糧食安全對耕地保護的要求精選(九篇)

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第1篇：糧食安全對耕地保護的要求范文

[關鍵詞] 土地 保護 土地權 發展權 環境權

隨著對自身生存環境的日益關心和對人類與自然關系的不斷重新認識，也是出于對國家利益的考慮，地球上的大多數國家都把國土資源管理與保護作為一個重頭戲來鋪排。我國是一個幅員遼闊的國家，內陸土地總面積為960萬平方公里。我國又是一個資源相對短缺的國家，人多地少，耕地后備資源不足。據調查統計，全國耕地面積為19．51億畝，耕地資源的人均占有量僅為世界人均占有量的一半左右，而且土壤流失、沙漠化、土地污染與破壞、浪費等問題愈演愈烈，已經成為制約經濟社會持續發展的重要因素。所以，土地保護的立法問題也是我國土地法律體系建設的一個重點。

一、土地保護立法的基礎

（一）事實依據

法律是現實的社會、經濟、環境現實的反映。之所以要加強土地保護立法，就是因為在現實的土地利用中出現了人們所不愿看到的現象。長期以來，由于思想意識的落后，我國實行的是對國土資源的粗放型管理，采取的是落后的土地利用方式，它是以犧牲土地資源數量和綜合生產能力為代價，走的是以掠奪開發，粗放經營，低效浪費和生態破壞為特征的不可持續道路，至少造成了如下惡果“

1、土地供需矛盾尖銳，人均耕地面積不斷下降。由于土地資源緊缺，各類用地均不能滿足需要，建設與農業以及農林牧之間爭地矛盾突出。特別是“六五”期間，每年平均凈減耕地46.67萬公頃，同時每年凈增人口約1429萬人。耕地銳減和人口劇增使人均耕地占有量不斷下降。

2、土地利用尚不充分，生產力和利用率均較低。從耕地利用狀況看，中低產田占了2／3，產量較高地區也還有相當的增產潛力。林地利用率也低，全國有林地面積只占林地面積的62%，單位面積蓄積量和生長量只及世界平均水平的75%；已利用牧草地中，優質草地僅占27%，單位面積畜產品量只及美國的1／3；建設用地的利用率也不充分，如村莊占地，由于大部分是平房，人均占地要比城市高出一倍。國營工礦建設和生產造成的廢棄地約有200公頃，已復墾的不到2%。

3、土地退化和損毀嚴重，質量不斷下降。建國初期全國水土流失面積約150萬平方公里，五十年來初步治理了約50萬平方公里，但同時由于亂砍森林、草原過牧、盲目開墾等又造成新的水土流失。據遙感資料，目前流失面積約為179萬平方公里。我國沙漠化土地面積17.6萬平方公里，潛在沙化面積15.8萬平方公里，兩者合計已達33.4萬平方公里。目前約有1／5的耕地受到不同程度的環境污染。林地被侵占現象也很嚴重。另外全國每年因災害損毀的耕地約13.3萬公頃以上。不少地區由于投入不足，土壤肥力下降也影響了耕地質量。

4、亂占濫用耕地，浪費土地的問題不斷發生。由于長期以來對土地缺乏宏觀調控和計劃管理，微觀行為得不到有效約束，造成非農建設和農業內部結構調整過多占有耕地，使耕地面積急劇減少。有些單位受利益驅使，多征少用，早征遲用，甚至征而不用，造成土地浪費。近幾年來，各地盲目建立各種名目的開發區，大量占耕地成為浪費土地的新現象。

（二） 現實的法律依據

翻開任何一本有關土地資源管理的法律法規匯編，不難找到保護土地的主要法律依據。

首先當然是《憲法》。我國憲法與土地保護密切相關的規定包括：第26條：“國家保護和改善生活環境和生態環境，防治環境污染和其他公害。”第9條：“國家保障自然資源的合理利用，------。禁止任何組織或者個人用任何手段侵占或者破壞自然資源。”第10條第5款：“一切使用土地的組織和個人必須合理利用土地。”這些規定強調了對包括土地資源在內的自然資源的嚴格保護和合理利用。

其次是《土地管理法》。第一條規定了保護土地，合理利用土地，切實保護耕地，促進社會經濟的可持續發展是其重要立法目的。第三條規定，十分珍惜、合理利用土地和切實保護耕地是我國的基本國策。第七條要求人民政府對在保護土地方面成績顯著的單位和個人給予獎勵。第四章專門就耕地保護進行了規定，主要包括占用耕地補償制度、耕地總量動態保有制度、基本農田特殊保護制度，以及土地生態質量保護、土地整理、土地復墾、水土保持等要求。

第三，《環境保護法》。該法第二條規定：“各人民政府應當加強對農業環境的保護，防治土壤污染、土地沙化、鹽漬化、貧瘠化、沼澤化、地面沉降和防治植被破壞、水土流失、水源枯竭、種源滅絕以及其他生態失調現象的發和發展，推廣植物病蟲害的綜合防治，合理使用化肥、農藥及植物生長激素。”

第四，《農業法》。該法第五十四條規定：“發展農業必須合理利用資源，保護和改善生態環境。”第五十五條規定要求對基本農田實施特殊保護，合理使用化肥、農藥，防止土地的污染、破壞和地力衰退。第五十六條要求預防和治理水土流失、土地沙化，禁止開墾國家禁止開墾的陡坡地。

第五，《水土保持法》。該法的主要目的就是為了預防和治理水土流失，保護和合理利用水土資源，減輕水、旱、風沙災害，改善生態環境。

第六，《防沙治沙法》。2000年頒布的《防沙治沙法》對防沙治沙規劃、預防措施、治理、保障措施以及法律責任等作了較為全面的規定。

此外，《森林法》、《草原法》等相關的資源環保法律也包含了許多土地保護的內容。

（三） 法理依據

1、所有權絕對向所有權社會化轉變——西方土地保護立的興起

在西方的法學歷史上，土地所有權有兩種原始型態——羅馬式土地所有權和日爾曼式土地所有權。前者出現于公元二世紀至五世紀之羅馬，承認土地所有權的行使有絕對自由，帶有強烈的個人主義色彩；后者出現于中世紀的日爾曼，帶有濃厚的封建色彩，及強烈的團體主義色彩。一般來說，私有財產制度遠在國家誕生之前就有發生，然而直到資產階級時期（18世紀末至19世紀初）才獲得法律上之保障。此時，個人主義思想盛行，提倡天賦自由與天賦人權。如洛克(Jone Locke)就提出“個人主義的自然法論”，認為在自然狀態下，人受自然法的支配，均享有完全的自由，享受毫不受限制的各種天賦權利。他主張生命、自由、財產，皆為與生俱來、神圣不可侵犯的自然權利。布萊克•斯通（Black Stone）也宣稱“人享有絕對不可侵犯的三項權利：生命、個人自由和財產”，并認為所謂財產自由，就是指享有自由使用與處分財產的自由，絲毫不受限制與任何傷害。這些思潮發展到法國1789年人權宣言中的“所有權神圣不可侵犯”達到普遍認同，并被確定為私法（1807年法國民法法典）三大原則之一——所有權絕對原則。這可謂羅馬型土地所有權的復興。由此，各國憲法都保護私有財產。于是引起資本主義突飛猛進與私人財富的激增，終于成就了17、18世紀以來的現代文明。然而，這種以個人利益為本位的所有權過分擴張，同時造成了財富為少數資本家所獨占，土地為少數富豪所壟斷，出現了貧富差距、勞資對立、環境污染等社會問題，使社會秩序陷于不安。于是，人們開始對個人注意所有權思想進行反思。

十九世紀以后，團體主義興起，提倡公共利益重于私人利益，團體重于個人，個人主義所有權思想逐漸衰退，代之而起的是“所有權社會化”。所有權社會化，主張財產權社會責任連帶說。換言之，法律之所以承認并保護財產權，無非是借所有者之使用、收益或處分等行為，促使社會財富增加，滿足社會需要。因此，財產所有者在行使其權利時，不得自由隨便使用、收益或處分，必須同時滿足維護“社會公益”之要求，履行一定的社會職責。凡違利益要求者，當受到法律限制。因此，為了社會公共利益，國家法律可以限制甚至剝奪財產權。這實際上是一種社會連帶主義思想。按此理論，所謂權利，并非與生俱來來，而是法律為保障在社會連帶關系中得以履行諸種行為而特別設定的權利。財產權不過是種種權利中的一種，即法律規定個人在社會連帶關系中履行經濟行為的社會性責任。至此，所有權絕對自由與神圣不可侵犯，蛻變為具有社會性責任的制度，是現代西方福利國家的共同特色。

在私有財產中，土地的占有、使用與人們的生產、生活活動均有直接而密切的關系。所以土地財產權的社會化傾向程度也最為顯著。西方國家無不通過土地規劃、分區等行政措施對土地權利的行使進行限制，制定多種法律對土地實行保護性開發利用。因此可以說西方的土地保護立法是一個私法公法化的過程，是通過對土地權的限制來實現其目的的。

2、公法私法化——中國土地保護立法的方向

與西方資本主義國家土地破壞問題主要是所有權無限擴張使用的結果不同，中國的土地濫用與破壞問題則主要是產權不明、管理不善造成的。盡管我們已經有了上述不少的土地保護法律，卻仍然未能從根本上解決問題。

在我國，土地資源實行的是公有制，即全民所有和集體所有，但在所有權行使時，由于實際上的主體不明，土地公有變味成了土地無主，好像土地是共有物，大家人人有份，人人可以低成本的任意使用，結果導致了普遍的“公地悲劇”：亂占濫用、水土流失、沙漠化、土地污染與土地破壞等處處可見。與此同時，我國長期實行的是社會主義計劃經濟，土地的供求與管理完全由國家行政職能來完成，這一方面無法調動土地的實際占用者的積極性，另一方面由于政府管理失靈，結果導致法律的低效能，保護土地的目的成了空中樓閣。

因此，中國的土地保護立法必須從兩個方面同時著手。一方面，通過公法私法化，建立健全土地權屬制度，通過明確土地產權，避免公地悲劇的蔓延。土地權利是一個權利束，包含有多項子權利，在理論上是可以對這些不同的權利進行明晰化的。因此，不要一提產權明晰就意為著私有化，完全可以在保有公有的最終處置權的情況下，將其他各項權利讓位給個人行使，不也是實現公有制的多種方式嗎？按土地的本性來說，它也是更適宜公有的，因為它不是任何人生而具有的，也是個人沒法真正絕對擁有的。有些西方學者認為，土地權利的實質不過是所有者享有占用某項權利標的的一段時間。照此理解，這段時間給誰又有多大關系呢？關鍵是要實現土地的最大價值。因此，有必要在土地權利問題上進一步解放思想，深入理解起實質。

另一方面，還是要發揮行政權力對土地使用的管制，防止外部效應的產生。但要對傳統的行政管理措施的低效能進行反思，改善行政管理模式，引入市場經濟調控手段，消滅政府尋租行為。所以，土地立法的公法私法化并不是要拋棄政府管制，完全由市場進行調節，而是要在明確產權的基礎上完善和進一步加強政府的管理。

二、土地保護立法的主要內容

土地保護在本文主要是從環境與資源保護的角度而言的，包括土地的數量與質量保護兩個方面的內容。

（一）土地數量保護的法律制度

我們知道，土地的數量是有限的，它是一種相對稀缺的資源。因此，一個國家的國土面積就是其最大的資源。整個中國近代史上，我們失去的國土資源不可勝數。如果把這樣失去的國土資源稱之為“外失”的話，那么還有一種“內失”同樣觸目驚心，那就是——對我們真正掌握在手心的國土資源予以蹂躪和污染，使之成為不適于人類生存之地！近年來，在我國內蒙古的阿拉善盟、甘肅的民勤等地，都產生了一定數量的“生態難民”，房屋完好無損，只是人去屋空，滿院子長著齊腰深的草。這些居民就是國土面積“內失”的直接受害者。這種“內失”包含著顯性與隱性的損失。前者包括土地沙化、采礦破壞及崩塌、滑坡等自然災害造成的可用土地的直接減少；后者包括亂占濫用、多占少用、閑置不用等間接的可用土地數量的減少。對此，可以考慮設立以下法律制度：

一是實行最少耕地保有量制度。這是現行的耕地總量動態平衡制度的延續，即要求各地的耕地數量最低限制，只能多，不能少。

二是繼續實行土地復墾制度。

三是繼續實行建設用地總量控制制度。這是與耕地數量的保有量控制相對應的制度，但這里卻是規定上限，各地在一定時間內建設用地總量不能突破這個上限。

四是建立土地開發、治理、恢復基金制度，為開發未利用地、治理沙化土地、恢復災害土地的生產力提供資金保障。

五是建立閑置土地消化利用制度。除了采取行政強制措施以外，也要考慮開采用經濟刺激手段，如加倍征稅、閑置收費等等。

六是繼續完善土地有償使用制度，防止亂占濫用、多占少用。除了提高土地獲得成本外，也要提高土地占有維持成本。還要考慮在必要時實行土地用量評估核定制度，在限額內的土地，按市場平均價位取得，超額的面積則按更高的標準繳費。

七是明確土地產權，建立健全土地市場，便利土地權利的流轉。

（二）土地質量保護的法律制度

保護土地質量，主要指通過土地整理、保持水土、防治污染等措施提高的質量，以便恢復、提高土地的自然生態功能與經濟生產能力。主要的法律制度可能包括：

一是實行土地利用規劃與合理布局制度。我國是幅員遼闊的大國，有進行土地利用空間合理布局的條件；社會經濟發展水平的不平衡，不同地區自然條件和土地性質的差異決定了進行土地利用空間合理布局的必要性。通過土地利用的空間合理布局，以達到最充分地利用各類土地資源，發揮土地的環境保護作用，減少土地利用對環境的負面影響。

二是土地整理制度。通過對山地、坡地、灘地、鹽堿地和沙地的整理，是未利用地的，可以轉為可用地；是農用地的，可以提高產量；是建設用地的，可以減少進一步投資開發的成本，提高土地價值。

三是實行水土保持制度。開展對大江大河及小流域的綜合治理工作，啟動各項防護林工程和綠化工程，最大程度的消除由于洪水、風暴和人為破壞帶來的各種水土流失對土地資源的危害。

四是土地污染防治制度。污染防治要貫徹以防為主，防治結合的原則，首先要堵塞土地污染和農業用水污染的源頭，杜絕城鄉工業“三廢”的超標準排放，取締污染嚴重而又難以改造的“四小”企業。其次，建立污染土地的修復制度，改善土地圈物質循環與環境質量。

五是建立敏感區域土地的保護性利用制度。環境敏感區域是指土地利用和管理不當容易導致污染并產生嚴重后果的區域。飲水源(包括地下和地面水源)的集水域即為一類環境敏感的區域。我國各級城市中已有相當數量的城市飲用水源受到了污染。必須加強對環境敏感區域土地的保護性利用和管理。

六是建立土地生態保護區制度。對具有重大生態價值的土地，建立保護區，嚴格限制位于期間的認為活動。

三、環境權、資源權與發展權的衡量與協調

土地是財富之母，也是人類多種權利的載體。上文已述，土地權利實際上是一束權利的集合體。如果我們將視線擴散的更大一些，從環境—資源—經濟—社會這一復合系統出發，人們還有基于土地的環境權、發展權與資源權。傳統的土地物權理論只包括了土地作為自然資源發揮其經濟價值的財產性權利。而個人有在良好適宜的土地上生活的權利——環境權，以及改變現有土地用途求得更大發展機會的權利——發展權 ，還沒有被普遍法定化。關于土地發展權，在英、美等一些國家已經納入到了物權法的范疇，并通過發展權之移轉，而實現環境保護與經濟發展之間的整合。至于土地上的環境權，由于有太多的不確定性，目前還很少見將其物權化的立法例，至多不過是一項憲法性基本人權。在我國土地立法中，目前還只有土地資源權，而且還不很完善。至于環境權及發展權，則還處于學者間的理論探討層次。

本文的立論在于土地保護或環境保護，而環境與資源、發展之間在可持續發展戰略思想指導下，已成為不可分割的一個整體。土地作為一個價值復合體，兼具環境價值、資源財產價值以及發展潛力，作為一個矛盾的統一體，為我們探索環境保護與經濟發展之間的協調提供了一個很好的范例。筆者無力對此做清楚的論述，故未敢將其作為本文的標題，只是放在最后，作為土地保護立法的一條思路提出來，以引起大家的關注。

前文已有論說，中國土地立法有兩個發展目標，一個是私法化，明確土地的資源性物權，建立土地市場，便利土地權利流轉，實現土地經濟效益最大化。另一個是加強土地的保護，尤其是耕地的保護，以保證我國的糧食安全與環境安全。環境保護與經濟發展之間是存在矛盾的，反映到土地利用上，就是同一宗地在作為環境保護用地和作為經濟資源用地之間的競爭性，或者是異宗間農用地與建設用地之間的競爭性。這就不可避免的要進行利益衡量，在互為競爭性的用途之間做出選擇與取舍。而這種取舍之所以很難，就在于它們都是我們所追求的目標，有些價值又遠非完全對等的可以衡量，有些時候還具有不確定性，使決策者處于兩難境地。現行的立法，無非是通過土地利用總體規劃、土地分區計劃、土地用途管制等純行政性手段強行推行，將基于土地的資源權、環境權、發展權完全隔離考量，或者根本就沒有考慮到環境權和發展權的問題，自然是法律的低效能和低效率，同時造成了不平等。

如果從法律上將環境權與發展權從傳統的土地資源物權中剝離出來，并將其物權化，同時引進權利流轉的市場機制，讓市場發揮資源配置的基礎性作用，輔以行政宏觀調控，或許可以解決上述的單純行政衡量的兩難困境。這樣，不僅解決了決策難題，同時還實現了保護土地與利用土地發展經濟的協調。下面以美國土地發展權移轉為例，初略地看一下這一過程是如何發生的。

美國的土地發展權是從土地所有權中分離出來的一種物權，它是指所有權人將自己擁有的土地變更現有用途而獲利的權利。但是在現有的土地分區控制制度之下，每一個地方的土地的用途都被法定下來，所有人不能隨便改變用途。這樣，在城市規劃區外的農用地、自然保護用地，以及城市規劃區內的環境保護用地就只能實現它的農業經濟價值或環境價值，而不能將這些土地用來建商品房、停車場或者是超市（可以獲取更多的經濟價值）。另一方面，城市規劃區內的發展商同樣受規劃的限制無法獲取進一步開發所需的土地面積（規劃限制了開發建設密度或高度等）。有了發展權移轉制度及交易市場，農用地或自然保護用地的所有者就可以將他們擁有的土地發展權出售給城市的發展商，這樣，發展商就可以在政府的許可下在規劃區內進行高密度的開發利用（例如增加建筑物的層數），獲利的同時也改善了社區面貌，被限制發展權的土地所有者也通過這種移轉間接地實現了自己的權益，社會也同時獲得了環境效益。環境、經濟與社會效益在這里獲得了協調統一。如果是國家征用土地，除了要支付給農用地的所有者傳統的土地所有權價格外，政府同時還要從農民手里購得土地發展權。