市場調查實施方案精選(九篇)

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第1篇：市場調查實施方案范文

關鍵詞：市場調查與預測；教學改革；再思考；模擬公司；考核方式

中圖分類號：G4

文獻標識碼：A

文章編號：1672-3198（2013）05-0140-02

1高職教育要求與課程性質研究

1.1高職教育要求研究

2012年6月國家教育部頒布的《國家教育事業發展第十二個五年規劃》中指出中等職業教育重點培養現代農業、工業、服務業和民族傳統工藝振興需要的一線技術技能人才；高等職業教育重點培養產業轉型升級和企業技術創新需要的發展型、復合型和創新型的技術技能人才。很顯然，高職教育的要求比中職教育更進一步，中職強調的是一線技術技能，而高職除了技能要求外，還要求教育出的學生是可發展、復合型、創新型，這就對學生的思維能力提出了更高的要求，不僅要會做，還要會思考，會創新。對于“市場調查與預測”這門課程來說，學生不僅要知道調查與預測的具體方法，而且還要會靈活應用，甚至要能夠針對具體情況，思考出創造出更好的更合適的調查或預測的方法。這就要求學生要能夠將知識融會貫通，真正吸收轉化成自己的思想。

1.2課程性質研究

“市場調查與預測”這門課程本身是一門實踐性學科。課程教學大綱要求學生通過課程的學習，掌握一定的市場調查與預測的知識與技能，具備一定的調查、分析、預測和解決企業相關市場問題的能力，以適應現代市場對信息搜集與分析的需要。一方面，調查與預測的知識和技能來自于實踐，是人們對實踐的經驗總結，是從實踐中摸索出來的，前人把它變為文字，上升為理論，給后人參考，以使后人少走彎路；另一方面，學生學習這門課程的目的是將相關的知識和技能應用于實踐，更好地去處理市場上那些林林總總紛繁復雜的信息，使這些信息發揮出最大的價值，為企業服務。因此，這門課程的實踐性決定了學生對于這門課程的相關知識與技能不僅是要知道還要會用。

2課程教學改革思考與實踐研究

2.1課程教學改革的思考

經過三輪教學實踐后，筆者就開始了課程教學改革的思考，并于2011年4月在《科教文匯》雜志上發表了“‘市場調查與預測’課程教學改革探析”一文。從教師自身有進行改革的能力、學生有進行改革的需求、督導提出進行改革的建議三個方面對進行課程教學改革的必要性進行了分析，提出了五大改革思路。第一，成立模擬公司，開展真實的調查活動；第二，課堂情景模擬，體驗調查方法；第三，采用多媒體案例教學，提高學生思考問題、分析問題的能力；第四，引入上機實訓，提高學生利用計算機處理數據的能力；第五，改革考試方式，采用大作業和課堂測試相結合的方式。

2.2課程教學改革的實踐

2.2.1取得的成效

（1）模擬公司成立，學生聽課積極性明顯提高。

第一堂課成立模擬公司，布置調查任務，后面的內容都以調查任務為引子，引導學生思考，學生的聽課積極性得到明顯的提高。以前學生聽課缺乏動力，聽著聽著就會走神。但是現在只要一提到模擬公司的調查任務，引導學生去思考，學生的眼神馬上會變得專注起來，有些認真的同學還會拿筆出來進行相應的記錄。課堂效果和以前相比有了明顯的提升。

（2）多媒體課件引入，學生對知識點的理解力進一步提升。

引入多媒體課件后，學生上課更專注了，感覺多了一樣吸引他們的東西。精神狀態也要比以前使用板書時好很多。上課回答問題的準確率也提高了。這說明引入多媒體課件后，學生對知識點的吸收率比以前提高了，對知識點的理解能力比以前提升了，多媒體課件的引入對學生的學習有明顯的促進效果。

（3）考試方式變革，更合理全面地考查了學生對課程的掌握情況。

考試方式改革之后，期末考試成績中一半的成績決定于市場調查報告，而市場調查報告就是他們實際操作能力的反映。這樣的考核方式很好地兼顧了理論和實踐，學生的理論水平和實踐能力都得到了考查。另外，理論考試是要求學生獨立完成的，這考查了學生的個人水平；而市場調查報告，是以模擬公司為單位完成的，需要學生間相互合作，這就考查了學生的團隊合作能力。因此，考試方式的變革還同時兼顧了個人水平和團隊合作能力的考查。變革后的考試方式更合理全面的考查了學生對課程的掌握情況。

2.2.2存在問題

（1）學生成立的公司名稱不規范，調查報告內容不規范。

第一輪嘗試時，對學生成立公司的要求不明確，導致學生成立的公司五花八門，有成立廣告公司的，有成立市場調查公司的。調查報告和PPT的內容也各不相同。給人感覺有一點亂。

（2）多媒體課件內容不夠豐富。

第一輪嘗試，只是做到了各章都有多媒體課件，課件內容還不是很豐富，視頻只有一小段，圖片也不是很多，框架結構也有待進一步改進、完善。課件質量還有很大的提升空間。

（3）市場調查報告評分體系不完善。

雖然對調查報告的評分結合了報告質量和ppt演示情況2個方面；對調查報告質量的評分從規范性、充實性、實用性、實效性四個方面進行，ppt匯報演示的打分也結合了老師的評分和學生評委的分數，但是評分標準還是不夠細致。

（4）課堂情境模擬和上機實訓尚未實施。

由于一些主客觀因素的影響，如，課時安排較緊，機房安排緊張等，使得課堂情境模擬和上機實訓兩項改革尚未實施。

一輪實踐完成后，我根據取得的成效和存在的問題及時調整了改革方法，并進行了新一輪的實踐嘗試。這一輪的教學效果又比前一輪有了新的提升。

3課程教學改革方案再思考

3.1成立模擬調查公司，規范公司名稱，將調查過程貫穿于教學全過程

第一堂課簡要介紹學習要求和本門課程的學習任務后，安排學生利用課余時間，自行商量成立模擬調查公司，每個班成立3-4個公司；明確公司的名稱一律為xx市場調查有限公司；公司的經營內容是：提供市場調查服務；并且布置本門課程的市場調查任務：為我系校園電子商務網站的成立開展調查，收集相關信息。

這樣的設計的原因主要基于以下幾點考慮。第一，學生踏入社會，可以創業，自行成立公司，招募員工；也可以去應聘，為他人打工。在這個過程中，沒有人強行為他們安排工作伙伴，作為老板，他們可以自由選擇需要的員工；作為員工，可以自由選擇想去的單位。讓學生自行成立模擬公司，而不是直接分配人員成立模擬公司，正是想讓學生真實地體驗一下市場上的這種雙向選擇的過程，對他們的人際交往能力是一種鍛煉。第二，對于每個班成立模擬公司的數量有所限制是基于兩點考慮。一是模擬公司若成立太多，后面的調查結果PPT匯報會占用大量時間，教學課時不夠。二是學生踏入社會，自己成立公司，也有人數的要求，尋找不到合作伙伴，找不到合適的員工，那也只能選擇為他人打工，否則，不勞動就沒飯吃。所以，事實上，公司也不可能無限制成立。第三，對公司名稱和經營內容的明確是為了讓學生更好地進入角色，清楚自己到底是一個怎樣的公司的成員，要做什么。在兩輪的實踐中發現，高職學生的理解能力還是有些不足，不將公司名稱、經營內容清楚地明確化，到后面，學生就不知道自己是干什么的，成立的公司五花八門。第四，第一堂課就明確模擬公司的調查任務，是為了讓學生在后面的課程中都能進入角色帶著任務有目的的去聽講、學習、思考。

此外，在以后每一堂課程的教學過程中，都要將調查任務貫穿進去，引導學生站在模擬公司的角度去思考。高職學生的自主思考能力還不是很強，如果在教學過程中不引導，不提點，那一開始成立的模擬公司就是空的，他們很難真正進入角色。

3.2完善多媒體課件，增加圖片與短視頻，提升課件吸引力

多媒體課件是上課時吸引學生注意力的重要工具，鮮艷的色彩，漂亮的圖片，活動的視頻都能將學生的注意力吸引過來。但是高職學生注意力集中的時間不長，他們的專注力不夠，看了兩眼，覺得沒新意了，還是會走神。所以要想在一節課45分鐘的時間內牢牢抓住學生，就要對現有的對媒體課件進行進一步的完善。要進一步增加學生喜聞樂見的圖片、短視頻等內容，減少大量的文字堆積，增加自定義動畫效果，減少靜態頁面停留時間，只有PPT動起來，變化起來，才能長時間吸引學生的目光。吸引學生的最終目的是為了讓學生學到相關的知識，所以圖片、段視頻及文字的內容要緊緊圍繞課程的重難點，突出課程的重難點，要讓學生愿意看PPT，想看PPT，并且能學到相關知識。這對PPT的要求很高，做起來相當不容易，但是這是值得去探索改進的，是今后改善教學效果的一個重要方向。

3.3改革考核方式，平時與期末相結合，理論與實踐相結合，細化實踐分值

理論與實踐相結合的考試方式能夠比較合理全面地考查學生掌握的知識與技能，也符合課程的教學目的。本門課程的最終考核成績由平時和期末兩部分成績組成。期末成績由卷面考試成績和市場調查實踐成績兩部分組成。各部分成績分布情況如表1所示。

表1課程考核成績組成分布表

對調查報告的格式給出明確的要求，統一封面和里面應包含的內容，各部分的字體、字號、行間距等也給出明確統一的要求，并對市場調查實踐成績進一步細化。對調查報告質量的每一分的取得都制定出明確的標準。例如規范性方面，封面、序言、目錄、摘要、正文、附件齊全，排版規范，得6分。缺一樣，扣1分，排版不規范，扣1分，扣完為止。調查報告演示：取學生平均分和教師打分的平均分。

這樣做的目的是讓交上來的調查報告更整齊統一，對實踐成績的評定更客觀合理。

3.4進一步優化教學內容，將課堂情境模擬與上機實訓落到實處

課堂情境模擬與上機實訓兩項內容，對于幫助學生更好掌握所學知識與技能有一定的促進作用，要進一步開展。但是，這兩項內容同時又受到課時和一些客觀條件的影響。首先要對教學內容進行優化，對教學進度進行更為合理的安排，減少一些不必要的學生難于理解的理論內容，空出一定的時間來進行課堂情境模擬和上機實訓。課堂情境模擬主要用于市場調查部分內容的講解，讓學生在模擬情境中進一步理解調查方法。上機實訓主要用于市場預測部分，讓學生初步了解如何利用計算機對市場上的相關數據進行簡單處理并進行預測，為學生踏上社會后真正使用奠定基礎。上機實訓的實施還需要提前和機房及教務部門協調，妥善安排實訓課時。

4總結

“市場調查與預測”課程教學改革，雖然經過了多輪的思考與實踐，但遠沒有結束，每一輪實踐都會有新的思考和收獲，每一次思考都需要到實踐中去檢驗和驗證。課程教學方法將在一次次的實踐—思考—再實踐—再思考中不斷得到改進和完善，以確保符合市場的需要，培養出掌握扎實知識和能靈活應用技能的發展型、復合型和創新型的技術技能人才。

參考文獻

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[2]高慎英.有效教學的新思路[M].濟南：山東教育出版社，2011，（5）.

[3]鄭麗芬.市場調查與預測課程教學改革的探討——課堂理論教學與課下模擬項目實踐相結合的教學模式[J].管理學家，2012（14）.

第2篇：市場調查實施方案范文

ZJCAI

  效能監察是企業管理中的一種監督活動，是監察部門和監察人員對監察對象工作效率、工作效能的監督檢查、糾正和追究。它不是一般的工作，也不是一般的管理工作。怎樣認識效能監察工作，人們的認識應該規范和統一，否則就不能協調一致地開展好效能監察工作。在此僅談一點粗淺認識。

一、效能監察的理論依據和定位

效能監察的理論依據之一就是企業管理學中的管理控制理論。企業效能監察屬于企業管理的范疇。管理有四項職能：計劃、實施、領導、控制。管理，就是通過計劃、實施、領導和控制，使管理者能夠達到自己的目標。為了保證工作按預定的計劃進行，管理必須監控實施的績效，必須將實施的表現與預先設定的目標進行比較。若出現了任何顯著的偏差，管理的任務就是使實施回到正確的軌道上來，因此就必須進行監控。管理必須有控制，監督是不可避免的。企業的一切工作都要有有制度、有計劃，有實施，還要有檢查。檢查就是內部控制機制。如果檢查不到位，就是控制不到位，這本身就是一個問題。由此可見，企業效能監察既是企業管理活動中的一個監督環節，又是促進企業管理的有效手段。效能監察的目的就是“糾偏”，即按照企業的標準、計劃，衡量各部門和人員的工作完成情況，針對出現的偏差，采取糾正措施，以確保各項計劃目標的實現。從廣義上講，效能監察不僅要“糾偏”，還要在必要的時候，修改原先制定的計劃和目標，或者修訂相關的規章制度，以使企業的管理更加符合實際、更加適應形勢的變化。

效能監察是行政監察的一個重要組成部分。行政監察理論是開展效能監察的主要依據。企業效能監察要按照行政監察“保證政令暢通，維護行政紀律，改善行政管理，提高行政性能”的基本任務和工作要求，結合企業經營管理的實際，開展監督檢查。效能監察是企業管理過程監控環節上具有綜合監督性質的一項工作，是紀檢監察工作服從服務于企業生產經營的有效途徑。是企業監察部門在企業負責人領導下，依據國家法律法規和企業內部規章制度，對企業內部管理人員履行職責的行為和管理效能（效率、效果、質量、效益）情況的監督監察活動。它是通過監督檢查企業內部的各項經營管理活動，通過對管理中存在的問題進行糾正，對相關管理人員履行職責的情況進行監督和評價，對違規違紀人員進行查處，對問題責任人進行追究等，達到規范制約管理人員行為、提高管理人員履行職責效能的目的，同時為決策層選人用人提供可靠的依據。

效能監察定位于企業監督約束機制的重要組成部分，是加強內部管理的手段，是管理的組成部分，是企業內部特定的負責“控制”功能的部門，是企業有效實施監督的重要措施。效能監察不是管理的再管理，不是參與（管理）和切入（管理）的關系。日常的管理工作（計劃、實施等）不能讓效能監察去管，如果管了，那就是管理環節錯位，監督和計劃、實施不分。效能監察要堅持有所為有所不為，要融入管理之中，做到監督到位不越位，促進日常管理而不代替日常管理。

二、關于效能監察的主體和監察對象。

企業監察部門是專門的執紀監督部門，在企業負責人的授權下，具有檢查權、調查權、建議權、處分權，其監督的剛性和力度，是其他監督形式所沒有的。效能監察是監察的一部分，效能監察的職能決定了它是一種專門的、強制的、自上而下的監督，既對同級又對下級，既對管理人員（包括領導）又對管理部門和下級單位。

效能監察的主體是企業內部的監察部門和監察人員（含兼職），其中也包括監察部門授權的部門和從其他業務職能部門抽調到效能監察項目組中承擔效能監察任務的臨時工作人員。效能監察的對象是本單位各級職能部門、所屬單位及其領導和工作人員。是同級的、下級的管理人員。簡單地說，效能監察就是監察部門對各職能部門和工作人員及下屬單位的工作進行的監督檢查。

    企業效能監察的主要職責，是監督檢查企業內部監察對象履行職責、依法辦事的情況，依照法律法規和企業規章制度對監察對象管理效能，包括效率、效益的監督檢查。是檢查管理行為，糾正偏差，追究責任，保證企業政令暢通，保證經營活動科學有序進行和效益的提高。監察機構要通過效能監察，促進企業生產經營管理水平的整體提升，維護國有資產的安全，實現企業計劃和國有資產的保值增值。         

    三、 效能監察的選題立項

企業效能監察要以經濟效益為中心，融入企業管理，在融入中監督，在監督中服務，緊緊圍繞企業改革工作和經營管理工作兩個重點，針對企業生產經營管理中存在的效益、質量、安全等方面的重大問題，以及直接影響企業改革和穩定的重大問題，進行效能監察立項。

立項要做到“五個結合”：

與執行國家法規和企業規章制度的情況相結合（如監督某項規定或決策的執行中有無有令不行，有禁不止的問題等）；

與企業管理的重要環節結合（如承攬環節、銷售環節、采購環節、資金管理環節等）；

與生產經營的突出問題結合（如生產不達標、質量不夠好、長期欠款多、采購質次價高等問題）；

與企業發展的重大項目結合（要在重大的新產品項目、科技攻關等項目中找出制約項目運行的關鍵點，針對關鍵問題來立項，比如工程進度問題、質量問題、采購價格問題、招標問題等）；

與企業改革的工作部署結合（如企業改制、住房貨幣化改革等）。

總之，選題立項要針對企業經營和管理中的重要問題和大的難點來進行，不能把日常工作做為所立項目，也不能把日常開展的活動做為立項的項目〔如某項工作立項前后都是一樣干法，則不能算做效能監察，其工作成果也不能算是效能監察的成果。如采購部門在采購中實行貨比三家，節約了費用，只能說是工作中正常做的，應該做的，老百姓買東西，也要走幾家看一看再買，這種工作不能叫做效能監察；再如日常的厲行節約活動、管理活動（如壓縮機關費用）等也不能算是效能監察〕。

在確定效能監察項目時，做到公司統一立項和基層各單位自主立項相結合，突出抓好公司立項。公司立項要結合影響公司效益的主要問題和環節，各單位的自主立項要結合影響本單位管理和效益的瓶頸問題和重點環節，經過調查研究和廣泛征求意見，報請公司或本單位效能監察領導小組批準。

四、關于效能監察的“檢查”

是不是效能監察，像不像效能監察，除了效能監察的外在形式，如立項、結項等內容之外，最主要的方式、最關鍵的內容、最實質性的工作，就是進行效能監察中的“檢查”。這是效能監察三個階段中，最具實質性內涵的實施階段的“核心”。是否開展檢查，是效能監察能否取得成效的關鍵。

衡量是否是效能監察，是否真正認真地開展了效能監察，也就是看是否開展了檢查，是否發現了問題，是否進行了整改。是否到立項的單位進行了檢查，是否發現了管理中的問題；是否提出了監察建議或決定；是否監督整改了發現的問題；是否對于應該被追究責任的監察對象追究了責任；是否促進了建章建制和科學管理；是否保證了效益提高和合理用人。如果沒有這其中的主要內容，那就不能算是效能監察。因此，我們在開展效能監察工作中，必須抓住“檢查”這個核心。這樣，才能將效能監察工作落實。

五、效能監察的程序

效能監察的主要程序是：

1、        調研分析，寫出立項調研報告；

2、        填報“效能監察立項審批表”；

3、        成立效能監察專項工作小組；

4、        制定監察項目的實施方案；

5、        下發《監察通知書》或《專項效能監察方案》；

6、        實施監察項目的檢查；

7、        對檢查出的問題進行調查分析；

8、        提出監察意見或決定；

9、        檢查和落實整改工作；

10、  進行責任追究（有必要的情況）；

11、  幫助和督促相關單位建章建制；

12、  進行效能監察成果認證；

13、  對被監察對象進行效能評價；

14、  進行專項總結并提出總結報告；

15、  填報“效能監察結項審定表”；

16、  按規定進行獎懲；

17、  將效能監察資料立卷歸檔。

六、效能監察項目的實施方法

效能監察實施階段的方法主要有以下幾種：

一是按監察內容，可分為綜合監察與專項監察；全面監察和重點監察。

二是按監察項目的時間過程，可分為定期監察和不定期監察；全過程監察和階段監察；階段監察又可分為事前防范性監察、事中跟蹤性監察和事后改進性監察。

三是按檢查人員的組織上，可分為檢查部門人員直接監察法；在基層單位或部門自查的基礎上，監察部門抽查法；監察部門組織有關部門共同檢查法。

四是在檢查的具體做法上，經常采用以下方法：融入管理直接調查或深入現場勘察驗證；查閱資料賬冊進行統計分析；進行賬卡物核對；采用市場調查等方法進行驗證或認證；個別談話了解問題；借助審計部門的職能和審計方法等等。  

七、監察部門的組織協調作用

 目前我們面臨的是效能監察力量與繁重的效能監察任務嚴重失衡的矛盾。因此，充分發揮企業監督力量合力的作用，借助管理部門和管理人員的力量參與效能監察，就成為各單位開展效能監察工作的一種有效方式。在這種運行方式中，監察部門的組織協調作用顯得很重要，直接影響著效能監察工作的成效。需要強調的是在抓效能監察工作的組織協調時，監察部門不能放棄自己的主體監督地位和直接進行監督檢查的職責，不應隨意把監察職能分解到其他職能部門或發動職工去實施，或以其他部門組織的監督檢查形式來代替效能監察。

第3篇：市場調查實施方案范文

［關鍵詞］ 制度變遷　市場機制　公民社會　 政府管制限度

環境污染，不論是在先發展國家，還是在后發展國家，都是經濟發展過程中不可回避的嚴峻事實。不過，與先發展國家比較，后發展國家的環境污染顯得更為突出和嚴重。針對環境這一公共物品，政府如何在環境管制和對環境污染管理中發揮有效作用值得引起人們的高度重視，但同時，也離不開市場機制的經濟功能與公民社會自組織的參與監督。排污許可證制度是實行環境可持續發展的一項基本制度，而水污染物排放許可證制度是整個排放許可證制度的一部分，也是整個排放許可證制度最先實施的一項制度。水污染物排放許可證制度，自1985年在上海率先實施，然后國家環境保護局在1987年作為一項新的環境管理制度開始在部分城市試行，到1990年已取得了一些經驗，后逐漸在全國推廣。從時間上看，水污染物排放許可證制度從試點、推廣到現在已快十五年了。考慮到沿海地區尤其是農村地區水污染物排放的普遍性以及其對人們生存狀態的嚴重危害性，因此，有必要對此類問題進行調查和研究，以便發現問題尋找有關對策，并從理論上加以闡述與分析。通過描述水污染物排放許可證制度的現實，探討排放許可證制度的演變過程，分析政府在水污染物排放管理中所起作用及其限度，呼喚市場機制的經濟功能和公民社會的參與監督。

一、排放許可證制度安排、現實困境與制度變遷

改革開放以后，我國實施以經濟建設為中心的發展戰略，因此，工業生產是發展經濟的唯一選擇。在農村，鄉鎮企業在充分利用廉價的勞動力、充沛的資源與寬松的管理環境（包括稅收、土地與服務費用方面的優惠等）過程中得以起步與壯大，城市也以發展重工業與化學工業為主，但經濟發展的結果是自然環境的破壞與人們生活質量的下降。農村地區水污染特別嚴重，而城市地區受水污染困擾的同時，也面臨著噪音污染、大氣污染等，環境污染已經影響著城鄉居民的身體健康與生存質量。這樣，八十年代中葉以后，由于水污染、固體污染、大氣污染、噪聲污染和放射性污染等生產性污染大量出現，國家環境保護局為了扭轉環境惡化的趨勢，在國家有關法律法規的基礎上，先后制訂了八項管理制度，其中排污許可證制度是一項具有法律效力的政府環境管理制度。由于排污的種類較多，本文限定在水污染物排放許可證制度上。

水污染物排放許可證制度是當地環境保護部門根據排污單位申報登記經審核批準，發放排放許可證，并對排污單位進行監督管理的一項制度。1985年，排污許可證制度（主要是水污染物排放許可證制度，下同）首先在上海、徐州、常州、金華等地試點，后來逐漸推廣，作為一項基本制度存在。

排污許可證制度在實踐過程中逐漸得到完善。這一制度建立在三個基礎之上。第一個基礎是手段，通過濃度控制與總量控制的辦法來測定排污總量；第二個基礎是配套制度，排污申報登記制度和限期治理制度對排放許可證制度有直接的影響；第三個基礎是側重點的選擇，飲用水源的強管制與一般水源的軟約束。

(一）在手段基礎上，排放許可證制度由單一的濃度控制向濃度控制與總量控制兩者并存的測量方法轉變

開始，排放許可證制度以濃度控制為主。國家環境保護總局根據國家水環境質量標準和國家經濟、技術條件，制定國家污染物排放標準，省級政府可以制定地方水污染物排放標準。濃度控制的優點是比較簡單、管理方便，可以根據它的排放濃度來決定它對水質的影響程度。一般而言，排放濃度越大，對水質的破壞程度越大。因此，只要監測出排放濃度，就能計算出受污水質的損害程度。不過，這種控制方式的不足之處在于：一是沒有將污染源削減與水體環境目標相聯系。實際上，污染源由于它們在地區上、時間上和排放去向及方式的差異，使其對水體環境污染的影響是不相同的。如季節因素影響。水質對濃度的稀釋常受季節的制約，汛期時稀釋快，一般情況下，稀釋慢；二是濃度控制所確定的污染源治理方案不具有經濟優勢。在濃度控制的管理戰略下，污染源治理方案是工廠達標排放的點源單獨處理方案，沒有考慮到污染單位的經濟技術條件、生產規模和廠群之間的聯系；三是濃度控制管理方式缺少針對性和靈活性，沒有經濟刺激作用。所有環境保護工作都圍繞“達標”來進行，沒有考慮到局部與整體、重點與非重點的區別。由于濃度控制方法存在著上述缺陷，而且在實際管理中兩個問題較突出：一是污染源達標，但水體繼續惡化；二是按排放標準進行污染源削減，所需投資大，污染單位無力承擔。因此，總量控制方法就提到了議事日程。國家環境保護總局于1988年頒發《水污染物排放許可證管理暫行辦法》，提出“在污染物排放濃度控制管理的基礎上，通過排污申報登記，發放水污染物《排放許可證》，逐步實施污染物排放總量控制?！?989年全國有60多個城市實行了以總量控制為基礎的環境保護制度。1991年又在總量控制的基礎上，相繼推出了行業總量控制、目標總量控制和容量總量控制為基礎的不同形式的排放許可證制度。這樣，濃度控制與總量控制并存的格局基本形成。具體的分布特點是：在區域上，農村地區以濃度控制為主，城市地區以總量控制為主；在排污單位大小上，小型排污單位以濃度控制為主，大型排污單位以總量控制為主；在污染源重點非重點上，非重點污染源實行濃度控制，重點污染源實行總量控制。

污染物排放總量控制方式是根據環境目標的預期目的，事前測算出本環境目標所允許的污染物最大排放量，再將污染物指標分配到各個區域并進行分散管理的一套管理辦法。行業總量控制、目標總量控制和容量總量控制是總量控制的具體表現方式。1、行業總量控制。針對各地不同的工業行業，環境保護部門有選擇地對重點行業污染物進行控制。如浙江平陽縣，它的主要產業是制革行業，因此，環境污染控制以制革行業為主兼顧其他行業；2、目標總量控制。國家環境保護總量根據1995年的排放總量作為基數，每年設定比上年遞減的排放量目標?？偭靠刂频霓k法，首先在各省區市申報基礎上，核定省區市排放量基數。經全國綜合平衡，編制全國污染物排放總量控制計劃，把“九五”期間主要污染物排放量分解到各省區市，作為國家控制計劃指標，然后由各省區市把省級控制計劃指標分解下達，逐級實施總量控制計劃管理。實行污染物總量控制是強化水環境管理的有效措施。為了保證水體質量，必須嚴格控制排放污染負荷量（即污染物總量），使其不超過自然環境的凈化能力；3、容量總量控制。根據河流水質承受污染的最大容量來決定排污單位的排污量。

在實際環境管理中，目標總量控制是最主要的手段。但目標總量的制定可能與以下三個問題有關：第一，排污總量如何確定。如果按照每一個排污單位總量相加，就牽及到每一個排污單位排污總量如何測定的問題。在實際過程中，自動化的監測儀器還沒有成批的使用，僅憑人工監測有它一定的偶然性。第二，水體納污容量如何確定。排污總量與水體納污容量有密切的關聯，在測定排污總量之前，首先應該確定水體納污容量。第三，排污總量該由哪級政府部門確定。主要在上級環境保護部門和當地環境保護部門中選擇確定。由上級環境保護部門決定，主要考慮的是整個行政區域的排污總量，這樣，在分配當地排污總量時可能會有高低之分，也會出現與事實不符的狀態。如果由當地環保部門自行確定，在現行的平行管理體制（一級政府直接管理當地環保部門的體制）下難免會出現地方保護主義的弊病。

水污染物排放許可證制度是建立在濃度符合標準與確定污染物目標總量控制和排污總量削減基礎上的。這一制度的關鍵是確定污染物排放總量，分配污染物總量削減指標。另外，水污染物總量控制還應涉及到流域、區域水量水質、總用水量和排水量等諸多因素。

（二）在配套制度上，排放許可證制度與排污申報登記制度、限期治理制度緊密相聯

從水污染物排放許可證制度的變遷情況表明，國家首先實施的是排污申報登記制度，這在《環境保護法》和《水污染防治法》中有明確的規定，其次才開始推行排放許可證制度。可以說，排污申報登記制度是排放許可證制度的前提和基礎。眾所周知，排污申報登記制度不同于工商行政管理部門企業登記制度，因此，它的效力受到嚴重削弱。由于企業營業執照是由工商行政管理部門辦理的，因此，為了有效控制污染企業的“出生”，在實行“三同時”制度的基礎上對某些污染領域采取一定的措施。國家環境保護總局、國家工商行政管理局《關于加強飲食娛樂服務企業環境管理的通知》（1995年）指出：“新建、改建（含翻建）、擴建、轉產的飲食、娛樂、服務企業，有涉及污染項目的，應按環境保護法及有關行政法規，向當地環境保護行政主管部門辦理環境影響申報登記或審批手續?！ど绦姓芾聿块T在審核企業登記申請和對企業的監督管理工作中，可以要求企業就污染及防治情況作出說明，發現有可能存在污染或已存在污染的，要及時向環境保護行政主管部門通報情況?！泵鞔_提出工商行政管理部門應與環境保護部門合作，共同預防環境污染。但這些規定都建立在與工商行政管理部門合作順利的基礎上。溫州市鹿城區采取與工商行政管理、消防、勞動、防疫等部門聯合審批的辦法，行使自己的環境污染評估權，效果良好。問題是，若工商行政管理部門不執行這一方面的規定，可能出現辦理營業執照或年檢時環境保護部門無力干預的狀況。而排放許可證的年審，不象工商執照年審那樣有強制力。有的地方也嘗試著另外的辦法。從2000年10月始，杭州市環境保護局與市計委、經委、建委、規劃、土管、工商等17家部門實行聯合投資項目審批一條龍服務。杭州市將投資項目審批的政府部門安排在同一地點辦工，也把環保部門納入，這對環保部門的事前管理是有效果的，也便于處理好與其他職能部門，尤其與工商行政管理部門的關系。當然，所有的制度都有可能會發生變化，最好的辦法是，把相關職能部門共同處理環保事務的有關規定，不僅僅體現在部門規章中，而且應在法律法規中加以明確。

不少排污單位在申報登記之前已經在生產，這在浙江溫州、嘉興的鄉鎮企業最為明顯。當然，如果排污單位超濃度或超總量排放，就面臨著罰款和限期治理的處罰。國務院的《水污染防治法實施細則》（2000年）規定，縣級以上地方政府環境保護部門根據總量控制實施方案，審核本行政區內向該水體排污的單位的重點污染物排放量，對不超過排放總量控制指標的，發給排放許可證；對超過排放總量控制指標的，限期治理，限期治理期間，發給臨時排放許可證。在這里，已經將排放許可證制度與限期治理制度相聯結。只有符合達標排放的排污單位，才能領取到正式排放許可證，而沒有達標的排污單位處于限期治理階段，只能領取臨時排放許可證。

（三）在側重點的選擇上，飲用水源的強管制與一般水源的軟約束

一般來說，一旦涉及到當地飲用水源的污染問題，各地都會采取強管制的方式，在城市地區，重點保護的是飲用水源。上海市政府對黃浦江上游水源保護十分重視，對水源保護區的198家重點企業全部實施了排放許可證制度。針對飲用水源污染問題，有的地區還出臺了局部性水域的地方性法規。如1990年上海市通過了《黃浦江上游水源保護條例》。1993年2月杭州市政府《杭州市苕溪水域污染防治管理規定》，1996年杭州市人大常委會通過，浙江省人大常委會批準通過《杭州市苕溪水域水污染防治管理條例》，規定：“污染物排放管理實行污染物排放總量控制制度?！h境保護部門根據苕溪水域地面水環境質量標準和污染物排放總量控制限值對排污單位核發排污控制證，排污控制證由杭州市環境保護部門統一制定。……對責令限期治理的，在限期治理期間必須嚴格按照排污控制證規定的要求排污；對責令停產治理的，在治理期間不得排污；對責令關閉的，應停止生產，吊銷排污控制證?！痹谶@里充分反映出對水源保護區實行的是強制性的管制，對排污單位的進入作出了禁止性限制，而對一般水源的管理，實行的是誘導性的管制，大都以收繳排污費和實施污水處理為主，屬于軟約束。這兩種許可證在實際上是有嚴格區別的。前者管理力度強，涉及到居民的生活用水和社會的穩定，行政措施到位率高。而后者則沒有這種要求，往往使管理流于形式。

在討論排放許可證制度時，切不可忘記現實生活的殘酷無情。在對浙江省有關市縣調查后，人們發現許可證制度事實上處于“名存實亡”的境地。

一是嚴格按規章制度發放許可證的市縣比例不高。在調查的八個市縣中，就有五個沒有按規范操作，見表一。

浙江省按規范發放許可證的有關市縣分類（表一）

按規范發放許可證的市縣 不按規范發放許可證的市縣

溫州、杭州、寧波 金華、嘉興、海寧、瑞安、平陽

二是發放許可證的數字與實際排污企業數差別太大。溫州市（不包括區，只統計市本級）96年開始發放污染物許可證，97年到99年的統計數字包括正式許可證和臨時許可證，共316個。據有關領導直觀的估計，領取許可證的排污單位僅占排污單位總數的20%左右。那就意味著許多排污單位根本就沒有到環保局領取許可證，但仍照樣經營與生產。

三是有的市縣根本就沒有真正落實過這項制度。瑞安市從96年開始實施許可證制度，但只發放不超過40份的臨時許可證，從97年到2000年間基本上沒有發放過許可證。

當然，得出許可證制度“名存實亡”結論的更為充足的一個理由，那就是，現行的排放許可證制度不是真正意義上的排放許可證制度。排放許可證制度在實施過程中出現了制度變遷，使原先設計的制度安排發生重大的變化。

行政許可是指行政主體根據行政相對人的申請，經審查依法賦予行政相對人從事一般法律所禁止的權利和資格的行為。按照行政法的基本原理，結合排放許可證制度的實際狀況，人們可以得出以下六個方面的判斷：

許可應該是依申請事先批準，而不是事后核查?，F行的許可證制度僅僅是一種事后同意，沒有事先的批準。排污單位在水污染物排放之前根本就沒有向環境保護部門提出申請，而只是在事中或事后才由環境保護部門消極被動地去監督，這在農村地區水污染物排放管理中尤為明顯。

2、許可是一種賦予權利的活動，應該賦予相應的權利。但現行的許可制度沒有做到這一點，排污單位沒有合法的排污權。在實際過程中，國家只是默認這種權利而已。

3、許可應該是賦予的特殊性權利，因此，發放的許可證應該受到嚴格的數量限制。目前，環保部門所發放的排污許可證不受數量限制。

4、許可應該建立在審查手段確定這一前提下，而不能建立在不確定的結果基礎上。從上述得知，排放許可證制度基本步驟有四：一是排污單位申報；二是當地環境保護部門審核批準；三是發放排放許可證；四是監督管理。其中第二個步驟審核批準的依據是什么，這很重要。排放許可證制度剛推行時，審核的依據是濃度控制，后改為總量控制。（農村地區仍是濃度控制）。但現在的問題是，在農村無法做到總量控制，只能根據濃度控制，即使在城市地區，其總量控制也難以確定每個排污單位到底排放了多少污水。因為現行的監測手段做不到這一點。這樣，發放的許可證實際上是建立在審查手段不確定的基礎上進行的。

5、許可是一種審批行為，因此，它會產生批準或不批準兩種結果。作為行政許可，它以“禁止義務”的存在為前提。義務分兩種：作為義務與不作為義務。禁止義務屬于不作為義務。行政許可不是對一般義務的免除，而是對禁止義務的免除。如果沒有禁止義務，也就無所謂行政許可。排放許可證應該以禁止一般單位排污為前提，如果只存在批準，不存在不批準，事實上就與政府確立許可證制度的本義相違背。

6、許可是一種要式行政行為，一般要求許可證有統一的格式，而排放許可證格式不統一。盡管國家環保局規定水污染排放許可證要有統一的格式，國家環保局也提供過統一的排放許可證的書面格式，但沒有要求統一印制，結果，各地按照自己的理解制作許可證格式。盡管許可證所反映的具體內容大同小異，但名稱上就存在著不同。有的是許可證，有的是注冊證，如浙江金華和嘉興。

考慮到排放許可證制度在實施過程中的困難，無法真正按照許可證的要求來推行，所以，有關市縣（如金華、嘉興，包括下屬縣）在放棄排放許可證制度的同時，就發明了另外一種制度形式，那就是注冊證制度。

注冊證制度的基本內容1、注冊證制度規定，排污單位排污不需要由環保部門批準或許可，排污單位只是向環保部門注冊，然后就表示排污單位的合法存在。這種注冊實際上就是行政確認，而不是許可。許可是環保部門對排污單位申請的事先批準，而確認是事后同意。當然，其排污費、超標超量排放費仍要按規定交納。2、由于環保部門對排污單位排放污水總量難以核定，因此，采取排污單位自報或環保部門根據排污單位用水量或用電量來折算出一個概率值。對于濃度控制的排污單位，濃度的比例由排污單位自測或環保部門抽檢所獲得的數據確定。3、根據排污單位申請或備案，環保部門就發給注冊證，不受數量上的限制。也就是說，任何排污單位都可以拿到注冊證。

通過以上的分析，結合許可證理論的規范與許可證實踐的操作，我們認為，現行的許可證制度僅僅是一種注冊證制度，沒有達到由環保部門行使真正管理權力的狀態。現行的注冊證制度是水污染物排放管理最初步的管理，尚需依托相關的管理內容與規范，才能進入到真正的許可證制度。即制度變遷將呈現的趨勢是：第一步，排污企業先注冊，環保部門備案后就發給注冊證；第二步，排污企業先申請，環保部門核實審查，再由環保部門批準同意或不同意核發許可證?？梢钥隙?，這種許可證制度，一方面不完全具備規范性許可證制度的本質特征，但同時又具有許可證制度特殊的具體形式。這樣，現階段的許可證制度實際上屬于過渡性的制度安排，具有承上啟下的特殊價值和意義。

二、制度需求與制度供給：政府管制失靈

如何處理環境保護與經濟發展的關系，世界各國有不同的做法。象日本和匈牙利實行的是“目的一元論”，這些國家的環境法律規定，環境保護法的唯一目的是保護人群健康。因此，一旦經濟發展與環境保護總原則相抵觸時，人們除了選擇環境保護外別無選擇。不過，世界上大多數國家實行的“目的二元論”，即既保護人體健康，又促進經濟發展。

中國是后發展的社會主義國家，必然把保護人體健康與經濟發展有機結合起來。但不管怎樣，政府對于已經產生污染的企業管理來說，事實上仍走上了一條“先污染”的道路，沿襲著“后治理”的舊模式。

我國經濟發展以粗放的外延發展為其特征，通過高投入、高消耗和高污染實現經濟的較高增長。因此，對于環境公共物品的自然保持只有一個底線，就是不以嚴重影響人們的基本生活和降低生活質量為界。各地在發展經濟過程中，不論是損耗資源型的產品，還是損耗環境型的產品，只要能取得一定的經濟效率就能得到政府的鼓勵與百姓的歡迎。

制度變遷的需求產生于內在變量與外在變量的雙重作用。排放許可證制度的內在變量指制度本身安排及其存在的合理性程度，外在變量是經濟發展過程中，人們所面臨的社會生存與社會發展的壓力。據上所述，排放許可證制度在內在變量方面已經存在著制度安排設計上和技術上的漏洞，外在變量上更與制度原設定的目標大相徑庭。當然，任何制度都會出現不足，這是正常現象?！鞍阎贫雀阏_是一個困難的、耗時的和引發矛盾的過程。這個過程既需要能在文化上被認同的規則，又需要有關于時間變量和空間變量的可靠信息。”水污染物排放許可證制度在現實生活中所遇到的尷尬，主要原因在于制度需求不足，制度供給困難，內在變量與外在變量發生變異，最終導致政府管制失靈。

（一）制度安排的需求不足。對排放許可證的需求不僅對排污單位來說沒有強烈的依賴性，而且對政府環境保護部門來說也嫌底氣不足。

排污單位需求不足。環境是公共物品，任何人都可以享受，但沒有人愿意承擔治理成本。正如布坎南所言，每一個理性人，都是以獲取經濟利益最大化為其宗旨和目標的。這樣，針對水污染物排放問題，就排污單位本身而言，最好的處理辦法是只管排放而不管治理，只要獲取所得，不支付任何成本，這是最佳的選擇。不過，如果聽任排污單位自以為是，為所欲為，那么，人類就無法再繼續生存和發展，公有地的悲劇必將發生。這時候，作為公共事物的管理者——政府被迫對環境污染進行管制，約束人們的生產與經營活動，保護環境。既然政府加入了對環境的管制，排污單位就被迫交納相應的排污費和超標超量排污費，但排污單位的環境保護意識卻沒有相應提高，認為交納排污費和超標超量排污費后，排污單位就已經履行了保護環境的義務，有的還對環保部門污染物申報登記工作不配合。1996年1月1日，湖北省環境保護局向鐵道部第四勘測設計院等16家企業事業單位發出排污申報登記通知書及排污申報登記表。3月1日又發出催報通知。各排污單位均逾期未報。湖北省環境保護局于1996年6月18日分別對各排污單位作出行政處罰決定，認定其行為已構成“拒絕申報”，并分別對其罰款3000元。

對治污設備的興建也持消極態度。這與企業發展預期與貼現率高低有關。大中型企業與小型企業對預期與貼現率態度是有差別的。大中型企業對企業發展有較高的預期，因此，重點放在企業長遠的發展利益上，不僅僅著眼于追求近期的貼現率。小型企業則有所不同，它對未來的預期收益評價較低，對自身的生產與經營狀態沒有長期的發展計劃，囿于近期利益，因此，對近期的預期收益評價較高，這導致小型企業關心的僅僅是近期的貼現率，其直接后果便是這類企業行為的短期化。顯而易見，大中型企業對興建治污設備行動積極，小型企業持觀望拖拉的消極態度。而且，治污設備的投入也是一筆較大的開支。據市場調查，自動監測設施，即便最低的國內產品也需要花費每臺4萬元，而且性能不穩定。國外的產品價格更高，每臺10——20萬元不等。比較而言，大中型企業對高性能的治污設備需求可能會迫切得多，對投入舍得花錢，財力上也能夠承擔；對小型企業來說，沒有企業存在的穩定性需求，談不上長遠利益的考慮，而且購買價格不菲的設備，畢竟是一筆不小的成本開支，費用承擔上較困難，這樣，小型企業對自動監測設備的內在需求不足。

當然，低層次的排污單位對許可證臨時應景式的需求還是存在的。如有的排污企業(在浙江省瑞安市)在從事國際貿易時，為了使外商感覺到它是合法企業，做貿易伙伴較安全可靠，出于這樣的動機，才主動地向環境保護部門“索要”許可證。有的排污企業由于是“五小”企業[10]，工商行政管理部門登記時需要環境保護部門的證明，企業才被迫來向環境保護部門申報。象這些需要許可證的，并不是治理本身的需要，而僅僅是在國際貿易與工商行政管理部門企業登記與年檢壓力下被迫領取的，是一種非自愿的行為。

2、社會公眾的需求不足。眾所周知，新辦企業的產生在本區域內肯定會形成一定的資金流、物資流、人力流與就業流。隨著生產、銷售服務的規?；?，運輸業發達，帶動了第三產業如飲食業、賓館業的發展，有的地方還出現交易市場，如浙江溫州皮革市場、紹興柯橋中國輕紡市場、嘉興皮衣市場等。很明顯，當地排污企業在增加就業與提高經濟收入方面對本地居民有較大的吸引力，因此，社會公眾對環境保護方面的需求相對顯得不足。盡管《環境保護法》中規定，一切單位和個人都有保護環境的義務，并有權對污染和破壞環境的單位和個人進行檢舉和控告。不過，社會公眾對環境污染的容忍程度與環境污染對生活造成的損害程度有密切關聯。也就是說，對生活與生產損害程度較低，沒有產生直觀的副作用，社會公眾對環境污染的包容在容忍程度范圍內。正像美國學者所言，人們如果被迫為獲取生活必需品而不停地奔忙的話，人們可能無暇或無意顧及污染問題。可是，在生活逐漸富裕的社會里，教育水平、生活條件和個人利益直接損害程度都會有助于引起人們對環境污染問題的關注。[11]一旦無法容忍或直接損害了個體利益，有關居民首先就會與排污企業交涉，如果交涉無效，就會考慮投訴，向環境保護部門或新聞媒介或通過區長熱線、市長熱線等投訴，反映社會公眾對環境污染的不滿，有的提出制止污染或索賠要求。

不管怎樣，從總體上說，不論是排污企業，還是生活在污染源區域的居民，都對排放許可證制度缺乏足夠的認識，也對排放許可證制度的有效性感到懷疑。

3、政府需求不足。政府與制度存在著一定的依存度。政府需要制度來維護秩序，而制度又需要政府加以完善與落實。但在實際工作中，政府與制度間并不是系統平衡的，有時政府可能會出于主觀上的原因，對制度建設本身顯示出需求不足。在環境保護領域，相當多的一級政府或環境保護部門對環境保護制度缺乏需求，具體表現在兩方面：

一是沒有直接自身利益需求。剛一開始發放排放許可證時規定可以收取一定的成本費，一般每本收取20到30元不等。成本費中應該既包括印刷的成本費又內含發放的勞務費，而現行規定不能收取此類成本費。這樣，不僅許可證印制的成本要由環境部門內部承擔，而且連勞務費也無法獲取，對環境保護部門來說，失去了發放許可證的利益沖動。

二是怕影響當地經濟發展和官員升遷。改革開放以來，中國政府始終將經濟建設作為其中心工作，只有到“九五”時期才將可持續性發展作為政府工作目標的一部分，不過與經濟建設相比較，還是處于主流與支流的關系。以發展經濟為中心的制度安排，憑借其較大的影響力左右著政府收入與分配狀態，直接關系到資源的有機配置效率。對地方政府來說，這種以經濟效率為中心的制度安排創造的機會大大超過因創造這些機會而支付的單純經濟成本，則被認為提供了凈利益，而不考慮環境成本，或忽視環境成本。相反，由于保護自然環境，而沒有出現經濟的有效發展則被認為是引起了凈損失，在經濟發展中往往處于劣勢。在評價政府管理行為時，眾多政府較多地注重當地經濟發展速度、國民生產總值和居民生活水平程度。據統計，鄉鎮企業在溫州市工業經濟中占有較重要的地位。1997年全市鄉鎮工業總產值達819.23億元，占全市工業總產值（1242.40億元）的65.94%。[12]這對溫州市政府來說處于兩難境地：一方面財政稅收來源高度依賴鄉鎮企業，沒有鄉鎮企業的發展，就無法保證政府管理所需龐大開支的財力支持，另一方面鄉鎮企業往往又是污染大戶，影響當地水、氣資源環境。如果一旦關停大量污染企業，對當地稅收會有較大沖擊，而且對當地經濟持續發展與社會穩定也會有負面影響，這是地方政府所不愿看到的結局。從這方面觀之，地方政府對環境污染所采取的被動消極態度不足為怪。

其實，在一級政府與環境保護職能部門之間，對環境保護的態度不可相提并論，兩者之間是有差別的。環境保護部門出于職能動機的推動往往會采取一些措施治理污染，但一進入一級政府層面，阻力就會逐漸增大。根據《環境保護法》和《水污染防治法》的規定，關停并轉的權力在一級政府，而不在環保部門。對造成環境嚴重污染的企事業單位，能夠采取限期治理措施。由于限期治理是一種具有強制性的行政措施，而且還有相應的法律后果，因此，對排污單位影響較大的，法律規定了較具體的報批程序：中央或省級政府直接管轄的企事業單位的限期治理，由中央或省級政府決定；市、縣或市、縣以下政府管轄的企事業單位的限期治理，由市、縣政府決定；對經限期治理逾期未完成治理任務的企事業單位，責令停業、關閉，由作出限期治理決定的人民政府決定。一般來說，環境保護部門對治理污染有強烈的職責意識，但一級政府可能會過多考慮地方經濟發展和政府官員升遷的因素。[13]因為，在中國政治權力安排過程中，越來越反映出一種趨勢，那就是地方政府官員的提升與當地經濟發展是成正比例關系的，地方經濟發展了，地方官員升遷和進京做官的機會就會增大。這是中國地方政府從傳統的“服從中央型”向現代“政績顯示型”轉化的一個很重要的標志。

而且，環境保護部門在一級政府組成部門中的排名相對較后，其行政地位不高。在中央政府中，國家環境保護總局屬于國務院的直屬部門，不少地方政府環保局在地方政府職能部門的排名序列中也較后。溫州市政府有45個局級機構，市環境保護局列15位。一級政府對環保不夠重視以及環境保護部門地位較低由此可見一斑。鑒于一級政府掌握著限期治理和關停并轉的批準決定權，所以水污染嚴重而得不到有效治理，或治理后又回潮的，其責任更多的應該在一級政府上。也就是說，政府需求不足的主體首先應該是一級政府，其次才是環境保護部門。

（二）制度安排的供給不足

制度變遷的供給依賴于制度設計的“成本”以及尋找可選擇目標的知識基礎。設計制度的政府，盡管環境保護意識觀念在逐漸增強，但在制度安排上仍缺乏周全的思考，甚至正是由于這種制度安排上的某些缺陷，使整個制度出現較多的弊病，無法在實際執行中產生出高效率。

1、法律規范供給不足。我國由于地域遼闊，各地自然條件、經濟發展狀態與環境污染程度存在著較大差別，國家環境保護法律法規不能一刀切，只能對一些原則性的問題作出規定，不可能涉及到非常具體的細節。現較突出的問題是，能夠對各項具體制度安排產生較大影響的基本制度沒有從法律法規上得到保障。《環境保護法》與《水污染防治法》都沒有具體規定許可證制度。1989年的《環境保護法》規定“排放污染物的企業事業單位，必須依照國務院環境保護行政主管部門的規定申報登記。”這可以理解為是排放許可證的低級形式。[14]1990年12月《國務院關于進一步加強環境保護工作的決定》提出各級環境保護部門要逐步推行污染物排放總量控制和排放許可證制度。由國家環境保護總局的《工業污染源監測管理辦法》（1991年）中規定：“對企業發放或更換‘排污許可證’時，對其所申報的污染物排放設施和處理設施必須經環境保護行政主管部門環境監測站的核查監測合格，否則，不予發放或更換?！眹鴦赵河?989年批準并由國家環境保護總局的《水污染防治法實施細則》明確規定，排污許可證制度的管理辦法由國務院環境保護部門另行制定。這是對《水污染防治法》的一個重要補充。顯然，國家法律法規對水污染物排放許可證制度的規定幾乎是空白，但作為行政規章的規定還是有的。國家環境保護局總《水污染物排放許可證管理暫行辦法》（1988年）規定：“在污染物排放濃度控制管理的基礎上，通過排污申報登記，發放水污染物《排放許可證》，逐步實施污染物排放總量控制?！辈⒃谠撧k法中第一次把“排放許可證制度”單獨作為一章來規定， 1990年國家環境保護總局《關于下發排放水污染物許可證和申報登記表的通知》提出排污單位在排污申報登記的基礎上，向當地環保部門申請排污許可證。1993年國家環境保護總局發出《關于進一步做好建設項目環境保護管理工作的幾點意見》，要求開發區污染物排放要實行總量控制與集中治理。在總量控制的原則指導下，對開發區內新建項目污染物排放實行合理分配，并積極推行排放許可證制度。直到2000年3月，國務院在《水污染防治法實施細則》上才有新規定：“向水體排放污染物的企業事業單位，必須向所在地的縣級以上地方人民政府環境保護部門提交《排污申報登記》。……縣級以上地方人民政府環境保護部門根據總量控制實施方案，審核本行政區域內向該水體排污的單位的重點污染物排放量，對不超過排放總量控制指標的，發給排污許可證；對超過排放總量控制指標的，限期治理，限期治理期間，發給臨時排污許可證。具體辦法由國務院環境保護部門制定?！辈贿^對于水污染物排放許可證的規定，不像《固體污染防治法》、《大氣污染防治法》等中明確規定實行許可證制度。[15]這樣，就產生兩大問題，一是行政法規沒有法律的權威性，在執行中可能會遇到困難；二是對許可證制度的規定缺乏操作性，沒有具體的步驟與措施。國家立法主要針對的大型企業，對小型企業的操作性與有效性顯得差一些。而且，對地方環境保護部門來說，僅有國家和政府的法律法規不行，應該有地方性法規來保證它的實施，以加強水污染物排放許可證制度的力度。目前，省一級有關許可證制度的地方性法規沒有出臺。

2、配套的技術規范供給不足。環境保護法律規范需要通過制定相應配套的技術規范來實現。如環境保護制度的建設項目“三同時”審批，就涉及到大量的技術規范；環境噪聲污染源防治與規劃布局空間距離有密切關系；水污染物排放去向與受納水體不同，對技術標準要求有別[16]。目前，國家環境保護部門單一性的技術規范已經大量存在，但相配套性的技術規范有機銜接的較少。環境保護制度這方面技術規范供給的不足，容易產生執法上的隨意性和制度本身的不嚴密，使環境保護制度缺乏操作性，易使基層環境保護部門在實踐中無從著手。

3、排污收費標準供給不足。由于現行收費標準大大低于治理設備運行費用，遠離經濟價值規律，失去經濟手段的懲罰作用，不利于對污染的有效控制。

4、政策規范供給不足。為了有效抑制污染惡化，一方面需要政府采取嚴厲的管制辦法限期治理污染嚴重的企業，另一方面應制訂配套政策規范，大力發展質量效益型、科技先導型、資源節約型的環境保護產業或企業，實現環境資源與人力資源、財力資源的優化組合與高效利用。目前，政府對環保產業或環保產品生產企業支持與扶植不夠，又無法做到優化產業結構和工業布局，反映出政策規范供應的嚴重不足。

三、對策措施：政府管制、市場機制與公民社會有機一體

對水污染物排放管理問題，政府應該健全法律規范，制定切實可行的措施，同時，又要適應社會主義市場經濟的發展趨勢，通過經濟收益與成本之間的核算，用市場機制的辦法完善排放許可證制度，同時，要加強公民環境保護意識的教育，通過有效手段調動社會公民參與環境保護的積極性。當然，僅僅憑政府管制與市場機制單一因子無法徹底解決環境污染問題，只有使政府管制、市場機制與公民社會三者的有機合作，才能從源頭、源流和終端三者上真正解決水污染物排放問題。

（一） 健全法律規范

為了提高水污染物排放許可證的權威性，加強制度的嚴肅性，應由國務院頒布《排放許可證制度條例》，對有關重大制度作出具體的安排。地方尤其是省級政府或省級人大也應制定相應的《排放許可證制度條例》，以規范本區域內排放許可證制度的具體執行與落實。

（二）制訂嚴密而符合實際的政策措施，充分發揮市場機制

針對大中型企業與小型企業的實際情況，制定相關的差別政策。對大中型排污企業，政府可采取提供低息貸款或無息貸款等措施支持它購置自動監測設備，盡量購買性能穩定、監測準確的設備。對小型排污企業，政府可采用區域排污集中處理的辦法，如平陽水頭鎮興建的大型污水處理中心，集體分攤相應成本。同時，考慮到小型企業的排污量和濃度的測算存在著不穩定的情況，環保部門可以模擬體育比賽常用的興奮劑檢測手段——“飛行檢測”進行監測，以體現公平性與公正性，一旦查實有關排污企業有超標超量排放的，應加重處罰。

2、提高排污收費標準。環境管制的一個重要內容是對環境污染的控制。按照誰污染誰負責承擔成本的原則，這些污染者應該支付由它們的污染而產生的額外處理成本。對排污單位一定要在經濟上采取嚴厲的給付政策，提高排污收費，尤其要提高超標超量排污的收費，使環境污染成本逐漸做到內部化，使排污終端制度安排有所成效。[17]

3、實行有償且限額發放排污許可證。對自然環境而言，污染單位越多，對環境的破壞作用越大。政府既然在排污的終端規定了相關的收費制度，那么在排污的始端也應該作出限制進入的安排，以保護環境不受過多污染單位的侵擾。這種限制進入制度安排可以體現在水污染物排放許可證的有償且限額發放上。政府可以通過競拍的制度安排，使排污許可證從一開始就內含價值，獲取排放許可證的排污單位應支付相應的成本代價，而且獲取時也不是無限獲取，應該有限發放。這方面可以參照城市出租車運營投放數量限制辦法，用競拍方式來決定其價格。

4、探索排放許可證的交易制度。既然排放許可證是一種排污權，那么，它也就是一種產權，就可以按照市場法則進行轉讓或拍賣，政府只能在制定交易規則上加強管理，沒必要在排污權的交易價格上進行干預。排污權的“成交價格必定界乎高成本與低成本之間，這樣的價格必定能被雙方都接受，而且雙方都通過排污權的交易獲利。所以排污權的交易不必由政府從中撮合。”[18]目前，北京環境與發展研究會同美國環境保護基金（Environmental Defense Fund ,USA）合作，在遼寧省本溪市和江蘇省南通市開展排污權交易的試驗。杭州市也有意向進行這方面的試點。由于排放許可證發放時沒有收取資源使用費，這樣，許可證交易后所得的歸屬問題就成為人們爭論的話題。這實際上涉及到資源初始分配權的問題。一種觀點認為，排污單位獲取排放許可證后，就獲得了它的所有權，因此，交易后所得應該歸屬出讓方；另一種觀點認為，排放許可證發放是資源配置權的發放，通過發放活動，使排污單位優先擁有了資源，但排污單位擁有的僅僅是資源的使用權，不是資源的所有權。鑒于排污單位在領取排污許可證時沒有付出任何初始的成本，因此，交易后所得應該歸排放許可證發放的政府所有，交易后所得也是國有資產的一部分。浙江金華某縣級市于2000年下半年進行了這方面的試點，一化學工業公司欲購買一化工企業的排放許可證，其價格是每噸排污量為5萬元，共6噸，計30萬元。由于環境保護局領導班子調整，再加上交易后所得歸屬棘手，一下子難作決斷，這一交易行為只得作罷?？梢?，市場力量與社會力量已經在迫使政府管理部門盡快從解放思想、實事求是精神出發，探索出一條適合中國國情的排放許可證交易之路，妥善處理好許可證交易所得的歸屬問題，從而產生既能確保國有資產的保值和增值，增加國家對環境保護的投入資金，又能使許可證轉讓方有利可圖，啟動市場的逐利動力，促使市場發展活力的效果。

（二） 確立公民參與環境保護的監督制度

美國著名經濟學家劉易斯認為“如果沒有一個明智的政府的積極促進，任何一個國家都不可能有經濟進步，……另一方面，也有許多政府給經濟生活帶來災難的例子，以致于要寫滿幾頁警惕政府參與經濟生活的話也是很容易的?！盵19]這一段話告訴人們，政府在經濟發展過程中的作用盡管有其積極作用，但其在一定條件下也會產生副作用。實際上，政府在環境保護過程中的作用也是特定的，不是無限的。市場機制只能發揮經濟本身的作用，無法解決人們觀念的調整與彌補排污許可證制度本身的缺陷，再加上環境資源公共物品與行為外部性兩大特點，市場價格只能反映局部性私人成本，不能充分反映全部整體性成本，這樣，導致經濟行為失去制約，產生市場失靈。

為了矯正兩者的不足，需要充分發揮公民社會能動性的參與特點，加強對環境污染單位個人和群體的監督，利用公民社會的自主力量，確立起公民社會參與環境保護的監督制度，彌補政府管制與市場機制的不足。

這方面的監督制度隨著創建國家環境保護模范城市活動的開展已經在部分城市中逐漸形成。如浙江富陽和杭州先后于2000年、2001年開展環境違法行為公眾有獎舉報制度。根據杭州市環保局2月12日的有獎舉報通告（第一號），市民對環境違法行為舉報踴躍。據最新統計，環保有獎舉報中心已接到舉報電話279件，屬“工業企業水污染有獎舉報”范圍的有23件，已查明18家單位為污水超標排放，處罰金額總計約37萬元，已有10位舉報人領取了1000元的獎金。[20]考慮到政府管理人員少和管理手段的局限，無法及時了解排污單位的違法信息，同時，公民關心公共事務需要時間、精力甚至包括金錢上的投入和開支，因此，推行有獎舉報制度有利于解決政府管理不力與公民參與不夠之間的矛盾。通過這一制度進一步促使公民關心環境保護，關心社會，提高公民自治與自律的能力，彌補政府治理不足，推動政府積極主動地做好環境保護工作。

總之，通過水污染物排放許可證制度的考察，我們認識到環境保護制度是一項政府管制制度，它可以在適度的范圍內獲取最大效果，但這種效果是有限度的?？梢哉f，不僅是環境保護制度本身存在著缺陷，而且政府管制本身也有失靈的地方，甚至這種失靈比市場失靈的后果更嚴重和更可怕。這就需要借助市場機制本身的力量來彌補政府管制的不足。事實已經有力地證明，市場力量與政府力量最終仍無法從根本上解決環境污染問題，只有憑借社會力量，即通過公眾群體的努力，才能使環境保護真正發揮出社會自主的力量。環境保護是每一個社會成員應盡的職責，同樣也是應盡的義務。每一個社會成員都有權監督污染單位的排污行為，督促政府采取措施使排污單位做到污染成本內部化。

通過政府、市場與社會的多方努力，并且實施以市場機制為基礎的政策措施，才能使環境保護制度真正趨向成熟。

注釋:

祝興祥等編著：《中國的排污許可證制度》，中國環境科學出版社1991年版，第3－5頁。

這里暫且將與發放許可證不同名稱的發放注冊證的金華、嘉興列入不規范分類中。規范是指能夠按照有關規定每年正常發放許可證的，包括臨時許可證，若有一年沒有發放，就算不規范。

王燦發編著：《環境保護四法一條例詮釋》，中國人民公安大學出版社1993年版。

[美]埃莉諾·奧斯特羅姆：《公共事物的治理之道》，上海三聯書店2000年版，第30頁。

[美]V.奧斯特羅姆、D.菲尼、H.皮希特：《制度分析與發展的反思》，商務印書館1992年版，第83頁。

國家環境保護局政策法規司編：《中國環境保護法規全書》，化學工業出版社1997年版，第303頁。

[10] “五小”指小制革、小電鍍（小煉焦）、小造紙、小印染、小化工。

[11] [美]詹姆斯·E·安德森：《公共決策》，華夏出版社1990年，第78頁。

[12] 溫州市1999年軟科學研究項目：《溫州市環境污染與生態破壞經濟損失研究》專題之二“環境污染經濟損失研究”，溫州市環境保護設計科學研究院（1999年12月）。

[13] 瑞安市1999年限期治理時，準備關閉三個電鍍企業，但上報到瑞安市政府法制局后遲遲不見回應，最后不了了之。

[14]國務院環境保護委員會秘書處、中國人民大學人口環境與發展研究室編：《中國環境資源政策法規大全》，中信出版社1996年版，第1089頁。

[15] 《固體廢物污染環境防治法》（1995年）規定，“確有必要進口列入前款規定目錄中的固體廢物用作原料的，必須經國務院環境保護行政主管部門會同國務院對外經濟貿易主管部門審查許可，方可進口?！薄皬氖率占①A存、處置危險廢物經營活動的單位，必須向縣級以上人民政府環境保護行政主管部門申請領取經營許可證，具體管理辦法由國務院規定?！?/p>

[16] 金華市環境保護科學研究所：“金華江流域水環境季節容量的研究”（總量控制研究課題鑒定、排污許可證試點工作驗收材料之四），1990年5月。

[17] 茅于軾：“造路用地和排污付費”，《中國21世紀城市交通可持續發展》，瓊斯基金會、天則經濟研究所，1999年9月。

[18] 茅于軾：“排污權交易”，北京天則經濟研究所網站，1998年7月15日。