縣、鄉農村土地承包管理部門難以掌控,更無法登記備案。由于口頭合同穩定性差,雙方利益無法受到法律保護,不便于管理,而且也為以后產生不必要的糾紛留下了隱患。同時口頭協議的隨意性也造成接包方缺乏長期經營的打算,舍不得增加投人,積極性不高,不利于農業的長遠發展。
1. 4服務保障措施不到位
首先,我國農村的社會保障機制尚未形成,土地對農民來說仍具有十分重要的社會保障和就業功能,這就決定了農民不肯輕易離開土地。加之我國大部分城鎮化和縣域經濟發展仍較滯后,二、三產業接納農村勞動力的能力有限,許多農戶仍靠種地維持生計,不敢也不能放棄土地承包經營權,土地流轉只能是小規模和短期流轉,影響了土地資源的優化配置和使用效率的提高。其次,土地流轉服務缺位。絕大多數鄉鎮、村尚未成立土地流轉的服務機構,缺乏合理的引導和組織,沒有真正建立起資產評估、委托、法律咨詢、信息服務、流轉中介等服務機構,供求雙方很難找到一個合理的交易平臺。
1.5流轉違法現象時有發生
少數地方的基層干部對維護農民的土地權益和堅持農村基本經營制度的重要性認識不足,不顧客觀實際,盲目對流轉下指標定任務,違背農民意愿強行流轉。有的地區為了片面地追求農業規模經營和村集體經濟發展,隨便改變土地承包關系,用行政手段將農戶的承包地轉租給企業經營,嚴重影響了農民正常的生產和生活;有的地方為了降低開發成本,更多地招商引資,借土地流轉之名,隨意改變土地的農業用途,并強迫農民長時間,低價出讓土地經營權。這些問題如不加以糾正,將引發許多矛盾,甚至動搖農村基本經濟制度。
2、促進農村土地承包經營權流轉的對策
土地承包經營權流轉是一項復雜的、政策性很強的工作,事關農民的切身利益,事關農村經濟發展和社會穩定大局。因此,要促進農村土地的流轉,加快現代農業建設步伐,就必須要明確思路,抓住影響土地流轉的關鍵環節和問題,突出重點,積極推進,確保農村土地流轉的順利進行。
2. 1深化思想認識,確保“五個堅持”
一是堅持穩定和完善農村基本經營制度。以家庭承包經營為基礎、統分結合的雙層經營體制,是農村的基本經營制度,是黨的農村政策的基石,必須毫不動搖地堅持。要賦予農民更加充分而有保障的土地承包經營權,現有土地承包關系要保持穩定并長久不變。二是堅持尊重農戶的土地流轉主體地位。尊重農戶的選擇,流轉與否、采取何種方式流轉、流轉價格如何確定,要由農戶來決定。要按照依法、自愿、有償的原則引導農戶流轉土地承包經營權,不能強迫農民進人土地承包經營權流轉市場。三是堅持農村土地流傳中“三個不得”原則。土地流轉的只是承包經營權,不能在流轉中變更土地所有權屬性,侵犯農村集體利益;農地只能農用,不能搞非農建設和開發;受讓方和農村基層組織不能以任何借口強迫流轉或者壓低租金價格,侵犯農民的合法利益。四是堅持因地制宜。土地使用權的流轉不能搞一刀切、一個模式,在條件尚不具備的地區,應提倡農戶對自身所經營的土地進行勞動積累,提高土地產出率。而在一些經濟相對發達地區,農民從事非農生產的機會多且能獲得較穩定的收人,應鼓勵其進行土地流轉。五是堅持管理、規范、有序。要切實加強對土地流轉的管理指導,建立健全流轉制度,強化流轉信息服務,規范流轉合同并加強管理,及時調節流轉糾紛,維護各方利益,確保土地流轉和規模經營規范有序。
2. 2抓緊出臺制定促進土地流轉的政策措施
各省要結合實際,盡快制定出臺土地承包經營權流轉實施意見,明確農村土地流轉的指導思想、總體目標、基本原則以及加快農村土地流轉、推進規模經營、提高土地經營效益等方面的政策措施,指導和規范農村的土地流轉,加強管理和服務,使土地流轉有法可依。同時,各級政府和各級部門要盡快制定出臺支持土地流轉的具體措施,對土地流出的農民進行獎勵,做好各種保障服務,解除農民的后顧之憂,提高流轉意愿;加大對種田大戶、專業合作社和一些龍頭企業的扶持力度,提高他們的投資意愿,推動規模經營;建立健全土地流轉的服務機構,不斷完善服務措施,規范農村土地流轉。
2. 3切實解決好農村土地二輪承包遺留問題
穩定農村土地承包關系,把農民土地承包經營權長久不變的政策落到實處。按照有關法律和政策要求,二輪承包時簽訂的耕地承包合同,承包期限不達30年的,要補簽到30年;對尚未簽訂農村土地承包合同或合同簽訂不規范的,要補簽或重新簽訂規范的書面合同;對沒有按照國家規定式樣制發承包經營權證書的,縣(市、區)要安排落實經費印制,補、換發到戶;土地承包合同檔案資料不健全的要收集整理歸檔,妥善保管。
2. 4規范土地流轉行為,確保流轉規范有序
以實施流轉合同制和備案制為重點,規范流轉行為。按照農村土地流轉合同示范樣本,結合本區域的實際,指導流轉雙方簽訂規范性合同文本,報發包方和鄉(鎮)農經管理機構備案。建立農村土地流轉合同鑒證制度,對流轉合同及有關資料進行歸檔并妥善保管。建立流轉情況登記冊,及時記載和反映流轉情況,對以轉包、出租或其它方式流轉的要及時辦理相關備案登記,以轉讓、互換方式流轉的要及時辦理有關承包合同和土地承包經營權證變更手續。
2. 5完善流轉市場體系,加強流轉管理服務
首先,建立健全土地流轉服務網絡和信息體系,搭建土地流轉信息平臺,做好流轉規劃、匯集信息、溝通供求、價格評估等工作。在有條件的市、縣建立農村產權擔保公司等中介機構,為農村土地承包經營權流轉進行行為擔保,開展土地評等定級和估價工作,加強地籍管理和土地市場管理。其次要構建農村土地承包糾紛調解仲裁體系。在縣級成立農村土地承包糾紛仲裁委員會,鄉鎮成立農村土地承包糾紛調解委員會,村級設立土地承包糾紛調解小組。鄉鎮農村土地承包糾紛調解委員會或村級土地承包糾紛調解小組負責對土地承包及流轉糾紛進行調解。縣級農村土地承包糾紛仲裁委員會負責對雙方當事人不愿協商、調解或協商、調解不成,申請仲裁的糾紛進行仲裁。
2. 6健全農經管理機構,加強對流轉的指導
盡快建立健全鄉鎮農村經營管理工作機構,由基層農村經營管理工作機構承擔土地承包經營權流轉服務工作。進一步加強農經管理機構和隊伍建設,強化農經部門工作職能,建立健全職能明確、權責一致的農經行政管理體制,充分發揮農經管理機構在行政執法、行政管理、行政監督的職能作用,不斷提高服務水平。
關鍵詞:農村土地流轉;弊端;對策和建議
中圖分類號: F321.1 文獻標識碼: A DOI編號: 10.14025/ki.jlny.2016.21.021
1當前農村土地流轉存在的弊端
當前隨著農村城市化進程的加快,農業生產現代化的推進,土地流轉也在農村由原來的自發零星出現逐漸向正規大面積轉變。各地政府也開始逐漸重視土地流轉,設置專門的土地流轉管理部門,制定相關法律法規,為土地流轉提供了保障。但是由于我國土地流轉仍然處于初級階段,還沒有成熟的經驗可以借鑒。因此,我國當前的土地流轉仍然存在許多問題需要解決。
1.1流轉動力匱乏
由于當前很多農村的年輕人都進城務工,留在農村的多數是一些年齡較大的農民,他們一般比較守舊,具有很強的戀土情結,不愿意進行土地流轉;由于當前許多農民對土地流轉還心存疑慮,對土地流轉后的生活缺乏安全感;由于許多城郊地區的土地開發及觀光農業的推行,使得許多農民對土地未來收入的期望值增加,不愿意輕易流轉出去。
1.2當前許多土地流轉的行為處于無序狀態
我國土地流轉起步較晚,相關政策不健全,許多地方的土地流轉屬于自發無序行為,許多流轉土地沒有經過發包方同意及管理部門備案公證,有的簽訂了書面合同,但由于沒有相關文件的借鑒也多數不完整、不規范,有的甚至擅自改變土地農用性質。甚至有的土地已經流轉,許多惠農政策出臺后土地增值,許多人開始反悔索回土地經營權。
1.3大規模流轉困難
由于農民進行土地流轉的目的不一致,有的人愿意流轉而有的人不愿意,所以大規模土地流轉難以進行,土地集中經營很難實施。同時,由于我國目前農業生產水平相對較低,土地規模經營成本比較高,許多租賃土地的業主難以負擔,熱情降低。
1.4土地流轉后農民缺乏保障
當前農村的社會保障體系不健全,無法為土地流轉后的農民提供社會保障,許多農民因此不愿意進行土地流轉;由于流轉機制和相關法律法規不健全,流轉過程中農民的利益難以得到完全保障,土地流轉過程中農民收益存在風險,影響了流轉熱情。
1.5對土地流轉的政策支持力度不大
土地流轉處于初級摸索階段,政府的重視程度不高,扶持力度也不是很大,因此,對于土地流轉的政策也不能及時出臺,許多龍頭企業和產業大戶由于缺乏政府支持,流轉熱情受阻;土地流轉需要大額度的資金投入,許多土地承包業主缺乏資金支撐,金融部門缺乏政策傾斜,導致土地流轉難度增加,效益難提高;國家對農業產業的項目支撐偏少,致使許多地方招商引資發展農業產業困難,許多企業和個人不愿意發展農業生產,進行土地流轉。
2推進土地流轉的對策和建議
2.1加強政策宣傳
要廣泛宣傳土地流轉的意義以及國家的政策措施,同時加強土地流轉典型的宣傳,營造土地流轉的良好氛圍,讓農民通過典型看到土地流轉增收的實際效果,以此來消除思想顧慮,從而提高農民的土地流轉意識。
2.2保障農民權益
農民是農業生產的主體,離開了土地的農民生活難以保障,因此,土地流轉的前提是保障農民的切身利益, 經營權流轉過程中要引導農民和業主簽訂規范的合同文本,實行可浮動的租金,有效規避因物價上漲、貨幣貶值而租金一成不變所帶來的問題,保證農民收益。要加強地方經濟的發展,拓寬農民就業渠道,讓流轉土地的農民生活得到保障。
2.3建立多層次的農村社會保障體系
目前,廣大農民仍然把土地作為基本生活資料,作為獲取收入的主要來源,作為日常生活的保障。沒有健全的社會保障制度,就不可能從根本上增強農民離土的安全感和適應市場風險的能力,農村土地市場發育的進程也將嚴重受阻。因此必須建立多層次的農村社會保障體系,包括農村社會保險、社會救濟、社會福利、優撫安置、社會互助以及發展和完善農村合作醫療制度等,逐步弱化土地的福利和社會保險功能,為土地轉出者解決后顧之憂。
2.4完善配套政策
注入發展活力應盡快出臺土地流轉細則,有效規范流轉行為,使鄉鎮基層在推進土地流轉時有法可依、有章可循。進一步完善土地流轉政策體系,通過對流出土地實行直接補貼,或建立專項資金鼓勵實施土地股份合作、支持村級集體組織實施“反租倒包”等方式,增強農戶土地流轉的意愿和自覺性。
2.5完善土地流轉支持保障措施
隨著我國農村現代化改革進程的迅速推進,大量的農業用地被征用。從目前全國各地的實際情況看,土地流轉雖然取得了一定的成效,但由于集體土地產權及制度的缺陷,農民沒有享受到改革的社會成果,部分征用土地沒有合理利用,導致流轉過程中出現了一些不容忽視的問題。我們應該深刻剖析問題,同時找到解決問題的辦法,從而使集體土地流轉市場健康良好地發展。
關鍵詞:
土地流轉;農村金融;規范經營
中圖分類號:
F2
文獻標識碼:A
文章編號:1672-3198(2014)04-0029-02
1 農村土地流轉中存在的問題
1.1 傳統觀念根深蒂固,宣傳政策不到位
長期以來,由于小農經濟思想根深蒂固,農民把土地看成是賴以生存的最基本的生產資料,因此,便把擁有土地承包經營權看得格外重要。農民主要是擔心轉讓土地之后就失去了收入的來源,養老沒有保障,因此,大部分農民選擇在外出打工時托親戚朋友照看土地,即使沒有人手,農民也會選擇擱置土地,也不愿意轉讓。另外,農民法律知識少,對《農村土地承包法》了解不多,不肯輕易將土地經營權轉讓,怕一旦轉讓出去就很難再收回。
同時,各級組織對推進農村土地流轉的政策宣傳和引導不到位,對土地流轉的政策法規、方式方法、矛盾問題等研究不深、宣傳不夠,導致部分農民對流轉政策的精神實質了解不透徹,部分農民怕喪失土地經營權,失去生活最低保障,部分業主怕政策不穩,市場前景不佳,不敢大規模承包開發,大膽投入,導致土地流轉實行困難。
1.2 土地流轉行為缺乏規范
在土地流轉過程中,很多農民沒有想到或采用法律手段、走法律的程序,致使已經實現流轉的土地程序不規范,手續不健全,很多是以口頭方式來進行轉讓與托付,沒有書面的協議或合同。即使有一些簽署了有關的協議和合同,也缺乏必要的公證等手續,很不規范,這都是產生土地承包糾紛的緣由。部分鄉鎮涉農機構違規操作,在未經農民允許的情況下,自行將集體土地轉讓給企業經營或者放任經營者改變土地農用性質而不去追究,土地流轉經費不完全透明。部分土地經營者鉆合同的漏洞,在經營不善時違約逃避責任,給農民造成重大損失。同時,過去由于很多地區土地流轉處在摸索和嘗試階段,配套政策措施尚未出臺,沒有具體的操作辦法,土地流轉費不好界定,土地流轉無章可循,導致在土地流轉過程中容易出現競相壓低租金,損害農戶利益,阻礙土地流轉的行為。
1.3 土地流轉市場功能不健全
在土地流轉過程中,由于信息傳遞平臺或手段相對落后,土地供求信息不能高效準確的在農戶和業主之間傳遞,更多的依靠自發進行和政府推動,但是分散經營的農戶不可能為了出租或轉讓幾畝土地而主動尋找大規模需求土地的業主,而投資規模較大的業主對土地的需求數量通常比較大,也不可能主動與每個農戶進行談判。造成這種現象的原因主要還是信息不對稱,農民和業主之間的溝通沒有有效的中介機構進行銜接,大部分的信息往往都是通過鄰居或是周邊村民散發出去的,傳遞過程中也會造成信息失真,從而導致雙方需求信息不能很好地傳遞,而某些地區雖然已經配置了中介機構,但是因為缺少相應的服務手段和調控能力,缺乏必要的經濟利益刺激機制,導致有部分農戶有轉出土地意向卻無法找到合適的業主立即轉出,而業主有土地的需求但卻無法找到合適的賣家同時存在。同時,由于農村信貸管理比較嚴格,涉農機構在審核貸款時,為避免風險,往往要求貸款者有足夠價值且容易變現的有效抵押物,削弱了及neon機構對土地流轉的支持力度,這些都制約了土地流轉的推進。
1.4 農村社會保障制度不夠完善
以往的土地流轉有一部分原因是為了避免交納土地稅費而進行的。隨著農村稅費改革,農民持有土地成本降為零,這種流轉情況將逐步減少。但是,從經濟角度講,農民普遍存在土地增值的預期,同時將土地看做是養老的唯一保障而拒絕土地流轉,因此在完善的農村養老保險和醫療保險有效建立起來之前,農民情愿自己持有土地作為堅實的就業保障和社會保障,因此,農民對土地流轉的態度是比較謹慎的。另外,少數地方涉農機構為了提高政績和形象工程,干涉或者強迫農民土地流轉,將流轉資金進行截留或者挪用,用于增加單位的福利,從而造成農民土地流轉的損失;而業主因為經營不善或者其他客觀原因,導致投資失敗,造成租金不能及時到位,影響農民預期受益。
2 對農村土地流轉發展的政策建議
2.1 以鄉鎮政府為中介,擴大農村土地流轉范圍
土地流轉涉及到一國經濟的發展,應該規范有序,周密詳盡,既要保障農民的合法權益和既得利益,又要安全可靠,避免產生社會問題。這就需要建立起一個以政府為主導的土地流轉中介機構。這樣的機構一般以建立在鄉鎮一級為宜,自鄉鎮以下逐級設立土地流轉服務中心,集中登記土地流轉的供求信息并及時,定期到村鎮走訪,了解農民即時的流轉需求,同時設立電話咨詢系統,隨時接受供求雙方關于流轉的咨詢。完善申報、登記、招租、審查、鑒證、監督,使農村土地流轉進入規范有序的軌道;鄉鎮涉農機構首先要提高自身素質,認真負責地對待供求雙方提出的問題,對于常規問題,要耐心解答并予以解決;對待特殊問題要認真研究并加以指導,制定一整套的流轉管理辦法和工作制度;同時要加強管理,明確流轉的范圍、方式、原則等,嚴格按照法律程序流程操作,對違規行為的處罰要落實到紙面,使之具有說服力,健全和完善合同條款內容,邀請專家或者法律顧問商討合同中出現的漏洞或者潛在風險,本著對農民和業主負責的態度為農業經濟服務。要嚴格處理流轉過程中的違規行為,對于出現的糾紛采取有效手段合理解決,推動土地流轉健康發展。
2.2 加快農村社會保障體制改革,保障農民合法權益
由于長期以來的傳統觀念,土地在農民心中具有非常重要的低位,他們將土地看作是目前生活以及日后養老的基本保障。要想轉變農民根深蒂固的觀念,只有逐步地將土地同它所代表的保障功能剝離,讓農民將保障的目標從土地轉移到社會和制度,這樣農民才能逐步放開思想,將土地作為真正的生產要素流轉起來。因此,推動農村社會保障制度改革是十分必要的。這其中包括建立和健全城鄉現有的醫療和社會養老保險制度,將新型養老保障體系的覆蓋范圍擴大到每個鄉鎮農村,使每個村民都意識到即使土地流轉了,他們也依然時候保障的,才能從根本上消除他們的后顧之憂。同時要對農民進行相應的再就業培訓,鼓勵農民向其他產業轉移。
2.3 加強宣傳引導,增強農民土地流轉認識
黨的十八屆三中全會對農村土地流轉作了深刻闡述,農村土地流轉對推動農村改革發展具有重大意義。各級政府要高度重視農村土地流轉工作,通過廣播、電視、宣傳欄、培訓班、群眾大會、政策講座等多種形式,教育和引導廣大干部群眾正確認識土地流轉的重要性和必要性,從思想上消除農民的疑慮和抵觸,教育和影響周邊的農民,使他們真實感受到土地流傳帶來的好處,從而轉變思想觀念,投身非農產業,加快土地流轉。
同時,要充分尊重農民的意愿,本著自愿的原則,在遵循土地流轉規章制度的基礎上,由農民自主決定是否進行流轉以及流轉的方式,任何鄉鎮涉農機構或組織不得干涉或誤導農民的意愿,結合本地區農村經濟發展的方向和區域規劃,指定流轉土地的用途范圍,不得擅自挪作他用,對于違規的涉農機構要給予嚴厲的處罰,切實改變農民的基本權益。
2.4 加快農村金融改革,促進土地流轉健康發展
以農業部為主導,各級主管部門要加大科技培訓力度,提供技術服務;加強農田基本建設,引進科學農業化生產,提高農業產量。同時鼓勵農民創業,對于全部轉出土地的農戶給予一定政策和資金上的補助;鼓勵農業產業化龍頭企業通過租賃和入股等多種形式參與土地流轉,建立生產基地,對于規模經營的業主要從扶持資金、稅收政策、技術指導等方面給予優惠;涉農金融機構要加大信貸服務創新力度,積極開發農村土地經營權抵押貸款方式,滿足土地流轉雙方的合理資金需求。
研究和創新農村土地流轉的新方法,積極引導和鼓勵農民將土地以入股方式集中,統一對外出租和轉讓,所得收益按照入股比例劃分,多轉多得,提高農民流轉的積極性。同時要促進農村土地集中到規模經營或發展潛力大的業主手里,保證流轉的土地發揮其最大的價值,推進農業產業化發展。
農村土地流轉工作涉及范圍廣,工作量大,牽扯職能部門多,直接關系到廣大農民及鄉鎮集體的切身利益,關系到農村改革發展的大局,關系到整個社會經濟發展的穩定。因此,在維護農村土地承包政策的前提下,及時發現問題,解決問題,加大土地流轉力度,推進農業產業規模化經營,保障農村經濟乃至國民經濟健康穩定的發展。
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土地承包經營權的流轉將農民手中的土地通過出租、聯合經營等方式,在不改變土地用途、不損害農民土地承包權益的前提下,將土地轉讓給其它的公司或個人進行經營,從而增加農民的收入,提高農民的生活水平。為了維護農民的利益,應該切實做好以下工作。
1 維護土地的性質
土地承包經營權流轉有多種形式,但是不管形式怎么變,土地集體所有的性質不能變,土地的用途不能變,農民土地承包的權益必須得到保障。農民的土地轉讓給企業經營,或者自己成立公司對土地進行聯合經營,不管怎樣,都應該盡量保證農地農用。
2 尊重農民的意愿
在土地轉讓的工程中,應堅持依法自愿有償的原則,尊重農民的主體地位。農民對土地具有合法的承包經營權,在承包經營權流轉的過程中,必須尊重農民自身的意愿,按照農民的意愿進行流轉,必須考慮到當地農民以后的生活問題,適當提高當地的低保水平,統籌城鄉經濟社會發展。
3 制訂合理的政策
在改革的過程中,必須探索能滿足工業化和城市化建設用地與保護耕地政策相協調的新途徑,合法、合理、有效地來規范土地經營權流轉,防止出現土地過于集中等問題,將土地流轉可能產生的弊端限制到最小。改善分配制度,保證農民能夠分享到承包經營權流轉帶來的好處。
4 做好福利保障
一、土地流轉過程中存在問題
1、政策宣傳貫徹不到位.制約了土地流轉由于對黨的有關土地承包及流轉政策宣傳不到位。農民思想認識不足,心存疑慮,部分農民怕土地流轉會失去承包權,影響自己的利益。
2、思想認識不到位。一是基層重視程度不夠。部分基層干部對土地流轉的政策法規、方式方法、矛盾問題等研究不深、宣傳不夠、引導不力,認為土地流轉與鄉鎮村社關系不大,造成土地流轉無人監管。二是小農經濟思想嚴重。部分農民戀土觀念強,認為務工經商雖然收入高但有風險,寧可粗放經營,甚至不惜撂荒棄耕,即使外出務工也不愿轉出土地,擔心失業沒地而生活養老沒保障;農業稅全面取消,優惠政策不斷出臺,土地收益逐年上升,按承包面積給予的糧補促使部分農民不愿轉出土地;城鎮擴建或國家重點工程實施,導致部分農民等待承包地被征用而得到補償費。三是對流轉政策心存誤解。部分農民擔心政策不穩,政府收回土地承包權,沒有安全感。
3、流轉行為不規范。在土地流轉過程中,雙方很少簽訂書面合同,大多實行口頭協議,未經發包方同意及管理部門備案公證,即使簽訂書面合同,其內容不完整、不規范,雙方沒有明確責權利關系,沒有專人負責合同管理工作。部分業主借合同不規范,經營不善違約逃債,或未經有關部門審批同意,擅自改變土地農用性質。國家各項惠農政策落實后,土地不斷增值,部分農民借合同不規范索回土地經營權。
4、農村二三產業和個體私營經濟發展滯后大部分農村二、三產業不發達,個體私營經濟發展緩慢,農民就業門路較少,家庭收人對土地依存度高.土地仍然是農民最基本的生產資料、最可靠的生活保障。農民離不開土地這惟一的生存資本,多數農民還不得不以農為本,以農為生。在這種收入結構下。讓多數農民放棄承包地顯然是不現實的。
二、土地流轉過程中存在一些問題的對策措施
1、加強政策宣傳。鼓勵農戶進行土地流轉對土地流轉法規政策進行廣泛的宣傳,通過對土地流轉的正面宣傳和引導,向農民講清楚土地流轉的積極作用,讓農戶充分認識土地流轉是解決人地矛盾的有效途徑。同時明確土地流轉不會改變和動搖家庭承包經營,引導農戶改變寧肯撂荒地也不向外流轉的傳統思想,積極參與土地流轉。
2、加強管理,規范土地經營權流轉
一是規范農民土地經營權流轉的行為,土地流轉雙方當事人要簽訂土地經營權流轉合同,報鄉鎮經管站和村委會備案,二是要規范村委會的行為,村委會不得強迫承包人進行土地承包經營權流轉,同時要鼓勵土地經營權流轉,并做好相應的服務,做好土地經營權流轉備案工作,三是各鄉鎮經管站要加強對土地經營權流轉的監管和指導,切實履行好職責,首先要加強調查研究,掌握農村土地流轉的動態,對已形成的穩定的流轉關系要健全完善,沒有合同要補訂合同,盡快備案,其次要加強對已備案的合同進行審查,及時發現問題,及時糾正,第三,要建立好農村土地經營權流轉檔案,努力做好完事、真實。
3、加快培育農村市場主體,增強對流轉土地的承接能力。一是培育土地流轉規模經營大戶。以特色農業板塊建設為契機,通過村委會協調、農戶自愿協商相結合的辦法,將農戶經營的地塊互換集中,發展規模特色農業。鼓勵采取土地流轉的方式把土地向種田能手集中,逐步培養種植專業大戶。二是大力扶持農村專業合作組織,探索“專業合作組織+農戶”的產業化經營模式。要制定更加優惠的政策,加大引導扶持力度,不斷提高農民組織化程度,加快農村土地流轉步伐。既發展松散型的農村專業協會,又鼓勵發展緊密型的農民專業合作社;既發展生產服務型的專業合作組織,又鼓勵發展生產加工銷售結合型的專業合作組織。
4.加大投入,促進現代農業發展
在充分發揮好市場機制調節作用的同時,積極搞好宏觀指導和調控工作,制定財政幫扶、以獎代補、農業新項目推廣、農產品加工龍頭企業建設、農業標準化生產、市場信息和流通服務等一系列優惠扶持政策和工作措施,并積極建立多元化投融資機制,不斷增加對主導產業培植和農產品基地建設的投入。各級各部門要在財政資金、農業基礎設施建設重點項目、郵政儲蓄銀行、農業銀行、農村信用社服務“三農”的貸款、服務等方面給予大力扶持發展土地流轉的項目,提高土地流轉后的土地規模經營效益,確保如期實現“一村一品、一鄉一業”發展規劃和目標。
5、開展多種途徑對土地承包經營戶的培訓,提高專業化生產能力
【關鍵詞】土地流轉;主要問題;對策;建議
1.我縣農村土地流轉存在的主要問題及成因
當前我縣土地流轉工作存在著面積少、規模小、流轉行為不規范、服務機構不健全、流轉機制不完善等,反映出當前農村土地流流轉在觀念、利益和年制度等方面還存在一定障礙,嚴重制約了我縣農業綜合效益和農民收入水平的提高。
1.1農民的戀土情結深厚,抑制了土地流轉的進程
部份農民小農經濟意識較強,戀土觀念根深蒂固,視承包土為“保命田”,既使外出打工,進城經商,也要保留承包田,不愿長期轉讓或轉包他人經營,免得放棄土地經營權,寧可荒蕪半荒蕪也不愿意流轉他人經營,增加了農民對土地的依賴性,這是農民戀土的一個客觀原因。
1.2土地流轉的市場需求不足,雙較效益低,影響土地經營權的流轉
(1)農村土地流轉的目的在于合理配置土地資源,追求經濟效益最大化。而過低的農業比較收益以地農為投資存在自然和市場的“雙重風險”,使得各種資本對經營農村土地的動力不足,造成了土地流轉市場需求。此外受農村土地及其附著物不能擔保和抵押貸款的政策限制,以及農村金融缺失,,阻礙了農民和土地流轉方發展高投入的農業產業。
(2)農村稅費改革之后,土地承載的負擔主要包括直接和間接生產費用。農業是一個周期長、風效慢、受氣候影響大的弱勢產業,比較效益低,農民增產不增收或高產不高效的情況相當突出。目前有部分農民之所以不愿意轉入其他農戶的承包地,說到底就是土地承載負擔重,比較效益低。
1.3規模流轉困難,限制了土地流轉的規模
由于我縣山區面積較大,大部分土地分散在山地,且由于分布在不同區域、面積較為狹小的地塊所組成,零星分散,難以實實施規模經營。
1.4土地流轉程序不規范,制約著土地流轉的健康發展
目前我縣農村土地經營權的流轉,以農民自發流轉為主,集中連片的、有組織的流轉較少;以農民之間的流轉為多數,農戶口、與開發業主之間的大批量流轉較少;耕地主要以短期性、季節性的流轉為多數,中長期的流轉主要是荒山荒坡及其它流轉地。
1.5土地流轉機制不健全,影響了土地流轉的進程
我縣目前尚缺乏土地經營權流轉的配套政策措施,部分基層干部存在求穩怕亂、少找麻煩的思想,引導不力,服務滯后漱口,對土地流轉工作缺乏指導和管理;缺乏土地流域轉中介服務組織,土地流轉的供求信息不能及時有效溝通。
2.我縣農村土地流轉的作用和意義
2.1促進農村富余勞動力轉移,增加農民收入
土地使用權流轉促進了我縣農村余勞動力向高效益行業流動,使一大批從事農業的農戶逐漸擺脫了土的束縛,專門從事第二、三產業,加快了城鎮化進程和農民增收的步伐。據統計局2011年數據,全縣農村勞動力轉移達7.6萬人,年收入達1.9億元,人均增加純收入476元。土地流轉既可使出讓戶或獲行得固定的土地出讓金,同時,土地出讓戶也可通過外也打工、從事其他行業或者到土地受讓大戶(農業企業)中勞動獲取收入。
2.2促進招商引資,繁榮農村經濟,提高農民素質
土地使用權流轉促進招商引資,引進外地資金、人才、技術和管理經驗,不僅帶動當地的資源開發,為開展精品農業、現代農業創造了條件,而且促進傳統農業向現代農業轉變,提高了農村經濟效益,繁榮農村經濟。
2.3促進農業結構調整,加快農業產業化進程
通過土地經營權流轉,使土地相對集中,便于統一規劃,有利于新技術的運用和新品種的推廣,特別是高效的經濟作物的開發,從而使產業結構發生變化。
2.4吸納社會資金投入農業生產和農為綜合開發利用,促進農村經濟的發展
農村土地經營權流轉是吸納社會資金,特別是工商資本投入農業的有效途徑。土地經營權轉向社會開放,對農業的綜合開發有重要的意義。
2.5促進農村城鎮化進程
農民實現土地流轉后,離鄉,積攢足夠的資金后定居在小城鎮或城市,受更多的社會公共福利,成為城鎮的主人。同時,土地規模流轉,必然會吸引和帶動一大批農業產業化龍頭企業落戶城鎮,為城鎮居民就業提供更多的機會和可能,帶動餐飲、運輸、房產等第三產業,創造更多的社會財富和稅收,為完善城鎮功能、改善人居環境作出積極的貢獻;形式良性循環,互動雙贏的局面,推進城鎮化快速發展。
3.如何推進我縣農村土地依法有序流轉的對策及建議
3.1更新觀念,引導流轉
加快土地流轉的關健是決村(組)干部群眾的思想障礙。一是充分認識到土地流轉的重要性,進一步明確土地流轉是對家庭承包經營體制的延續和完善,是市場經濟條件下優化土地資源配置、推進農村城鎮化、轉移農村余勞動力、增加農民收入的根本出路,是現行農村各項改革的重要配套措施。二是村(組)干部要強化對政策法規的學習,調整工作思路,教育和指導農戶自覺進行土地流轉。
3.2執行政策,規模流轉
一是認真貫徹落實《中華人民共和國農村土地承包法》等法規政策,確保農地用途不變,限制土地拋荒,鼓勵提升地力;合理確定流轉補償制度的和土地估價。二是縣、鄉(鎮)、村要分別制定和落實鼓勵土地流轉達配套政策。在優惠對象上實行雙向優惠,既要鼓勵土地轉出方,又要鼓勵土地流轉入;在優惠的內容上要實行優惠,不但在經濟上優惠,且在流轉戶享受集體公益事業服務等方面都給予適當的扶持;在優惠的取向上要實行重點優惠,對地質較差的鹽堿澇洼地開發性經營項目,有技術推廣價值和市場發展前景的特色種養項目,實行集約化、規模化經營的項目進行重點扶持。
3.3因地制宜,有序流轉
既要解放思想,大膽探索,又要實事求事,因地制宜,形式多樣。在體流轉工作中,必須尊重群眾意愿,積極穩妥,循序漸進,穩步推行。對已經實行的各種方式方法,要來不斷總結、修訂、完善,以點帶面,點面結合,力求實效,逐步推廣。
3.4把握原則,推動流轉
在體的土地流轉運作中,主要把握好以下六點原則:
(1)把握農村土地承包關系長期穩定原則。
(2)堅持依法、自愿、有償、有序的原則。
(3)把握土地流轉主體多元化的原則。一是土地向種養大戶流轉;二是土地向規模化種田能手集中,實行開發種植,既能解決農村余勞動力的出路問題,又使土地效益倍增;三是土地向龍頭企業流轉;四是鼓勵縣、鄉科技人員創辦農業科技示范園區,從農民手中轉包或租賃土地。
(4)把握土地流轉形式多樣化的原則。主要是轉包、轉讓、互換、出租等方式,要從本地實際出發,不搞“一刀切”。
(5)把握依法簽訂書面合同原則。一是土地流轉的期限不超過30年,的余期限;二是土地流轉必須簽訂書面,并經鄉鎮土地管理部門鑒證,確保合同的真實性、合法性;三是加強土地流轉合同資料的檔案管理工作。
(6)把握正確引導和加強服務的原則。各鄉鎮、各部門要認真貫徹《中華人民共和國農村土地承包法》,尊重農民意愿和客觀經濟規律,不斷規范土地泫轉。
建議:
(1)建立農戶土地承包數據庫,進行動態監測管理,流轉信息公布。
在大力發展農業、建設社會主義新農村的背景下,有序推進農村土地流轉,有利于優化農村土地資源配置、加快農村生產經營規模化發展、增加農民收入,對解決三農問題具有不可替代的作用。十七屆三中全會后,農村土地流轉取得長足發展,但受到諸多利益矛盾的制約,土地流轉的推進困難重重。
一、農村土地流轉面臨的障礙
1.缺乏區域性定位
土地使用權的流轉很多情況下是基于人口變化而非生產效率的需要。土地作為生產要素,存在如何提高生產效益的問題,需考慮如何調和提高土地生產效益與失地農民生存保障的矛盾。
我國地區間在政治、經濟、社會等方面存在差距,在處理該問題時須結合各地實際。經濟發展水平高的地方,當地農民思想覺悟較高,思考如何過得更好,對土地的要求具有一定的科學性,可以多考慮土地的效益問題。經濟發展水平較低的地方,農民更多考慮如何活下去,應側重農民的生存保障問題。必須意識到土地是農民的,必須尊重農民的土地權益。在大多數農村中,能夠真正做到區域性定位的少之又少。
2.操作程序不夠規范
當前規范健全的土地流轉機制尚未建立,流轉手續和流轉程序方面凸顯諸多矛盾。一些鄉鎮存在違背政策、政府行為不當以及流轉利益糾紛等問題。很多農戶采用“口頭協議”私下進行土地轉讓,沒有按正常程序和手續,即使有簽訂合同,在規定雙方權利和義務時也形同虛設,為日后發生糾紛埋下隱患。
虛化的利益主體、分散的流轉形式、無序的中介服務組織和落后的社會保障體系直接影響土地流轉。有的地方政府違背農民意愿,依靠行政手段強制推進土地流轉,盲目對流轉下指標、定任務,在農地流轉信息體系尚未建立的情況下,分散的農戶流轉土地時,在定價權上處于不利地位,直接損害農民承包經營權和農民利益,加劇農村土地使用權流動的復雜性和不確定性。
3.土地流轉發展不成熟
農村土地流轉已成為農村經濟發展的一種普遍現象,然而農村土地流轉市場極不成熟,未形成市場化運作的土地流轉機制,阻礙農村土地流轉進一步發展。
首先,流轉市場機制不健全。我國既缺乏指導農村土地流轉的系統性法規政策,又未形成和建立完善的土地流轉市場機制,致使土地流轉違背透明公開公平原則,交易成本過高,交易大多局限于本村“小圈子”內,交易量少,糾紛多,很多地方處于無序流轉的狀態。其次,缺乏有效的農村土地流轉價格評估機制,土地價格無法體現土地價值。容易出現工商資本競相壓低租金,損害農民利益;部分農戶流出土地時漫天要價,阻礙土地流轉等現象。由于土地流轉價格評估機制不完善,農戶處于不利地位,難得到合理的土地流轉價格。最后,農村土地流轉中介服務組織匱乏,土地流轉信息不對稱,供需雙方信息難以有效銜接,流轉效率低下。
4.土地流轉中政府定位不當
鄉鎮、村集體為實施農業發展規劃,需集中一定耕地,于是采取以適當的租金統一向規劃地內的承包戶租用耕地的辦法,使耕地集中成片,經過集體統一規劃,配備必要的生產設施后,以招標方式由農民承包田間管理,該經營模式稱為“反租倒包”。出讓土地的收益遠高于土地耕種收益,所以出讓土地使用權的隱形市場普遍存在,土地承包的租金缺乏公開透明的分配,容易侵犯農民利益。
我國非農建設用地多數為國家征用,未清晰區分公益性與經營性的差別。征地與供地采用不同的制度模式,征地采用強制辦法,供地采用市場經濟的有償出讓原則,導致有些政府披著“合法性”外衣“以地生財”,嚴重損害農民合法權益。大批失地農民,不能得到賴以生存的經常性收入,成為無業游民,威脅社會穩定。
5.農村社會保障制度不夠完善
農村土地流轉作為土地制度改革的核心內容,離不開各種配套制度的支撐。當前土地流轉不暢,與配套制度改革密切相關,特別是農村社會保障制度。土地流轉的前提是農村剩余勞動力可以轉移,城鄉有別的戶籍制度將農民工擋在城市之外,使之無法享受城市的社保、醫療、教育等公共品,只能繼續依賴土地為保障。城市的保障住房體系將農民工排除在外,農民在農村的房屋由于受政策限制不允許流轉,無法變現獲得進城的發展資金。農村醫療保險和養老保險等缺位,一旦土地流轉后缺乏風險救濟和社會保障制度,無法抵御各種風險,農民對土地仍有很強的依賴性。在城鄉分割的體制束縛下,農民拽住土地,寧愿拋荒也不愿流轉。
二、完善農村土地流轉的建議
1.適度有效地推進土地流轉
隨著農村經濟和農業現代化發展,農村剩余勞動力向非農產業轉移,決定農村要實行適度規模的土地流轉。違背土地流轉的自然規律,將會給農業生產、農村發展以及社會穩定帶來影響。相當長時期內,土地仍是農民生活的基本保障。只有二、三產業發達,農村剩余勞動力向非農產業轉移,失地農民有穩定職業及收入來源,才可能出現較大范圍土地流轉,實現土地的適度規模經營。
土地流轉速度與水平要與農村社會保障體系以及農村公共服務系統的構建相匹配,要符合一定階段的生產力發展需要,并與土地流轉的管理水平和服務體系、農業經濟體制形式相適應。土地流轉不能盲目推進,更不能違背農民意愿,用行政手段和資本力量推動土地流轉。我國地區間政治、經濟和文化發展不平衡,推進土地流轉時要因地制宜。經濟發展水平高的地方,多考慮土地的效益問題。經濟發展水平較低的地方,多考慮農民的生存保障。
2.加強對土地流轉的監管
國家加強對土地流轉的監控,不僅可以規范土地流轉,而且能合理、高效地實現土地流轉。當前農村土地流轉的法律政策相對明確,關鍵在如何通過規范管理和健全的機制將其落到實處。
國家介入土地流轉管理的模式,國外已有印證,國家擁有專業知識,可以規范引導土地流轉行為,達到防止土地兼并、提升土地流轉規劃程度、提高土地利用效率的效果。對違反流轉政策的行為予以制止,對地方政府“越位”行為予以監督。對流轉中出現的新問題、新情況要及時總結和解決,并建立土地流轉監控體系,實現土地流轉規范化。
3.完善市場化土地流轉機制
建立土地使用權的市場化流動機制是農村土地制度變遷的必然趨勢,而完善中介服務組織是發展市場化機制的關鍵。中介服務組織在農地的供需雙方之間起橋梁作用,在流轉信息、流轉過程、流轉監管、流轉服務和流轉保障等各環節建立有效銜接的系統化機制,為土地流轉提供全程指導和服務。建立健全土地流轉機制,培育土地流轉中介服務組織,為農民自愿流轉提供有效的信息、咨詢、經濟補償、委托、合同簽訂、糾紛調解等。此過程中,鄉鎮政府應該積極引導中介組織發展,充分發揮其職能,如土地流轉的資格審查、合同簽訂、檔案管理等;制訂土地利用與流轉的長遠計劃,做好土地的集中連片和整理工作,改善農田基礎設施建設,為農地流轉創造良好環境;推動土地承包信息化管理,建立土地流轉信息化統計系統和信息平臺,使土地流轉管理逐步走向規范化和信息化。同時,加快完善農村土地流轉價格評估機制,使供需雙方更為合理、高效交易。
4.加快土地流轉立法
農村土地流轉還處在探索階段,相關法律法規和政策都經歷了從無到有,從不規范到逐漸規范的過程。針對土地流轉問題,國家應盡快制定和出臺農村土地承包法的實施細則,制定有關農村土地流轉的法律、法規,明確界定土地產權;建立和完善土地承包經營制度、土地流轉合同管理制度、土地流轉登記制度;制定土地流轉管理的具體辦法,建立土地流轉糾紛處理和解決機制;制定具有可操作性的土地流轉實施細則,實施土地流轉登記備案制和流轉合同制,指導和規范流轉行為;進一步明確對土地流轉的補償標準和利益分配,保護依法形成的土地流轉關系和雙方的利益;制定規范的土地承包合同管理實施辦法等法律修改措施,確保農村土地流轉制度的長期穩定,保護農民土地權益,促進土地流轉健康有效發展。
5.完善農村社會保障體系
推進農村土地流轉是個系統的工程,需要將社會發展的各項政策統一規劃、聯動發展,創造良好的制度和社會環境。最為主要的是在全國范圍內建立中央與地方政府相結合、覆蓋全部農村的社會保障機制,如最低生活、醫療和養老保障等制度。地方政府依據中央的政策和結合自身實際,建立和完善符合當地實際的社會保障體系。加大政策實施力度、探索多元化的農村社會保障基金來源,加快農村社會保障制度的立法進程。