關于礦山生態修復治理的建議精選(九篇)
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第1篇：關于礦山生態修復治理的建議范文
1相關文獻回顧
圍繞離子型稀土資源開發政策的相關研究主要包括離子型稀土礦資源儲量的圈定、離子型稀土生產工藝的比較以及礦山環境治理與生態恢復的措施等方面。
1.1離子型稀土礦圈定方法和資源儲量估算離子型稀土礦中稀土元素呈離子態吸附于土壤之中，具有分布散、豐度低，品位分布不均勻的特點。賴兆添等（2010）認為目前還未掌握離子型稀土礦浸礦“盲區”損失的規律，因此損失量估算較難測定[1]。丁嘉榆等（2013）認為在離子型稀土礦床勘查工作中，沒有必要進行稀土單元素評價。工業資源儲量的計算以“全相”稀土為依據，但可利用的“離子相”稀土只占稀土儲量（資源量）的一部分，“離子相”稀土儲量不容易估算準確[2]。鄧茂春等（2013）認為風化殼離子吸附型稀土礦床的勘查評價方法與其采礦工藝和當前稀土價值不符，應在稀土單元素圈礦的基礎上進行綜合評價[3]。此外，趙汀等（2014）認為離子吸附型稀土礦勘查采用地質塊段法估算儲量這會影響儲量估算結果，而采用克里格法的計算結果與實際勘探數據比較基本相符[4]。從相關文獻可知，目前關于離子型稀土礦圈礦和資源儲量估算的還未形成一致觀點，資源存量也不容易估算準確。
1.2離子型稀土開采工藝的比較在全復式復雜類型離子礦地質條件的礦體，盡管可通過人造底板或其他防滲漏、收液等技術以提高資源回收率，但效果仍不理想[5]，稀土開采存在盲區以及母液滲漏較難控制等表明原地浸礦方法受地形與地質條件限制[5][6]。因此，稀土開采選用何種工藝需因地制宜，不“一刀切”地推廣原地浸礦，以免浪費資源[7]。李春（2011）認為對中釔富銪“雞窩狀”嚴重的稀土礦山，采用原地浸礦工藝存在一定難度[8]。池汝安等（2012）認為堆浸工藝和原地浸出工藝各有優劣，在礦體有假底板和無裂隙的礦床中，優先推廣原地浸出工藝.對于礦體沒有假底板或有裂隙的礦床，應結合土地平整和尾礦復墾，優先推廣堆浸工藝[9]。劉勇（2014）認為原地浸礦過程中浸礦液向地下水中的滲漏量受注液量、注液速率、含礦巖體性質、底板裂隙發育情況等多種因素影響，不易確定精確的滲漏量[10]。從稀土礦開采對資源環境的影響來看，堆浸工藝和原地浸礦工藝均有其優缺點，開采工藝政策應根據堆浸、原地浸礦工藝的適用條件分類制定。
1.3礦山環境治理與生態恢復管理及法律制度國外礦山環境治理主要從礦山環境保護法規、礦山環境管理體制、礦山環境影響評價制度、礦山環境恢復保證金制度、礦山環境許可證制度、礦山環境恢復治理計劃以及礦山環境監督檢查與強制執行制度等方面嚴加管理，并制定嚴格的法律制度[11][12]。國外對礦山環境恢復的標準與技術要求很高，例如，在土地復墾中，美國要求遵循“原樣復墾”的基本原則，按采礦前土地的地形、生物群體的組成和密度進行恢復，而且對復墾所需要的填充物進有具體規定，并有專門的技術管理部門負責檢查監督。加拿大要求礦區恢復在勘探、開采和閉坑等每一個階段都要進行，要求空氣、土地、水、生物恢復到一個可接受的狀態，或接近于采礦活動之前的狀態。澳大利亞礦山在開采前要有中介機構對礦區植物種類、數量和分布等進行調查分析，礦山在剝離表土時，須把適合于植物生長的腐植土單獨堆放，以便復墾[13]。針對礦山環境保護和治理，我國出臺了土地復墾制度、“三同時”制度、環境影響評價制度、排污收費制度、排污許可證制度以及實礦山生態環境保護與治理恢復保證金制度等，但是存在礦區環境保護制度條款分散，可操作性較差以及執法部門有法不依或執法不嚴，環境監管部門監管不力等問題[14]。盡管有較多國內外文獻對礦山環境治理、離子型稀土生產工藝等進行研究，但是如何基于離子型稀土資源環境保護的視角，針對離子型稀土資源開發和相關政策存在的不足研究資源開采政策導向的研究還沒有。
2離子型稀土資源開發的基本特征及面臨的主要問題
2.1離子型稀土資源開發的基本特征（1）離子型稀土礦床底板發育程度的不確定性。離子型稀土礦基巖發育完整程度的不確定性。離子型稀土礦為地面的風化花崗巖或火山巖風化殼，大多海拔小于550m、高差60～250m的丘陵地帶，以平緩低山和水系發育為特征，礦床厚度為5～30m，一般為8～10m。礦體自上而下較明顯地分為腐殖層（含殘坡積層）、全風化層、半風化層以及基巖，稀土主要賦存在全風化層[15]，若采用原地浸礦工藝，則利用基巖作“天然底板”進行收液。由于以現有技術很難精確探測出基巖天然底板存在的節理、裂隙或斷層具體情況，因此，離子型稀土礦基巖發育完整程度的較難探明在生產實踐中制約了原地浸礦工藝的推廣。（2）離子型稀土礦山資源儲量不易估算。離子型稀土礦床品位普遍較低，通常稀土含量只有0.03%～0.3%[15]，整個礦區各個山頭的稀土品位的變化無明顯規律，其品位差別很大，可達2～6倍[16]，因此，離子型稀土礦資源儲量很難估算準確。（3）礦山服務年限短。離子型稀土礦一般采用堆浸或原地浸礦工藝進行開采，由于礦床賦存淺，生產工藝較簡單，因此，大多礦山1～3年就開采完，礦山服務年限較短。
2.2離子型稀土資源開發面臨的主要問題（1）采用原地浸礦工藝礦山的監管問題。采用原地浸礦工藝的礦山其資源漏損和地下水污染不易監管。礦山稀土儲量難以準確測算，礦床底板發育程度也難探明，容易造成資源滲漏和底下水污染，因而，不利于礦山資源漏損和地下水污染的監管。（2）離子型稀土礦價值的合理利用問題。2011年5月，國務院出臺的《國務院關于促進稀土行業持續健康發展的若干意見》（國發〔2011〕12號）提出“有效保護和合理利用稀土資源，促進稀土行業持續健康發展”。對于絕大部分離子型稀土礦山來說，不具備原地浸礦工藝所要求的底板發育完整的條件，如果絕大部分礦山被封存，則其價值無法利用，這將影響到整個稀土產業的發展。因此，離子型稀土礦價值的合理利用顯得尤為重要。（3）不同開采工藝條件下的生態環境破壞形式取舍問題。一方面，盡管離子型稀土礦開采采用原地浸礦生產工藝較少破壞礦山地表植被，且采后3～5年內地表植被基本自然修復如初，但是因礦床底板發育程度不確定帶來的溶浸劑滲漏底板的風險較大，容易造成溶浸液污染地下水以及資源滲漏流失。另一方面，離子型稀土礦開采若采用堆浸開采工藝，則“搬山式”開采運動將造成地表植被的嚴重破壞，然而，開采造成的資源損失和生態環境破壞風險可控。由于目前尚未發明新的離子型稀土礦開采工藝，因此，如何在這兩種開采工藝中進行選擇是當前及今后離子型稀土資源開發亟待解決問題。
3國家現有離子型稀土資源開發政策及存在的問題
3.1國家現有離子型稀土資源開發政策現有離子型稀土資源開發相關政策主要包括《中華人民共和國礦產資源法》、《中華人民共和國環境保護法》及《國務院關于促進稀土行業持續健康發展的若干意見》等，具體如表1所示。相關政策由國家政府相關部門，內容涉及稀土行業準入、開采（生產）工藝、資源回收利用指標、稀土儲備、礦山環境治理與生態恢復技術要求及保證金制度等方面。
3.2離子型稀土資源開發政策存在的問題從離子型稀土資源開發現有政策來看，涵蓋內容比較全面，但是仍存在尚需完善之處，主要體現在以下幾方面:（1）有關政策與礦產資源及環境保護法律抵觸?！吨腥A人民共和國礦產資源法》明確要求礦產資源開采須采取合理的開采方法和選礦工藝，《中華人民共和國環境保護法》規定“嚴禁通過暗管、滲井、滲坑、灌注，或者不正常運行防治污染設施等逃避監管的方式違法排放污染物”。然而，《稀土行業準入條件》、《國土資源部關于貫徹落實〈國務院關于促進稀土行業持續健康發展的若干意見〉的通知》及《中國的稀土狀況與政策》規定“離子型稀土礦開發應采用原地浸礦生產工藝，禁止采用堆浸、池浸等工藝”。從生產實踐反饋和理論分析來看，堆浸和原地浸礦開采工藝有其適用條件，原地浸礦工藝存在較大的不確定性，全面推行原地浸礦工藝將可能造成資源永久性漏損和地下水污染，“禁止堆浸工藝，推行原地浸礦工藝”的“一刀切”政策存在不足。（2）稀土管理法律法規不完善，責任主體未受充分監督，懲罰措施不夠嚴厲。礦山開采與環境治理和生態恢復脫節，項目審批流程不夠透明，責任主體的得不到媒體、群眾的有效監督，環境污染和生態破壞問題暴露不及時。此外，環境污染等懲罰措施大多為經濟罰款，缺乏震懾力。（3）部分政策文件中要求的指標不科學。《稀土資源合理開發利用“三率”最低指標要求（試行）》中對不同生產工藝的開采回采率有其規定，然而，以目前的資源儲量方法很難準確估算出資源儲量，因此在無法明確資源儲量的前提下開采回采率約束指標已無意義，尤其對采用原地浸礦工藝的礦山來說，該指標只能作為參考。
4離子型稀土資源開發政策導向建議
我國離子型稀土資源開發政策內容較完善，但是環境治理和生態恢復等方面的問題比較突出，針對離子型稀土資源開發政策存在的問題，提出以下政策完善建議：
4.1修訂《中華人民共和國礦產資源法》《中華人民共和國環境保護法》已于2014年修訂，而頒布于1986年、修訂于1996年8月的《中華人民共和國礦產資源法》至今近20年，其條款需要進一步完善。建議增加引入第三方評價機構的條文，明確責任主體的無限連帶責任。資源儲量評估、礦山治理和生態恢復方案編制、礦山治理和生態恢復的驗收等引入第三方機構，并明確責任主體的無限連帶責任。
4.2修改相關政策條款（1）修改相關政策文件中關于離子型稀土堆浸、原地浸礦工藝的條款。不應將堆浸工藝列為淘汰工藝，建議離子型稀土堆浸、原地浸礦工藝的使用因地制宜，根據生產工藝的適用條件和礦山地質、地形、地貌等確定。（2）根據不同工藝規定開采回采率、選礦回收率和采選綜合回收率。由于資源儲量很難估算準確，而且離子型稀土原地浸礦工藝具有“采選合一”的特征，因此，將離子型稀土堆浸、原地浸礦工藝的“開采回采率、選礦回收率和采選綜合回收率”區別規定。堆浸工藝以選礦回收率指標為主，開采回收率和采選綜合回收率指標為輔，且建議將選礦回收率指標提高到97%以上；原地浸礦工藝以生產用水循環率指標為主，采選綜合回收率指標為輔，并將生產用水循環率指標提高到98%以上，采選綜合回收率提高到85%以上。
第2篇：關于礦山生態修復治理的建議范文
作者：譚旭紅 杜真芝 單位：黑龍江科技學院
礦產資源開發中生態補償的現狀及問題
產權界定不明，補償主體不清科斯定理認為，在存在外部性問題時，只要交易成本為零，且產權是明晰的，那么不論誰是產權的主人，通過市場都能實現最優配置。從科斯定理出發，處理好礦產資源開發中的生態問題就應該從研究礦產資源的產權制度結構、產權主體等方面進行。明確補償主體是解決生態問題的基本前提，礦產資源開發過程具有正外部性和負外部性的雙重特點。一方面，在稀缺性資源的利用過程中，礦業開采能夠解決大量勞動力的就業問題，提高農民收入和增加稅收，帶動礦區產業發展和礦區經濟增長;另一方面，礦產資源在開發過程中必然會導致礦區及周邊環境惡化，包括空氣、土地、水、礦石廢棄物等污染，水資源的潔凈度受到威脅、地表植被覆蓋率降低、水土流失嚴重及采空區地表塌陷等問題。因此，構建生態補償機制十分重要而緊迫。我國礦產資源產權制度實行礦產資源國家所有制，《中華人民共和國憲法》和《中華人民共和國礦產資源法》明確規定，礦產資源歸屬國家，國務院代表國家對礦產資源行使所有權。從形式上看，我國礦產資源產權是非常清晰的，產權結構比較合理，但在實際運行過程中，礦產資源在開采過程中存在著不少矛盾，土地國有、政府分級行使土地權利的模式造成中央政府與資源富集區政府的所有權行使權責不明，礦產資源的分配關系從屬于權力關系而不是產權關系，引發了中央與地方的矛盾。資源富集區為了能夠從礦產資源開采中獲得更多利益，以彌補由于資源開發所承擔的公共服務成本和生態環境成本，就會過分利用其管理權限，越權審批“違法許可”招商引資，掠奪式開發，造成更嚴重的生態環境問題和一系列矛盾無從解決。生態環境損害補償法律法規不健全《中華人民共和國憲法》第26條規定，國家保護和改善生活環境，防止污染和其他公害?！吨腥A人民共和國民法通則》第106條規定，法人由于過錯侵害他人財產、人身的，應當承擔民事責任;沒有過錯，但法律規定應當承擔民事責任的，也要承擔其民事責任?！稇椃ā泛汀睹穹ㄍ▌t》的這一規定就為礦產資源開發中因生態環境惡化而受到財產、人體健康損害的公民獲得賠償提供法律依據?；谝陨蠂一痉?，制定和出臺了有關礦產資源開發和環境保護的法律法規。涉及礦產資源生態環境損害補償的法規政策主要有《中華人民共和國礦產資源法》、《中華人民共和國大氣污染法》、《中華人民共和國水土保持法》、《中華人民共和國固體廢棄物污染防治法》、《中華人民共和國環境保護法》、《中華人民共和國節約能源法》以及《國務院關于生態補償的若干政策指導意見》等［3］。這些法律法規和政策都對開采企業因礦產資源開采給他人造成的若干政策賠償做出了規定，如《中華人民共和國礦產資源法》規定，因開采而對他人造成損失的，采礦企業應采取必要的補救措施。但是，研究這些法律法規后，我們發現，它們僅對因采礦造成的地質災害和生態環境破壞的補償問題提出原則性的標準，如提出了“誰污染，誰治理”，“誰開發，誰保護”，“誰破壞，誰賠償”等原則，但是均沒有提出統一的評估方法、賠償標準和具體的補償辦法。例如對于《土地復墾法》中規定“誰破壞誰復墾”原則，各地也出臺了一系列實施辦法，但并沒有使礦區復墾率提高，我國煤礦塌陷地的復墾率依然較低，分析原因，除了復墾標準要求不明確、多頭執法等原因外，沒有建立合理有效的補償機制也是重要原因。由于缺乏統一補償標準和賠償辦法，缺乏環境損害補償機制，這就導致當采礦中出現生態破壞的時候采礦企業以無具體賠償標準為由推諉，不予賠償;而政府又沒有嚴格的法律和政策依據要求采礦企業進行賠償，這樣導致的結果就是礦產資源開發的外部成本得不到有效補償，而礦區居民和我們的后代不得不遭受生態環境惡化帶來的嚴重后果。礦產資源開發生態補償立法，目前我國在這方面還是空白。
建立礦產資源生態補償機制的建議
明確補償的主體與責任，加強礦產資源規劃與開采管理礦產資源開采過程是自然和經濟和諧統一的過程，不僅需要經濟補償，而且應當充分考慮其生態價值補償。目前，我國現有的各種礦產資源稅費征收辦法主要是偏重于補償礦產資源的經濟價值，或者解決資源耗竭性補償問題，因而都是經濟補償，而缺失真正意義上的生態補償制度，從而導致大量舊礦、貧礦廢棄，影響了生態環境。根據中國礦產資源開發的特點，應堅持“誰開發，誰保護;誰破壞，誰治理”的原則，明確礦山環境恢復的責任主體。建立礦產資源開發的生態補償機制過程中，責任主體相對比較明確。在礦產資源開采過程中，主要得益方是國家和采礦權人(包括法人和自然人)，他們應該作為補償者。礦產資源所在地的地方政府及人民應該作為被補償者。補償者有責任為被補償者提供多渠道的補償途徑，同時被補償者有義務切實地履行監管職責，制定相關政策、法規，并采取有效措施治理和恢復當地的生態環境。在明確補償主體時應區分新建礦山和廢棄礦山補償主體，新建礦山的責任主體十分明確，就是造成環境破壞的開采者，在開采的同時，他們有責任和義務修復、治理生態環境。而對于廢棄礦山，由于企業主的變更，很難明確其責任主體，可以區分為兩種情況:一是礦山開采受益者明確的廢棄礦山，可根據“誰受益，誰補償”的原則，解決這部分廢棄礦山的治理和恢復問題;二是對于收益人無法明確的廢棄礦山，應由政府來擔當治理主體，作為資源所有者代表的政府有責任恢復及治理廢棄礦山［4］。健全生態環境法律保護機制可操作性我國《環境保護法》已確立了“污染者付費、利用者補償、開發者保護、破壞者恢復”的原則;針對礦區土地復墾問題，《礦產資源法》、《土地復墾條例》、《水土保持法》都規定了“誰破壞，誰復墾”、“誰復墾，誰受益”的原則。這些法律、法規雖然基本明確了礦山生態環境恢復補償主體，但卻沒有明確界定破壞者的具體責任和義務，也沒有明確復墾者享有的具體權利，這樣就大大挫傷了復墾者的積極性［5］。同時，對造成的生態破壞和環境污染如何補償的問題都沒有具體的明文規定和量化運行的具體細則，這使得礦區的生態環境恢復沒有形成強制要求，環境的破壞者及污染者便可以逃避責任，這樣造成了目前仍然有大部分礦山生態難以恢復以及礦區開采者與群眾的糾紛時常發生的困境。我們應當借鑒國外礦山恢復的先進經驗，完善法律、法規，使復墾政策與立法細致、明確和更具可操作性，同時明確補償主體的權利與責任。例如，在礦區批復開采之初就應該以法律形式確定礦區生態恢復、治理的責任主體，對于開采后出現的礦區生態環境破壞，由礦主進行修復，國家通過建立治理基金的方式組織恢復建設。此外，應該對礦山土地復墾做出明確的程序和辦法規定:在礦山開采過程中，按照開采的先后順序將礦土堆放在一邊，開采后還原土地時，再按先后順序回填各表土層，土地還原后采礦單位才把土地移交給當地政府。建立環境影響評價體系礦產資源開發環境影響評價是指對建設項目可行性研究和對項目實施可能造成的環境影響進行分析、預測和評價，并提出預防或者減輕不良環境影響對策和措施建議。礦產資源開發對環境的主要影響因素包括生態環境影響評價和社會經濟環境影響評價等。(1)生態環境影響評價。根據礦山建設規模、開采方式、礦山地質條件及礦業活動與地質環境相互影響與制約關系，按照礦山活動可能影響到的周邊區域作為評估范圍的原則，結合礦山地質環境特點、水文地質特征、開采范圍及制約關系、礦井廢水污染影響、地下水疏干范圍、地下采空區影響、廢石渣堆積分布范圍等諸多因素，建立礦山地質環境影響評估體系，從而構建比較完善的評價體系。建立完善的礦山地質環境保護標準體系。通過建立覆蓋礦山地質環境的保護標準體系，同時加強礦山地質環境保護標準的修訂工作，使其能夠切實滿足礦山地質環境保護工作的需要，最終做到技術標準統一明確、適用范圍廣的標準體系，以實現礦山地質環境保護工作的目標。(2)運用現代科技手段支持礦產資源。運用先進的現代技術，建立礦山環境災害預測和控制管理信息系統。轉變過去傳統的資源管理手段，而是建立動態的資源監測系統，定期收集礦產資源、生態環境的動態信息，從而提升礦產資源開發利用中生態環境的動態監測能力［6］。礦山開采往往引發地面塌陷、泥石流、裂隙、滑坡、地下水位變化、大氣污染、地表水污染、尾礦壩狀況、土地荒漠化、土地的荒化等人為地質環境問題，利用全球定位系統(GPS)，采用遙感、地理信息系統等技術，建立地理信息系統，從而對這些人為災害進行實時監測，有助于研究礦山資源開發引發的生態環境惡化等問題，并對治理結果進行客觀評價和監督。全球定位系統可以對災害發生地進行精確定位;遙感(RS)技術可以利用礦區的多時相遙感圖像進行疊加分析，從而獲取礦區不同時期的地貌破壞程度、塌陷區的面積、形態、礦業廢棄物的類型以及分布狀況、環境污染狀況和生態環境狀況;地理信息系統(GIS)技術則可以對礦山災害數據信息有效地進行空間分析，以便管理人員迅速掌握災情［7］。為礦產資源開發勘探、開采、生態恢復與治理等環節提供精確的科學依據，應建立礦山環境地質災害動態監測和管理信息系統。
第3篇：關于礦山生態修復治理的建議范文
1保證金的概念
保證金是為了保證履行某種義務而繳納的一定數量的資金。如:在證券市場融資購買證券時，投資者所需繳納的自備款;投標建設工程的企業在投標活動中，隨投標文件一同交給招標人的一定形式、一定金額的投標責任擔保;為能確保購買到某一商品或某項服務時，預付給商家的押金或定金等。支付保證金的目的就是確保權益人得到自己的權益，同時促使相關義務方履行責任的保障。礦山環境治理恢復保證金是為了保證采礦權人履行礦山環境治理恢復義務而繳納的資金。《中華人民共和國環境保護法》和《中華人民共和國礦產資源法》等法律法規中都有明確的規定:開發利用自然資源，必須采取措施保護生態環境;給他人生產、生活造成損失的，應當負責賠償，并采取必要的補救措施。因此，礦山企業有義務對因礦產資源開發利用造成的生態環境破壞進行治理恢復。建立礦山環境治理恢復保證金制度的實質就是為了貫徹“誰污染、誰治理;誰破壞，誰恢復”的環保原則，促進采礦權人在采礦過程中保護礦山環境，并確保在閉坑、停辦、關閉后受破壞的礦山生態環境得到治理恢復的一項特別的經濟手段和措施。
2保證金征收的理論基礎和現實需求
2．1理論基礎
征收保證金制度實質是實施生態補償的一種形式。生態補償的理論基礎包括外部性理論、公共產品理論和生態資本理論等。根據外部性理論，在生產或消費中對他人產生額外的成本或效益，然而施加這種影響的人卻沒有為此付出代價或得到好處，這種外部性就會導致市場失靈，使得資源配置無效或低效。因此，需要采用一些措施或途徑來矯正或消除這種外部性。具體而言，就是要設計一定的機制對生態產品的邊際私人成本或邊際私人收益進行調整，使之與邊際社會成本和邊際社會收益相一致，實現外部效益的內部化［1－3］。由于礦產資源開發是生態破壞的行為，屬于負的外部效應，要實現生態補償，就必須確保礦山企業的主體責任，利用一定的經濟手段促使礦產資源開發造成的環境成本內部化，從而建立一種生態補償的有效形式，促進礦山生態環境的保護和治理恢復。當前，對外部效應的起源有不同的認識，因此有多種矯正方法，歸納起來主要有兩種:一是庇古手段，即通過政府干預的手段來矯正外部性，對于正的外部影響應予以補貼，對于負的外部影響應處以罰款，以使外部性生產者的私人成本等于社會成本，從而提高整個社會的福利水平;二是科斯手段，即通過明晰產權、依靠市場力量來解決外部性問題［4］。由此，要促使礦山企業的主體責任得到確立，并保證其主動實施，一方面需要從法律上規定其治理恢復礦山生態環境的責任，另一方面，還必須利用稅費政策從經濟上約束礦山企業的行為，促使其保護環境。目前，中國許多法規中已有明確的要求，規定了礦山企業保護和治理恢復礦山生態環境的責任，而建立保證金制度的目的正是利用經濟手段促使礦山企業治理恢復礦山生態環境的經濟手段。
2．2現實需求
在礦山環境保護方面，中國雖已出臺了一系列礦產資源開發的環境資源稅費政策，比如:資源稅、礦產資源補償費、土地復墾費、水土流失防治費/補償費、森林植被恢復費、排污費等，分屬不同部門征收和管理。但這些稅費政策都沒有從根本上觸及礦產開發企業的經濟利益，不能內化開發行為造成的社會成本，形成不了激勵企業保護環境的經濟機制，不適應市場經濟條件下礦產資源開發的環境管理制度規律［5］。根據當前的稅費政策，企業繳納相關稅費后，由主管部門統籌使用，企業的相關責任隨之轉嫁給相關部門。因此，從目前實踐來看，礦山環境治理和生態恢復的責任，仍然主要由政府和社會承擔，作為生態環境破壞主體的礦山企業，并沒有承擔應有的責任，這種現象尤其在中小型礦山企業中十分明顯。就當前情況來看，中國的礦山環境保護仍屬于強制式的管理［6］。一方面，政府部門缺乏有效的制約措施，管理政策主要屬于命令控制型;另一方面，企業環境保護的責任意識不強，礦山環境保護行為是被動的和消極的，缺乏積極性和主動性。如何提高礦山企業的責任意識，主動實施環境保護和治理恢復是當前亟需解決的重點和難點。因此，必須內化企業開發行為造成的社會成本，從經濟手段上制約企業的開發行為，促使其積極主動實施礦山環境保護和治理恢復。
3保證金制度具有更好的法律效力
保證金制度與一般環境資源稅費政策的共同點都是基于同一個目標，即為了保護和改善因礦產資源開發利用而破壞的生態環境，是礦產資源開發生態補償機制落實中的重要措施和經濟手段，通過繳納保證金和征收環境資源稅費以促進生態破壞和環境污染的外部成本內部化。但相比之下，保證金在促使礦山企業履行環境保護和治理恢復責任上，更具有法律效力。
3．1保證金的性質為企業所有，繳納保證金不屬于收費范疇
這一點與一般稅費有著明顯的區別，更容易被企業接受。礦山企業按規定繳納的保證金，資金性質為企業所有，其權益仍然屬于企業，監管部門只負責保證金的征收、監督和管理。企業按規定完成礦山環境治理與恢復，并經驗收合格后，監管部門必須及時返還保證金。只有在企業不履行環境治理責任，或者治理后達不到驗收標準的情況下，權益才會發生改變，監管部門才有權根據相關規定動用保證金實施招標治理。而礦山企業繳納的一般稅費，自繳納之日起權益已經發生改變，或納入財政預算，或劃定為專項資金，相關部門可以利用已征收的稅費按規定統籌使用。比如排污費，排污費是直接向環境排放污染物的排污者依法繳納的專門用于環境污染防治的費用。根據《排污費征收使用管理條例》的規定，排污費必須納入財政預算，列入環境保護專項資金進行管理，主要用于重點污染源防治、區域性污染防治和污染防治新技術、新工藝的開發、示范和應用等。
3．2繳納保證金，企業的責任主體不發生轉移
礦山企業繳納保證金，并不免除企業治理恢復礦山環境的責任，而是促使礦山企業嚴格按照相關法規履行這一基本義務的經濟手段。無論企業是否自行組織實施治理，最終都要為恢復礦山環境買單，而確保這一企業責任的手段就是征收保證金。企業在繳納一般稅費后，至少會免除環境治理的部分責任。比如，企業在繳納了森林植被恢復費后，因開采礦產資源造成的森林植被面積破壞和功能下降的責任，將由林業部門統一組織實施恢復。再比如:水土流失防治費和土地復墾費，根據《中華人民共和國水土保持法實施條例》和《土地復墾條例》的規定，如果企業無力自行治理，必須繳納相應治理費用，由相關部門代為組織實施治理?？梢?，在繳納了水土流失防治費和土地復墾費后，責任主體已經明顯發生轉移。
3．3保證金制度有利于激勵企業實施創新
礦山企業若實施了礦山環境治理恢復任務，并經驗收合格后，保證金予以返還。能夠有效地激勵企業為了降低環境治理成本，而進行采礦工藝以及生態破壞恢復和環境污染治理的技術創新。首先，可以促進企業在礦產資源開發中改進生產技術，從源頭上控制環境破壞的程度;其次，有利于企業創新生態修復和環境治理技術，以減少成本，提高礦山生態修復和環境治理的積極性。
3．4保證金制度可以激發企業保護環境的積極性
繳納保證金可以有效地促使企業主動履行環境治理恢復責任。一方面，為了降低生態環境建設成本，企業從一開始就會注重生態環境保護，以免最終付出更大的代價實施環境治理恢復措施;另一方面，將保證金列為企業生產成本，提高了企業繳納保證金的積極性，并有利于企業將生態環境保護理念貫穿于礦產資源開發的整個過程中;第三，在企業完成環境治理與恢復責任后，繳納的保證金會及時返還，有利于企業盡早、盡快實施環境治理任務?？傮w來看，實施保證金制度能夠提高礦山企業環境保護的積極性和主動性，可以更好地促進礦產資源開發生態破壞和環境污染的外部成本內部化，是當前礦山環境保護必要且有效的形式。
4中國礦山環境治理恢復保證金制度現狀與建議
第4篇：關于礦山生態修復治理的建議范文
關鍵詞：礦區 土地復墾 影響因素
土地復墾是指對在生產建設過程中，因挖損、塌陷、壓占等造成破壞的土地，采取整治措施，使其恢復到可供利用狀態的活動。這里的生產建設是指開采礦產資源、燒制磚瓦、燃煤發電等。目前我國人均耕地僅有1.43畝，不到世界人均水平的40%，土地復墾已經是實現我國耕地占補平衡的一項重要措施。國家大力倡導土地復墾工作，雖然已出臺了各種政策法規，然而在土地復墾工作中缺少系統地研究社會、生態、經濟等因素的影響。我國目前的土地復墾率僅為25%左右，與發達國家的50%仍然相差甚遠，因此應對土地復墾實施的影響因素進行分析，推進我國土地復墾工作的進程，扭轉我國目前土地復墾工作難以展開的局面提供依據。
一、我國土地的利用現狀
工業化、城鎮化的進程中，中國有大量土地被損毀。國土資源部土地整理中心總工程師羅明表示，截至目前，全國共有損毀土地約1.3億多畝，其中生產建設活動損毀約1.1億畝，自然災害損毀土地約2100萬畝；同時，每年生產建設活動新損毀的土地約幾百萬畝，其中60%是耕地或其他農用地，有些還是基本農田。中國現有耕地面積約18.26億畝，相比1997年的19.49億畝，減少了1.23億畝，保護耕地的壓力不斷增大。中國地質大學教授白中科說，如果能對全國被損毀的1.3億畝土地進行復墾，就可以為國家增加6000多畝耕地、3000畝其他農用地，不僅可以大大緩解經濟發展與耕地保護之間的矛盾，還可以為中國經濟高速增長提供用地保障。羅明說：“由于重視程度不夠、復墾費用不落實、管理不到位等因素，我國目前土地復墾率較低，大量損毀土地沒有得到及時的復墾利用。”耕地利用率直接損失3%，每噸谷物成本增加115元，生產效率下降15%。地界糾紛增多，妨礙農業新品種新技術的應用，影響農業政策發揮，市場反應遲緩。
二、國家對土地復墾實施的影響
十多年來，全國土地整理復墾開發工作從起步到全面推進，在補充耕地、保護耕地資源，提高農業綜合生產能力，優化農用地結構，保障糧食和生態安全，惠民利民等方面發揮了重要作用。我國進一步推進土地整理復墾開發工作，使其真正成為實施土地利用規劃的基本手段，推進開源節流的重要抓手，統籌城鄉發展的基礎平臺，既保護耕地資源可持續利用，又促進新農村建設、保障經濟社會發展和生態環境建設取得成效。
（一）土地資源的需求
我國的國情是人多地少，土地資源非常緊張，面對“一要吃飯二要建設”的矛盾，目前有兩種途徑可以解決：一是提高土地利用率，二是增加土地面積。但是我國后備資源已經所剩無幾，因此挖掘土地利用潛力是主要的解決途徑。國家積極要求各個礦山企業及地方政府加緊土地復墾工作，修復因采礦破壞的土地，增加我國的耕地面積，確保糧食安全。
（二）社會經濟因素
煤炭開采不僅給礦區環境帶來了嚴重的破壞和污染，也給礦區人民的生產、生活環境造成了嚴重的影響。據國土資源部門統計，目前我國因各種人為因素造成破壞和廢棄的近2億畝土地中因采礦破壞的土地面積累計已近9000萬畝，可見通過礦區土地復墾新增各類土地的潛力大有可為（見表1）。通過土地復墾后，新增的農用地通過種植經濟作物或糧食產物促進當地的經濟發展；通過生態改良后，土地資源能夠實現重新配置，土地等級得到提高，復墾的土地能夠通過級差地租的形式體現出增值效益；土地復墾不涉及拆遷、安置等可能造成社會的不安定因素，能夠新增農用地，提高糧食產量，增加當地人民收入，保障農民生活，促進社會和諧發展。
（三）生態效益驅動
土地復墾與生態重建工作，有利于增加礦區生物多樣性、改良土壤、控制水土流失。例如，新汶華豐煤礦采用煤矸石、粉煤灰等回填方法，對礦區塌陷嚴重的土地進行生態重建，取得了可觀的社會效益和生態效益，不僅消除了對當地環境的污染與破壞，而且避免地質災害的發生。土地復墾還能夠改善礦區所在地區的生態環境，增加土地墾殖率、林草覆蓋率、綠色植被覆蓋率。如表2內蒙古包頭市石拐礦區復墾過后生態環境的某些指標明顯要好于原生態環境。
三、當地政府對土地復墾實施的影響
（一）配合政策法規的實施
當地政府是監督國家法律、法規實施的重要部門，應當積極響應國家政策，確保土地復墾工作的落到實處。針對我國土地復墾率偏低，國土資源部在2009年《關于健全完善礦產資源勘查開采監督管理和執法監察長效機制的通知》中更是明確了各級地方政府及國土資源行政主管部門的職責，要求各地方政府對礦山地質環境治理、土地復墾情況進行重點監管。
（二）經濟效益驅動
土地復墾過程中產生的經濟效益能夠減輕政府的財政負擔，尤其對于歷史遺留廢棄地，是由地方政府補貼其復墾所需要的資金，這些長期閑置的土地沒有得到及時整治，開展土地復墾與生態重建后，一方面復墾新增的耕地、建設用地能夠補充當地的農用地、建設用地指標，另一方面能夠提高原有的土地生產率和土地利用率，增加農產品產值，提高人均收入。
（三）社會因素
礦產資源的開采時征用土地會產生大量的失地農民，另外，對于資源枯竭型的礦業城市，大量的礦區職工面臨失業，嚴重影響了社會穩定，解決就業問題是當地政府的當務之急。
四、礦山企業對土地復墾實施的影響
（一）政策法規的約束
國家大力宣傳土地復墾的重要性，但是缺乏統一的礦區復墾法規，諸多法規政策只是指導性意見，缺少一個行之有效的監督辦法，企業往往認為礦區土地復墾并不是國家或地方一條不可逾越的環境標準，不符合標準只要繳納罰款就可以了，通常復墾費用要大于所繳納的罰款，并且已經復墾的土地還需要后期的治理，所以很多企業寧愿交納罰款，廢棄土地。
（二）經濟利益驅動
采礦開始需要對土地進行征收，因此要對當地的人民補償采礦對其造成的損失，或者安排礦區人民的生活、生產，這樣一來就增加了礦山企業的生產成本和經濟負擔。一方面企業能夠通過利用已復墾的土地來置換征地補償的資金，另一方面，礦山企業還能通過各種土地復墾模式（見圖1）增加經濟產值。
（1）經濟作物種植。山西平朔從1988―2002年礦區經過土地復墾后，增加600hm2林草用地，年產干草100多萬公斤，價值60―70萬元；草紅花、板蘭根等藥材、刺槐、沙柳條、松樹年產值幾十萬元。
（2）水產養殖。山東省濟寧市利用采煤塌陷地開發魚塘8萬畝，年產量3萬噸，產值4億元。
（3）生態工業園。陜西省銅川市建立生態工業園區，探索發展煤矸石、煤泥―熱電廠―熱電；灰渣、矸石―建材廠―建材產品；礦井排水―水處理站―供水等產業鏈，不僅增加了經濟收入，而且促進循環經濟發展。
（4）生態觀光公園。神華集團神府東勝煤田馬家塔露天煤礦333萬平方米復墾區已被國家旅游局命名為AA級旅游景區，為該區創造了良好的社會效益和經濟效益。
但是這些經濟效益短期內難以見效，資金回收期慢，加之土地復墾投資大，許多企業本身已是自負盈虧，資金運轉需要很大的資金，很難再支付復墾資金，另外，復墾后土地的權屬不明確，大大打擊了企業進行復墾的積極性，因此，企業往往出現“重數量、輕質量”的問題或者根本無人治理。
（三）緩解矛盾
一是礦山企業在拆遷安置時難免同當地人民產生一些摩擦，二是一些礦區日益枯竭，生產逐漸萎縮，這些礦區的工人需要解決再就業問題，礦區土地復墾過程中增加了就業崗位，同時補充的農用地使得失地農民得以安置，緩解與礦區人民之間的矛盾。
五、當地人民對土地復墾實施的影響
（一）文化傳統思想的影響
我國是一個傳統農業國家，土地對于農民來說是其賴以生存的基礎。然而礦區開采劇烈擾動原地形，周圍的原地貌都不復存在，農民在征地后失去了土地作為社會保障，土地復墾后新增的土地一方面可以增加失地人民的就業機會，另一方面可以滿足農民對土地的特殊感情。但是由于地域性自然環境原因，原來的土地生產率低，土地產出少，農民希望在礦山企業征地補償時能獲得一筆即時收益，這樣他們可以另謀出路，不需要依靠土地生產維持生計，因此他們未必積極參與土地復墾。
（二）經濟和生態效益驅動
大部分露天礦區處在生態脆弱區，風蝕、水土流失、土壤沙化等環境問題嚴重，加之采礦造成的土地資源破壞和生態環境退化使礦區周圍的環境更加惡化，對周圍的農田造成很大的危害，改善后的生態環境使塌陷區內人民生活得到了保障，給礦區農民提供了一個良好的棲息場所和生存空間，為子孫后代的生存提供了繁衍、生息的根基。
人類對礦山資源的不斷索取，破壞大面積的植被，導致原有地形地貌消失，加劇了礦區生態系統的不穩定性。土地復墾能夠改變原來惡劣的生態環境，涵養水源，調節區域氣候，產生良好的景觀效應。同時，土地復墾后能夠調整農、林、牧用地比例，改變原有不合理的格局，提高土地利用率和生產率，增加了當地人民的收入。
六、建議
土地復墾乃是勢在必行之舉，為了確保土地復墾的實施，提出以下幾點建議：
一是土地整理復墾開發實行統一備案制度。各省（區、市）各類土地整理復墾開發項目均需進行動態備案，不備案的，其增加耕地不能計入完成的補充耕地任務，不能用于占補平衡，不予核定和下撥中央分成新增建設用地土地有償使用費。
二是國家應該制定出一套嚴格的監管體制，建立土地開發整理復墾項目管理信息系統，監督土地復墾工作的質量、資金與進度全面落實，并對實施效果檢查、驗收。
三是能否將土地復墾落實到位，資金是關鍵，土地復墾需要大量資金投入，并且隨著復墾土地面積越來越多，需要的管理和養護費用隨之增加，單靠企業承擔費用是不太現實的。因此，應當擴大融資渠道，提倡“誰復墾，誰收益”原則，鼓勵社會參與，融合多方面的資金，減輕企業經濟負擔。
四是加大輿論宣傳，擴大土地整理復墾開發社會影響。各地要充分運用多種宣傳平臺和手段，宣傳土地整理復墾開發工作的目標任務和方針政策。在系統總結土地整理復墾開發成效的基礎上，充分發揮主流媒體的影響力，組織策劃系列活動，宣傳典型經驗和先進事跡，擴大社會影響面，提高社會認知度。要按照部關于設立土地整理復墾開發項目標志的規定，在各項目區設立標志牌，擴大宣傳效果。
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第5篇：關于礦山生態修復治理的建議范文
政策之探
山西省是我國重要的煤炭生產基地，2007年全省煤炭產量達6.3億噸，約占全國的25%，銷售收入達2400億元，實現利潤250.6億元。在計劃經濟時期，國家實行原材料低價政策以支持國家重工業的發展，造成資源型地區財力積累嚴重不足。同時，山西承擔著大量因資源開發造成的社會責任和財政負擔，生態環境治理方面壓力巨大，職工就業再就業和社會保障壓力沉重，產業引導、社會服務等公共職能亟待健全。
根據國務院批復的《關于在山西開展煤炭工業可持續發展政策試點的意見》，山西省于2007年3月起開展了煤炭工業可持續發展政策措施試點，主要任務之一，就是建立生態環境恢復補償機制以及煤炭企業轉產、煤炭城市轉型發展的長效機制。
山西實行煤炭工業可持續發展試點的政策措施中，直接影響煤炭企業財務狀況和經營成果的主要是：全省統一征收煤炭可持續發展基金，企業按規定提取礦山環境治理恢復保證金和煤炭轉產發展基金，又稱“三項資金”。
按照《山西省煤炭可持續發展基金征收管理辦法》規定，煤炭開采企業應按動用資源儲量上繳煤炭可持續發展基金。該基金按不同煤種確定不同的征收標準，其中：動力煤每噸5至15元，無煙煤每噸10至20元，焦煤每噸15至20元。核定標準時，根據不同產能的礦井確定一定的調節系數，其中：90萬噸以上的礦井調節系數為1.0，45至90萬噸的為1.5，45萬噸以下的為2.0。
煤炭可持續發展基金屬于政府非稅收入，由地稅機關征收，納入各級財政基金預算，按照“統一征收、分級管理、專款專用、單獨核算、國庫集中支付”的原則管理，基金收入實行省、市、縣三級分成。
各級財政分成的煤炭可持續發展基金，由各級政府統籌安排，主要用于以下三個方面：一是單個企業難以承擔的跨區域生態環境治理，包括煤炭開采所造成的水系破壞、水資源損失、水體污染，大氣污染和煤矸石污染，植被破壞、水土流失、生態退化，土地破壞和沉陷引起的地質災害等；二是支持資源型城市、產煤地區轉型和重點接替產業發展，包括重要基礎設施，以及符合國家產業政策要求的煤化工、裝備制造、材料工業等；三是解決因采煤引起的社會問題，包括分離企業辦社會職能，棚戶區改造，與煤炭工業可持續發展密切相關的科技、教育、文化、衛生、就業和社會保障等社會事業的發展。用于以上三個方面的支出，原則上按50%、30%、20%的比例安排。
根據《山西省礦山環境恢復治理保證金提取使用管理辦法（試行）》，山西省境內所有煤炭生產企業應依據礦井設計服務年限或剩余服務年限，以噸煤10元的標準，按月提取礦山生態環境治理恢復保證金。該項保證金按照“企業所有、專款專用、專戶儲存、政府監管”的原則管理。經省人民政府批準，省屬國有重點等煤炭開采企業，由企業設立保證金專戶儲存，?？顚Ｓ?，接受政府有關職能部門監督。其他煤炭開采企業，其保證金由煤炭可持續發展代征機構監交，納入同級財政部門儲存。
由企業專戶儲存保證金的煤炭企業，其環境治理方案經政府相關部門批準后，由企業組織實施，并由環保部門組織驗收。在財政部門專戶儲存保證金的其他煤炭開采企業，按照治理方案提出項目實施計劃申請，經同級環保部門及相關部門審查同意，并按要求完成治理任務后，資金由政府部門按項目直接撥付企業。對未完成環境恢復治理任務的，由相關部門監察監督，發出建議通知書督促限期完成。如逾期不完成的，由同級人民政府向社會公開招標進行治理恢復，費用從治理恢復范圍內企業的保證金中支付。
根據《山西省煤礦轉產發展資金提取使用管理辦法（試行）》，山西境內所有煤炭生產企業都要建立煤礦轉產發展資金。轉產發展資金根據原煤產量，按每噸5元的標準逐月提取，按照“成本列支、自提自用、?？顚Ｓ谩⒄O督”的原則使用。
對終止經營的煤炭企業，已提取轉產發展資金有節余的，應首先用于本企業的職工安置，職工安置完成后仍有節余的，補交所得稅后作為企業清算收益處理。
2007年，山西省級煤炭可持續發展基金實際征收入庫103億元，超預算收入2億元。實際支出66.34億元，扣除省長基金、基金征收費用等7.1億元后，用于跨區域生態環境綜合治理29.79億元，轉型轉產14.86億元，解決采煤引起的社會問題14.59億元，三大投向合計59.24億元，各占50.3%、25.1%、24.6%。結余36.66億元，占省級收入總額的35.6%。
2008年，省級財政可安排用于三大投向的基金84.12億元，按照集中力量辦大事的原則，將70%的資金用于汾河流域生態環境治理修復工程、六大造林綠化工程、采煤沉陷區治理、節能減排示范工程等方面。
實踐之答
差異化管理
總的看來，將三項資金計入煤炭生產企業生產成本，體現了煤炭資源的環境、生態、及轉產成本，有利于逐步實現煤炭開采外部成本內在化，扭轉以資源浪費、生態失衡、環境破壞為代價的發展模式。盡管企業提取三項資金增加了企業的賬面生產成本，但也為企業積累了資金，確保煤炭開發中的生態環境保護“漸還舊賬，不欠新賬”。
企業提取三項資金可以納稅扣除，加上原來就承擔了部分生態環境治理恢復的支出，實際上對企業現金流的壓力比反映的成本負擔要輕一些。此外，煤炭可持續發展基金征收調節系數以礦井核定規模作為依據，不同規模煤礦上繳的可持續發展基金存在明顯差別，45萬噸以下、45萬噸至90萬噸、90萬噸以上礦井規模調節系數分別為2、1.5和1。規模調節系數明顯有利于大型煤礦，有利于促進資源所在地區整合“多、小、散、亂、差”的煤炭開采局面。
一舉多得
山西省煤炭工業可持續發展政策措施試點一年多來，取得了顯著成效。煤炭開發收益分配趨于合理，地方政府財權與事權不統一的矛盾得以協調。煤炭可持續發展基金對產業轉型的引導推動作用十分顯著，產生了“四兩撥千斤”的良好效應，多年來因財力所限無法解決的生態環保、經濟和社會事業等重大欠賬問題開始得到解決。
讓山西各界人士最關注的大型跨區域生態環境綜合治理項目得以啟動。汾河流域的生態環境綜合治理工程，近期總投資100億元開始規劃實施，采取省、市、縣三級分攤，資金集中捆綁使用的方式進行。預計到2010年該工程項目實施后，全流域生態環境將得到明顯改善，“汾河流水嘩啦啦”的秀美景象將得以重現。
民生和社會事業也得到了有力支持。2007年，大同市投資3000萬元用于煤礦及城市棚戶區改造，涉及2萬多戶7萬人的住房問題開始得到解決。長期難以有效推進的國有煤炭企業分離辦社會工業也取得了突破性進展，產業結構深化調整也得到了政府引導資金的支持。
煤炭可持續發展基金為深化產業結構調整提供了政府引導資金。一批符合山西產業結構特點，具有發展潛力和優勢的煤化工、裝備制造、新材料、旅游等項目得到政府資金的支持。
試點之獲
2007年12月，《國務院關于促進資源型城市可持續發展的若干意見》提出“結合建立礦山環境治理恢復保證金制度試點，研究建立可持續發展準備金制度”。山西試點有效緩解了煤炭工業體制、資源和轉產方面的深層次矛盾，也為建立資源型企業可持續發展準備金制度提供了實踐經驗和啟示。
政府對準備金實行部分統籌使用十分必要
從調研情況看，資源型城市普遍存在財權與事權不匹配的情況。資源開采企業可抵扣的增值稅進項額較少，導致增值稅額較高，形成資源產業貢獻的財政收入的重要構成。而增值稅恰恰是中央分成比較高的一個稅種，因此，地方獲得的財政收入所占比重也相對較低。
改變這種狀況，其根本措施是改革現行財稅體制，但這是一個長期而復雜的過程。山西試點經驗表明，建立政府專項基金也是解決矛盾的現實可行辦法。在全國范圍內建立資源型企業可持續發展準備金，由地方政府按一定比例統籌使用，這對協調地方政府財權和事權的矛盾，逐漸解決資源型地區歷史上的環境、民生欠賬，促進當地社會經濟可持續發展，具有重大意義。
盡快在全國范圍內建立資源型企業可持續發展準備金制度
山西試點工作取得了積極的成效，但這些政策僅在一個地區和個別行業實施，具有局限性。一方面，實施三項資金的政策確實也在一定程度上增加了企業的成本，使山西境內企業的煤炭成本要高于其他省份的煤炭生產企業，因而企業呼吁盡快將相關政策在全國、全行業推行。另一方面，其他煤炭生產大省及石油、冶金礦山等其他資源型企業，也希望實施可持續發展的政策。資源型企業可持續發展準備金制度是山西試點三項資金的整合，盡快制定出臺，有利于政策的公平性和一致性，有利于推進全國資源型企業和地區的可持續發展。
企業多數對成本的增加有一定的承受能力
山西省按照三項資金的征收和計提標準，企業噸煤成本賬面上將增加29元至43元，由于所得稅抵扣和原部分成本轉化到三項資金的因素，企業實際增加的成本要少一些。而從煤炭銷售價格看，大同市的煤炭坑口價2002年為75元/噸左右，現在漲到470元/噸左右，漲幅高達527%。因政策性調整帶來的成本上升，遠低于同期煤炭價格的上漲幅度。
煤炭價格主要是由供求關系決定的，在目前情況下，三項資金的征收和計提不僅為企業可持續發展提供了必要的保障，同時也消化了成本增加的壓力。因此，近幾年資源產品價格普遍持續上漲，資源型企業效益普遍見好，未來幾年將是資源型企業消化和解決可持續發展深層次矛盾的黃金時期，也是建立資源型企業可持續發展準備金制度的最佳時期。
對不同類型企業應當實施不同的管理方式
山西試點政策措施針對不同類型企業采取差別式的管理方式，對建立可持續發展準備金制度也有借鑒作用。一是煤炭可持續發展基金區分企業規模大小，以此確定不同的征收標準，促進了煤炭資源的整合和規模化開采。二是生態環境治理恢復保證金區分重點企業和中小企業，實行差別化管理，有利于提高資金的利用效率，確保生態環境治理恢復工程的資金需要。三是區分企業的資源儲備和歷史負擔情況，確定具體管理政策。比如，對社會負擔較重的同煤集團，生態環境治理恢復保證金和轉產資金經批準減半提取?？紤]到大同市整體煤炭資源枯竭、城市轉型的嚴峻形勢，省政府將同煤集團上繳的煤炭可持續發展基金返還給企業，并在企業分配上向大同市重點傾斜，實現了資源豐富地區對資源枯竭地區的財力橫向轉移支付。
制度之喚
資源型企業是可持續發展的責任主體，政府的主要職責，則是從制度建設、政策引導、加強監督等方面，引導和督促企業實現可持續發展。推進資源價格市場化改革，整合資源有償使用稅費制度，這應當成為當務之急。企業缺乏可持續發展的風險意識和動力，是因為沒有相關財務制度的規范和約束；企業缺乏可持續發展的財力，是因為產品價格中沒有考慮補償生態環境治理恢復等可持續發展的成本，可持續發展資金缺乏規范的積累渠道；市場機制失衡，是因為資源型企業產品成本不真實、不完整。因此，國家建立正式、統一的財務保障機制，并加大財務監督力度，將是化解資源型企業可持續發展困境的重要措施。各級政府應當運用財務政策，督促企業建立可持續發展的財務保障機制，在資金籌集、資產運營、成本控制方面，保證企業實現可持續發展戰略目標，履行安全、環保等社會責任。
三大問題
目前，有關法律、政策和一些地方政府的規章制度都要求資源型企業分別積累環境恢復治理與資源枯竭轉產資金（準備金）。例如，《煤炭法》要求“建立煤礦企業積累煤礦衰老期轉產資金的制度”，《財政部國土資源部環?？偩株P于逐步建立礦山治理和生態恢復責任機制的指導意見》提出要分年預提礦山恢復治理保證金，海南、等地也出臺了建立類似礦山環境恢復治理保證金制度的文件。
這些規定，對于喚起各方對相關問題的重視、還原資源成本發揮了一定作用，但在制度的設計、執行的效果、發揮的作用上，主要存在以下問題：
一是政出多門。各部門、各地文件要求預提的成本名目增多，且具體用途有交叉，既不利于資金效用的集中發揮，又對企業財務管理和資金流動造成了相當的困難。
二是部門政策缺少強制性和可操作性。比如《財政部國土資源部環?？偩株P于逐步建立礦山資源治理和生態恢復責任機制的指導意見》僅是提出了指導性的意見，沒有可供操作的具體規定，企業和地方政府都難以執行，而地方的一些文件，則因法規層次太低而缺乏有效約束力。
三是先行財務政策的資金提取標準和財務管理方式各異，造成政策上的不平等。比如有些地方要求企業提取的資金交給政府集中安排，有的則是由企業自行使用，提取的標準也相差甚大；礦山企業集團分布各地的礦山企業面對五花八門的政策，加大了集團統一管理的難度。這既不利于政策發揮應有的作用，還會造成各地企業競爭環境的不公平。
此外，我國資源有償使用制度包括資源稅、礦產資源補償費、探礦權采礦權使用費和價款制度，從調查看，在資源稅和礦產資源補償費開征的依據和使用方向上“名不副實”，有待進一步完善。另外，在實際執行中，資源稅、礦產資源補償費不能有效調節礦產資源開發的利益分配。資源稅從量計征，不能引導企業合理開發、綜合利用資源，也不能有效分配資源價格變動帶來的利益。而資源補償費標準偏低，沒有合理體現國家作為資源所有者的財產權益。
政策建議
第6篇：關于礦山生態修復治理的建議范文
1．1國內外關于城鄉結合部地區生態環境及其治理的研究
城鄉結合部是中國城鎮化進程有的社會現象，國外城市化進程中也存在類似我國城鄉結合部的現象。在國外，埃塞俄比亞學者Nigussie以巴赫達爾市的城鄉結合部附近的一個小規模農戶為研究對象，采用實證研究方法，分析了城市擴張及其對土地利用的影響，并對其影響進行了評估。印度學者Veena以晨奈為例，通過人類－環境耦合系統建模方法（CHES）考察并得出城市化和水的脆弱性之間的關系。Franziska等提出用標準化的方法來量化生態系統服務尺度，重點研究生態系統服務功能中生態系統供給與需求之間如何權衡，并對實現可持續的資源供給和需求如何平衡進行了闡述。國內學者專門針對城鄉結合部的生態環境問題研究較有限。魏東輝等從哈爾濱城鄉結合部生態環境的實際情況入手，對該區域的生態環境存在的問題進行了分析，并從規劃、管理、法律等方面多角度地提出了生態環境改造對策。沈清基從城鄉生態效益指標體系、總體狀態及類型評價、關聯性分析、協調性分析等方面闡述城鄉生態效益的分析內容與分析框架，提出了基于生態效益的城鄉生態環境一體化規劃框架。姜英通過對城鄉結合部生態環境地理信息系統建立的技術路線的論述，探討了地理信息系統在城鄉結合部經濟發展與環境保護方面的作用?？v觀國內學術界相關研究成果，關于城鄉結合部生態環境治理的研究多為針對經濟發達城市、地區或生態環境破壞相當嚴重等地區的研究，而對中小城市城鄉結合部生態環境的研究比較少。從管理學的角度來看，關于城鄉結合部生態環境的治理問題解決方案中專門針對政府提出的對策建議比較多，目前還沒有提出多元主體協同治理的思路和方案。針對這些不足，進一步補充和完善城鄉結合部的生態環境治理研究是本課題的研究價值所在。
1．2研究方法
（1）樣本城市及樣本人群。本文選取湖南省湘潭市作為樣本城市?！跋嫣妒锌側丝诩s289萬人，總面積約5015km2，下轄湘潭縣、岳塘區、雨湖區、湘鄉市和韶山市五個縣市區。湘潭市是湖南省重要的工業城市之一，城市化率達61％左右”，工業是湘潭經濟的主導產業，企業是破壞生態環境的重要主體。湘潭礦產資源豐富，有鐵、錳、鋁、鉛等金屬礦產，因此礦業開發和生產加工比較發達。企業對環境的影響很大，所以環境治理離不開企業的積極配合。走訪了幾家曾對生態環境影響較大的企業，目前已逐步建立起礦區生態建設示范基地，礦山生態環境得到很大改善?；谡黔h境治理中的主導力量，對湘潭市發展和改革委員會、環保局等部門相關負責人進行訪談。同時對生活在九華經濟區域內的居民及周邊的村民、部分流動人口進行了問卷調查。
（2）研究步驟。本文所采用的研究方法主要有個案訪談、問卷調查、內容分析法等。對城鄉結合部生態環境的政策主體、政策執行者、決策制定者、受眾進行多角度考察分析，了解不同主體對生態環境治理問題的感知和認知。
2研究發現
2．1公眾對城鄉結合部生態環境保護的認知與受教育程度及媒體的影響呈正
相關調查結果顯示，生活在城鄉結合部的大部分人對生態環境的概念有一定的了解，絕大部分人對生態環境的重要性持肯定態度。調查對象的受教育程度參差不齊，受教育程度、素質的高低與生態環境的保護意識呈正相關。生態環境對人們生產和生活的影響是長期而深遠的，受教育程度高的人群更能用發展的眼光看待生態環境問題。同時，在信息高度發達的時代，媒體對人們的行為具有導向作用，湘潭市九華經濟區的生態環境良好與該區重視利用媒體對生態環保進行積極的引導有一定的關系。
2．2與生態環境治理相關的政策體系尚未形成且缺乏執行力，尤其是城鄉結合部的生態環保機制有待完善
中國自第一部綜合性的環境保護基本法———《中華人民共和國環境保護法（試行）》頒布以來，至今與環境保護相關的法律法規總數已達2000多條。環境保護的相關法律政策在不斷完善，但與生態環境治理相關的法律法規尚未形成體系。在生態環境治理過程中遇到的問題如難以界定生態環境破壞的責任主體，生態環境破壞難以量化，對獎懲如何做到公正合理等這些問題會直接影響環境治理的有效執行。城鄉結合部的生態環保機制不夠完善除了法律機制不完善，還體現在治理生態環境的資金不足，技術水平落后等方面?？傊青l結合部生態環境的有效治理離不開保障制度的不斷完善。
2．3政府部門已經認識到城鄉結合部的生態環境治理需要多元主體共同協作，但在具體工作中如何分工協作尚未形成有效方案
通過對湘潭市環保局、發展和改革委員會等數十位官員進行訪談，借助內容分析法對訪談結果進行整理。通過整理了解到政府部門對生態環境建設越來越重視，與生態環境相關的政策逐步出臺。但生態環境治理面大范圍廣，不僅需要政府部門之間的相互協同與配合，還需要政府與各非政府部門進行溝通與協調。生態環境治理是當務之急，可持續治理與維護是保障。但現階段如何克服部門分割等執行障礙，政府官員感到困惑，并期望學術界給予理論支持。
2．4城鄉結合部的生態環境治理缺乏科學、有效的監督機制和考核制度
國家有關生態環境保護的法律法規政策有很多，但從實際效果來看，收效甚微。很重要的原因在于缺乏有力的監督，監管不到位，此外，考核指標少而泛，缺乏靈活性、科學性，不能根據具體問題具體考量。甚至有的考核流于表面形式，并不能真正解決實際問題。總之，城鄉結合部的生態環境應該由誰來監管，應該對哪些主體進行考核，如何讓考核的結果對生態環境的治理產生積極作用等問題都值得思考與探索。
3政策建議
3．1加強城鄉結合部生態環境多元主體協同治理的宣傳教育，豐富宣傳教育形式和手段十分重要，尤其應當充分利用網絡媒體要培養和提高人們的生態環保意識，生態環境教育必不可少。生態環境教育能使人們了解生態環境的基礎知識，從而獲得解決生態環境問題的基本技能，并養成正確認識、理解、保護生態環境以及處理生態環境問題的意識和能力。對于城鄉結合部的生態環境問題，與其先污染后治理不如防患于未然，做好宣傳教育工作，培養民眾生態環保意識。在宣傳教育過程中，可以豐富宣傳教育的手段和形式，對不同人群分別采取其利于接受的方式進行宣傳。隨著新媒體時代的到來，網絡無處不在，接觸網絡的人群不斷擴大，網絡媒體的影響力也越來越大。治理城鄉結合部的環境問題可以利用網絡媒體覆蓋面廣、便于接受、影響力大等特點積極宣傳教育，充分發揮網絡媒體的作用，調動公眾參與環境保護的積極性和主動性。
3．2完善城鄉結合部生態環境多元主體協同治理的保障機制
完善城鄉結合部生態環境多元主體協同治理的保障機制需要完善政策、法律、財力、技術等方面的保障。黨和政府應當加強對城鄉結合部生態環境治理的政策制度保障，建立長效治理機制。政府在制定政策時要結合城鄉結合部的特殊情況制定適宜的政策，并給予相應的法律保障。充實的財力保障必不可少，生態環境治理是一項涉及面廣、意義深遠的活動，僅靠政府的財政支持是不夠的，必須充分發揮公眾的積極主動性，擴大籌資范圍、拓寬籌資渠道，提供充分的物質保障?？茖W的指導和先進的技術是治理城鄉結合部生態環境的有力法寶。探討生態破壞的原因、分析破壞的影響以及生態環境的修復治理都離不開科學技術的應用?？傊青l結合部的生態環境治理是一項持久戰，需集思廣益建立長效治理機制，不斷完善保障機制。
3．3重視城鄉結合部生態環境多元主體協同治理的監督與考核
在多元主體對生態環境保護意識普遍提高的基礎上，應不斷完善監督機制，即政府、居民、村民、企業等眾多利益相關主體之間相互監督機制。對于非政府主體破壞生態環境的行為，政府有權對其懲戒并追究法律責任；對于政府損害其他主體利益的決策，其相關主體有權提出控告。同時非政府組織之間也可以相互監督，任何對生態環境造成惡劣影響的活動都應被制止，有必要建立相應的獎懲機制。重視生態環境考核制度，制定合理的考核指標，實行捆綁制，將生態環境考核與經濟考核一并納入考核體系?？己艘獔猿止_、公平、公正原則?？己说膶ο髴嘣鶕煌黧w制定相應的考核機制?？傊?，不論是監督還是考核都離不開多元主體共同配合協作。
3．4注重對城鄉結合部的工業園區進行治理，建立生態工業系統
第7篇：關于礦山生態修復治理的建議范文
【關鍵詞】：煤礦區 國外土地復墾 對策
引言
由于對礦產資源的大量挖掘，致使礦業土地資源已經遭到嚴重的破壞，對礦區土地進行復墾已經迫在眉睫。因此，采取各種有效措施對礦業土地進行復墾已成為必須，應當呼吁全社會成員為此做出自己的貢獻。
一、國外的土地復墾
1.國外土地復墾的發展與現狀
國外開展土地復墾工作較早，工業發達的國家加速土地復墾法規制定和實踐活動。20世紀70年代后，土地復墾發展成為集采礦、地質、農學等多學科和多部門協調的系統工程。20世紀80年代后，生態環境理念逐步融入土地復墾，促進了土地復墾工作的蓬勃發展。
美國最早主要是研究露天煤礦的土地復墾，對復墾土壤的重構與改良、植被恢復等進行深入研究，同時加強了礦山固體廢棄物復墾、復墾中有毒元素污染控制等方面的研究。德國關于土地復墾的最早記錄出現在1766年，20世紀20年代開始系統研究和實踐土地復墾。加拿大、英國、澳大利亞、波蘭、南非等國家在土地復墾方面也進行了深入研究，開發了大量先進技術。
2.國外土地復墾的經驗
美國、澳大利亞等國的土地復墾率達到了50%以上，取得了為世人所矚目的成就，其中關鍵就在于他們建立了一套較為完善的土地復墾制度。
在美國，礦區復墾的管理工作主要由內政部牽頭，由內政部露天采礦與復墾辦公室負責實施，礦業局、土地局和環境保護署等部門協助對與本部門有關的土地復墾工作進行管理，各州資源部負責轄區內礦區的復墾工作。美國礦區復墾管理的主要做法，一是建立健全法規，美國的露天采礦與復墾法早在1977年就已經頒布并實施，并經過了兩次較大規模的修改和完善。二是劃定礦區復墾的界限，將礦區復墾分為法律頒布前和法律頒布后，使恢復治理工作責任明確。三是建立開采許可證制度，不持部或州頒發的許可證，任何單位或個人不得進行采礦。四是實行礦山復墾保證金制度，即生產建設企業的經營者為履行土地復墾義務，按政府規定的數量和時間繳納保證金，如果企業按規定履行了土地復墾義務并達到政府規定的恢復標準，政府將退還該保證金，否則政府將動用這筆資金進行土地復墾工作。
在澳大利亞，礦區土地復墾管理工作主要由環境局負責，他們的多種復墾技術世界領先。他們認為采礦是一種暫時性的土地利用方式，土地復墾就是要將干擾過的土地恢復到穩定和有生產能力，且適合社區或社區能夠接受的狀態。澳大利亞的土地復墾一般要經歷以下階段：初期規劃、審批通過、清理植被、土壤轉移、存放和替代、生物鏈重組、養護恢復、檢查驗收。
其他國家也有較為完善的復墾制度，如巴西的“退化土地復墾計劃”、西班牙的“采礦破壞區復墾計劃”、加拿大安大略省的“閉坑計劃”等。這些制度在有關的法律、法規中都有明確的說明，有的甚至制定了專門的法律來保障其得以貫徹執行。
二、做好土地復墾工作的對策
1.宏觀上的對策
1.1完善礦區土地復墾的法律與法規，建立健全土地復墾機構。盡快修改完善與我國經濟社會發展相適應的土地復墾法律法規，并制定與土地復墾法律法規相配套的工作實施細則。加強對礦區土地復墾工作各環節的監督力度，并開展進行的動態跟蹤，保證礦區土地復墾工作科學、有序地進行。明確礦區土地復墾相關部門單位的責、權、利，積極調動開展土地復墾工作的積極性。進一步明確界定土地復墾組織領導機構及其相關部門的職責與范圍，加強各部門之間的聯動性，形式相互協調、主動配合的組織領導體系，強化土地復墾管理職能。
1.2加強礦區土地復墾技術研究，制定嚴格的礦區土地復墾技術標準，同時積極開展國際合作交流。通過對復墾規劃技術、工程技術、生物技術的深入研究，制定出符合我國實際的科學有效的技術標準和規劃，可以保證復墾工作在實施工程中得到很好的監管，提升我國土地復墾工作的質量，同時，不斷加強與國際間的學校交流與合作，又可以把我國土地復墾技術水平不斷提升到新的臺階。
1.3引入市場機制，多渠道籌集礦區土地復墾資金。加強對礦山企業復墾保證金的收繳力度，建立完善的礦山復墾保證金制度，明確復墾保證金的測算方法、征收標準及返還標準等。同時，借鑒國外成熟的經驗和做法，多渠道、多形式引入社會資金參與礦山土地復墾工作，并建立相應的保障制度，保證投資者的合法收益。
2.堅持土地復墾的產業化管理
2.1土地復墾堅持的原則
在土地復墾的過程中堅持經濟效益環境效益相統一，在市場經濟的指導下，科技創新和政策指導相結合，推動復墾產業化經營的順利進行，實行經濟生態利益的共同體。在這一體系內，要有國家的參與，國家主要追求生態效益和社會效益，企業主要追求經濟利益和社會影響，最終實現經濟利效益和生態效益以及社會效益的多贏局面。土地的復墾工作涉及多個領域，有煤礦業的發展，土地的保護，農業環保事業，生物科技等，需要多個部門的共同合作，技術領域的相互交流，最終實現生態環境，社會經濟效益的產業化管理。
2.2采煤區土地復墾產業化的基本條件
在這一過程中，國家一定要積極履行職責職責，有所為有所不為，要給與資金技術法律的政策性的支持，加強監督，提供服務，禁止直接參與管理。在市場經濟的條件下，煤區土地復墾工程技術與生物技術的研究、開發、推廣于一體，土地復墾過程的墾前，墾中，墾后合理的融合，加強農業生產，農產品加工經營產銷一體化，形成土地復墾的規模效益和良性循環機制。
2.3采煤區土地復墾產業化管理
在當前市場經濟的背景下，實行采煤區土地復墾產業化經營，除了要有正政策的支持下，更要有科學的管理模式，實行企業制的管理模式，積極的吸納社會資金本的進入，標準化的經營，政府盡量減少直接的管理，實行企業自行管理，在管理過程中發現問題及時妥善的解決。技術指導管理是管理中最重要的一步，要聘請相關部門的學者，專家，進行技術的研發和創新，并進行技術的指導和復墾進程的評測。
在土地復墾的管理中，要統籌規劃，合理布局，根據復墾地區的具體條件區位優勢，建立綜合示范區，總結經驗之后推廣應用。要充分評估土地復墾的經濟效益和生態環境效益，樹立生態環保的理念，堅決避免以犧牲其他的資源環境來換取土地復墾的效益，要有長遠的全局的目光，在開發中保護，在保護中開發。對復墾地區進行調研評估，考慮開發的價值，土地的狀況，將土地資源價格的核算納入國民經濟體系中，促進我國經濟社會的可持續發展。
2.4建立高素質的產業化管理隊伍
在進行土地復墾產業化的進程中一定要引進優秀的管理人才。具有過硬的專業素質，是保證高效益高質量復墾的必要條件。政府一定要加強隊伍建設，給予技術上資金上的支持，去各大高校聘請教授專家，通過政策引導，吸引一批高素質的大學生，建成一支高素質的管理隊伍，保證土地復墾產業化經營的順利施行。
結束語：總之，在對煤礦區的土地復墾工作上，要引起足夠的重視，做好土地復墾工作，對實現經濟社會的全面發展有著積極的意義，同時對建設資源節約環境友好型社會也有著重要的推進作用。
參考文獻：
[1]張立海.劉海青.采煤區土地復墾產業化管理建議[J].中國礦業.2007（06）
第8篇：關于礦山生態修復治理的建議范文
0前言
稀土是不可再生的重要戰略資源，在高新技術和軍事領域的應用價值極高.近年來，稀土特別是離子型稀土獨特的資源價值引起了國內外各界的極大關注.稀土資源對于資源地而言，是其賴以生存和經濟社會可持續發展的重要物質基礎.然而，豐富的資源往往給資源地帶來的并不都是福址，在我國的稀土資源地，正面臨著結構不平衡、生態環境破壞、資源浪費嚴重、接續替代產業乏力、貧富差距不斷擴大以及貧困人口增多等方面的困境.通過征稅促進可持續發展問題一直是國內外廣泛關注的熱點問題之一.對于該領域研究的理論基礎，國外學者主要從外部性角度加以說明.英國經濟學家庇古(1920)首次提出了政府可利用稅收來消除資源利用中的外部性的思想[1]，此后蘭德爾、鮑莫爾和奧茨對環境外部性問題進行了拓展研究.蘭德爾建立了帕累托外部效應模型，認為自然資源消費的不可分割性以及非專有性造成了許多污染問題，同時比較了規章制度、征稅和收費在有效利用資源過程中的效力[2].鮑莫爾和奧茨一致認為要使企業排污的外部成本內部化，需要對企業的污染物排放征稅，以實現帕累托最優狀態[3].對于征稅促進資源可持續利用的依據上，國內學者也偏重于西方經典的外部性理論和公共物品理論.高萍（2004）認為，市場調節對因資源開采對現實環境以及后代資源基礎所產生的外部性成本是失靈的，需要國家利用稅收這一重要的經濟杠桿參與調節，環境保護稅是實現可持續發展不可偏廢的經濟手段[4].龔輝文(2005)認為，征收資源稅可以消除由于市場機制存在的經濟外部性缺陷而導致本身存在過度開發使用自然資源的內在誘因[5].胡志軍(2006)認為，政府對于外部性的糾正有征稅和補貼兩種方式，補貼雖可使污染成本內部化，但會增加政府財政支出，而征稅不僅使成本內部化，還會為政府環保投入提供穩定的資金來源[6].總而言之，國內外學者普遍認為征稅可以有效消除資源開發使用產生的負外部性，研究視角多聚焦于礦產資源以及礦產資源企業的可持續發展，或是基于可持續發展觀的整個礦產資源大類稅收改革問題，而專門針對稀土這類特殊資源的稅費制度與資源地可持續發展之間關系的研究則尚未展開.資源地之所以難以逃脫“資源詛咒”的命運，與現行不合理的稅費制度安排有關.在現行稅費制度下，開采企業獲取了大量的利潤，而留給資源地的則是滿目瘡痍的生態環境和日益枯竭的稀土資源，資源地逐漸陷入到一個“資源開發-環境污染-發展粗放-貧困加劇”惡性循環的怪圈之中.因此，只有通過改革現行稀土資源稅費制度，合理加大稀土開采的稅收成本，調節稀土企業成本和利潤構成，才能實現稀土價值和價格的統一，促進稀土資源及資源地的可持續發展.在目前稀土價格能夠覆蓋其完全成本的背景下，正是稀土資源稅費制度改革的最佳時機.本文以南方離子型稀土主產區贛州市為例，試圖從其地方財政狀況與稀土產業發展現狀中，找到現行資源稅費制度對資源地可持續發展的制約因素，尋求通過資源環境稅費改革促進資源地可持續發展的相關策略.
1贛州財政和稀土產業發展現狀
1.1贛州財政基本情況
贛州是全國著名的革命老區、國家級歷史文化名城，素有紅色故都、江南宋城、客家搖籃、稀土王國、世界鎢都、世界橙鄉之稱.近年來，贛州經濟社會發展取得了長足進步，人民生活明顯改善，財政收支規模不斷擴大，財政事業穩步發展.但由于種種原因，贛州仍然是我國中部一個典型的經濟落后地區和財政困難地區.與全國、全省及周邊地區相比，經濟和財政總量規模小、人均水平低、財政保障能力弱，收支矛盾仍然突出.2011年，贛州財政總收入、地方財政收入、財政支出分別占江西省的11%、10.4%、12.3%，收支“份額”大大低于贛州人口、地域在江西的比重.同時，人均收支水平明顯偏低，2010年，贛州人均財政總收入1535元，僅為全國、全省、西部地區平均水平的24.5%、55.1%、40.9%；人均地方財政收入945元，僅為全國、全省、西部地區平均水平的31.1%、54%、43.5%；人均財政支出2838元，僅為全國、全省、西部地區平均水平的42%、66%、48%.贛州人均決算財力僅相當于全省平均水平的23，70%左右的財力要用于人員經費和正常運轉支出需要，僅維持著最基本、低標準的保障水平，全市有11個縣從2002年至今仍為赤字縣.
1.2稀土產業發展現狀
贛州所擁有的離子型中重稀土資源是國家實行保護性開采的特定礦種，包含17種稀土元素，其中富含的鋱、鏑、銪、釔等元素是發展尖端科技和國防工業的重要元素，具有其他稀土資源不可替代的優勢，目前累計查明離子型稀土資源儲量和保有量居全國第一.經過多年的發展，贛州已成為全國最大的稀土原礦、冶煉生產基地、稀土資源綜合利用基地，離子型稀土礦生產和分離能力均占到全國同類礦產品一半以上，2011年贛州稀土規模以上企業實現主營業務收入約占全國同行業的三分之一.但是，產業發展層次低、生態環境破壞嚴重等一系列問題也在制約著贛州稀土產業的發展.
（1）地方經濟對稀土產業依賴程度高.2011年，贛州規模以上稀土企業實現主營業務收入占全市的20.3％，實現利潤占53.5%，實現稅金占33.5％，對財政總收入增收貢獻率達35%，稀土產業稅費普遍占資源縣財政收入的40%～70%，是資源縣保運轉、保民生、保發展的重要支柱.而目前按照國家產業政策要求，贛州稀土應淘汰落后開采方式、壓縮冶煉分離產能，按現有價格計算，每年預計減少財政收入25億元以上，其中減少地方財政收入約13億元，對仍屬于經濟欠發達和“吃飯型”財政的贛州帶來較大影響[7].
（2）歷史遺留的生態環保壓力大.20世紀80年代，受“大礦大開、小礦小開、有水快流”的思想指導，南方稀土一度出現一哄而上、全民開礦、亂采濫挖的狀況，造成了諸如資源浪費、水土流失、環境污染和地質災害隱患等一系列嚴重的歷史遺留問題，特別是生態環境治理的任務十分艱巨.經初步測算，贛州因為稀土開采造成的環境污染，礦山環境恢復性治理費用高達380億元[8].
（3）稀土開發秩序監管難度大、成本高.與北方稀土不同，南方離子型稀土資源廣泛賦存于地表淺層，開采成本低，工藝簡單，盜采十分容易.隨著稀土價格上漲，受利益驅使，亂采濫挖的現象時有發生.地方政府每年都要投入大量的人力、物力和經費打擊非法行為，所承擔的管理責任加重.據統計，贛州市每年用于維護礦業秩序的經費都在4000萬元以上，當地政府的壓力非常大.
（4）產業發展層次偏低，應用研發能力不強.稀土產業仍以前端產業為主，前端產業占產業總量的80%以上，產業優勢也主要體現在初級加工領域，深加工應用產品少且附加值不高，高性能新材料的比重還不高，高端應用產品幾乎為空白，應用研發能力不強，具有自主知識產權的關鍵技術、高端產品少.
2現行資源稅費制度制約了稀土資源地的可持續發展
目前，稀土資源開采企業除繳納一般性普遍征收的增值稅、企業所得稅、城建稅及教育費附加等通用稅費外，還需繳納資源稅、礦產資源補償費、探礦權采礦權使用費和價款、環境補償性收費等專門稅費.此外，采礦企業被國家批準開采權以后，還要交納一定的“礦山環境治理和生態恢復保證金”（以下簡稱保證金）.囿于現行資源稅制的缺點，稀土資源地并沒有隨著資源的開發而獲得相應的發展，現行資源稅費制度在一定程度上制約了稀土資源地的可持續發展.
2.1資源稅稅制設計不合理，礦產資源補償費標準低，助推了資源過度開發和生態環境惡化
資源稅開征的目的是調節資源開采中的級差收益，促進資源合理利用.在統籌區域間的財政能力上，資源稅本應發揮重要作用，理應成為地方財政收入的一項重要來源.然而長期以來，資源稅稅額標準普遍偏低，而且采用從量定額的計征方式，缺乏應有的價格彈性，使得現行資源稅對區域間財政能力的調節作用非常有限，對地方財政貢獻度很低.以擁有豐富的稀土、鎢資源的贛州市為例，巨大的資源優勢并未因為資源的不斷開發轉化為地方政府的財政優勢.盡管新施行的《資源稅暫行條例》將我國離子型稀土（原礦）資源稅稅額標準調整為30元/t，與之前相比調高了10倍，但相對于每噸幾十萬元的稀土價格來說，每噸3.6萬元（按精礦對原礦折算比1∶1200計算）的資源稅顯得微不足道.贛州市2011年資源稅占地方財政收入的比重為1.65%，與上年同期1.72%的比重相比反而有所下降.也就是說，隨著稀土資源價格的飛漲，資源稅收入對地方財政的貢獻度不升反降，現行的資源稅制并未起到調節區域經濟差距的作用.資源補償費開征的目的是維護國家對礦產資源的財產收益，保障和促進礦產資源勘查、合理開發和保護.我國資源補償費類似于國外普遍征收的“權利金”，體現的是國家所有的礦產資源的財產權益.近年稀土價格水平已發生很大變化，但體現國家所有權益的礦產資源補償費費率一直未能調整，如離子型稀土資源補償費費率為4%，遠低于國外“權利金”10%的水平.資源稅稅收增幅緩慢和極低的礦產資源補償費不僅影響了資源地的財政收入和地區經濟的發展，加大了與經濟發達地區的差距，而且稀土資源進入市場的成本過低，擴大了稀土開采的利潤空間，加劇了稀土行業的無序競爭和過度開采，導致資源浪費嚴重，造成嚴重污染甚至誘發多種地質災害，極大阻礙了資源地經濟和生態的可持續發展.如贛州的稀土開采點曾達1035個，目前的廢棄稀土礦點達到542個，造成大量資源的積壓和浪費[9].
2.2環境補償成本過低，無法滿足環境污染治理投資的需要
稀土在開采、選冶、分離等生產過程中都會對生態環境造成影響.稀土礦區植被破壞、水土流失嚴重，每年排放的氨氮、氟、放射性元素等污染物對我國重要水域和地下水造成不同程度的污染，含硫、氟、氯等廢氣對大氣也造成了污染.放射性的尾礦和廢渣不僅對環境造成污染，也對公眾安全構成威脅.正是由于稀土生產污染大、環境代價高，一些稀土資源儲量豐富的國家（如美國）干脆封存本國礦山，選擇從中國廉價購入，這是導致中國稀土生產和出口量占全球比例較高的一個主要原因.長期以來，我國環境成本被外部化，未實質性進入到稀土的供給成本中.目前環境補償性的收費只有與生態環境保護相關的收費，如水保部門征收的水土保持費、水土流失防治費，林業部門征收的森林植被恢復費，環保部門征收的排污費.這些環境補償性收費雖然對資源地的生態環境恢復治理起了一定的積極作用，但由于制度設計缺乏科學性，而且多頭管理，收費支出缺乏剛性，使用沒有受到應有的監督，很大部分的資金并未用于環境保護和治理用途上，因此這些收費根本無法滿足生態環境恢復所需巨額資金的需要.以贛州市為例，贛州經濟落后，對資源和環境的依賴性大，長期以來稀土無序開采造成了嚴重的環境問題，全市稀土礦山毀壞面積達78.13km2，水土流失破壞面積7.72km2，共計85.85km2[9].如果要對開采稀土等礦產破壞的土地進行生態修復，初步預計資金投入將高達380億元以上[8].另據相關資料顯示，2011年贛州稀土產業主營收入374億元，利潤為68億元，全年所上交的稀土資源稅總額僅3億多元，即使加上近幾年來所有礦山企業的環境保證金4.17億元，也只不過是7億多元.由此看來，380億的巨額“環保欠款”已是去年贛州市整個稀土行業利潤的6倍之多[8].
2.3稀土資源收益分配不合理，中央政府宏觀調控功能弱化
稀土資源收益劃分所涉及到的利益主體主要包括中央、地方政府、資源企業、社會公眾（主要指資源地居民），不同利益主體有著不同的利益訴求.如果收益分配機制不合理，不僅有悖于“公平性原則”和“效率原則”，如出現中央政府與地方政府間的縱向不公平，中央政府宏觀調控效率低下，也會嚴重制約礦產資源和資源地的可持續發展.在稀土資源地，由于資源收益分配不合理，加劇了資源問題、環境問題以及社會經濟問題的凸顯.首先，資源企業攫取了稀土資源開發的大部分利益.前已述及，稀土資源稅額和資源補償費偏低，資源耗竭成本和環境補償成本也未實質進入企業的稅收成本，在生產成本和稅收成本較低的情況下，稀土價格上漲所帶來的巨額利潤被稀土企業所獲取.這使得稀土資源的增值無法在國家稅收收入中得以體現，國家利益和地方利益無法得到保障，稅收的調節功能也進一步弱化.其次，資源地政府收益分配份額偏低.稀土資源的終極所有權屬于國家，而資源因地域分布關系，對資源的管理職責主要由地方政府履行，這使得地方政府承擔了較重的事權.而目前稀土資源的過度開發和生態環境的惡化進一步加大了資源地地方政府的管理重任，而在承擔較大的支出責任的同時，由于我國稀土資源政府間的收益劃分過于重視資源開發所帶來的經濟利益的劃分，而忽視負外部性的環境成本的承擔，使得資源地地方政府收益分配比例偏低，從而缺乏足夠的財力有效保護資源和生態環境.比如，稀土稅費中的增值稅、企業所得稅占據其大部分份額，而這兩項稅種屬于中央與地方共享稅，中央占據了稅收收入的絕大部分；而稀土資源稅作為地方稅主體稅種，規模小，收入彈性低，導致地方財政增收乏力，收入難以滿足地方政府支出的需要.又如，在礦產資源補償費的分成上，中央與地方按照5∶5或4∶6分成，地方所得經省、市、縣再分成后，留給資源縣的補償費所剩無幾，而且分成返還時間較長.同時，由于資源開發補償機制尚未建立，致使資源地地方政府、社會公眾不僅沒有從資源開發中獲得相應的好處，還要承受資源開采造成的礦山環境、生態破壞帶來的不利影響[10].這種分配制度使得地方政府所享有的財權和承擔的事權不一致，在一定程度上損害了地方政府和社會公眾應得的利益.最后，資源稅的收入歸屬和利益分配缺乏合理性.從國家賦予地方政府的職責來看，地方政府應當利用資源謀求當地經濟、生態和社會效益的和諧發展，而事實上，一些稀土資源地的地方政府為了謀求資源的經濟利益，而忽視稀土資源的保護.比如，現行分稅制將資源稅劃為中央與地方共享收入，而實際操作時稀土資源稅屬于地方稅性質.這種收入分配格局下，對資源的開采越多，地方政府的財政收入也越多.這樣便不可避免地產生了負向激勵作用，地方政府寧可犧牲環境來換取經濟增長，導致稀土資源的過度開發和環境的不斷惡化.而且，由地方政府掌握全部的資源稅，也不利于中央政府從宏觀調控角度統籌考慮資源稅在調節區域經濟差距以及改善當地居民的生產和生活條件等方面的作用[11].
3促進稀土資源地可持續發展的資源稅制改革建議
可持續發展是指既滿足當代人的需求，又不損害后代人滿足其需求能力的一種注重長遠發展的增長模式，其內涵包括生態的可持續、經濟的可持續和社會的可持續三個方面[12].由于稅收在促進可持續發展中起著獨特的作用，因此，針對現行稀土稅費制度中出現的問題，制定科學、合理的稅費制度是解決“稀土亂象”以及實現資源地可持續發展的重要手段之一.目前，我國政府為了有效解決稀土行業所存在的諸如喪失稀土出口的定價權、生態環境破壞和資源浪費、稀土高端應用研發滯后等問題，試圖通過整合的方式來加以解決，于2011年5月出臺《國務院關于促進稀土行業持續健康發展的若干意見》，提出積極推進稀土行業兼并重組，加快實施大企業大集團戰略，進一步提高稀土行業集中度[13].在今年3月份美、歐、日聯手向WTO提起針對中國限制稀土出口的貿易訴訟后，我國政府加快了國內稀土企業整合進程.整合必然會涉及到各方利益的再分配，如果中央在稀土行業整合中過度著眼于戰略利益而忽視了地方利益，比如通過央企對稀土資源進行跨地區整合，稀土資源地的利益可能會因此而難以得到保障，從而加劇區域之間發展的不平衡.由于資源地承擔著稀土開采的耗竭成本和環境成本，而且地方經濟對稀土產業依賴程度越來越高，因此，在“稀土整合”觸及多方利益特別是資源地利益，稀土資源的開發已對資源地的生態環境造成嚴重影響的情況下，我國的稀土資源稅費制度改革必須高度重視資源地的利益訴求.根據利益需求進行合理的利益調整和平衡不僅是確保稀土行業整合成功和稀土資源稅制改革有效實施的重要因素，更是促進稀土資源地實現可持續發展的重要保證.
3.1完善資源稅稅制，加大資源稅稅收彈性
現行資源稅稅制不合理主要集中在計稅方式和計稅依據上.隨著稀土資源應用價值的不斷提高以及其稀缺性的特點，稀土價格與原來的“白菜價”相比，必然會有大幅度的上漲.因此，為了發揮稀土資源價稅的聯動作用，將現行的資源稅計稅方式改為從價計征，并選擇按照稀土資源的實際開采量或生產數量的市場價格為計稅依據是必要和緊迫的.這樣不僅可以通過增加稀土開發成本扭轉稀土企業的過度開發行為，促進資源的節約和保護；而且可以增加資源地地方政府財力，增強其治理和恢復生態環境的公共服務能力.在資源稅稅率設計上，從國外的礦業大國的資源稅制度來看，各國的資源稅率以動態稅率（即比率稅率和浮動定額稅率）為主，從而使稅收收入富有彈性.我國稀土由于資源稟賦的差異，使不同地理位置、不同資源儲量、不同資源條件的稀土收益有較大不同，而且稀土開采的生產成本隨著開采深度的增加而增加，其收益在不同時期是不同的.因此，稀土資源稅稅率采用比例稅率比較適宜，并綜合資源的優劣程度、地理位置、開采技術要求和不同開采階段等方面的客觀差異，科學、系統地設計差異化稅率，這樣才能體現級差收益[14].
3.2整合環境補償性收費項目，開征獨立環境保護稅
由于目前的環境保護性收費對環境污染的調控力度弱，政策效果不明顯，環境保護功能無法體現.而我國現行稅費制度中尚缺乏直接針對環境污染和生態破壞所征收的獨立環境稅稅種.環境稅不僅能夠突破現有環境收費制度的局限性，而且能夠有效解決稅收公平性和效率性問題.可見，整合現有的環境補償性收費，開征環境保護稅尤為重要和迫切.環境保護稅在征稅對象、計稅依據和方式均與資源稅存在明顯差異，因此應區別于資源稅獨立開征.稀土行業開征環境保護稅主要遵循“誰污染、誰補償”的基本原則，針對礦山生產作業中產生的排放污染物征收污染排放稅，對稀土開采行為征收生態保護稅等.在環境保護稅剛開征時應考慮企業的承受能力，稅率不宜過高，在企業可承受的負擔范圍內確定稅額標準，稅率水平應根據環境治理情況及社會經濟發展水平、行業結構調整等因素進行定期測算調整[15].在開征環境稅的同時，為了激勵礦山企業積極主動采取有效措施削減污染排放量，可利用減免稅收和抵免政策等稅收優惠政策加以調節，將防治污染行為的“事前”、“事中”、“事后”控制有效銜接起來，促使企業增強環境風險意識，減輕對環境的破壞程度.
3.3明確礦產資源補償費的定位，提高征收標準
從我國礦產資源稅費制度整體看，資源稅和礦產資源補償費的性質、歸屬和作用各不相同，各自改革的方向也不相同.在美國、加拿大、澳大利亞等礦業生產大國，礦業稅費都是同時并存的，既有一般性的稅收，如各類所得稅，也有專門的礦業稅費，如權利金、環保收費或礦業收費以及礦產資源稅，雖然在“費”、“稅”名稱上無嚴格區分，但他們的解釋、計征辦法以及征管與歸宿都有明確區別.因此，將資源補償費并入資源稅的征收范圍或者將礦產資源補償費視為行政性收費，都是不合理的.鑒于稀土資源補償費率過低加劇了稀土行業的無序競爭和資源的過度開采，適當提高補償費率是必要的.目前離子型稀土精礦價格大概在35萬元/t左右，精礦對原礦的計稅折算比為1∶1200，原礦按30元/t計算，則精礦資源稅為3.6萬元/t，每噸精礦資源稅所占比例大約為10%.如果將補償費費率區間調整為4%～10%，則每噸精礦資源稅費所占比重為14%～20%，相對于目前稀土開采企業36%以上的收入利潤率，企業完全可以承受.
3.4調整收益分配格局，重點向資源地傾斜
近年來隨著稀土價格特別是南方離子型稀土價格的飛漲，導致非法開采、盜采盜挖的現象非常嚴重，生態環境也日益惡化.稀土資源地地方政府承擔著對稀土資源管理的職責，在保護資源的合理開發和使用的同時，還要解決稀土開采所帶來的負外部效應，如環境問題、社會問題，以及稀土資源枯竭時所面臨的經濟轉型和重點接替產業的發展問題.因此，在稀土資源收益分配上，權衡各方利益，重點向資源地傾斜，是合情合理的.
（1）改革資源稅的利益分配.稀土資源稅作為地方稅種制約了中央對地方進行宏觀調控功能的發揮，將稀土資源稅改為共享稅可以有效解決這一問題.同時，我們必須注意到，礦產資源的屬地性使得資源的開發和利用對當地的生態和環境有著重大的影響，因此，在資源稅收入分配時必須充分考慮資源地地方政府的成本補償問題.基于此，我們認為資源稅的分配應以中央拿小頭，地方拿大頭為宜.在中央所得部分的二次分配上，可以通過專項轉移支付的方式撥付給資源地，并保證其?？顚Ｓ?
（2）將環境稅作為中央與地方共享稅.環境庫茲涅茨曲線(EKC)表明：地方政府的稅收收入或可支配財力的增加有利于生態環境的污染治理.稀土開發所造成的環境污染不僅僅限于資源地的區域范圍內，排放的氨氮、氟、放射性元素等污染物以及含硫、氟、氯等廢氣也危及到了其他區域.為了保證中央可以集中部分財力解決治理跨地區、跨流域的污染問題，發揮稅收調控的作用，將環境稅列為中央與地方共享稅比較恰當；同時，鑒于稀土資源的開發和利用主要是對資源地的生態和環境產生重大影響，而且整合地方政府原有的環境補償性收費項目后，減少了地方財政收入，環境保護稅的收入分配應偏向資源地，由地方分享大部分的比例，并采取?？顚Ｓ玫姆绞竭M行管理和使用[15].
（3）加大礦產資源補償費中央所得部分向資源原地的轉移支付力度.為了調動資源原產地地方政府、廣大群眾珍惜資源和保護資源的積極性，在保持礦產資源補償費中央和地方利益分配比例既定的情況下，中央所得礦產資源補償費在再分配環節應向資源開發地區傾斜，特別是用于補充地質勘查基金，加強礦產資源勘查力度；地方所得礦產資源補償費則應加大對資源原產地的分成比例，保證其用于礦產資源的勘查、開發保護和改善基層人民群眾的生產、生活條件[16].
3.5建立稀土產業可持續發展風險準備金制度
根據“礦山環境治理恢復保證金制度”相關規定，稀土礦山企業每年需從銷售收入中提取一定比例的風險準備金，以備企業在礦業活動中和礦業活動結束、關閉時恢復環境治理所需[17].該項制度的實施對增強企業的環境保護責任感，遏制資源的過度開采和浪費起到了積極作用.但由于僅僅從微觀的層面對企業的采礦行為進行約束，將稀土開采的負外部性予以內部化，而未從外延的層面考慮稀土開采的外部效應不僅僅是礦山區域內的環境問題，還包括跨區域生態環境治理、接替產業發展及因稀土開采引發的社會性問題.因此，為了防止稀土企業將環境治理和恢復的責任轉嫁給社會，建立企業和政府共擔環境風險的良性關系，實現資源地區經濟、生態和社會的全面可持續發展，應盡快建立稀土產業可持續發展風險準備金制度.“稀土產業可持續發展風險準備金制度”是對“礦山環境治理恢復保證金制度”內涵和外延的豐富，在性質上屬于稀土產業風險準備金.通過強制稀土企業計提可持續發展風險準備金，約束企業過度開采、采富棄貧等行為；同時，未雨綢繆，解決該產業在未來可能要面對的公共風險，如環境風險和社會風險.“稀土產業可持續發展風險準備金制度”的建立還必須考慮與稀土資源稅費部分項目是否相沖突，從理論上講，“準備金”與稅費有關本質的差異，但在實踐操作時，應充分考慮稀土企業現金流和財務實際，保障企業的正常運營[18].此外，稀土產業作為一個產值小、對未來影響大的小產業，讓其承擔整個稀土資源地的可持續發展任務是不現實的，過多的社會責任也有違“公平原則”，解決資源地可持續發展問題在很大程度上還需要地方政府具有足夠的財力去買單.因此，在建立“稀土產業可持續發展風險準備金制度”時，中央財政應通過轉移支付等途徑彌補地方財力的不足，用于環境治理、城市轉型、接替產業發展、下崗人口再就業等專項問題的解決.
第9篇：關于礦山生態修復治理的建議范文
【關鍵詞】水污染防治；問題；水污染防治行動計劃；工作思路
2015年國務院印發了《水污染防治行動計劃》，提出了10 條35 款，共238 項具體措施，提出了6 類主要指標，26 項具體要求，明確了38 項措施的完成時限，并要求各地方政府要于2015年底前制定并公布水污染防治工作方案，但如何落實《水污染防治行動計劃》，開展水污染防治工作，則需要科學部署、統籌規劃。以下就水污染防治工作中可能出現的問題及水污染防治工作思路進行簡要分析。
1 水污染防治工作中可能出現的問題
1.1 地方政府認識不到位，九龍治水，管理分散。國務院印發的《水污染防治行動計劃》涉及到31個部門，雖然明確了各部門職責，但有牽頭部門，有參與部門，這樣就形成了管理交叉。如建設部門負責市政給排水管網與污水處理廠的建設，農業部門負責農村面源污染的治理，水利部門負責水資源保護，國土部門負責地下水資源監測，環保部門負責更多的則是水污染物的減排。此外，還有發改委負責重點流域水污染綜合治理，海洋部門負責海洋污染的監管，工信部門負責工業水污染防治，交通部門負責航運污染防治等?？梢哉f，水污染治理領域才是真正的“九龍治水”?！熬琵堉嗡钡慕Y果往往是，當水污染治理資金下撥時，會出現一些部門爭搶資金的情況，一到落實責任時，則出現相互推諉的局面，最終使得“交叉變成了真空”。雖然水十條對目標考核明確了責任，但如果國家考核力度不到位，負總責的地方政府不重視，一紙文件批復到環保部門，僅靠一個部門來推動工作，那么實現水質改善目標只是空談。
1.2 中央資金支持力度不夠，地方資金配套不足，治理項目進展緩慢。2014年以來我國GDP增速持續下降，至今情況并未好轉。此前，中金將中國2015年GDP增速的預測從7.3%下調至6.8%，高盛預測中國2015年GDP增速為6.8%，對未來三年，高盛則大幅下調預期，預測中國2018年GDP僅增長5.8%。而經濟下行帶來的最大問題，就是稅源減少，財政收入減少。由于經濟下行，導致部分企業減產，稅收減少。沒有稅收，政府如何兌現改善民生的承諾？地方政府如何運行？如今，地方財政收入增速回落已不是什么新聞，有些地方財政收入甚至出現負增長。在沒有資金支持的情況下，城鎮污水廠、管網建設、農村環境整治、退耕還林還草、城市黑臭水體治理、水源地修復等工程基本上無法推進，僅靠工業企業治理根本無法實現水質改善。
1.3 污染治理第三方治理存在亟待解決的問題。一是治污責任缺乏法律支持，企業發生超排等行為，由于沒有法律依據，環保部門只能處罰排污企業，而不能懲處治污企業。二是治理費用問題，工業企業自行解決污染治理問題，其環保投入可計入企業生產成本而無需納稅，或者自己買環保原料可以抵扣進項稅。一旦委托第三方運營管理，企業就必須向環保公司支付服務費用，環保公司則要繳納各項稅負。如果污染企業付出的環境稅少于付給第三方運營公司的治理費用，排污企業則無動力實施第三方運營。
2 水污染治理思路
治理水污染是一個長期復雜的過程，因此在編制水污染防治方案的，確定治理思路時，要做到科學籌劃，首先要將轄區內的水系按照實際情況分區分塊劃定單元，其次開展單元水質現狀和任務目標現狀調查，依據調查結果明確與總體目標的差距，從而針對單元提出改善水質或保持水質的治理措施和治理工程。同時，在這一過程中確保部門聯動機制的有效運行，各保障措施實施到位。
2.1 劃分控制單元。以地級市為例，建議將市轄區各區、縣作為基礎，根據轄區內的各主要河流流向，對縣（區）域內河流、縣（區）界河流、跨縣（區）域河流進行細化，以各區、縣邊界為基準線，將縣（區）域內河流劃分為一個單元，縣（區）界河流劃分為一個單元，跨縣（區）域河流涉及幾個區、縣劃分為幾個單元。依據單元劃分情況，在河流支流匯入口、入河排污口、河流出境口、縣（區）界河流末端設立監測點位。
2.2 開展單元水質現狀和任務目標現狀調查。按照設置的監測點位，開展單元內水質現狀監測，對水體來源進行調查，摸清水體來源中工業、生活、農業、船舶等廢水排污狀況。同時對水十條提出的238 項具體措施的工作基礎狀況和指標現狀以單元為單位進行調查。
2.3 確定實施范圍。根據調查結果，在單元內確定《水十條》提出的任務實施具體范圍。包括：城市污水處理廠應執行一級A的敏感區域（含水域和陸域行政區）、建成區水體水質達不到地表水IV類標準的城市及其污水處理廠，實施總氮控制的沿海城市范圍，需要調整種植結構的地下水易污染地區，畜禽養殖禁養區、限養區（未劃定的要明確劃定時限和基本要求），需強化再生水利用的缺水和水污染嚴重地區，關閉自備水井的公共管網覆蓋范圍，禁止新增取用地下水的超采區范圍，明確實施總氮總量控制的富營養化湖泊及匯入河流，執行特別排放限值的區域范圍，實施退地減水的地區等。
2.4 明確任務措施主體，并將任務措施細化量化分解到年度。根據調查的結果結合確定任務實施具體范圍，明確與水質及任務要求之間的差距，有差距的要提出改善措施和治理工程，無差距或已經達到要求的提出保護措施，并明確任務措施的主體，包括：地下水飲用水水源以及石化生產存貯銷售企業、礦山開采區、工業園區、垃圾填埋場、危險廢物堆存場、再生水灌溉區、高爾夫球場等重點監管污染源；利用生態溝渠凈化農田排水的大中型灌區，實施污染防治能力建設的港口、碼頭、裝卸站，需建設集中處理設施的工業集聚區，工業污染防治淘汰和整治企業，需提標改造的污水處理廠，需關閉、搬遷的養殖場，城市建成區需退出的重污染企業，需整治的城市黑臭水體、入海河流等。同時，將治理措施的內容進行量化，如污水處理廠、管網、污泥、再生水規模，進行綜合整治的村莊數量或人口規模，實施測土配方、精準施肥等措施的土地面積，取締及淘汰的企業數量和產能等，并將這些措施分解到年度，確保年度任務量均衡。
2.5 完善制度落實保障措施。各地政府必須主動地承擔水污染防治責任，注重政策制度保障，具體細化深化，提出方向性要求，在協同機制上，強調各部門責任，并將責任落實到人。在資金籌措上，要遵循依法合規、重諾履約、公開透明、積極穩妥、公眾受益的原則，積極開展PPP模式，在開展過程中要明確項目實施的管理框架、健全財政管理制度、建立多層次監督管理體系、完善法律法規體系，培育統一規范、公開透明、競爭有序、監管有力的政府和社會資本合作市場。在考核上，建議實施條塊考核，國家各部門縱向考核各省相應部門，并將結果由環保部門匯總上報國務院，針對結果由組織部、監察局對相關責任人進行獎懲。
參考文獻：
