土地利用總體規劃體系精選(九篇)
前言：一篇好文章的誕生，需要你不斷地搜集資料、整理思路，本站小編為你收集了豐富的土地利用總體規劃體系主題范文，僅供參考，歡迎閱讀并收藏。
第1篇：土地利用總體規劃體系范文
Abstract: with the rapid development of national economy in China and the urbanization process of the speed up day by day, the construction project of the land demand has increased, the contradiction between supply and demand of land use and structural contradictions appear more outstanding. Must be in sight of sustainable development to a correct view on the relationship between the two, in the concrete implementation to do on both effective coordination and cohesion. This article through to the general land use planning and the urban planning difference contrast, puts forward the way of cohesion.
Keywords: general land use planning; Town planning; cohesion
中圖分類號： TU984 文獻標識碼：A 文章編號：
引言
改革開放以來，隨著我國國民經濟的飛速發展和我國經濟體制由計劃經濟體制向市場經濟體制的轉軌，各項建設項目的土地需求量日益增加，尤其是耕地面積的迅速減少，使土地利用的供需矛盾與結構性矛盾顯得更加突出。為了加強對新經濟形勢下我國土地利用總體規劃進行科學、可行的修編，土地管理部門在全國范圍內先后部署并開展了兩輪總體規劃編制工作，特別是加強對土地利用總體規劃與城鎮規劃的銜接。土地利用總體規劃與城鎮土地規劃在用地分類、編制體系及審批權限幾方面都存在著很大差別，兩者銜接的核心工作是做到用地布局與建設用地規模兩方面的銜接。如果建設用地與基本農田的布局不能做到充分的銜接，則規劃實施中必然要對兩個規劃進行頻繁調整。可見，土地利用總體規劃與城鎮規劃有著很高的關聯度，必須以可持續發展的眼光來正確看待兩者的關系，在具體實施中要做到對兩者有效的協調與銜接，為兩個規劃各自的順利實施打下堅實的基礎。
土地利用總體規劃與城鎮規劃的差異
1、指導思想的差異
自1986年至今，我國先后開展了兩輪關于土地利用的總體規劃編制。土地利用總體規劃是以土地資源供給為出發點，依照上級所下達的對建設用地的控制指標為限制，按計劃進行的土地規劃編制，其指導思想是制約供給和引導需求，重點在于對土地利用的控制上。城鎮規劃是對社會發展、經濟狀況、產業政策及人文因素等多方面進行綜合分析，并依據市場經濟下城鎮的客觀發展規律與社會需求進行編制的規劃，其指導思想是以滿足需求和方便生活為出發點，重在發展。
規劃目標的差異
土地利用總體規劃是以規劃期的耕地和其他主要農用地的保有量、建設用地占用耕地數量及控制規模、土地的開發，整理及復墾規模、總體布局要求及土地利用率與產出率的提高等方面為主要目標。城鎮規劃則主要目標則是在城鎮的性質、規模及發展方向確立的條件下，對城鎮的規劃區范圍及擬定分期建設技術經濟指標等方面進行確定。
規劃部門的差異
土地利用總體規劃與城鎮規劃分別由國家土地資源管理部門和土地規劃建設部門來編制實施。隨著計劃經濟體制到市場經濟體制的轉變，我國的土地資源也從過去的無償使用發展為有償使用，這同時就客觀造成了國家土地資源管理部門與各部門之間以及各部門間的矛盾。
規劃時間、層次及人口統計口徑差異造成的矛盾
土地利用規劃有一個重要原則，即“一保吃飯、二保建設、三保環境”，而事實上很多城鎮卻是先有城市規劃后有土地利用總體規劃，這種現象導致總體規劃反而服從城鎮規劃的結果。城鎮人口的統計途徑和統計范圍方面也存在著差異，有些按行政區域進行統計，有些則按非農業人口數量確定人口規模。這種“以地定人”的城鎮規劃和“以人圈地”的土地利用總體規劃也是導致不同矛盾的根源。
土地利用總體規劃和城鎮規劃銜接的原則
土地利用總體規劃與城鎮規劃的銜接應遵從以下原則：第一，從全局出發的整體性原則，要求以提高土地的總體利用效益為基礎，對不同區域、用地部門及產業之間用地的需求進行全面考慮，協調好各區域、部門及產業間的用地矛盾。第二，保護與保障并行原則，在加強對基本農田保護的基礎上，推進耕地保護從重數量向數量、質量及生態建設的全面平衡轉變。加強對土地的整理力度，控制建設用地占地規模，建立保護耕地的激勵機制，才能使耕地保護與經濟建設和諧發展。第三，可持續的土地利用原則，在規劃建設中要將土地的開發、整理、利用及保護結合起來，重視環境的保護與改善，對區域生態建設和環境保護用地進行合理安排，使土地利用和生態環境統一協調，實現對土地的可持續利用。
土地利用總體規劃和城鎮規劃的銜接方式
1、強化土地管理部門和建設規劃部門間的協作
土地管理部門和城市建設規劃部門都要對城市用地進行統一的管理，嚴格土地審批制度，切實做到土地規劃、征地、開發、建設的統一管理。同時要強化實施兩個規劃后的監督檢查工作，對于違法用地和建設的案件要嚴肅查處。土地利用總體規劃與城鎮規劃銜接的重點是城鎮建設用地的范圍和界限，而建設用地區的土地利用則按照城鎮建設規劃進行。
城鎮規劃要以土地利用總體規劃為依據
城鎮規劃制定的發展用地的規模及控制范圍不可超過土地利用總體規劃規定的控制指標。同時，城鎮建設用地要嚴格符合耕地總量的動態平衡要求及土地用途的管制要求，努力提高耕地的質量。對于不合理的建設用地，要按照土地利用總體規劃與城鎮規劃的具體要求進行局部調整，做到科學、合理地用地。任何部門、任何單位與個人的建設用地都不得違反土地利用總體規劃與城鎮建設規劃的要求。
走集約型的城鎮建設道路
城鎮建設規劃應從過去的粗放式建設方式轉變為充分發揮城鎮可利用空間的集約型建設方式。城鎮規劃要樹立建設用地緊張的觀念，對土地進行更加科學、精密、詳盡的安排規劃，對城鎮空間充分利用，適當提高建筑的密度、高度及容積率。當前許多城鎮建筑的密度與容積率都比較低，有著很大的開發改造潛力。同時也可通過加強舊城改造，提高舊城用地在布局、結構及功能方面的緊促性與合理性來提高舊城土地的利用效率。另外還可以土地置換的方式，壓縮農村的居民點及村鎮企業用地，以達到節約用地的目標。
參考文獻：
[1]丁祥偉.淺談土地利用總體規劃和城鎮規劃的銜接[J].城市建設，2011（13）.
[2]王開楊.大型復雜橋梁施工監控分析[J].科技創新導報，2011（28）.
[3] 於忠祥. 世紀初我國土地利用總體規劃回顧與展望[J].安徽農業大學學報（社會科學版），2008，17（06）.
第2篇：土地利用總體規劃體系范文
關鍵詞：生命力；科學性；土地利用總體規劃修編；指標預測
規劃的生命力源于其科學性。規劃指標的預測直接影響到規劃方案的制定，關系到規劃方案的合理性。由于目前尚無全國統一的總體思路或技術體系，因此，就新一輪規劃修編中規劃指標預測進行初步探討。
一、 科學預測的基礎
1、端正規劃理念
首先應端正對規劃的認識，不應寄希望于規劃預測能夠沒有偏差，關鍵是要及時發現、尋找原因、適當修正，從而更好發揮規劃的引導作用。其次要遵循理性發展理念，按照落實科學發展觀、做好“五個統籌”的要求，將規劃作為保證土地資源永續利用，實現經濟、社會和生態環境發展協調統一的基本手段。
2、準確把握形勢
首先應準確把握經濟社會發展的基本態勢，為判斷土地供需形勢、制定土地利用戰略奠定基礎。其實應準確把握當前土地利用規劃加快走向規范化、成熟化的發展趨勢，例如定位由部門規劃向區域規劃轉變，內容由側重資源保護向保障可持續發展的多目標轉變，方法由指標控制向空間控制型轉變，決策由領導控制型向空間控制型轉變，實施由目標導向型向過程導向型轉變等。
3、統籌規劃目標
規劃編制的過程是多目標統籌協調的過程。在制定規劃目標過程中必須樹立全局觀念、彈性觀念更新和動態觀念，必須緊緊圍繞人口、資源、環境和經濟協調發展的要求，處理好發展與保護、當前與長遠、局部與整體、土地規劃與其他規劃等方面的關系。
4、扎實的基礎工作
準確、現勢的現狀基數是規劃科學預測的前提條件。客觀評價上輪規劃實施效果，特別是分析規劃目標的執行情況，總結經驗教訓，是改進規劃預測工作的基礎。深入研究土地利用中的熱點、難點問題，是增強規劃預測科學性、前瞻性和可操作性的重要依據。
5、適宜的方法選擇
首先是預測基本思路的確定，由于規劃的上次是實現土地資源的最優化配置方案，因此應當建立多約束多目標的預測體系。其次是具體預測方法的選擇，應當結合實際情況選用適合的技術方法，同時選用恰當的標準及參數。最后是預測方案的優選，運用不同方法可以得出不同的預測方案，要最終確定規劃方案，必須經過反復的部門協調、專家認證、上下銜接和公眾參與過程。
二、 預測的理論方法
預測是預先或事先的推測或估計，主要依據三個原則：一是源于事物發展變化規律連續性特征的慣性原則；二是源于事物之間具有普遍規律性特征的類推原則；三是源于事物之間普遍聯系性特征的相關原則。預測方法可分為定性預測、定量預測、組合預測以及其他方法。
1、 定性預測方法
定性預測方法，是根據掌握的歷史資料和直觀材料，運用知識經驗和分析判斷能力，對未來市場需求的發展趨勢在性質上或程度上進行預測的方法。其主要優點是：簡便易行，易于普及和推廣。需要注意的是，因其缺乏客觀標準，往往受預測者經驗、認識的局限，帶有一定的主觀片面生。常用方法包括個人見解法、集思廣義法、市場調查法、特爾菲法和主觀概率法等。
2、定量預測方法
定量預測方法，是利用歷史統計數據，選定若干指標，建立預測模型，對未來市場需求的發展趨勢在數量上予以估計。其主要優點是：運用客觀指標和標準，可以大大降低主觀片面性。需要注意的是，一般需要統計資料，計算手段和設備，需要一定的甚至是高深的知識準備，方法選擇難度大，計算量也較大。常用方法大致可分為時間序列預測方法（也稱趨勢外推法）和因果分析預測方法（也稱回歸分析預測方法）兩類。其中，時間序列預測方法的常用模型包括增長趨勢模型、周期波動趨勢模型、生命周期趨勢模型等大類；因果分析預測方法的主要工具是回歸分析技術，常用模型可分為線性回歸和非線性回歸兩大類。
3、組合預測方法
不同的預測方法往往能提供不同的信息，如果簡單地將一些預測結果舍棄掉，將會丟失有用的信息。合理的作法是，將不同的預測方法進行適當組合，盡可能地提高預測精度。采用組合預測的關鍵是確定各個單項預測方法的加權系數。
4、其他方法
第3篇：土地利用總體規劃體系范文
關鍵詞 土地利用總體規劃；規劃成果管理；規劃輔助審查；ArcGIS
中圖分類號TU99 文獻標識碼A 文章編號 1674-6708（2013）83-0033-02
0引言
土地利用總體規劃是土地管理的“龍頭”和依法行政的依據。目前全省各縣區新一輪土地利用總體規劃基本通過省政府批準，批準后的土地利用規劃數據庫是國土資源“一張圖”核心數據庫之一，是農用地轉用、土地征收、城鄉建設用地增減掛鉤試點項目、農村土地整治項目等行政審批事項的依據。基于GIS技術開發土地利用規劃信息系統能夠對土地行政審批事項進行科學合理的規劃審查，及時了解與掌握土地利用變化數量和空間分布規律，對于保持耕地總量和土地持續利用具有十分重要的意義。
1 系統業務需求
土地利用總體規劃系統開發的主要目標為管理新一輪土地利用總體規劃修編成果以及規劃修編成果在規劃實施過程中的日常應用。土地利用總體規劃修編成果主要包括規劃大綱、規劃文本、規劃圖件和規劃數據庫等內容，規劃系統能夠將規劃修編成果入庫、查詢、調閱、打印輸出等功能。規劃實施業務主要包括土地利用年度計劃管理、征轉用地審批、農村土地整治等。農用地轉用和土地征收審批、農村土地整治在空間布局上都需要符合土地利用總體規劃，在規劃系統中需要以規劃矢量數據為基礎對征轉用地審批和農村土地整治進行審查。
2 系統開發及應用環境
3 系統主要功能
3.2.1文檔資料管理
文檔資料管理功能主要進行文檔的管理，包括土地利用總體規劃文本、圖件等各類規劃文檔，可實現對各類文檔的存檔，調閱，更新及打印輸出。
3.2.2規劃報表管理
系統支持根據選擇的行政區代碼，輸出當前行政級別對應的各類報表。
3.2.3查詢統計分析
數據查詢分析統計模塊包括數據查詢、統計、分析三個模塊，在這兩個模塊里提供用戶通過多種方式實現交互式信息查詢，并且對查詢結果可按要求的格式進行統計輸出。
3.2.4成果數據輸出
成果數據輸出支持矢量數據導出，子庫導出和匯總成果數據包輸出。
3.3制圖輸出
規劃成果管理菜單下的功能主要是對規劃成果中的矢量數據、文檔資料、圖件、報表、元數據以及成果包進行管理。制圖輸出的主要功能界面如圖3所示。
3.3.1符號管理器
系統擁有完整的符號管理系統，支持多種多樣的圖式符號庫，它包含了編制各種不同類型地圖所需要的大量圖例符號和相關要素，可以提供用戶編制符號相應標準或規范的地圖。
3.3.2專題圖圖層信息配置
系統提供省、市、縣、鄉四級圖件的標準配置，包括圖層組成，圖層顯示順序，圖層的渲染字段及所使用的渲染符號庫；修改現有圖件的信息，添加或刪除圖層，改變顯示順序等。
3.3.3行政區及任意區域出圖
3.3.4打印輸出
將各種專題圖件輸出為常見的圖件格式，并將圖件保存到數據庫中，支持各種專題圖件的打印參數設置，打印預覽和打印。
3.4規劃輔助審查
3.4.1導入地塊
根據項目編號、項目名稱、項目時間、項目所在行政區及經手人信息把項目地塊導入數據庫中進行分析，系統支持dwg、dxf、shp格式數據導入分析。
3.4.2審查分析
系統提供對項目地塊進行建設用地管制區、土地利用功能分區（土地用途區）、農村土地整治是否符合規劃分析，分析結果以報表體現存儲。
3.5系統維護管理
系統維護管理的主要功能包括系統用戶權限管理、數據字典字典設置、備份還原、元數據庫管理等。
3.6系統常用工具
常用工具菜單下的功能主要是用于輔助系統操作的，包括數據庫工具、數據交換工具、查詢分析工具及其他輔助工具。
4 結論
系統實現了省、市、縣各級規劃數據存儲、管理、查詢、更新、以及成果應用的一體化管理，為土地規劃管理的現代化提供輔助支持和必要工具，該系統的應用提高了規劃審查的效率，提高了全省各級土地利用規劃部門的管理水平，使全省土地管理更加規范化、科學化。
參考文獻
第4篇：土地利用總體規劃體系范文
關鍵詞：規劃種類、規劃內容、土地利用規劃法
Abstract: this article through to the present land use planning of land and resources of the current situation and the problems of the thorough analysis, and combining the many years of work experience and the relevant theory of the research results. Puts forward to establish the land use planning, strengthen the land use planning authority, refining the land use planning kinds, clear hierarchy of each planning planning content and responsibility as the main way of strengthening of our country territory resource the land use planning system measures. For our country's land and resources of land use planning to provide scientific reference work.
Keywords: planning kinds, planning content, land use planning
中圖分類號： P285.2+3 文獻標識碼：A 文章編號：
土地利用規劃指的是對某區域的土地利用進行超前的規劃與安排，從而能夠根據區域的社會經濟的發展程度以及土地自然歷史特征合理的分配國土資源并科學的組織土地利用的綜合體系。所以國土資源土地利用規劃的宗旨是維持居民的生存，優化國土資源利用，維護我國人民的基本利益。由此可見，國土資源土地利用規劃工作具有重要的意義。現階段隨著我國市場經濟的快速發展，國內建設投資不斷增多，推動我國國土資源開發與利用的需求進一步加快。面對新一輪的國土資源土地利用規劃工作的全面啟動，我國也在不斷的完善國土資源土地利用規劃體系。通過分析與研究我國現行的國土資源土地利用規劃體系的缺陷，及時解決問題，從而促進我國的國土資源土地利用規劃體系符合社會主義公有制的同時向科學、合理、依法、節約的方向發展。
一、現階段我國國土資源土地利用規劃的現狀以及出現的問題分析
現階段我國推行的國土資源土地利用規劃體系是以《土地管理法》為基礎，多種類型、級別、時序、種類互相關聯并且互相影響的綜合系統。主要包括：總體利用規劃、具體利用規劃、專項利用規劃三個層次。總體利用規劃根據級別不同可以分為全國、省級、市級、縣級、鄉級五個級別；具體利用規劃根據土地利用用途可以分為耕地規劃、交通用地規劃、公共設施建筑用地規劃、水利水電工程用地規劃等；專項利用規劃可以分為開發整理復墾規劃、土地整理規劃等。三種規劃的關系為總體利用規劃控制著其他兩種規劃。三種利用規劃是一種相互依存、相互影響、相互制約的關系。
由以上我國國土資源土地利用規劃體系的現狀分析，可以發現土地利用規劃體系必須具有體系結構合理、具有權威性、各個層次關系明晰、可操作性強等特點。這樣才能發揮其促進我國國民經濟的穩定發展的重要作用，但是由于我國國土資源土地利用規劃體系起步較晚，制定周期過長等因素，所以會導致土地利用規劃體系時效性與可操作性不強的不良后果，筆者結合實際工作經驗以及相關問題研究，總結以下幾點現階段我國國土資源土地利用規劃出現的問題：（1）土地利用規劃體系的權威性有待提高。現階段我國土地利用規劃的法律地位不高，雖然在《土地管理法》中的部分內容涉及到了土地利用規劃體系的構建，但是仍舊沒有專門的法律保障土地利用規劃的法律地位。近年來，部分大城市在進行城市規劃過程中一味的擴大城市范圍，而土地利用總體規劃不能夠憑借法律有效的約束城市總體規劃，從而造成了大量的農用耕地流失，土地供應總量失控的現象；（2）土地利用規劃的種類過于繁雜，不能達到明確分工的目的。有上述內容可以發現我國現階段的土地利用規劃體系比較完善，但是各個級別規劃的職能相互沖突，在宏觀層面上要求過細，微觀層面上規范不足。許多專項規劃的編制工作仍然不到位，詳細規劃部能夠解決實際問題；（3）土地利用規劃體系的時效性較差。現階段我國的土地利用規劃對時效性的把握不到位，缺乏年度方面的可行性、可操作性，很容易造成規劃與實際的土地資源利用之間的矛盾。比如大多數的土地利用規劃為長期規劃，期限大多數為5～20年，所以規劃中的內容或者指標都有可能隨時間發生變化。從而導致了體地利用規劃失真，失去其使用價值；（4）總體規化不能夠與城市規劃保持一致。城市規劃與土地利用總體規劃的關系極為密切，但是在我國總體規劃與城市規劃是兩種管理機制，屬于兩個部門分別管理，所以雖然在法律上要求兩種規劃要互相一致，但是由于我國城市化發展迅速，處于分割狀態的城市規劃與土地利用總體規劃在內容以及執行等方面出現較多的矛盾，從而會導致國土資源嚴重浪費、農用耕地流失大量流失等后果。
二、強化我國國土資源土地利用規劃體系的措施研究
通過以上對現階段我國國土資源土地利用規劃的現狀以及出現的問題進行深入的分析，結合筆者多年的工作經驗以及有關理論的研究成果。總結出一下幾個方面我國國土資源土地利用規劃體系的強化措施，具體內容如下：（1）建立土地利用規劃法，強化土地利用規劃權威性。我國相關立法部門應當盡快將土地利用規劃的法律地位提升，加快規劃立法進度，賦予土地利用規劃較高的法律效力。使得土地規劃法成為我國依法配置國土資源的重要手段；（2）精煉土地利用規劃種類，明確各個規劃層級的規劃內容以及責任。根據我國現階段的發展現狀，筆者認為應當將市級與縣級的土地利用規劃合并，將土地利用總體規劃分為四個層次。其中全國總體利用規劃的規劃內容應當包括：經濟社會發展戰略部署、基礎設施部署、社會服務設施部署、土地整理、城鎮體系規劃、環保規劃等方面。省級總體利用規劃的規劃內容包括解析涉及到該地區的全國土地利用總體規劃指標與戰略，根據本地區的發展特色對規劃內容進行完善，并對下一層的土地利用規劃提出合理、科學的規劃原則。由此可見全國以及省級土地利用規劃是指引性的規劃，應當具備宏觀性、政策性等特點，能夠正確把握我國國土資源的發展趨勢，起到指引與導向的作用。市級總體利用規劃的規劃內容應當囊括地、縣級的規劃任務，按照上一級制定的規劃原則確定具體的規劃方案：用地規劃、專項規劃等。鄉級總體規劃是整個土地利用規劃體系的基礎，規劃內容應當足夠的詳盡，應當按照土地的用途進行科學的分區管理。從而形成由整體到分支、由原則到具體較為完善的科學土地利用規劃體系。
參考文獻：
第5篇：土地利用總體規劃體系范文
二、鄉級土地利用總體規劃修編工作要求
一）鄉級規劃編制工作涉及各個行業、關系全局和長遠，必須認真貫徹政府組織、專家領銜、部門合作、公眾參與、科學決策工作方針，縣政府的統一領導下，動員各方面力量共同參與。
二）扎實開展前期調研，為鄉級土地利用總體規劃編制工作提供科學依據。重點做好城鎮村新增建設用地需求和布局預測分析、農村居民點整理潛力調查。
三）做好與縣級土地利用總體規劃的銜接工作，嚴格將縣級土地利用總體規劃下達的各項指標分解落實到位，確保規劃目標順利完成。
三、鄉級土地利用總體規劃修編工作組織實施
一）加強組織領導。縣政府成立由分管副縣長任組長的鄉級土地利用總體規劃修編領導小組，領導小組下設辦公室，辦公室設在縣國土資源局。各鄉鎮也要成立專門的組織機構，具體負責鄉級土地利用總體規劃修編的相關工作。
二）確定承編單位。各鄉鎮規劃修編工作領導小組要盡快確定具有土地利用規劃編制相應資質的鄉級土地利用總體規劃承編單位，抓緊開展本轄區內鄉級土地利用總體規劃修編工作。
三）落實工作經費。規劃修編經費由各鄉鎮負責解決，以保障規劃修編工作的順利進行。
第6篇：土地利用總體規劃體系范文
關鍵詞:土地利用;總體規劃;建議
中圖分類號:F321.1
文獻標識碼:B
文章編號:1674-9944(2010)09-0136-02
1 引言
目前,各地正在開展新一輪土地利用總體規劃修編工作。如何編制出合理有效,更具戰略性、科學性、實用性和可操作性的土地利用規劃,成為擺在我們面前的一個難題。本文將就上一輪土地利用總體規劃修編中出現的幾個問題進行分析,結合新的形勢,對新一輪土地利用總體規劃修編提出一些淺見。
2 上一輪土地利用總體規劃修編存在的問題
2.1 規劃實施的權威性和指導性不強
按照規定,土地利用總體規劃一經批準,就具有法律效力,各部門都必須按照總體規劃的安排使用和分配土地。由于上一輪規劃的基期年是1996年,而很多地方直到2001年才編制完成,這期間有很多情況都發生了變化,例如重大項目的投建,行政區劃的重建、土地現狀的變化等,規劃編制時間長導致規劃在某些方面明顯滯后,影響了規劃的實施和指導性。
2.2 規劃編制的彈性不夠
上一輪規劃是自上而下下達指標,以保護耕地為重點,指標注重從國家的宏觀利益出發,考慮地方實際不夠全面,過于剛性,缺乏必要的彈性空間。從省級到縣級指標分的過死,使得一些經濟發展快的地方需要用地指標而束手無策。在另一些地方,由于經濟發展緩慢,規劃的指標又形成“沉淀”,發揮不了應有的作用[1]。當出現預測以外的大型工程發展項目時,則需經常不斷地調整規劃,也使規劃失去了應有的嚴肅性。
2.3 規劃的法律和規程不完善
目前有關土地利用總體規劃的法律只有《土地管理法》,而《土地管理法》也只明確土地利用總體規劃的基本原則和各級人民政府必須編制規劃的義務,對土地規劃的法律屬性、法律效力并沒有明確界定[2]。現行的規程只有原國家土地管理局 1997年頒布的《縣級土地利用總體規劃編制規程(試行 )》。目前新一輪土地利用規劃試點工作已有 8年之久,在修編過程中,缺乏適應新形勢的、統一的編制指導意見或規程的約束,影響了規劃工作的效率和質量。
2.4 與相關規劃銜接不夠
上一輪土地利用總體規劃的目標年是2010年,可是許多地方已經將城市總體規劃、村莊和集鎮規劃等專業、專項規劃編制到了2020年,甚至有的已經把規劃“超前”做到了2030年,導致真正應該發揮“龍頭”作用的土地利用總體規劃卻滯后于上述的專業、專項規劃[2]。除此之外,上一輪土地利用總體規劃與工業規劃、交通規劃、水利規劃、林業規劃等相關規劃也不能有效銜接,各類用地的規模和布局偏差較大甚至完全脫節,影響了土地利用總體規劃的效力。
2.5 規劃的公眾參與性不足
在上一輪規劃修編時,雖然適當考慮了一些公眾的意見,如在編制規劃的前期階段,調查人員通過調查表或者走訪的方式讓公眾參與,但這種參與是被動的,范圍僅限于被調查的幾個問題,而且帶有規劃者的主觀愿望,同時缺乏廣泛性[3]。所以,從這個角度來看,規劃編制的公眾參與的內容與深度是遠遠不夠的,對公眾參與的形式、時間、信息服務等都沒有詳盡的規定,從而加大了規劃實施的困難程度。
3 新一輪土地利用總體規劃修編的建議
3.1 正確認識土地利用規劃的重要地位
從我國目前實際情況看,土地政策參與宏觀調控一方面主要通過等級制的土地利用總體規劃來對不同層面的地域范圍內的土地利用情況進行制度安排和技術安排,另一方面主要通過與價格相關的各種土地使用制度的改革來培育和影響土地市場,從而影響土地資源的配置結果與效率。目前融合了土地政策的宏觀經濟調控,其側重點是在行政手段和行政措施的改革和運用上。土地利用總體規劃作為政府調控土地資源配置的重要手段,是政府加強用地管理、促進土地資源合理、高效利用的基礎和保證,應真正發揮新一輪土地利用總體規劃在宏觀調控中的作用,樹立土地利用總體規劃的權威性[4]。
3.2 規劃修編應堅持“剛柔并濟” 的原則
土地利用規劃的剛性在一定程度上控制了耕地面積大量減少,但同時也出現了一些難以協調的問題。在新一輪土地利用規劃編制時,應及時提出“剛性與彈性相結合”的理念,使規劃保持一定剛性的前提下具有適度彈性,增強規劃對社會經濟發展戰略調整的適應性和引導性。其中“彈性管制”[5],不只是體現在規劃編制過程時分配指標的彈性以及空間布局的彈性,同時也包括未來土地利用的彈性調控,根據變化的情況,在時空上進行合理調整,增強規劃實施的彈性力度,這樣才能使規劃真正為國民經濟和社會發展提供用地保障和用地服務,使規劃落實到實處,從而提高新一輪規劃的可操作性和科學性。
3.3 建立完備的法律保障體系
要使土地利用規劃的編制和實施能夠落到實處,真正起到應有的作用,必須建立完備的法律保障體系。因此,應盡快制訂出臺《土地利用規劃管理條例》等專門法規[2]。通過立法,明確土地利用規劃的地位、內容和法律責任等,確保各級土地利用規劃的依法編制(或修編)和實施。同時編制和修訂各級土地利用規劃規程或編制辦法,在這方面,應借鑒其他部門的經驗。如建設部于 2006年實施了修訂后的《城市規劃編制辦法》,國家環境保護總局 2003年了《規劃環境影響評價技術導則》等,這些法規都對相關的規劃工作起到了重要的推動作用。
3.4 做好規劃銜接,注重公眾參與
新一輪土地利用總體規劃應采用的是“開門編規劃”的思路進行修編。通過與社會各界的廣泛交流、溝通、協調,從而使規劃表現出廣泛的社會參與度。
(1)做好與有關部門的銜接工作,與上下級規劃做好銜接,同時與城市總體規劃、工業規劃、新農村建設規劃等相關規劃在布局上、相關指標也要協調一致。特別是城市總體規劃應該按照土地利用總體規劃確定的城市規模和城市發展方向,合理布局,構建科學的城鎮建設體系,并在規劃成果上予以落實,增強規劃的總體性,控制性。
(2)公眾參與,充分利用網絡信息手段,規劃的主要內容,請公眾提出意見,將公眾的有愿望和理想變成切實可行的現實方案,同時,將規劃的目標與設想及時與公眾交流,以提高規劃方案的可靠性和滿意度,體現“以人為本”的思想,增強規劃的可行性。
3.5 健全保障體系
目前各地都在積極探索規劃實施方面有很好的做法,要以現行的法律法規為基礎,適應社會主義市場經濟體制的要求,更新土地規劃管理理念,逐步建立以規劃管制、計劃調控為核心的土地規劃管理制度體系。同時由于規劃實施是一個長期的過程,還應根據規劃實施的不同階段所出現的實際情況進行調整,可以結合規劃管理信息化的建設,研究建立規劃實施的動態監測、評價和管理體系。
參考文獻:
[1]
黃曉林.新形勢下土地利用規劃面臨的問題及對策思考[C].北京:北京土地規劃國際學術研討會,2005.
[2] 張 勇.第三輪土地利用總體規劃修編有關問題的思考[J].國土資源情報,2008,8(6):17~18.
[3] 湯江龍,湯開興,夏 敏.新一輪縣級土地利用總體規劃修編思路探討[J].東華理工學院學報:社會科學版,2007(2):127~131.
[4] 臧俊梅,王萬茂.我國土地利用總體規劃編制的理念與思考[J].國土資源,2006(10):34~37.
[5] 李冬梅,濮勵杰.土地利用總體規劃修編重點與難點問題探討[J].資源開發與市場,2007,23(4):312~315.
Some Suggestions of Revision of New Land-use Overall Planning
Shen Na
(The Development & Research Center of Land Recources in Dalian,Liaoning Dalian 116001,china)
Abstract: Now the revision of new land-use overall planning is woking in China.The problem is to revise the strategical、scientific、practical and operational planning.Through analysing some important issues emerged from the last planning,the suggestions of revision of new land-use overall planning were proposed.
第7篇：土地利用總體規劃體系范文
關鍵詞 社會轉型；土地利用總體規劃；公共治理；職能
中圖分類號 F301.2 文獻標識碼 A 文章編號 1002-2104(2011)09-0051-06 doi:10.3969/j.issn.1002-2104.2011.09.009
中國自1978年經濟體制改革以來，當前經濟社會正向市場經濟體制、現代化工業社會、社會主義民主政治、開放多元的文化、主動加入經濟全球化的轉型。土地利用總體規劃制度是中央政府為指導各地方政府開展土地利用規劃工作的方針、依據、戰略等方法論的集合。此背景下將“治理”（本文中，公共治理與治理的涵義一樣，可以通用）理論引入到土地利用總體規劃中，探討“土地利用總體規劃公共治理職能”涵義，分析我國社會轉型特定時期土地利用總體規劃發展歷程與存在問題，提出實現與完善土地利用總體規劃公共治理職能的對策建議，為構建中國特色的土地利用總體規劃編制實施模式奠定理論基礎。
1 “治理”視域下的土地利用總體規劃職能1.1 “治理”（Governance）理論的內涵
“治理”英文單詞為Governance，也可稱為“公共治理”，原義為“控制”、“統治”或“操縱”，國外多用于與國家公共事務相關的管理活動和政治活動。1990年以來，“治理”成為非常流行的概念、思潮和理念。聯合國全球治理委員會1995年報告提出：“治理”是或公或私的個人和機構經營管理相同事務的諸多方式總和，是使相互沖突或不同的利益得以調和并采取聯合行動的持續過程。
我國學者對“Governance”翻譯不盡相同，如“管治”、“治理”、“協同治理”等。俞可平教授提出“治理”含義：指在一個既定范圍內運用權威維持秩序，滿足公眾需要。“治理”強調的是合作，認為政府不是合法權力的唯一源泉，公民社會也同樣是合法權力的來源［1］。現在，更多公共管理研究者認同“治理”概念的新解釋:治理是包括政府和各種非政府組織乃至私人機構在內的多個主體，協同處理公共事務，以滿足公眾需求，實現最大化公共利益的過程［2］。
從以上對“治理”(Governance)概念的理解可以看出三個共同內涵：第一，認為社會公共資源與事務管理的權力主體不是唯一的，而是包括政府、公共部門和私營機構等，強調在政府與市場之間權力和利益的平衡再分配理念；第二，治理是對公共資源與事務的網絡狀的合作管理，是“多中心”的，目標是多元的，最終目標是以最小的成本最大程度地滿足社會公眾需求；第三，主張社會公共資源與事務管理是上下互動的管理過程，以補充市場機制失靈和政府自上而下管制兩方面的不足，最終達到“雙贏”管理格局。
1.2 土地利用總體規劃公共政策屬性分析
在私有制的西方國家沒有“土地利用總體規劃”稱謂，與之功能和作用大體相似的有“土地規劃”、“國土規劃”、“土地利用計劃”，可稱之為“土地利用規劃”，是國家（政府）干預社會經濟的基本手段。從1960年后Dvidoff的“倡導性規劃理論（Advocacy Planning）”至現今在規劃領域中提及的“公眾參與”，都是針對土地利用規劃的復雜性、政策性和社會性而采取的一種Governance思維。所不同的是，Governance已愈來愈成為國外規劃過程中明確的理念得以確立，并成為主動的過程和不可替代的工作方式。
我國改革開放以來，隨著規劃編制與實施的實踐，對土地利用利用總體規劃逐步形成了相對統一的概念：即對一定區域未來土地利用超前的計劃和安排，是依據區域社會經濟發展和土地的自然歷史特性在時空上進行土地資源分配與合理組織土地利用的綜合性的技術經濟措施，其特征表現為政策性、整體性、兼容性、折衷性和動態性。
實質上，國內、國外的土地利用規劃方案是一個土地利用的決策，也是一定時期內土地利用管理政策，其根本目標是公平、有效配置土地資源，以提高社會整體福利和公共利益。各國土地利用規劃權力制度化進程雖然不同，但是土地利用規劃己逐漸成為各國政府控制和參與區域社會經濟活動（土地利用）的重要方式，所以土地利用規劃過程己成為政府行政的一個組成部分。基于這一認識，土地利用總體規劃更是技術支撐的國家（公共權力）政策制定和實施過程，具有對未來土地利用的導向性，有限理性和社會公共性的特征［3］。
根據治理理論內涵與土地利用規劃公共政策屬性，可以理解土地利用總體規劃公共治理職能是指政府、各種公共部門和私營機構以及社會公眾利用與管理土地資源所做出的智慧的集體選擇，通過這種選擇來確定稀缺土地資源（在中國尤其是耕地資源）的配置，以使其符合實現公共目標的戰略方向［4］。既包括政府有權迫使人們服從的正式土地政策和規則，也包括人們同意或以符合其利益的非正式土地制度安排。土地利用總體規劃公共治理職能的功效、主要表現、基本特征如下：
第一，功效方面。土地利用總體規劃公共治理職能不僅是描繪未來變化的圖景，更重要的是通過土地利用管理的共同行動綱領和政策的制訂，調整社會經濟關系的變化，引導社會經濟和環境的發展方向、行動步驟，促進社會經濟在客觀規律和規劃的綜合作用下，公平、有效配置土地資源，并為各種公益性土地利用活動安排合適的用地數量與用地范圍，使土地利用符合未來發展和戰略的要求。
第二，主要表現。土地利用總體規劃通過協調和調節土地使用關系，包括不同利害關系人的文化理念、政治觀點和經濟利益等的綜合協調，從而建立社會經濟和環境要素在土地使用上的關系以及共同行動的行為準則（政策制度），為社會經濟和環境發展提供空間支持［5］，避免區域內土地權益者產生相互的干擾和由此而帶來的利益的抵觸和損耗。
第三，基本特征。為充分實現土地利用總體規劃公共治理職能，其編制實施過程中是公共權力和社會的互動過程，此過程中，政府的公共權力居主導地位，通過協商和談判，與市民社會（非政府組織）共同構建土地資源配置的協同綱領，并為社會和業主（土地使用者、所有者、權利者）的經濟活動提供高效服務。
2 轉型期土地利用總體規劃發展歷程述評
2.1 “第一輪”（1986-2000年）土地利用總體規劃
第一輪土地利用總體規劃（1986-2000年）是在黨的以后，依據《土地管理法》和實現社會主義現代化建設第二步戰略目標的要求編寫的。1993年2月國務院正式批準實施了《全國土地利用總體規劃綱要》，先后編制完成了19個省級規劃，9個經國務院批準實施，全國的縣級規劃也大部分完成。《全國土地利用總體規劃綱要》基本方針是“切實保護耕地；保障必要的建設用地”。基本上體現了當時處在社會主義計劃商品經濟下的服務型土地利用規劃特點。初步建立了國家、省、市、縣和鄉的五級土地利用規劃體系和符合中國國情的規劃方法。這一時期土地利用總體規劃公共治理職能具有較強的計劃指令性質，具體情況如下：
第一，規劃治理職能與市場經濟體制發展不相適應。我國土地利用規劃尚處于起步階段，規劃研究能與科學的規劃理論相聯系的十分鮮見，規劃編制缺少技術指導和規范。規劃編制實施過程中政府是唯一的主體，嚴重缺少社會公眾和部門組織的參與（因為假設公眾利益是一致的，下級政府只須提供信息、執行上級下達的指令性規劃指標），致使土地利用總體規劃依然帶有較為濃重的計劃經濟色彩，公共治理職能不適應社會主義市場經濟體制的改革與發展。
第二，規劃公共治理職能是嚴格保護耕地的單一職能。注重土地自然資源利用規劃，強調保護耕地，從而導致許多人把土地利用總體規劃看成是保護耕地規劃，這種觀念束縛了規劃公共治理職能內涵進一步的發展；同時，隨著市場經濟的發展和城鎮化戰略的推進，規劃缺乏有效的建設用地調控機制和農用地非農化的約束機制，限制了土地利用總體規劃公共治理職能和作用發揮。
第三，缺乏相關法規條例使規劃沒有得到良好實施。作為一個新生事物，土地利用總體規劃的社會地位和市場經濟下的法律約束都沒有達到應有的高度，盡管有《土地管理法》作依據，但是沒有制定規劃實施具體法規條例，致使規劃沒有得到很好的實施，其公共治理職能未起到應有的作用，導致在市場經濟沖擊下，建設占用耕地現象越演越烈。至1992、1993年“開發區熱”、“房地產熱”等經濟過熱現象出現時，耕地減少速度達到高峰。
2.2 “第二輪”（1997-2010年）土地利用總體規劃
1997年，國務院了11號文件，即《關于進一步加強土地管理、切實保護耕地的通知》。根據此通知，新的以耕地保護為重點的土地利用總體規劃（1997-2010年）在全國蓬勃開展起來，1999年l月實施修改后的《土地管理法》更是對土地利用總體規劃作了詳細規定，同年3月，國土資源部頒布了《土地利用年度計劃管理辦法》。到2000年底，全國各地普遍完成了五級規劃并開始正式實施。
第二輪土地利用總體規劃公共治職能是實現耕地總量動態平衡，確立社會主義市場經濟體制時期以耕地保護為主的目標，并以一套高度集權的、復雜的行政審批制度保證這套指標的實施。這輪規劃對我國市場經濟制度的確立和發展、土地資源的合理配置與利用等都起到重要作用。但由于社會轉型、經濟發展迅猛及加入WTO、地方政府對于“土地財政”的熱衷以及規劃本體和政策環境等因素的影響，規劃的公共治理職能實現效果也有諸多不足之處。例如，指標常有突破，一些地方擅自或變相修改規劃，使其權威性和嚴肅性受到了挑戰。原因如下：
第一，規劃治公共理職能制定主體單一。土地利用總體規劃治理職能制定主體是政府（包括公務員）和國家職能部門，公眾參與和市民力量未被充分發揮。這種自上而下、缺少足夠“回應性”（Responsiveness）的單向規劃制定流程一方面缺乏程序上的公正，無法做到實體上的公正；另一方面，也不利于政府自身的發展和管理人員業務素質的提高，從而影響土地利用總體規劃的科學性。
第二，規劃公共治理目標不夠全面。在規劃治理目標上過分強調對農用地，特別是耕地和基本農田的保護，以“嚴格限制農用地轉為建設用地，控制建設用地總量”、“確保耕地總量不減少”為目標。各類用地指標層層分解下達，各級政府都按指標制定規劃，致使對國民經濟發展必須的建設用地需求保障不夠，對生態環境變化影響和需求研究不多，使得規劃在實際操作過程中缺乏合理性。
第三，實現規劃治理職能過程中存在上下級政府間的博弈。土地歸國家（政治抽象物）所有，所有權由國務院（行政機構）通過各級政府層層（科層制）方式來實現，導致土地利用總體規劃主要是從中央及地方兩個層面進行。例如，中央通過國家級規劃對一定時期土地利用進行規范，規范的主要是地方政府行為；土地制度市場化轉型過程中的利與弊也是在規劃的調控與反調控間產生的，這就涉及到了兩個主體間的博弈［6］，發生中央與地方政府之間的利益沖突及較高的成本。
第四，法缺乏多種規劃綜合運用的協調配合。社會經濟發展規劃、城市（鄉）規劃、土地利用規劃、專項規劃之間如何協調沒有成熟的理論和經驗可循。發展規劃側重于經濟社會發展領域，城市（鄉）規劃側重于城市（鄉）空間布局，土地利用總體規劃側重各類用地平衡，要求后兩個規劃協調一致，存在較大難度。專項規劃間的協調，實質是部門利益的協調；專項規劃與地方規劃的協調，實質是條塊利益的協調。部門條塊利益的協調，是我國經濟社會發展和管理中的難點［7］。
3社會轉型期對土地利用總體規劃公共治理職能影響3.1 社會經濟發展對土地利用總體規劃公共治理職能的內在要求第一，規劃治理內容隨市場經濟體制的完善而轉變。當前，我國社會主義市場經濟體制已經初步建立，市場在資源配置中的基礎作用顯著增強，宏觀調控體系日趨完善；以公有制經濟為主體的個體和私營等非公有制經濟共同發展的格局基本形成。到2020年，我國將建立起比較成熟的社會主義市場經濟體制。與此相適應，土地利用總體規劃的治理內容將相應逐步由大而全的控制模式轉變為以土地利用的外部效應控制和實現公共利益為主導的模式［8］。
第二，全球化背景要求規劃治理職能的市場化程度提升。2001年我國加入WTO，意味著開始全面加入經濟全球化行列，逐步形成與全球統一的、網絡化的市場體系，以保證生產要素在全球范圍內自由流動和優化配置。在經濟全球化進程中，要求我國各地區的土地利用總體規劃逐步運用價格規律的獨立性，從開放的國際市場中選擇土地開發的機遇，將土地利用結構調整積極融入到國際經濟競爭進程中去，以市場為基礎引導土地資源的合理配置。
第三，市場經濟下規劃治理職能地域邊界的弱化。市場經濟促進了生產要素優化配置，我國社會轉型期土地利用系統的各種要素在經濟全球化和國家經濟高速發展中以“源”和“流”的空間存在形式，對現行土地利用總體規劃尺度產生空前超越，并且系統內各要素之間復雜的非線性相互作用效應表現為不平行的空間拓展［9］，致使規劃治理職能地域邊界日益弱化。同時，市場機制中，供求信息橫向傳播和市場橫向調節資源分配，但是，目前土地供需信息是政府通過規劃縱向集中和下達的，土地面臨著兩種不同質的配置方式運轉，磨擦成本是很高的。
第四，城市化發展對土地規劃治理職能有特殊要求。轉型期城市經濟的快速發展，戶籍對人口遷移限制作用力的減弱和大量農村剩余勞動力向城市的涌入，城市規模不斷擴大并向農村地區延伸。在這一過程中，城鄉空間結構將不斷整合，土地利用也會隨之而調整和改變。這樣一種與土地利用有關的“二元”結構變化，對規劃治理職能有著特殊的需求：即應有利于“二元”結構轉變過程中土地的再配置和再利用，并且降低這種結構轉變過程中土地再配置的交易成本［10］。
3.2 社會轉型期實現土地利用總體規劃公共治理職能的條件分析社會轉型時期，市場經濟體制的建立與完善、政府管理內在矛盾的運動與發展、經濟全球化與加入WTO促進了公共管理范式的轉變。“實現土地利用總體規劃公共治理職能”正是市場化條件下政府和市民社會加強土地資源與資產管理的新理念。因此，這一時期有以下條件有利于實現土地利用總體規劃公共治理職能：
第一，市場化經濟奠定社會基礎。經濟體制改革后，各級政府職能逐步轉變，經營性用地由原來的政府行政與計劃管理模式向市場機制與政府服務監管模式轉變，國家把本應屬于社會的權力重新歸還給社會；同時，市場經濟的運行使社會利益主體和要求趨于多元化，促進了相關企業和非政府組織及社會公眾平等權利的實現，使其在土地利用總體規劃過程中發揮所應具有的決策和參與作用，表達自身的利益要求。因此，逐步建立起公民社會自我管理、服務的意識和社會中介組織體系，為實現規劃公共治理職能奠定了社會基礎。
第二，民主化進程奠定政治基礎。伴隨經濟改革的是政治改革。對原有的政府集權政治結構進行調整，大大推動社會民主化進程。政府行政觀念與模式由“政府中心”、“全能政府”向“公民中心”、“有限政府”轉變，表現為政府權力的稀釋與下放，非政府組織、民間精英對土地利用決策和行政過程的直接參與［11］。現階段一些大、中型城市在土地利用總體規劃編制實施過程中逐步建立公眾參與制度，創建了電子網絡信息流動渠道與信息反饋機制，集中民智以保證政府決策的科學性和民主性。這種以政府為主體的多元化的規劃過程，有利于國土行政部門職能行使的最優化，為實現土地利用總體規劃公共治理職能奠定政治基礎。
第三，全球化背景提供動力源泉。加入WTO意味著我國開始全面加入經濟全球化行列，參與國際競爭。轉型時期，我國國土行政管理部門、土地相關的公共部門與私營機構、土地權益者能夠根據WTO規則和市場分工，通過溝通交流、合作與伙伴關系，與世界土地資源與資產管理方式的接軌，并參與全球土地資源的優化配置，增強了國家制度供給和土地利用總體規劃創新能力。因此，全球化背景為中國實現土地利用總體規劃公共治理職能提供了外部條件，同時也是實現土地利用總體規劃公共治理職能的動力源泉和壓力所在。
4實現與完善土地利用規劃治理職能的對策建議在我國社會轉型時期，土地利用總體規劃單一的行政管理和技術管理正逐步走向以人為本的公共治理，成為國家公共治理的一種重要手段。根據上述分析，為了更好地實現與完善土地利用總體規劃公共治理職能，應從如下方面著手：
4.1 科學確定土地利用總體規劃的公共治理目標
土地利用總體規劃公共治理目標的確定應充分考慮本區域社會概況、經濟發展、生態環境等各種因素，在科學的制度和規則安排下，允許并鼓勵非政府行為主體以多種方式和途徑，與政府分享政治權威和公共權力，共同決定規劃的目標與戰略方向；政府應從土地“經營管理”理念向土地“公共治理”理念轉變，并將這種理念作為土地利用總體規劃編制實施基本理念。土地利用總體規劃是配置全部土地資源的公共規劃，不是保護耕地與城鄉經營性用地供給的專項規劃，它要滿足社會發展和加入WTO等各方面的要求，要按“統籌城鄉發展、統籌區域發展、統籌經濟社會發展、統籌人與自然和諧發展、統籌國內發展與對外開放”的發展觀來確定規劃公共治理目標，從而實現土地利用總體規劃的良好治理職能。
4.2 規劃編制實施中樹立市場經濟和全球化理念
我國社會轉型期，市場經濟體制不斷完善，土地利用方式和結構要求適應市場供求變化進行調整，同時經濟全球化也會影響國家和個人的土地利用決策行為。因此，要求規劃決策者站在國內、國際兩個市場的高度，考慮規劃地區的資源優勢和產業優勢，分析規劃實施狀況，以利確定規劃地區適宜的土地利用發展戰略和土地利用調整的原則。應在遵循“供給制約、引導需求”指導思想的基礎上，跳出規劃地區本身，從區域經濟的比較優勢、從市場的角度等考慮經濟發展與土地調配的協調問題。避免主要用地指標采用平均或均衡分配方法，造成一些地區規劃指標明顯偏離實際的問題［12］；在土地利用總體規劃實施情況動態評價的基礎上，根據國內、國際（WTO規則）兩個市場對規劃公共治理職能進行結構調整和不斷優化。
4.3 構建與經濟體制發展階段相適應的規劃內容
在社會主義市場經濟條件下，土地利用總體規劃是對地區發展實行調控和管理的重要手段。轉型期為適應社會主義經濟體制發展與完善，規劃內容和職能應從政府管制走向公共治理。在構建和完善與經濟體制改革相適應的土地利用總體規劃內容與治理職能方面，要在服從于經濟發展為主導走向的同時，更要滿足自然條件適宜、經濟有效、社會接受、環境可持續的土地利用總體規劃方向。注重社會經濟發展“公平”與“效率”的統一，統籌協調工業化和城市化快速發展時期保障發展、保護資源和保護環境的各類用地矛盾，從致力于“物”的物質建設規劃轉向更注重于“人”的社會全面發展規劃，實現經濟與社會相互協調和可持續發展。
4.4 規劃編制中發揮公民社會的網絡治理作用
所謂公民社會介入，首先是各種社會力量和公民個人以多種形式直接舉辦與土地相關的社會中介組織或資助公益事業；其次，從法理上講，每個社會集體或公民都對土地享有一份所有權，以適當方式參與土地公共治理與監管應是其本分［13］；最后，市場經濟型的土地利用總體規劃則要特別強調公民社會的廣泛參與。規劃編制中，公民社會網絡治理就是要政府部門、社會中介組織、私營部門和公眾等多元共同行動主體通過彼此合作，共同編制與協商規劃方案的互動過程，在協商過程中充分反映和協調他們的利益，從而，因地制宜、富有靈活性和創造性地制定適合本地的土地利用總體規劃，為社會普遍接受的并愿意貫徹執行。
4.5 規劃實施中加強市場對土地資源配置功能
土地利用總體規劃作為一種引導地區發展的規劃形式之一，其實施過程實質上是要通過規劃的宏觀引導和調控保證市場運作的長期有效，即在政府必要的干預下（糾正市場失靈）讓市場機制對土地資源配置的調節作用得到自覺發揮。這就要求在規劃的實施中，變革簡單的行政實施方式，借鑒西方國家市場機制對土地公共治理作用，改變政府作為建設用地的“地主”和土地經營者的角色，提高市場配置土地資源競爭性；改革征地制度，讓農民直接參與土地一級市場談判，確保農民主體地位和不同主體之間是平等、自愿和協商的利益關系。從而降低城市化過程中城鄉“二元”結構轉變過程中土地配置交易成本，即被征地農民有一個合理補償與安置，例如，將征地與開發通過資本運作聯結起來，走政府、失地農民和企業共贏的新型土地開發之路，保證農地所有者分享城市化帶來的收益。
4.6 完善規劃法律法規，加強對微觀主體規制
依法建立規劃體系并編制土地利用規劃是發達國家的共同特點，土地利用規劃的發展總是伴隨著相關法律法規的改進。我國社會轉型時期，為了強化土地利用總體規劃的“龍頭”地位，應盡早出臺《土地利用規劃法》或《土地利用規劃條例》，進一步肯定土地利用總體規劃的重要性。同時，在多方主體參與、踐行土地利用總體規劃的過程中，即放松進入規制的同時，更要加強對這些微觀主體的質量規制和約束規制。需要對政府、企業、非營利組織和社會公眾對土地利用總體規劃的作用、職能等做出法律條文上的規定，約束和監督規劃審批與土地利用主體的行為。最后，“違法必究”是實現土地利用規劃目標的重要保障，加大執法力度嚴格依法行政。
4.7 實現土地利用總體規劃與其它類規劃的協調
土地利用總體規劃與其它類規劃的協調是指與國民經濟發展規劃、專項規劃及空間規劃之間的協調。可以將主體功能區規劃作為協調國民經濟發展規劃與城鄉規劃和土地利用規劃關系的主要載體。國民經濟發展規劃與主體功能區規劃的關系較為明確，而且編制的部門是一致的，協調難度較小；主體功能區規劃與城鄉規劃、土地利用總體規劃，由于有共同的空間載體，協調難度相對較小。因此，通過主體功能區規劃的連接，使土地利用總體規劃與國民經濟發展規劃和城鄉規劃及空間規劃的協調更加科學，也更加具有實際意義。一方面，它使國家空間規劃體系變得更加密實；另一方面它也是針對我國現行規劃相互割裂的現實狀況的一種嘗試性統籌與策略性完善，更是由政府出面干預“空間規劃體系割裂”窘境的重要舉措之一［14］。
參考文獻（References）
［1］俞可平.治理和善治引論［J］.與現實，1999，10（5）：37-41.［Yu Keping. Introduction of Governance and Good Governance ［J］. Marxism and Reality, 1999, 10(5): 37-41.］
［2］錢振明.公共治理轉型的全球分析［J］.江蘇行政學院學報，2009，9（1）：109-114.［Qian Zhenming. Global Analysis on the Transformation of Public Governance ［J］. The Journal of Jiangsu Administration Institute, 2009, 9(1):109-114.］
［3］師學義.基于GIS的縣級土地利用規劃理論與方法研究［D］.南京：南京農業大學，2006：32-34.［Shi Xueyi. On Theoretical Approaches of Land Use Planning of the County Level Based on GIS ［D］. Nanjing：Nangjing Agriculture University, 2006: 32-34.］
［4］顧建光.政策能力與國家公共治理［J］.公共管理學報，2010，7（1）：8-13.［Gu Jianguang. Policy Capacity and Public Governance ［J］. Journal of Public Management, 2010, 7(1): 8-13.］
［5］蔡玉梅，鄭振源，馬彥琳.中國土地利用規劃的理論和方法探討［J］.中國土地科學，2005，19（5）：31-35.［Cai Yumei, Zheng Zhenyuan, Ma Yanlin. Exploration of Theory and Methodology of Land Use Planning in China ［J］. China Land Science, 2005,19(5): 31-35.］
［6］胡靜，陳銀蓉，梅昀.中國土地利用規劃制度創新機制分析［J］.中國人口•資源與環境，2010，20（6）：155-159.［Hu Jing, Chen Yinrong, Mei Yun. Institutional Innovation Mechanism of Land Use Planning in China ［J］. China Population, Resources and Environment, 2010, 20(6): 155-159.］
［7］相偉.建立規劃協調機制加強規劃間的協調［J］.宏觀經濟管理，2010，（8）：30-32.［Xiang Wei. Establishment of Planning and Coordination Mechanisms to Strengthen Coordination Between Planning ［J］.Macroeconomic Management, 2010, (8): 30-32.］
［8］高平，蔡玉梅.中國土地利用規劃模式選擇初探［J］.中國土地，2010，（11）：24-27.［Gao Ping, Cai Yumei. China land Use Planning Mode Discussion ［J］. China Land, 2010, (11): 24-27.］
［9］歐海若.土地利用規劃的基礎理論問題研究［D］.杭州：浙江大學，2004：50-51.［Ou Hairuo. Study on Basic Theoretic Issue of Land Use Planning ［D］.Hangzhou： Zhejiang University, 2004: 50-51.］
［10］陳麗.我國轉型時期土地利用規劃的制度均衡分析［D］.南京：南京農業大學，2007：50-52.［Chen Li. On Institutional Equilibrium of Land Use Planning of China in Transitional Period ［D］. Nanjing：Nangjing Agriculture University, 2007: 50-52.］
［11］龍菲.西方的城市治理及其對我國的啟示［J］.城市問題，2004，23（2）：71-74.［Long Fei. Urban Governance Experience of Western Countries and Its Inspiration to China ［J］. Urban Problems, 2004, 23（2）:71-74.］
［12］陳銀蓉，梅昀.科學發展觀與新時期土地利用規劃修編［J］.中國土地科學，2005，19（3）：3-8.［ Chen Yinrong, Mei Yun. Scientific Development Idea and the Revision of Land Use Planning in the New Period ［J］. China Land Science, 2005, 19(3): 3-8.］
［13］岳云龍.從傳統管理到現代治理：事業單位改革的目標取向及路徑選擇［J］.中國行政管理，2008，（4）：36-38.［Yue Yunlong. From Traditional Management to Modern Governance：The Targeted Goals of Public Service Units Reform and Approaches ［J］. Chinese Public Administration, 2008, (4): 36-38.］
［14］韓青.空間規劃協調理論研究綜述［J］.城市問題，2010，（4）：28-31.［Han Qing. Literature Review of Spatial Planning Coordination ［J］. Urban Problems, 2010, (4): 28-31.］
Analysis on Public Governance Functions of Land Use Planning During China's Societal Transformation
WANG Yubo TANG Ying
（School of Humanities and Law, Northeast University, Shenyang Liaoning 110819, China）
第8篇：土地利用總體規劃體系范文
關鍵詞：土地利用；環境影響；評價研究
中圖分類號： P285 文獻標識碼： A
土地利用總體規劃環境影響評價工作的開展執行主要是從決策源頭上減少生態的破壞和環境的污染，有助于環境、經濟和社會之間的和諧發展，是我國實施可持續發展中不可缺少的關鍵環節。但就目前來看，土地利用總體規劃特別是土地利用總體規劃（簡稱總體規劃）的環境影響評價（簡稱環評）工作在我國剛剛起步，其研究的技術方法體系處于探索階段，目前還很不成熟。再加上部分地區都以經濟的增長作為其發展的唯一衡量標準，對土地利用總體規劃缺乏科學性和可預見性，這就造成了對資源的不合理利用和對生態環境的嚴重破壞。下面我就將從不同的層面就我國土地利用總體規劃環境影響評價工作做一個分析探討。
1、土地利用總體規劃環評的概念及意義
土地利用總體規劃環評指的是土地利用總體規劃中對土地發展戰略、方針、政策的實施可能對環境帶來的影響做出預測、分析和評價，把環境因素納入到土地利用和社會經濟發展的綜合決策之中，并提出相應的預防措施，以避免或降低由于決策失誤帶來的環境影響，它是協調環境和經濟、社會發展關系的一種科學規劃手段。
2、土地利用總體規劃環評的理論基礎
2.1、可持續發展理論
可持續發展是以自然資源的可持續利用和良好的生態環境為基礎的經濟、社會的可持續的發展。它從環境角度規劃實施資源的可持續性，并提出符合可持續發展要求的改善措施，為最終實施土地利用規劃提供環境依據。
2.2、景觀生態學理論
景觀的生態學研究的是由相互作用生態系統組成的異質地表的結構、功能，它是與地理學以及生態學相交叉的科學，主要把地理學研究的自然地理同生態學研究的生態系統的方法相結合，進而研究景觀空間格局以及生態過程的相互關系。
2.3、生態承載力理論
土地利用總體規劃環境評價工作中的生態承載力主要是從一個全新的角度考慮人類與生態環境的關系。這個方法主要提供了一個核算地區以及個人對自然資本利用狀況的簡明框架，通過測算人類對自然生態服務的需求以及自然所能夠提供的生態服務之間的差距，以此來評價人類對自然資源利用的實際情況，進而更為準確地判定評價對象的可持續發展程度。從理論體系來看，生態承載力模型表示的是一個國家或者區域的人口所擁有的現實生物的生產面積，為正確評價土地利用總體規劃的環境影響提供了量化依據
3、土地利用總體規劃環評的方法
3.1、對規劃設計方案的分析
對土地利用總體規劃環評而言，對其主要的規劃目標以及方案的分析尤為重要。土地利用總體規劃目標應該主要包括有相關的總目標和具體目標。總目標一般作定性描述，而具體目標主要包括有耕地總量的動態基本農田保護目標、相關的平衡目標、低產農用地改造目標、建設用地控制目標、生態環境改善目標等等。
3.2、現狀調查與分析
在土地利用總體規劃環評的工作中對其現狀的分析和評價的主要內容包括：通過對規劃區社會、經濟與環境的問題分析，以此來確定當前主要環境問題和其產生的原因；還有就是對規劃區內生態敏感區進行重點分析，比如對于特殊的環境、特有的濕地、水土保持區、生態退化區、特有人文以及自然景觀等等。
3.3、環境影響識別與評價
環境影響識別與評價指標的確定對土地利用總體規劃而言也是相當重要的，環境影響識別的內容主要為規劃目標以及方案的影響因素進行識別。要特別注意在進行土地利用規劃環境影響的識別時，可把相關規劃的目標或者規劃的方案進行分解，將其分成若干經濟行為，比如土地的開發、復墾、治理水土流失、退耕還林等等，然后再依據這些經濟行為產生的環境影響進行識別，找出環境影響的發生原因和受影響的環境因素，將它們與土地利用規劃中的土地經濟行為相對應。
4、土地利用總體規劃環評存在的問題
4.1、評價模式欠佳
目前在國際上，很多國家的環境評價戰略大多采取“自我評價”的模式。而再在國內，由于相關的負責單位在其評價模式上大多沒有自己的主見，在思路上是多是效仿人家建設項目的方法，采取“第三方”的評價模式。而這樣的方式雖然在對土地利用總體規劃環評的科學性以及合理性上有了一定的保證，但是對規劃的編制不能有效地介入，這就導致對已經制定出的規劃方案、環境保護的措施等起不到保護環境的目標和要求。
4.2、評價技術不成熟
目前，在土地利用總體規劃環評的實踐中，我國主要引用建設項目環評的思想和技術方法，但這個評價技術方法在實際用于規劃環評中是不能完全試用的。其原因主要是土地利用總體規劃環評是對處于高層次的規劃和計劃的環評，而項目或區域環境影響評價的預測是在環境質量現狀監測的基礎上進行的。
4.3、理論和實踐相脫節
就目前我國土地利用總體規劃環評發展的現狀而言，存在很多技術方法以及理論實踐方面的問題。在技術方法的理論研究中，幾乎是沒有制定出符合我國國情的一套理論方法，不能滿足土地利用總體規劃環評的實踐要求；而在技術方法的實踐中，往往也都脫離了實際情況，只對原則性的要求進行說明，沒有關于在不同情況下采用不同的技術方法去解決土地利用總體規劃環評在實踐中存在的問題，可行性不是很高，不能形成具有一定理論依據。
5、改善規劃環評的措施
5.1、加強人員隊伍建設
在具體的工作中，對于相關人員的培訓工作要有針對性。比如根據工作基礎和背景情況對參加培訓的人員給予分類的培訓，提高培訓的效率。同時強化大眾參與的力度，可以在實踐中充分的利用媒體網絡的普遍性，向公眾宣傳規劃環評的作用，從而使他們能自覺的參與對規劃環評的監督，成為推動規劃環評的主要力量。
5.2、保證理論與實踐相結合
首先，在具體的工作中根據規劃環評自身目的的要求，改進評價中的評價模式，推進“自我評價”模式在評價工作中的應用。其次，加大對規劃環評相關技術方法的研究，國家也應組織相關的專業研究小組進行技術改造，成立一套完整的符合我國國情的規劃環評的技術方法。最后，進一步擴大規劃環評試點的范圍。促進規劃環評理論與實踐兩方面相結合的體系的完善，推進其在全國范圍內的開展。
5.3、優化規劃、評價方案
在具體的工作中選將指標法與格局分析法的評價結果進行綜合對比，選取最優規劃方案。保證整個工作的有效開展。
5.4、完善評價制度與體系
在具體的工作中完善相關的評價體系，并以此確定相對應的評價范圍和內容以及工作的程序、評價技術方法手段等等。還要加強完善公眾參與制度、完善評審體制和健全環境影響評價法律責任制度三方面的研究。從而提高工作的效率及可操作性
綜上所述，規劃環評有很大的現實意義，所以在以后的工作中我應該從政策的制定、條例的實施、人員的培養等多方面進行努力，以此提高整個工作效益，保證我國經濟、文化的可持續化發展。
參考文獻
[1]蔣文德,鄧杰波,蔡剛剛,楊明勻,何昌杰. 我國規劃環境影響評價進展中的問題及建議[J]. 資源節約與環保,2014,02:60-61.
[2]陳文波,趙小敏,武春友. 規劃環評理論與方法初探[J]. 江西農業大學學報,2006,01:134-138.
第9篇：土地利用總體規劃體系范文
近年來，隨著人口和經濟的快速增長，人類對土地的需求量日趨上升，土地利用對環境造成的消極影響也不斷擴大。努力尋求一條人口、經濟、社會、環境和資源相互協調的可持續發展道路，日益成為當今社會追求的目標，因此戰略環境影響評價被提出并受到各國的重視，而土地利用總體規劃的環境影響評價就屬于戰略環境影響評價的一種。
技術路線和研究方法
本文以環境科學、環境規劃與評價學、生態學為理論指導，借鑒國內外規劃環境影響評價的理論和實踐經驗以及《規劃環境影響評價導則》，構建基于PSR框架的指標體系，運用層次分析法確定指標權重，并進行規劃環境影響評價，建立評價模型，最終得出隆回縣土地利用總體規劃環境影響優度值。
土地利用總體規劃環境影響識別
戰略環境影響識別就是通過檢驗戰略所有預期的、直接和間接的環境影響，篩選出顯著的或關鍵的環境影響，確定“源”與“受體”之間的因果關系。根據對隆回縣環境現狀和土地利用總體規劃方案要點的分析，結合規劃實施、環境效應的影響程度、影響方式以及環境受體敏感性等因素，確定本次規劃影響的環境因子，并編制規劃環境影響識別表（表1）。
土地利用總體規劃環境影響評價指標體系構建
·構建評價指標體系
最初由加拿大政府組織力量初步研究，后由經濟合作和開發組織與聯合國環境規劃署合作，共同提出了環境指標的壓力（Pressure）——狀態（State）——響應（Response）概念模型，即PSR概念模型，它幾乎是所有環境指標體系的基礎。以規劃環境影響識別表的分析為基礎，結合隆回縣環境現狀和土地利用規劃分析，以隆回縣資源環境與社會經濟相互協調的可持續發展為目標，構建了基于PSR框架的土地利用總體規劃環境影響評價指標體系，如表2。
·指標權重的確定
確定權重的方法主要有特爾菲法、模糊綜合評判法、主成分分析法、層次分析法、灰度分析法等。層次分析法是美國運籌學家T·L·Saaty教授于20世紀70年代提出的一種定性與定量相結合的決策分析方法。它是一種將決策者對復雜系統的決策思維過程模型化、數量化的過程。本文采用層次分析法確定各指標的權重，見表3。
土地利用總體規劃環境影響綜合評價
·評價方法
本次環評采用定性分析與定量分析相結合的方法。對于規劃方案的用地空間布局調整和規劃后的防災減災能力，將定性的分析評價其環境影響。
·土地利用空間布局合理性評價
規劃方案是在進行土地生態敏感性分區的基礎上，組織土地利用的空間布局調整，充分考慮到了隆回縣的土地生態安全和生態環境效益問題。對隆回縣的環境產生正面影響，促進隆回縣社會經濟與資源環境相互協調的可持續發展。
·指標評價標準
目前我國缺乏相應的法定評價標準，為此，本文通過咨詢環保、土地、水利、農業、規劃等各部門的專家，查閱相關文獻，參照可持續發展水平較高地區的各指標值，并參考其他規劃環境影響評價的實例，結合隆回縣土地利用總體規劃本身的特點，確定各指標的可行等級區間。
森林覆蓋率、人均公共綠地面積、城鎮生活污水集中處理率、城鎮生活垃圾無害化處理率4項指標的確定：主要根據《中華人民共和國森林法實施細則》、《生態縣、生態市、生態省建設指標》、《國家生態市建設標準》、聯合國環境衛生組織提出的要求，以及國內外主要同級別城市的標準。耕地轉化率和城鎮建設及工礦用地率的確定：借鑒陳百明、李成瑞等人的相關研究結果。人均耕地面積、單位土地地區生產總值、土地開發率、城鎮化率、水土流失面積比、土地利用多樣性、退化土地治理率等指標的確定，主要根據隆回縣本身的現狀特點、人居舒適度以及國內外主要城市的相關標準。根據評價指標的特點，對環境產生正效應的稱為正向指標，反之，稱為負向指標。
·指標標準化處理
本文采用的是極差標準化法，計算公式為：
正向指標標準化：
（式1）
負向指標標準化：
（式2）
式中：ki是指標的標準化值，xi是指標的實際數值，api為可行區間的最低臨界值，bpi為可行區間的最高臨界值。（見表4）
·綜合評價結果
運用加權指數法，求出規劃方案的環境影響綜合優度值。
Y=∑Ki（c）譿i（c）+∑Ki（d）譿i（d）+∑Ki（e）譿i（e）
Y表示環境影響綜合優度值，Ki表示各指標標準化值，wi表示指標權重值。當Y=1時，說明規劃方案各評價指標均達到理想狀態，完全可行；當0
運用上述公式，可以得出本次隆回縣土地利用總體規劃（2006-2020年）的環境影響綜合評價結果，2006-2010年為0.39， 2010-2020年為0.56。由以上結果可知，隆回縣土地利用總體規劃從近期到遠期的環境影響負面影響程度較小，且負面影響隨時間減小，規劃方案是基本可行的。
評價結論
