生態修復政策精選(九篇)

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第1篇：生態修復政策范文

關鍵詞 環境政策；環境修復；糧食安全；生態補償；貧困；退耕還林還草工程；天然森林保護項目；三北防護林工程

中圖分類號 F062.2：X196文獻標識碼 A 文章編號 1002-2104（2012）11-0101-08 doi：10.3969/j.issn.1002-2104.2012.11.016

隨著持續增長的人口對自然資源的過度利用，全球大面積的自然生態系統退化嚴重，如何恢復退化的生態環境并使其穩定持續地發揮功效成為全世界關注的焦點[1]。為了緩解土地退化、消除貧困、提高人民生活水平、重建農村經濟，中國政府投入巨額資金開展了一系列的環境修復項目。1998-2006年，中國政府投入三北防護林工程、退耕還林還草工程和天然林保護項目的經費高達1 790億元人民幣，2010年前計劃進一步投資3 400億元人民幣。這些項目涵蓋了中國97%的鄉鎮，規劃造林7 600×104 hm2[2]。在過去的8年里，長江上游和黃河中上游地區的9 800×104 hm2天然林被禁止采伐；在植樹造林方面也有巨大進展，2000-2005年間，植樹造林2 800×104 hm2[3]。至2005年，全國人工林地面積5 300×104 hm2，森林覆蓋率由166%上升到182%，并計劃2050年提高到26%[2]。相關林業政策正在從以前強調經濟收益為主向保護環境為主的方向轉變[4]。這些項目的實施取得了顯著效果，同時也暴露出不少問題。該文通過相關文獻綜述，研究環境修復政策與社會可持續發展之間的內在關系，并通過對修復工程的歷史展評，討論這些項目對社會經濟和環境的綜合影響及其應用前景。

1 大規模生態修復項目對自然環境的影響

相關研究結果表明，封山禁牧、退耕還林還草、天然林保護、以及其它環保政策使項目區的綠色植被覆蓋率迅速提高。1999年以來，在中國率先開展退耕還林還草和天然林保護項目的陜北地區的植被覆蓋度以平均每年2%的速度遞增[5]。天然森林保護項目通過對退化林地的保護和修復、以及保護區面積的擴大，使大熊貓和其它瀕危動植物得到了有效保護[6]。大面積的天然林保護與有效管理，對減少水土流失、減輕洪澇災害，以及生物多樣性保護有著巨大而長期的貢獻。如果項目能夠得到適當調整和進一步完善，那么這些投資與管理將會變得更有價值[7]。坡地退耕后，隨著時間的延續，植被迅速恢復，土壤理化性質得到明顯改善，養分大量積累，逐漸向天然次生林地演替[8]。

然而，盡管這些項目顯著地提高了中國植被覆蓋率，仍有跡象表明在退耕還林還草工程與三北防護林工程所在的半干旱地區，大范圍不適當人工造林（而不是自然植被修復）已經在一些地區造成了潛在的環境危害。在華北，不適當的植樹造林導致土壤濕度長期持續下降[5，9]，不適當的品種選擇無法與有限的水資源保持平衡[9]，這會導致土壤深層水分耗竭[10]。人工栽植的深根性樹木生長發育，通過樹木蒸騰作用大量消耗土壤水分，降低地下水位，使原有的草地植物更加難以存活，并進一步降低人工造林存活率。實踐證明，三北防護林人工林地樹木保存率只有15%[11]。監測結果表明，在黃土高原北部干旱半干旱地區，每年人工造林耗散的水分比天然植被多50 mm，相當于這些地區大約50%的降水量；在黃土高原南部，這一數值高達每年300 mm，大約相當于30%的年降水[12]。與草地和農田相比，人工林地的徑流量平均下降了77% [9]。盡管徑流量減少意味著降水截留量增加、水力侵蝕下降，但這些截留水分因無法滿足樹木迅速蒸騰需要，結果導致地下水供應和河流供水減少[5]。同時，這種通過林木實現水土保持的作用隨之會被更嚴重的風蝕現象所抵消[13]。由此可見，人工林地的水分消耗減少了地表和地下水分供給，破壞了河流生態系統。測算結果表明，如果三北地區森林覆蓋率達到三北防護林工程所設定的14.4%的目標，將導致中國西部地區每年缺水1 100億m3[14]。

植樹造林是修復退化環境的基本途徑，但是如果樹種選擇不當、或者管理不善都會影響修復效果[15]。類似于物種入侵，植樹造林使用外地樹種可能影響生態系統的物種多樣性；如果這種影響擾亂了原有的生態平衡，導致生態系統紊亂、退化或者轉變為另外一種我們并不希望的狀態[16]。當降水量少于蒸發量時，表層土壤水分無法維持森林植被生長發育，灌木或牧草就會取代森林形成一種與可用水資源相平衡的草原生態系統[17]。監測結果顯示，在半干旱地區，人工造林樣地的潛在蒸發量是天然草地的3.5-7.9倍[10]。中國半干旱地區的降水不足以維持森林生長發育，這大大影響了樹木的生長發育、甚至導致大面積的樹木死亡[9，18]。在半干旱地區，由于降水量不足[10]、樹種選擇不當、以及種植密度過高[9，19-20]，使人工林地土壤水分普遍減少，導致所植樹木大面積死亡，并伴隨有生物多樣性的銳減[9]。由于土壤中的水分被生長迅速的樹木消耗，草地和耕地被人工林植被取代后，環境變化與降水量之間呈顯著負相關關系[21-22]。研究結果表明，在脆弱的半干旱地區，人工林地水分消耗在雨季也無法得到有效補償[23]。

高耗水品種如楊樹 （Populus tremula L.）、刺槐（Robinia pseudoacacia L.）]的大面積種植，導致陜北地區人工林地植物種類平均減少52%[5]。同時，受水分脅迫的樹木更易受病、蟲害的傷害[11]。相關資料顯示，中國華北地區約400×104 hm2楊樹林受到病蟲害危害的影響。由于遭受光肩星天牛（Anoplophora glabripennis） 和黃斑星天牛 （Anoplophora nobilis）危害，三北地區有2 億多株蟲害樹木被砍伐，折合面積約為12×104 hm2[24]。土壤濕度減小和樹冠遮蔭作用使地表陽光照射減少，抑制了下層植物的生長發育。研究結果表明，由于樹木無法形成閉合的樹冠層，陜北地區人工林地的植被覆蓋率比天然草地低30.5%[5]。與撂荒地自然恢復過程相比，植樹造林降低了總的植被覆蓋度。1998至2005年，陜北地區人工造林對該地區植被覆蓋率增長的貢獻率為-6.1%[5]。半干旱地區人工造林植被減少，導致退化土地面積增加，加劇了當地的沙漠化，也增加了沙塵暴的發生頻率[23，25]。30多年來隨著中國生態修復工程力度的不斷加大，中國的生態環境形勢仍在進一步惡化，其中荒漠化仍在以每年10 000 km2的速度擴張，水土流失面積在總量下降的同時每年新增面積也達到10 000 km2，許多重要生態功能區生態功能遭到損害乃至喪失，中國生態環境形勢開始從結構破壞向功能紊亂轉變[26]。越來越多的證據表明，必須慎重地重新評價人工造林的樹種和地點選擇。

不同的生態系統服務功能對于不同的時間、空間尺度有著不同的響應，因此，研究它們之間的相互關系必須考慮尺度的影響。由于忽視了物種多樣性和生態系統服務功能之間的內在聯系，缺少成功的示范項目，生態保護項目受到越來越多的批評[13，19，27]。同時，由于存在時滯效應，生物多樣性喪失、土壤水分減少、生態系統退化會在不同的尺度表現出對環境的不同危害。干旱是全世界普遍的植被類型（如森林植被）限制因素[28]，水分是中國半干旱地區的植被類型的首要限制因子[29]。由于樹木比其他的植被類型水分利用效率低，因此，在降水充足地區植樹造林是一種更合適的選擇[17]，中國西北半干旱地區的氣候并不適宜大面積植樹造林。在西北的一些局部地區，由于水分供給（地下、地表）較多，存在植樹造林成功的可能，但是沒有證據能夠證明樹木可以在降水量低于500 mm地區持續存活，正因為如此，半干旱地區大規模的植樹造林政策受到了廣泛質疑[5，10，13，17，19，29]。

雖然植樹造林意味著更高的碳固定量，我們仍應該注意外來樹種組成的人工林取代草地的這一趨勢會對地表徑流量產生消極影響。大面積的人工林地攔截地表徑流，截斷了河水溪流[30]。導致對地下水和河流水供應減少；大范圍的植樹造林正在加劇中國北方一些地區的水資源缺乏[5，10，12]。在半干旱地區，由于濃密的1年生植物保護層會隨著灌木層的增加而減少，這些灌木層下的地表也會增加，當草地被灌木侵入時，土壤侵蝕會顯著增加[31]。因此，中國近些年在半干旱地區的植樹造林項目中增加灌木種植[23，32]的措施會在未來很長的時間里，在更大的范圍內對未來環境造成危害。

生態系統的穩定性來自于物種在功能水平上各主要組成部分之間的相互補償作用[33]。其一致性的程度取決于生物多樣性與綜合的生態系統服務之間復雜的相互關系[34]。植樹造林地區土壤水分減少與樹冠下陽光減少導致了植樹造林地塊植被覆蓋度下降，甚至在一些地塊造成了完露的地表[5]。由草本植物、苔蘚和其它低等植物形成的地表生物層含有豐富的植物根系、腐殖質以及礦物質，這一復雜的植物群落需要很長的時間才能形成。這層堅固的結皮層保護草原土壤免受風和水的侵蝕，并且使半干旱地區和山區的地形地貌維持穩定狀態[35]。由于樹木種植時成千上萬的植樹坑破壞了土壤表面結皮層，而且破壞后的地表在短期內無法被植物覆蓋，這會引發更加嚴重的土壤侵蝕，加劇了沙塵暴和沙漠化危害[23，35-36]。相關性分析結果顯示，隨著植物密度、地上生物量、物種豐富度和植被覆蓋率的減少，風蝕的速率呈線性增加趨勢[37-38]。因為潮濕的土壤黏性更強不易被風蝕，研究發現風蝕程度與土壤含水量之間存在負相關關系[39]。因此，半干旱地區大規模植樹造林可能正在加劇沙漠化進程，引發更為嚴重的沙塵暴。不幸的是，環保項目的任何舉措在經濟方面會很快得到反應，而生態系統功能的改變則會滯后數十年[31]，甚至更長時間。

2 大規模生態修復項目對社會經濟的影響

退耕地的糧食產量僅占中國糧食總產量的3%[40]，由退耕引起的糧食減產部分可以通過在更適宜地區改進農業生產技術來補償。研究結果表明，2000-2007年，退耕還林還草工程地區25省的糧食總產量不僅沒有減少，反而增加了6.5%[32]。多目標規劃模型模擬結果顯示，退耕還林還草工程對中國糧食產量的影響約為2%-3%，這比先前預計的要小得多[41]，而且對價格及糧食進口幾乎沒有什么影響[19]。退耕工程本身已與農村產業結構調整有機結合。一方面，在大面積造林種草工程實施的過程中，進一步加強了農田水利基礎設施建設，在林草用地比例大幅增加的同時，一批高產高效農業基地已經初步形成規模。如2005 年甘肅省南部隴南山區的成縣耕地面積比1996 年減少了3 319.5 hm2，有效灌溉面積由1996 年的1 633.3 hm2 增加到2005年的3 700 hm2，經濟效益較好的蔬菜、林果產業得到較大發展，種植業產值是1996 年的2倍[42]。據國家林業局對100個樣本縣監測結果表明， 1998-2004年項目區第一產業所占比例逐年下降，二、三產業所占比例逐年上升，外出務工收入占農戶家庭收入的40%-50%。外出務工收入成為農民現金收入的主要來源，勞務輸出成為富余勞動力轉移的重要途徑[43]。但必須同時看到退耕地區因缺乏替代性產業尚未形成新的經濟增長點，一些人地矛盾突出地區，退耕還林后土地利用結構調整難度大，替代產業發展困難，剩余勞動力就業難[44]。到目前為止，大約50% 的退耕農戶仍沒有穩定的收入來源解決基本的生存問題，退耕農戶收入的可持續性令人擔憂[43]。

為了維持全球人類生計，以糧食、木材及其他農產品生產為主導的土地管理是人類活動的基礎[45]。提高全球糧食和木材產量是21世紀面臨的重大挑戰之一。為了成功應對這一挑戰，科學技術的進步與革新是必須的[46]。綜合來看，21世紀消除世界饑餓人口的希望非常渺茫[47]，這導致人們對糧食安全問題的心理恐慌。由于擔心糧食短缺，退耕還林項目中退耕的決心動搖了。由于糧食價格上漲，2004年起中國退耕還林項目中退耕面積減少或者被禁止，同時由于木材需求的大幅增加導致更多的草地被用于植樹造林[32]。土壤、水、天然植被保護可以間接提高農作物和畜牧產出，補償由環保項目引發的經濟損失[48]。實踐證明，土壤保護項目可以使谷類等主要作物的年產量增加1-2倍[49]。因此，發展以自然資源保護為基礎的綠色產業是可持續發展的根本途徑。農業生產進步（技術進步、投資增加等）是減少貧困、保證糧食安全、走向可持續發展、并最終擺脫對匱乏的農業資源的過度依賴的首要選擇[50]。近年來中國糧食生產統計結果表明，環境修復與中國的糧食供應之間沒有相關關系[25]。但是，環境修復與消除貧困之間的關系卻模糊不清，這是因為凈收益偏向于富裕人群，因而貧困人群承擔了相對更多的環保費用[48]。

環境問題日益成為社會爭論的焦點，可持續發展成為眾多國家社會發展的基本戰略。貧困與環境惡化相互作用，全球性的環境問題對世界上最貧困人群的影響最為嚴重[51]。為了使環保政策的經濟激勵機制更加公平、公正、有效，必須科學理解生態系統服務是如何從一個地區流向另一個地區、哪些人群從生態系統服務中獲益、以及哪些人群因保護這些服務應該得到補償。由于生態修復項目的目標并不是建立一個高效的市場，而是鼓勵人們去追求既有利于自然環境又有利于人類生存的可持續發展方式，因此短期性和經費不足的生態系統補償機制很容易失敗[27]。地方政府開展諸如建立自然保護區的生態保護時，中央政府必須提供足夠的經費來彌補這些項目對區域經濟和當地居民生計的負面影響[6]。在中國，政府和公眾對生態系統服務從一個地區流向另一個地區間的信息知之甚少，中央政府僅支付天然林保護項目費用的一半，也沒有支付退耕還林還草工程的管理費用，其它生態修復項目的支付更少。雖然將區域性的責任與權利相結合是一條明智的途徑，但是，由于生態修復項目主要集中在中國的邊緣貧窮地區，地方政府的稅收主要來源于森林采伐和放牧等基礎的產業，同時由于項目中沒有發展新的產業來補償項目區的經濟損失，禁采和禁牧政策使這些地區的經濟嚴重縮水[52]。事實上，土地的使用者們從環保性土地利用方式（如森林保護）中獲利極少，通常要少于將土地轉變為其他用途（如放牧）所得到的利益，因此他們會因個人利益驅使破壞森林而非保護林地[53]。人類的生存條件與環境條件緊密相關[27]，事實上，生物多樣性和生態系統多樣性取決于政府和個人的選擇[54]。要使中國的環保政策和項目行之有效，參與者的支持是必不可少的。

研究結果表明，在大規模環境修復工程的實施過程中，人們對于環保政策的態度也在平穩進步。2005年對隨機抽取的六省市（北京、上海、湖北、湖南、河南、陜西）的5 000名居民進行的調查結果顯示，91%的被調查者認為中國環境已經嚴重惡化[55]；而1999年的類似調查中只有44%的被調查者持同樣觀點[56]。2005年，78%的被調查者支持政府投資3 000多億人民幣（接近2004年政府財政的10%）開展退耕還林還草工程[55]。項目區的農民愿意每人捐贈256[55]至538[57]元人民幣來改善中國的自然環境。由于退耕還林還草工程所補償的糧食比實際退耕損失多，在陜北地區，僅有19.1%的農民認為他們的生計受到退耕還林還草工程的負面影響[5]，有超過90%的農民支持開展退耕還林還草。結果導致地方政府鼓勵農民退耕的耕地數量比中央政府起初規定數量更多[58-59]。與其相反，由于天然林保護項目所實施的禁采、禁牧政策缺少必要的補償措施，在陜北地區有34.9%的農民、47.0%的牧民和59.8%的林業工作者認為他們的生計受到了該項目的負面影響[60]。研究結果表明，由于天然林保護項目的實施，給項目區居民帶來了大約23億元人民幣的經濟損失[61]。由于天然林保護政策對木材采伐的限制，項目區稅收顯著減少，從而進一步導致區域性基礎設施、初級教育、醫療保健及其它公益項目方面的投資減少[61]。同時，禁采政策也限制了農民使用自己木材和植被資源的自由，因而減少了對林業投資的積極性，并且影響了國有林場的可持續發展[62]。這項政策也加深了國內木材供需間的鴻溝，使林業產品的進口量顯著增加[19，63]。由于木材生產項目中原計劃每年1 345×104 m3的目標并未實現，2001年中國林業產品的進口量增加了35%，并且在2002年突破9 450×104 m3[19]。

盡管很多農民對于退耕還林還草工程提供的糧食和經濟補償表示滿意，但只有極少數人認為植樹（8.9%）種草（2.2%）應該是農業可持續發展的首要目標。在該項目的參與者中，陜西省的37%[5]，貴州省的34%、寧夏的29%的農民[52]表示退耕還林還草工程結束后，他們將會再次將土地轉變為農業用地。因此，當退耕還林還草工程結束后，許多已修復的植被面臨被再一次開墾的危險，項目環保成果的維護面臨較大風險。同時，由于退耕補助的糧食收益高于農民當年損失，這樣刺激了農民退耕的欲望，2001年四川省計劃退耕8×104 hm2，而實際退耕20.7×104 hm2。有的地方將所有的耕地一次性全部退了耕。退耕還林政策對農民的實際需求了解不足，國務院規定生態林的比例為80%， 經濟林比例為20%，而1999年， 川陜甘三省經濟林的比重高達64.1%，比規定要求高出44個百分點[64]。政府愿望與實際之間的巨大差距，也暴露了中國環境政策存在的不足。

在中國，幾乎每一棵樹都是由貧困農民種植，然而，除了每公頃750元人民幣的種苗采購費外，荒坡造林時他們幾乎得不到任何經濟補償[65]。這些費用無法彌補封山禁牧造成的經濟損失。在發展中國家，生態系統服務的提供者往往比使用者的生活水平要低，因此為了公平，國際慣例是更加偏向于環境補貼而不是征稅[66]。其它一些直接或間接目標，如消除貧困、發展區域經濟、提高執政能力，都會對項目的設計產生明顯影響。因為小農經濟規模小、技術水平低、資本少、抵御風險能力弱，因此，難以預測的環境修復政策對那些區域差異顯著的個體農民危害甚大[67]。不幸的是，在大多數情況下，由于農林交界地區生態系統服務從森林向農田流動量較大，政府決策者將注意力集中在了這些地區的農業與環境之間的碳素和土壤礦物質的流動。由于忽視居民生計的需求，政策帶來的經濟利益逐漸減少，森林和農田之間的生態系統服務的交換逐漸萎縮，對農村貧困造成的負面影響逐漸加劇[68]。貧困人群的個體行為（包括學習和對環境的適應）呈現記憶性的路徑依賴，具有滯后性、表現出非馬爾可夫行為或者叫時滯性[69]。國內外實踐經驗表明，如果生態修復項目不能持續改善當地居民生計、或者不能改變當地居民對原有土地利用方式的依賴，那么，當生態補償結束后環境會再次退化[5]。同樣，如果生態系統服務的接受者對他們支付后得到的服務不滿意，生態補償項目也無法可持續發展[53]。因此，必須設計綜合性項目來改變居民對原有生存路徑的依賴，并且使他們的生計得以持續保障。

與環境相適應的社會經濟可持續發展具有實踐必要性，如果沒有適當的經濟發展就無法達到環保目標。因此，對于環保政策來說，消除貧困是關鍵；同時，伴隨消除貧困的環保投資也很重要[70]。生態補償是實現環保目標、維護生態健康的關鍵[30]。人類的生計嚴重依賴于自然資源，因此，我們必須擬訂有效的政策保護這些資源[71]。歷史經驗表明，當環境保護與由糧食、能源和利益驅動的土地利用方式相沖突時，環保目標根本無法實現[72]。生態系統是滿足人類基本需要的基礎，我們必須認識并且推行更好的生態環境保護方式，通過資源的可持續利用、保護生物多樣性和生態系統平衡、適應氣候變化等方式來實現環境修復目標。因此，成功的環境修復需要來自土地管理者、政府決策者、科學家、教育家的多方參與[73]；僅僅靠國家林業總局的監督管理很難實現預期目標。在很多情況下，問題的源頭并非市場失靈，而是政策的扭曲執行[66]。由于環境利益分配的非均衡特征，成功的環境保護項目需要有一種合理的機制確保各個團體均能受益[48]。

3 結 語

中國的實踐經驗表明，改進農業技術，給受影響的農民提供適當的補償可以改善環境和促進社會發展，同時避免貧困導致環境破壞而環境破壞又加劇貧困的惡性循環。但是，三北防護林工程和天然林保護項目沒有考慮到項目對當地居民生計的影響，以及退耕還林還草工程缺乏對居民的長期支持，使很多在項目期間修復的植被面臨著被再一次轉變為耕地或牧草地的危險，從而使這些項目的環保成果的可持續性大打折扣。林業部門對人工造林工作有著極高的熱情，但對草地等非林植被的修復重視不夠。同時，在植樹造林時經常忽略地形、氣候、水文條件對樹木生長發育的影響，因此，盲目大規模人工造林政策非但不能改善環境反而會導致環境退化。必須注意到森林生態系統中并不是僅有喬木和灌木，還包含有草本植物、苔蘚及其它一些低等植物，所有這些物種共同形成完整的植物群落。半干旱地區的實踐說明，植樹造林并不是修復退化生態系統的唯一的途徑。環境修復的可持續性戰略必須明確地將生態、經濟和社會問題融為一體。為了能夠減少生態環境修復費用、實現可持續發展，管理者必須充分利用自然修復的方式恢復在當地條件下更具持續性的自然生態系統。生態修復必須為區域長期經濟發展、為國家乃至全球對環境健康的需要和可持續發展服務。類似于三北防護林工程、天然森林保護項目、退耕還林還草工程這樣的戰略項目必須對受影響的農民給予合理補償；通過基本農田建設為那些繼續從事農業生產的居民提供新的更環保的耕地和技術；開展就業培訓、創造就業機會，使當地居民在項目結束后，除了農事活動外、還有更多的選擇；由于時間和空間尺度對生態項目的實施效果存在顯著影響，因此開展大尺度生態修復效果的研究非常棘手；同時，生態修復工程對種植結構、產業結構和農村勞動力就業結構影響是環境政策學研究的重要方向。

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Impacts of China’s LargeScale Ecological Restoration

Program on Society and the Environment

CAO ShiXiong

（College of Economics and Management， Beijing Forestry University， Beijing 100083，China）

Abstract