國土空間規(guī)劃編制技術(shù)精選(九篇)

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第1篇：國土空間規(guī)劃編制技術(shù)范文

 

浙江省自然資源廳關(guān)于

加強近期國土空間規(guī)劃實施管理的通知

 

各市、縣（市）自然資源主管部門：

根據(jù)《自然資源部辦公廳關(guān)于加強國土空間規(guī)劃監(jiān)督管理的通知》（自然資辦發(fā)〔2020〕27號）和《自然資源部關(guān)于做好近期國土空間規(guī)劃有關(guān)工作的通知》（自然資發(fā)〔2020〕183號）要求，為確保全省近期（至新的國土空間規(guī)劃批準生效前）國土空間規(guī)劃各項工作平穩(wěn)有序推進，現(xiàn)就有關(guān)事項通知如下：

一、加快推進城鎮(zhèn)開發(fā)邊界劃訂

各地要以原土地利用總體規(guī)劃、城市總體規(guī)劃、縣（市）域總體規(guī)劃等空間性規(guī)劃為基礎(chǔ)，結(jié)合國土空間規(guī)劃階段性成果，以市區(qū)、縣（市）域為單元，統(tǒng)籌劃定“三條控制線”，編制城鎮(zhèn)開發(fā)邊界劃訂方案，并于2021年3月底前提交經(jīng)設(shè)區(qū)市政府同意的城鎮(zhèn)開發(fā)邊界劃訂方案，方案經(jīng)批準后納入國土空間規(guī)劃“一張圖”實施監(jiān)督系統(tǒng)，作為近期用地審批、規(guī)劃許可的依據(jù)。城鎮(zhèn)開發(fā)邊界劃訂工作的指導(dǎo)意見另行下發(fā)。

二、加強近期國土空間規(guī)劃空間額度管理

在國家預(yù)支我省近期建設(shè)用地規(guī)模中，省級預(yù)留一定規(guī)模，優(yōu)先保障“十四五”省級以上交通、水利等重大基礎(chǔ)設(shè)施、軍事、搶險救災(zāi)等建設(shè)項目，其余部分分解下達至各地，重點保障地方近期重大基礎(chǔ)設(shè)施、公共服務(wù)設(shè)施等建設(shè)項目需要。各地要按照“守住底線、規(guī)模核銷、動態(tài)優(yōu)化、省級統(tǒng)籌”的原則，進一步完善規(guī)劃額度管理，在項目用地報批前期工作基本到位后，由當?shù)刈匀毁Y源主管部門在省國土空間規(guī)劃“一張圖”實施監(jiān)督信息系統(tǒng)中核撥使用。2021年規(guī)劃額度管理具體指導(dǎo)意見另行下發(fā)。

鼓勵地方通過批而未用清理、低效建設(shè)用地再開發(fā)、鄉(xiāng)村全域土地綜合整治與生態(tài)修復(fù)等手段，盤活存量土地資源。城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤產(chǎn)生的節(jié)余指標，可安排在城鎮(zhèn)開發(fā)邊界內(nèi)使用。

三、嚴格國土空間規(guī)劃實施監(jiān)管

嚴格邊界管控。在新的國土空間規(guī)劃批準生效前，新增城鎮(zhèn)建設(shè)用地應(yīng)布局在城鎮(zhèn)開發(fā)邊界內(nèi)，交通、能源、水利等單獨選址項目和鄉(xiāng)村等非城鎮(zhèn)建設(shè)用地可選址于城鎮(zhèn)開發(fā)邊界外，并列入城鎮(zhèn)開發(fā)邊界劃訂方案擬實施的近期重大工程清單，符合規(guī)劃額度管理有關(guān)要求。近期建設(shè)項目不得占用生態(tài)保護紅線和永久基本農(nóng)田，確需占用的，按現(xiàn)行規(guī)定嚴格執(zhí)行。市、縣自然資源主管部門在報批建設(shè)用地時，應(yīng)當對規(guī)劃符合性進行實質(zhì)性審查，近期審批的建設(shè)用地，應(yīng)全部納入國土空間總體規(guī)劃成果。

做好詳細規(guī)劃管理。詳細規(guī)劃（包括村莊規(guī)劃）應(yīng)符合總體規(guī)劃的強制性內(nèi)容，合法的詳細規(guī)劃可繼續(xù)執(zhí)行，并在符合“三條控制線”等規(guī)劃管控要求的前提下，作為規(guī)劃許可的依據(jù)。未取得規(guī)劃許可，不得實施新建、改建、擴建工程。不得以集體討論、會議決定等非法定方式替代規(guī)劃許可。在國土空間總體規(guī)劃批準實施前，各地應(yīng)嚴格控制詳細規(guī)劃新編和修編，并充分做好與國土空間總體規(guī)劃方案的銜接，并確保上位規(guī)劃強制性內(nèi)容的落實。

實行規(guī)劃全周期管理。加快建設(shè)國土空間規(guī)劃實施監(jiān)督信息系統(tǒng)，完善國土空間規(guī)劃“一張圖”，強化規(guī)劃實施監(jiān)督的依據(jù)和支撐。建立規(guī)劃編制、審批、修改和實施監(jiān)督全程留痕制度，規(guī)范數(shù)據(jù)歸集、使用、更新，確保數(shù)據(jù)上下貫通、圖數(shù)一致、規(guī)劃管理行為全過程可回溯、可查詢。

加強干部隊伍建設(shè)。各地要嚴格規(guī)劃重點崗位人員管理，加強規(guī)劃編制和實施管理工作人員業(yè)務(wù)技能培訓(xùn)，提升干部隊伍工作能力和水平。實行規(guī)劃審查參編單位專家回避制度，開展第三方獨立技術(shù)審查。對違規(guī)編制、審批、修改規(guī)劃，違規(guī)發(fā)放或變更規(guī)劃許可，不按規(guī)定開展規(guī)劃核實，插手干預(yù)規(guī)劃實施監(jiān)督管理等行為的單位或個人，一經(jīng)發(fā)現(xiàn)，必須依法依紀嚴肅處理。

 

 

 

浙江省自然資源廳       

2021年3月1日        

 

 

 

 

 

 

浙江省自然資源廳辦公室         2021年3月1日印發(fā)

 

第2篇：國土空間規(guī)劃編制技術(shù)范文

目前，深圳面臨土地、能源、水資源、生態(tài)環(huán)境“四個難以為繼”的局面，提升城市景觀，城市轉(zhuǎn)型，維持并增進國際競爭力都需要充足的空間保障。在外延型拓展無望的情況下，開發(fā)利用地下空間就成為了一個新的選擇。深圳在地下空間的規(guī)劃利用方面走在全國前列，積累了一定經(jīng)驗，但仍處于摸索起步階段，與發(fā)達國家相比還存在較大差距，迫切需要制定完善符合城市發(fā)展需求的地下空間利用規(guī)劃，為有計劃有步驟推動地下空間利用作好準備。

一、深圳地下空間規(guī)劃的現(xiàn)狀和成就

1、地下空間規(guī)劃體系

深圳已基本建立總體規(guī)劃―專項規(guī)劃―詳細規(guī)劃的規(guī)劃體系。《深圳市城市總體規(guī)劃》（2010-2020年）在國內(nèi)首次將地下空間相關(guān)內(nèi)容納入城市總體規(guī)劃，將地下空間視為城市空間的組成部分，進行地上地下整體統(tǒng)籌。在此基礎(chǔ)上，深圳編制了《深圳市地下空間利用發(fā)展規(guī)劃》及《深圳市地下空間資源利用策略研究》，并在全市劃定了8個地下空間重點開發(fā)地區(qū)，編制了福田中心區(qū)、華強北、寶安中心區(qū)等地區(qū)的地下空間控制性詳細規(guī)劃。此外，深圳還編制了《深圳市人防發(fā)展總體規(guī)劃》、《深圳市軌道交通發(fā)展規(guī)劃》、地鐵一、二、三期專項規(guī)劃等。

《深圳市地下空間利用發(fā)展規(guī)劃》以地鐵網(wǎng)絡(luò)為骨干線路，以城市公共活動中心和軌道交通站點為發(fā)展源，以人行連通道為紐帶，以城市重點功能區(qū)的綜合開發(fā)或改造為重點，對地下空間進行平面布局，建立點線面相結(jié)合、組團中心與軌道沿線集合發(fā)展的布局結(jié)構(gòu)。豎向布局分為三個層次：淺層空間位于地面至地下10m以上，是人員活動最頻繁的地下空間；次淺層空間位于地下10m―30m之間，主要安排停車、交通集散、人防等設(shè)施；次深層位于地下30m―50m之間，深層空間位于地下50m～100m之間，這兩個層次的地下空間側(cè)重于遠景統(tǒng)籌部署，安排城市基礎(chǔ)設(shè)施和城市公用設(shè)施。

2、規(guī)劃管理制度

深圳市現(xiàn)行地下空間規(guī)劃管理制度主要包括政策法規(guī)及相關(guān)技術(shù)規(guī)范。其中，在政策法規(guī)方面，2008年深圳市頒布實施了《深圳市地下空間開發(fā)利用暫行辦法》，是國內(nèi)第一部全面規(guī)范地下空間開發(fā)利用管理的地方政府規(guī)章，比較全面地規(guī)定了地下空間規(guī)劃的制定、地下空間規(guī)劃實施和地下建設(shè)用地使用權(quán)取得、地下空間的工程建設(shè)和使用、法律責任等方面的內(nèi)容，對地下空間開發(fā)利用規(guī)劃管理作了原則性和程序性規(guī)定。在規(guī)劃編制的技術(shù)規(guī)范方面，深圳市規(guī)劃主管部門主持編制了《深圳市地下空間設(shè)計指引》，并通過修訂《深圳市城市規(guī)劃標準與準則》，增加了“城市地下空間利用”章節(jié)，明確了地下空間利用“人物分離，公共優(yōu)先”等基本原則以及各類設(shè)施的基本設(shè)計要求，確保地下空間資源不被破壞或由于不適當?shù)氖褂枚速M。此外，《深圳市建筑與城市設(shè)計標準與準則》還進一步深化完善了地下空間規(guī)劃設(shè)計的技術(shù)規(guī)范，指導(dǎo)項目的規(guī)劃建設(shè)。

3、規(guī)劃實施

深圳地下空間規(guī)劃實施主要表現(xiàn)在三個方面，一是依托軌道交通進行地下空間建設(shè)。深圳地鐵一、二期工程共形成了178.8公里的軌道交通骨架網(wǎng)絡(luò)。依托地鐵交通網(wǎng)絡(luò)的建設(shè)，深圳對站點地下空間進行同步規(guī)劃、同步設(shè)計、同步建設(shè)和同步經(jīng)營，建成包括地鐵、大型的交通樞紐、人行過街道等交通系統(tǒng)，并帶動了沿線物業(yè)開發(fā)，形成了諸多以地鐵站點為依托的商圈和生活圈。二是重點地區(qū)綜合開發(fā)地下空間。深圳確定福田中心區(qū)、華強北商業(yè)區(qū)、羅湖商業(yè)中心區(qū)、寶安中心區(qū)、前海樞紐地區(qū)、龍華客運樞紐區(qū)、光明新城、南山商業(yè)文化中心8個地區(qū)為深圳市地下空間重點開發(fā)地區(qū)。目前已在福田中心、華強北商業(yè)區(qū)、羅湖商業(yè)中心區(qū)建成商業(yè)中心、商務(wù)辦公型綜合體、地下街等；在會展中心、世界之窗、深圳北等建立了大型交通樞紐。三是市政設(shè)施建設(shè)。由于土地資源緊缺及環(huán)境保護壓力，中心城區(qū)“厭惡性”市政設(shè)施選址落地難問題日益凸顯。目前，深圳已嘗試進行地下市政場站的入地試點，如地下污水處理廠、地下變電站、電纜隧道等，其中，深圳布吉污水處理廠為全國首例地下式污水處理廠，占地5.95公頃，污水處理規(guī)模20萬立方米/日，投資5.9億元，地面為城市休閑公園，有效解決了周邊公園配套不足的問題。

二、深圳地下空間規(guī)劃中存在的問題

1、規(guī)劃缺少系統(tǒng)性

完整的地下空間規(guī)劃體系應(yīng)包括總體規(guī)劃―專項規(guī)劃―詳細規(guī)劃，其中詳細規(guī)劃包括控制性詳細規(guī)劃和修建性詳細規(guī)劃。從宏觀層面來看，深圳缺乏整體的城市地下空間開發(fā)利用的發(fā)展戰(zhàn)略和全面規(guī)劃，缺乏地上與地下的協(xié)調(diào)和深層地下空間開發(fā)的長遠安排。從中觀層面來看，主要有以下問題：一是已有的地下空間規(guī)劃和開發(fā)利用都是依托于軌道建設(shè)被動發(fā)展起來的，而軌道交通網(wǎng)絡(luò)規(guī)劃也是近年才開始編制，未能與城市總體規(guī)劃同步，缺乏從地下空間資源角度統(tǒng)籌考慮；二是專項規(guī)劃對下層次規(guī)劃有效的指引內(nèi)容少，操作性不足；三是地下空間的規(guī)劃未能與地面規(guī)劃編制體系一致，存在地上地下“兩層皮”的現(xiàn)象，與城市建設(shè)的各個分系統(tǒng)如交通、市政專項規(guī)劃之間缺乏有機結(jié)合。從微觀層面來看，控制性詳細規(guī)劃只針對重點地區(qū)編制，且缺乏修建性詳細規(guī)劃，面向?qū)嵤┑膶用娲嬖谠S多空白，缺乏滿足管理需求的、清晰的決策依據(jù)，涉及到地下空間的單體建筑、軌道站點交通規(guī)劃、重要節(jié)點城市設(shè)計等目前都處于個案處理階段，規(guī)劃邊界不一致，給規(guī)劃管理和實施帶來了一定難度。

2、規(guī)劃滯后于城市發(fā)展需求

深圳作為高度城市化地區(qū)，城市的快速發(fā)展使地上空間得到了充分的開發(fā)利用。但地下空間的開發(fā)利用卻還處于初級階段，從城市發(fā)展的角度講，地下空間規(guī)劃的滯后主要表現(xiàn)在以下方面：一是地下開發(fā)未能與地面開發(fā)相協(xié)調(diào)，雖然深圳近年已開始系統(tǒng)考慮地下空間的利用，并著手編制規(guī)劃，但相對于地面建設(shè)的完善程度來說，地下空間的規(guī)劃明顯滯后，地下空間項目建設(shè)未能統(tǒng)籌安排或與地面規(guī)劃的需求不相匹配，造成開發(fā)活動零散，地下空間不能有機組織，呈現(xiàn)出短期效益、低效益。二是設(shè)計、建設(shè)及管理水平不足，地下空間內(nèi)部導(dǎo)向標識，通風采光及景觀等環(huán)境條件較差，影響地下空間的品質(zhì)。三是各行業(yè)、各部門按照自己的需求自行建設(shè)地下建筑，缺乏整體性和系統(tǒng)性，連通性差，地下未形成網(wǎng)絡(luò)，造成地下空間使用效率低，如一些高層建筑物的樁基由于未考慮將來開發(fā)，往往占用地下十幾米的空間，造成了該部分空間不能在以后的開發(fā)中得到利用，而許多零星開發(fā)項目、開發(fā)深度和接口未與周邊開發(fā)統(tǒng)一，也阻礙了對周邊地下空間的開發(fā)。規(guī)劃滯后造成地下空間開發(fā)利用的混亂，不但不能充分發(fā)揮經(jīng)濟和社會效益，而且也給今后城市發(fā)展帶來不可彌補的損失。

3、規(guī)劃功能單一、布局不合理

深圳市地下空間開發(fā)起步晚，從規(guī)劃內(nèi)容來看，由于深圳地下空間未經(jīng)歷以人防為主的階段，公共地下空間的主要使用功能是地下交通、少部分商業(yè)經(jīng)營及新建高層建筑地下設(shè)備用房和停車場。目前地下空間開發(fā)功能單一，與城市建設(shè)的關(guān)系不緊密，經(jīng)濟和社會效益未得到充分發(fā)揮，尤其對于公共服務(wù)、市政基礎(chǔ)設(shè)施布局研究不夠，建設(shè)嚴重不足，如綜合管溝建設(shè)只有在新城區(qū)局部地段實施；地下大型供水系統(tǒng)，地下大型能源供應(yīng)系統(tǒng)，地下大型排水及污水處理系統(tǒng)，地下生活垃圾的清除、處理和回收系統(tǒng)則更有待于進一步開發(fā)。

從地下空間布局形態(tài)來看，表現(xiàn)出點狀、零散、淺層的特征：地下空間地域分布呈現(xiàn)區(qū)域聚集特征，主要分布在特區(qū)內(nèi)高層建筑以及地鐵一期沿線周邊區(qū)域，其中，福田區(qū)地下空間開發(fā)量占全市地下空間總開發(fā)量的54%，而寶安、龍崗、鹽田三區(qū)的總量還不足全市的10%；地下空間開發(fā)深度以淺層為主，利用深度以地下一層為主，大部分在地下-15米以上，局部地鐵線路達到次淺層深度（-30米），且相鄰地塊在地下空間的開發(fā)中缺乏聯(lián)系，開發(fā)深度相差大。這些現(xiàn)象造成了地下空間資源的極大浪費，也提高了今后大規(guī)模開發(fā)的成本。

4、規(guī)劃管理制度不健全

（1）法律體系不健全。首先，地下空間開發(fā)利用的相關(guān)民事立法、配套立法不全，地下空間的物權(quán)范圍、地下空間建設(shè)用地的審批，以及地下空間的房地產(chǎn)登記、地價核算、產(chǎn)權(quán)分割、工程建設(shè)管理等諸多問題尚未解決，在一定程度上影響了地下空間規(guī)劃的編制和實施。其次，在地下空間規(guī)劃和利用的專項立法方面，國家在《中華人民共和國城市規(guī)劃法》中規(guī)定了地下空間開發(fā)利用應(yīng)遵循的原則以及地下空間開發(fā)與人民防空和城市規(guī)劃的關(guān)系，但缺乏地下空間規(guī)劃的操作細則，如地下空間規(guī)劃的編制辦法和編制規(guī)則；深圳出臺了《深圳市地下空間開發(fā)利用暫行辦法》，但辦法內(nèi)容基本上屬于原則性規(guī)定，難以指導(dǎo)地下空間規(guī)劃和利用的具體工作。

（2）地下空間管理體制不健全。深圳地下空間開發(fā)利用涉及到城市建設(shè)、規(guī)劃國土、人防、消防、環(huán)保等多個部門。但是，由于沒有專門立法對各部門的職責作出明確規(guī)定，實踐中存在部門間職責不清、審批困難、溝通協(xié)調(diào)難等問題，大大制約了地下空間的開發(fā)利用，各個職能部門在進行項目建設(shè)的時候，往往自成體系，給地下空間的規(guī)劃和利用帶來一系列后遺癥。

（3）信息系統(tǒng)建設(shè)落后。地面的信息管理系統(tǒng)在深圳已經(jīng)比較成熟，如“一張圖”系統(tǒng)在城市規(guī)劃編制、規(guī)劃管理、建設(shè)項目審批管理過程中發(fā)揮了重要的信息支撐作用。相比而言，地下空間的信息建設(shè)和管理則顯得比較薄弱，主要體現(xiàn)在以下三個方面：一是深圳目前的地下空間規(guī)劃對地下空間資源的系統(tǒng)評估和空間及質(zhì)量的分類相對不足，由于地質(zhì)環(huán)境的隱蔽性與復(fù)雜多變性，地下空間規(guī)劃缺乏可靠的基礎(chǔ)；二是對于已有的地下空間工程包括市政管線、共同溝、地下軌道交通、地下建筑物等的信息管理一直相對落后；三是傳統(tǒng)的二維規(guī)劃技術(shù)難以描述地下復(fù)雜的地質(zhì)環(huán)境等三維空間信息，導(dǎo)致其難規(guī)劃、難開發(fā)、難恢復(fù)。薄弱的信息管理技術(shù)對地下空間的規(guī)劃編制、開發(fā)資源預(yù)測、規(guī)劃建設(shè)管理等方面形成了制約。

三、加強地下空間規(guī)劃的建議

1、完善地下空間規(guī)劃體系，與相關(guān)專項規(guī)劃綜合協(xié)調(diào)

完善地下空間的總體規(guī)劃和詳細規(guī)劃，同時將地下空間規(guī)劃納入法定規(guī)劃的實施路徑，實現(xiàn)與現(xiàn)有城市規(guī)劃制度的銜接。地下空間規(guī)劃要實現(xiàn)與現(xiàn)有城市規(guī)劃的銜接，地下空間建設(shè)專項規(guī)劃要與其他專項規(guī)劃如交通、市政、防災(zāi)、生態(tài)環(huán)境保護、歷史遺產(chǎn)保護、城市更新、土地整備專項規(guī)劃相協(xié)調(diào)，尤其注重加強地下空間規(guī)劃與城市更新規(guī)劃的協(xié)調(diào)，促進城市地上地下空間的有機結(jié)合，在實現(xiàn)城市更新目標的基礎(chǔ)上拓展更新后項目或區(qū)域的空間，逐步實現(xiàn)地下空間的開發(fā)利用。

2、完善地下空間專項規(guī)劃，地上地下協(xié)同發(fā)展、綜合利用

城市地下空間是城市上部空間的補充和延續(xù)，是城市發(fā)展不可或缺的一部分，應(yīng)當結(jié)合城市發(fā)展實踐的具體要求，加快完善和審批地下空間專項規(guī)劃，將地下空間建設(shè)納入城市統(tǒng)一規(guī)劃管理的軌道。

（1）協(xié)調(diào)地面規(guī)劃和現(xiàn)狀進行規(guī)劃。積極探索“地上問題、地下解決”的發(fā)展思路，將原先的“平面規(guī)劃”轉(zhuǎn)變?yōu)椤傲Ⅲw規(guī)劃”，指導(dǎo)城市的立體化開發(fā)，促進地面、地下空間協(xié)調(diào)發(fā)展，形成地面上下相貫通、有機聯(lián)系的空間體系，把地下空間建設(shè)作為縮小原特區(qū)內(nèi)外差距，實現(xiàn)特區(qū)一體化的重要杠桿。

（2）整合基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)需求進行規(guī)劃。把地下空間作為城市內(nèi)部不同區(qū)域城市功能健全完善的承載力量，將城市中一些功能交通運輸、公用服務(wù)、市政、防災(zāi)、能源、生產(chǎn)儲藏等適當引導(dǎo)進入地下空間，帶動深圳土地利用結(jié)構(gòu)及布局的轉(zhuǎn)變。根據(jù)目前的規(guī)劃，深圳規(guī)劃有16條軌道交通線路，總長約587公里，設(shè)站356座，換乘站62座。未來10至20年是深圳軌道交通集中大規(guī)模建設(shè)期，深圳地下空間規(guī)劃結(jié)合現(xiàn)有地下設(shè)施重點項目建設(shè)，將有序開發(fā)高質(zhì)量的地下空間。

（3）統(tǒng)籌規(guī)劃“地下城市”。國外一些經(jīng)濟發(fā)達城市如巴黎、東京、蒙特利爾等的地下空間開發(fā)正在逐步向“地下城市”發(fā)展，延續(xù)地面城市的大部分功能，有效緩解城市土地資源緊張、交通擁擠、環(huán)境惡化等一系列城市問題。深圳可充分借鑒國外的成熟經(jīng)驗，從兩個方面統(tǒng)籌推進。一是大面積、高密度規(guī)劃。應(yīng)進一步拓展現(xiàn)行點、線結(jié)合的地下空間規(guī)劃模式，全面考慮整個深圳在社會經(jīng)濟、自然資源、地質(zhì)環(huán)境、城市功能等各方面的情況，實施點、線、面結(jié)合的地下空間綜合規(guī)劃。二是大深度、分層次統(tǒng)籌規(guī)劃。應(yīng)根據(jù)城市不同發(fā)展時期對地下空間開發(fā)利用的需求，堅持“該深則深、能淺則淺；人貨分離，區(qū)別功能”的原則，運用立體規(guī)劃設(shè)計技術(shù)將開發(fā)的重點控制在地下不同的豎向?qū)哟危越鉀Q城市發(fā)展各個不同階段的需求，保證地下空間利用的充分性和完整性。

（4）規(guī)劃“留白”，杜絕“短視規(guī)劃”。目前，我國城市發(fā)展規(guī)劃中已有了“發(fā)展備用地”的概念，這也同樣適用于地下空間規(guī)劃。但由于地下空間存在復(fù)雜性和特殊性，在規(guī)劃中要遵循“分期、分區(qū)、分層”的建設(shè)思路，充分考慮后續(xù)利用的可操作性。在評估地下空間資源的基礎(chǔ)上，協(xié)調(diào)地下空間與土地利用、城市功能、城市發(fā)展時序的步調(diào)，預(yù)留地下空間深層發(fā)展的余地。

3、完善規(guī)劃管理制度

一是完善地下空間規(guī)劃的法律法規(guī)。明確地下空間規(guī)劃在城市總體規(guī)劃中的地位與作用，要做到民事立法具備、專項立法齊全、配套立法完善。民事立法方面，應(yīng)從民事基本法律制度上確定地下空間權(quán)法律制度，應(yīng)在《物權(quán)法》、《土地管理法》、《土地管理法實施辦法》等法律中對地下空間開發(fā)利用給予更加明確的規(guī)定；專項立法方面，應(yīng)完善國家、地方層面關(guān)于地下空間規(guī)劃和開發(fā)利用的專項法律和地下空間規(guī)劃編制的技術(shù)規(guī)范與標準，盡快制定《城市地下空間規(guī)劃編制辦法》、《城市地下空間規(guī)劃標準》等；配套立法方面，應(yīng)從財政、金融等方面對地下空間開發(fā)利用的建設(shè)費用融資制度、貸款制度等予以規(guī)范。此外，明確地下空間規(guī)劃和利用涉及到的各個部門和各個行業(yè)的管理責任，并設(shè)立綜合協(xié)調(diào)機構(gòu)，實施地下空間開發(fā)利用的統(tǒng)一管理。

4、充分利用先進規(guī)劃管理技術(shù)

運用3DGIS等科學(xué)有效的方法建立地下工程數(shù)字化信息系統(tǒng)并對其進行動態(tài)管理，將多源異構(gòu)數(shù)據(jù)進行GIS數(shù)據(jù)標準化，建立地形、地層地質(zhì)、地表建筑物、地下構(gòu)筑物三維模系統(tǒng)，實現(xiàn)地上、地下空間信息的二維編輯、三維表達分析，提供豐富的空間分析功能，集成結(jié)構(gòu)計算和設(shè)計模塊，為地下工程設(shè)計提供參考依據(jù)和決策支持，可輔助于地下空間規(guī)劃管理，并衍生出更有價值的信息。

【參考文獻】

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第3篇：國土空間規(guī)劃編制技術(shù)范文

在2013年12月中央城鎮(zhèn)化工作會議上強調(diào)，要建立一個統(tǒng)一的空間規(guī)劃體系，限定城市發(fā)展邊界，劃定城市生態(tài)紅線，一張藍圖干到底。2014年8月，國家發(fā)改委、國土部、環(huán)保部和住建部四部委聯(lián)合下發(fā)《關(guān)于開展市縣“多規(guī)合一”試點工作的通知》，提出在全國28個市縣開展“多規(guī)合一”試點。其目的一是解決各類規(guī)劃自成體系、內(nèi)容沖突、缺乏銜接協(xié)調(diào)等突出問題，保障旗縣規(guī)劃有效實施的迫切要求；二是強化政府空間管控能力，實現(xiàn)國土空間節(jié)約、高效、可持續(xù)利用的重要舉措；三是改革政府規(guī)劃體制，建立統(tǒng)一銜接、功能互補、相互協(xié)調(diào)的空間規(guī)劃體系的重要基礎(chǔ)。

內(nèi)蒙古雖然沒有被列入國家“多規(guī)合一”試點，但根據(jù)《主體功能區(qū)規(guī)劃》區(qū)域劃分，確定了準格爾旗、杭錦后旗和扎蘭屯市為我區(qū)“多規(guī)合一”試點工作旗縣。

一、“多規(guī)合一”工作對內(nèi)蒙古的意義更加重大

（一）有利于筑牢北疆生態(tài)安全屏障

盡管我區(qū)生態(tài)環(huán)境狀況取得明顯進展，實現(xiàn)了總體遏制、局部好轉(zhuǎn)，但生態(tài)環(huán)境依然十分脆弱，部分區(qū)域生態(tài)退化問題依然嚴重，實現(xiàn)構(gòu)筑北方生態(tài)安全屏障的目標還需付出艱巨的努力。加快推進空間規(guī)劃改革和“多規(guī)合一”工作，是我區(qū)貫徹落實五大理念，以生態(tài)保護優(yōu)先理念協(xié)調(diào)推進經(jīng)濟社會發(fā)展，筑牢生態(tài)安全屏障和打造北疆亮麗風景線等的重要支撐。推進“多規(guī)合一”，把生態(tài)底線的要求貫穿于“多規(guī)合一”的全過程，可以劃定生態(tài)紅線，形成統(tǒng)一的生態(tài)管控邊界，明確草原、森林、水源、耕地等自然資源的承載能力和容量，明確禁止開發(fā)、限制開發(fā)的具體內(nèi)容，進而細化各項指標，增強可視化程度，做到公開透明。推進“多規(guī)合一”是加快生態(tài)文明制度建設(shè)的具體路徑，也是運用技術(shù)手段進行監(jiān)管的法理依據(jù)。

（二）有利于提高政府管控能力

隨著新型城鎮(zhèn)化進程的推進，空間規(guī)劃體系不完善、空間規(guī)劃管控不力、生態(tài)系統(tǒng)侵占干擾、土地資源利用不集約、規(guī)劃交叉重復(fù)、布局沖突等問題日益突出。創(chuàng)新空間規(guī)化，通過“多規(guī)合一”頂層設(shè)計，協(xié)調(diào)和引導(dǎo)各種“規(guī)劃”的編制，建立統(tǒng)一銜接、功能互補、相互協(xié)調(diào)的空間體系，統(tǒng)籌生活、生產(chǎn)、生態(tài)空間布局，強化政府空間管理能力，調(diào)整建設(shè)用地規(guī)模，釋放存量土地潛力，突出集約用地、空間換地，實現(xiàn)資源集約節(jié)約利用，以空間結(jié)構(gòu)優(yōu)化來提升發(fā)展效益。通過建設(shè)“多規(guī)合一”大數(shù)據(jù)平臺，可以通過建立聯(lián)動機制，實現(xiàn)各相關(guān)部門信息共享，提高項目審批效率，從而大幅度提高政府管理能力。

（三）有利于各類規(guī)劃的協(xié)調(diào)銜接

由于規(guī)劃編制部門分治，國民經(jīng)濟和社會發(fā)展規(guī)劃、城鄉(xiāng)規(guī)劃、土地利用規(guī)劃、環(huán)境保護規(guī)劃以及其他各類規(guī)劃之間內(nèi)容重疊交叉甚至沖突和矛盾的現(xiàn)象較為突出，各個規(guī)劃自成體系、互不銜接，浪費了規(guī)劃資源，而且導(dǎo)致資源配置在空間上缺乏統(tǒng)籌和協(xié)調(diào)，使得項目審批必須互為前置、串聯(lián)審批，大大影響了行政審批效率，影響了項目落地。“多規(guī)合一”不是把各類規(guī)劃簡單地疊加整合集成在一張圖上，而是實現(xiàn)城市治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重大探索，是發(fā)展理念和行政審批方面的創(chuàng)新性改革，可以解決各類規(guī)劃自成體系、內(nèi)容沖突、缺乏銜接協(xié)調(diào)等突出問題，是改革政府規(guī)劃體制，建立統(tǒng)一銜接、功能互補、相互協(xié)調(diào)的空間規(guī)劃體系的重要基礎(chǔ)，實現(xiàn)“合一”后的規(guī)劃“可落地、可實施、可監(jiān)管”。

二、“多規(guī)合一”推進過程中存在的主要問題

自從2014年國家開展“多規(guī)合一”全國試點以來，形成了可供借鑒的成果經(jīng)驗，并已將“多規(guī)合一”工作向全省橫向及縱深層面推動，但內(nèi)蒙古此項工作總體較為滯后、進展較慢，尚未形成成熟的成果體系和經(jīng)驗?zāi)Ｊ剑嬖诘闹饕щy和問題如下：

（一）J識上存在誤區(qū)

一是階段性認識誤區(qū)。“多規(guī)合一”是我國深化改革、涉及空間規(guī)劃體制改革的重要內(nèi)容和必然趨勢，但在我區(qū)各盟市旗縣，包括自治區(qū)級相關(guān)部門，普遍認為此項工作只是階段性、國家層面及上級部門的事，與自身關(guān)系不大，認識和重視程度不夠。目前試點工作大多停留在規(guī)劃層面，深入程度不夠，基礎(chǔ)信息平臺建設(shè)、規(guī)劃差異調(diào)整、規(guī)劃管理體制改革、審批制度改革等由于客觀原因沒有實質(zhì)性進展。

二是重要性認識誤區(qū)。由于“多規(guī)合一”理論基礎(chǔ)知識在我國尚處于試點總結(jié)階段，我區(qū)大部分旗縣對要求的“一張藍圖干到底”缺乏準確深入的認識，對“多規(guī)合一”概念、理論、知識及技術(shù)體系等缺乏正確理解，更有甚者仍然認為是口頭形式上的一張宏觀大圖，存在認識理解偏差、錯誤等。

三是職能認識誤區(qū)。由于長期形成的“大一統(tǒng)”、“一刀切”的慣性思維，各部門依據(jù)各自職能權(quán)限制訂各自的規(guī)劃，在“多規(guī)合一”推進過程中，“一張藍圖”究竟該由發(fā)改委、住建部門、國土資源部門還是其他部門主導(dǎo)，沒有形成共識，各職能部門對此有不同的理解，存在認識上的誤區(qū)。

（二）領(lǐng)導(dǎo)組織力度不夠

目前，我區(qū)發(fā)改、住建部門均在推動“多規(guī)合一”，均有試點在推進，但從實際的工作進展來看，尚未形成當前及未來重點工作任務(wù)，且部門之間各有自己既定體系和工作要求，尚未形成領(lǐng)導(dǎo)組織和工作合力。

“多規(guī)合一”重心在于重構(gòu)空間管理體系，但現(xiàn)有體制機制“路徑依賴嚴重”，而非單純的“規(guī)劃”技術(shù)改良。由于“多規(guī)合一”工作任務(wù)涉及部門較多，而目前我國空間管理各部門分離，國家各有關(guān)部委對“多規(guī)合一”工作要求各不相同，我區(qū)沒有一個統(tǒng)一的領(lǐng)導(dǎo)機構(gòu)領(lǐng)導(dǎo)和推動全區(qū)“多規(guī)合一”工作的實施。各部門之間缺乏協(xié)調(diào)，存在管理空間交叉、實施分割、溝通不暢等“失衡”或“打架”現(xiàn)象，導(dǎo)致部門間銜接難度增大，改革思想難以統(tǒng)一、內(nèi)容難以確定、措施難以實施，改革創(chuàng)新難度大。

由于沒有統(tǒng)一的工作平臺和統(tǒng)一的領(lǐng)導(dǎo)、協(xié)調(diào)機構(gòu)，而“多規(guī)合一”工作任務(wù)又牽扯部門較多，導(dǎo)致推動“多規(guī)合一”工作關(guān)鍵的資料共享難度較大。“多規(guī)合一”項目所需各類龐大的基礎(chǔ)資料和數(shù)據(jù)、部分關(guān)鍵數(shù)據(jù)資料在不同部門掌握，且大部分數(shù)據(jù)為資料，如沒有得力的協(xié)調(diào)溝通機制保障，資料收集難度很大。

（三）規(guī)劃基礎(chǔ)工作薄弱

由于我區(qū)各地旗縣市城鄉(xiāng)、土地利用、生態(tài)環(huán)境、文物保護等各類規(guī)劃參差不齊，且編制較為粗糙，各類規(guī)劃期限、范圍、坐標系不盡相同，城鄉(xiāng)規(guī)劃與土地利用規(guī)劃的用地分類也不一致，規(guī)劃之間經(jīng)常“打架”，導(dǎo)致“多規(guī)合一”基礎(chǔ)協(xié)調(diào)統(tǒng)一難度加大，難以實現(xiàn)有效融合。如國民經(jīng)濟和社會發(fā)展規(guī)劃、城鄉(xiāng)總體規(guī)劃以及土地利用總體規(guī)劃這“三規(guī)”之間的法律依據(jù)、規(guī)劃期限、分類標準等均不盡相同。由于編制要求不一，標準缺乏銜接，甚至在同一平面上，規(guī)劃、國土基準點都不同。空間管控不一，造成土地利用布局差異顯著，最終導(dǎo)致規(guī)劃空間管控能力降低，大量建設(shè)用地指標不能直接使用，不利于存量用地盤活，而且由于缺乏統(tǒng)籌，影響生態(tài)安全，不利于生態(tài)用地保護。

“多規(guī)合一”關(guān)鍵在于“一張藍圖”，但發(fā)展總體規(guī)劃缺乏法律支撐，頂層管控缺乏硬約束。發(fā)展總體規(guī)劃雖繪制了“一張藍圖”，本可指引其它規(guī)劃的空間布局，但由于其法律地位缺失，編制審批缺乏依據(jù)，剛性不強，仍難以依法統(tǒng)領(lǐng)城鄉(xiāng)、土地、環(huán)境等剛性較強的空間規(guī)劃及其它重點專項規(guī)劃。

（四）工作保障有所不足

一是統(tǒng)一技術(shù)導(dǎo)則缺乏。自從2014年國家開展“多規(guī)合一”試點以來，已形成可供借鑒的成果經(jīng)驗，且國家也出臺了較為宏觀的指導(dǎo)要求，但需要各省制定技術(shù)導(dǎo)則。我區(qū)目前尚未形成成熟的《內(nèi)蒙古“多規(guī)合一”編制技術(shù)導(dǎo)則》，導(dǎo)致目前“多規(guī)合一”成果體系無統(tǒng)一標準，無本區(qū)導(dǎo)則依據(jù)。

二是R導(dǎo)際躒嗽輩蛔恪N儀各地旗縣市普遍存在“多規(guī)合一”理論基礎(chǔ)知識缺乏，相關(guān)主管部門缺少此領(lǐng)域?qū)I(yè)技術(shù)人員，導(dǎo)致各部門人員之間溝通存在困難，任務(wù)推進難度大。

三是項目經(jīng)費保障不足。“多規(guī)合一”涉及多部門、多專業(yè)體系、多技術(shù)領(lǐng)域，如生態(tài)、城規(guī)、土規(guī)、測繪、地理、經(jīng)濟、信息、軟件、計算等，因此項目團隊較大、任務(wù)較重、周期較長，所需項目經(jīng)費較多，各地旗縣市經(jīng)費有限，難以保障此項工作有效推進。

三、加快推進內(nèi)蒙古“多規(guī)合一”工作的建議

充分學(xué)習(xí)借鑒“多規(guī)合一”試點地區(qū)成果經(jīng)驗，結(jié)合內(nèi)蒙古實際，就下一步推進我區(qū)空間規(guī)劃和“多規(guī)合一”工作，建議如下：

（一）注重“多規(guī)合一”頂層設(shè)計

充分借鑒國內(nèi)其他省份經(jīng)驗做法，加強頂層設(shè)計，按照先總體、后專項，先上級、后下級的編制程序，逐步推動“多規(guī)合一”工作。建議將國民經(jīng)濟和社會發(fā)展規(guī)劃“定目標”、土地利用總體規(guī)劃“定指標”、城鄉(xiāng)總體規(guī)劃“定坐標”融為一體，創(chuàng)新“三統(tǒng)一、二協(xié)調(diào)、一平臺”（統(tǒng)一基礎(chǔ)數(shù)據(jù)、統(tǒng)一目標、統(tǒng)一標準，協(xié)調(diào)土地利用、協(xié)調(diào)空間管制，建立“三規(guī)”協(xié)調(diào)實施平臺）的編制技術(shù)路線，實現(xiàn)“一個城市一個空間，一個空間一個規(guī)劃”。

建議在我區(qū)主體功能區(qū)規(guī)劃的基礎(chǔ)上編制我區(qū)“多規(guī)合一”總體規(guī)劃，因為主體功能區(qū)規(guī)劃具有戰(zhàn)略性、基礎(chǔ)性特點，也決定了其能夠統(tǒng)籌空間總體布局的地位。由于現(xiàn)行主體功能區(qū)規(guī)劃主要是區(qū)域開發(fā)強度管理，還缺乏區(qū)域全覆蓋的、明晰的城鎮(zhèn)、農(nóng)業(yè)、生態(tài)等功能空間邊界管控，缺少市縣層面的規(guī)劃支撐，因此需要結(jié)合土地規(guī)劃、城鄉(xiāng)建設(shè)規(guī)劃等專項規(guī)劃對其加以完善。

要明確市區(qū)責任和部門分工，建立良好的協(xié)調(diào)制度，保障規(guī)劃、國土、發(fā)改、環(huán)保等職能部門的充分溝通與協(xié)調(diào)，確保不越位、不缺位、相互補位，保障“多規(guī)合一”成果質(zhì)量、規(guī)劃效果。

（二）注重“多規(guī)合一”標準研究，制定區(qū)級技術(shù)導(dǎo)則

加快研究制定《內(nèi)蒙古“多規(guī)合一”編制技術(shù)導(dǎo)則》，形成“多規(guī)合一”法定管理辦法，統(tǒng)一“多規(guī)合一”編制技術(shù)標準和規(guī)程，指導(dǎo)全區(qū)各地旗縣市“多規(guī)合一”工作推進。

（三）注重“多規(guī)合一”基礎(chǔ)研究，建立自治區(qū)級智庫研究支撐體系

“多規(guī)合一”涉及領(lǐng)域?qū)挕I(yè)廣、技術(shù)復(fù)雜，要加大這一領(lǐng)域的基礎(chǔ)研究，建議成立“多規(guī)合一”研究中心，聯(lián)合自治區(qū)相關(guān)專業(yè)研究部門和區(qū)內(nèi)外專業(yè)研究規(guī)劃機構(gòu)，為我區(qū)創(chuàng)新推進空間規(guī)劃改革和全力推進“多規(guī)合一”工作提供智力和研究支撐。

（四）強化“多規(guī)合一”協(xié)調(diào)機制

建議成立由政府主要領(lǐng)導(dǎo)主持、有關(guān)部門主要負責人為成員的“多規(guī)合一”推進工作領(lǐng)導(dǎo)小組，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)“多規(guī)合一”工作，形成強有力的組織保障體系和機制，日常辦事機構(gòu)可設(shè)在編制總體規(guī)劃的牽頭單位。

在“多規(guī)合一”推進工作領(lǐng)導(dǎo)小組的統(tǒng)籌領(lǐng)導(dǎo)下，建立全區(qū)統(tǒng)一的“多規(guī)合一”數(shù)據(jù)信息管理平臺，逐步將各旗縣市“多規(guī)合一”數(shù)據(jù)庫納入全區(qū)平臺體系，同時為各旗縣市提供平臺技術(shù)支持，減少重復(fù)開發(fā)，節(jié)約高效利用資源。

在試點總結(jié)、示范推廣基礎(chǔ)上，研究制定全區(qū)“多規(guī)合一”推進實施方案，從點到面，從局部到全域，將“多規(guī)合一”工作任務(wù)落到實處。

（五）加強“多規(guī)合一”保障機制

一是注重經(jīng)費保障，建議設(shè)立“多規(guī)合一”專項資金，自治區(qū)級補助、旗縣級配套，提高補助額度，解決項目資金財政缺口，同時調(diào)動旗縣推動“多規(guī)合一”工作的積極性。

第4篇：國土空間規(guī)劃編制技術(shù)范文

關(guān)鍵詞： 城市規(guī)劃； 發(fā)展；建議

一、前言

城市規(guī)劃工作有很強的整體性和綜合性，和其他領(lǐng)域的改革一樣，城市規(guī)劃的改革是一個艱巨的系統(tǒng)工程。改進和完善我國的城市規(guī)劃制度，逐步建立和形成適應(yīng)市場經(jīng)濟要求的工作框架，需要在正確認識城市規(guī)劃作用和地位的前提下，運用綜合的手段，從經(jīng)濟、法制、 行政、技術(shù)等多個方面入手，并從理論和實踐兩個方面積極嘗試，不斷探索。

二、 對城市規(guī)劃作用的思考與認識

在我國城市規(guī)劃制度創(chuàng)新過程中，這一問題之所以顯得更為重要、 更為迫切，原因在于，觀念的創(chuàng)新是制度創(chuàng)新的靈魂，城市規(guī)劃工作能否在不斷變化的社會政治環(huán)境中有一個正確的定位，規(guī)劃觀念的轉(zhuǎn)變以及規(guī)劃制度的創(chuàng)新能否保持一個正確的方向，這與我們對城市規(guī)劃作用的認識有著非常密切的聯(lián)系。對城市規(guī)劃作用的正確認識首先必須在城市規(guī)劃界建立起來，只有這樣，才能為城市規(guī)劃制度創(chuàng)新奠定思想基礎(chǔ)。

2.1城市規(guī)劃對國家發(fā)展的作用

在國民經(jīng)濟和社會發(fā)展中，城市占據(jù)著主導(dǎo)的地位。在快速城市化的大背景下，在科學(xué)合理的城市規(guī)劃的指導(dǎo)下，我國城市將迎來史無前例的大發(fā)展時期，并將推動國家的經(jīng)濟結(jié)構(gòu)、 社會結(jié)構(gòu)和空間結(jié)構(gòu)發(fā)生深刻的變化。

城市規(guī)劃是國家對城市發(fā)展實行宏觀調(diào)控的重要依據(jù)和基本手段，是國家調(diào)節(jié)城市和區(qū)域經(jīng)濟的一種直接或者間接的工具。在市場經(jīng)濟下，基于對可能的“市場失效”的認識和預(yù)設(shè)，國家從全社會的整體利益出發(fā)，可以通過城市規(guī)劃對土地使用的管理來干預(yù)土地市場的運作。城市規(guī)劃在調(diào)控土地使用和空間資源配置的過程中，體現(xiàn)了國家和政府干預(yù)和調(diào)整宏觀經(jīng)濟發(fā)展的意志，因此城市規(guī)劃本身可以說是一種具有經(jīng)濟意義的活動，可以成為宏觀經(jīng)濟的調(diào)節(jié)手段之一。當然，城市規(guī)劃對經(jīng)濟關(guān)系所起的作用是調(diào)節(jié)，而不是修正和變革，其發(fā)揮作用的空間是限定在特定的社會經(jīng)濟和政治框架之中的。

2.2城市規(guī)劃對城市發(fā)展的作用

城市規(guī)劃體現(xiàn)了城市的整體利益和公共利益。在城市發(fā)展中，城市規(guī)劃的作用首先表現(xiàn)為對城市各種功能安排、各個利益集團需求的綜合平衡作用。

在城市的層面上，作為城市發(fā)展的指引和 “藍圖” ，城市規(guī)劃要確定城市在一定時期內(nèi)的發(fā)展目標、發(fā)展方向、發(fā)展戰(zhàn)略以及空間架構(gòu)，因而對城市的整體水平和綜合競爭力以及可持續(xù)發(fā)展能力的提升，都是極為重要、不可缺少的。同時，城市規(guī)劃是編制―實施的連續(xù)統(tǒng)一體，規(guī)劃編制的文件是建設(shè)管理的依據(jù)，建設(shè)管理是實施規(guī)劃的主要手段和途徑，通過對具體建設(shè)項目在選址和建設(shè)過程中重要環(huán)節(jié)的管理，達到控制和引導(dǎo)城市發(fā)展的目標。在城市建設(shè)和實施管理層面，城市規(guī)劃對土地使用施加的作用，可以分為四種類型：

(1)控制作用：這個作用是城市規(guī)劃建設(shè)管理的主要特征和在社會中形成已久的認知，也是現(xiàn)代城市規(guī)劃最初的作用。在開發(fā)管制實踐中，規(guī)劃管理工作對控制作用的體現(xiàn)是主要的。關(guān)注如何能夠加強控制，這實質(zhì)上反映出對城市規(guī)劃社會作用的基本理解。

(2)引導(dǎo)作用：對有益于改善城市物質(zhì)環(huán)境、有益于形成城市空間秩序的行為給予激勵，從而能夠更加明確地引導(dǎo)城市建設(shè)的方向。引導(dǎo)作用反映了城市規(guī)劃較為靈活的管理機制，在不損害原則的前提下，激勵措施可以加強規(guī)劃的引導(dǎo)作用，對城市規(guī)劃的控制效應(yīng)起到積極的補充作用。

(3)整合作用：城市規(guī)劃以城市的整體利益和公共利益為準則，對城市土地使用中存在的矛盾進行調(diào)節(jié)，其實質(zhì)是對沖突各方利益的平衡。城市規(guī)劃所具有的綜合作用是建立在自身沒有直接開發(fā)建設(shè)利益的基礎(chǔ)之上的，因此，需要通過城市規(guī)劃對土地和空間資源的分配做出判斷，使得沖突各方的土地使用活動能夠有效納入到共同接受的規(guī)則中來。由此而言，城市規(guī)劃在價值觀和角色定位上超然于利益沖突的各方，是有效發(fā)揮城市規(guī)劃整合作用的基本前提。

(4)保障作用：對于關(guān)系到公共物品、 低收入者住房以及那些在社會價值和目標方面有特別意義的土地使用活動，給予土地和空間資源分配方面的優(yōu)先考慮，通過城市規(guī)劃的途徑對空間資源進行有效的再分配，促進社會分配的公平。保障作用實際體現(xiàn)了政府在社會發(fā)展中的作用，是一個社會財富再分配的過程，目的是使城市發(fā)展能夠兼顧到各種利益。 所以說，城市規(guī)劃是一種重要的公共政策，不僅要體現(xiàn)政府政策具有的效率，而且要盡可能兼顧和體現(xiàn)政策的公平性。城市規(guī)劃正是通過控制、引導(dǎo)、整合、保障這四種作用，才使得城市土地使用活動能夠既有效率，同時又體現(xiàn)公平，能夠符合城市規(guī)劃所確定的目標。通過城市規(guī)劃的管理，可以調(diào)節(jié)各種土地使用活動中的利益沖突，使得土地使用活動的各個主體間的相互作用能夠物化為城市空間系統(tǒng)的結(jié)構(gòu)和形態(tài)，這構(gòu)成了城市規(guī)劃作用發(fā)揮的基本邏輯路線。

2.3 城市規(guī)劃有效作用的標準

城市規(guī)劃是否正確體現(xiàn)國家整體發(fā)展的利益，是否能夠服務(wù)于城市的整體利益和公共利益，是衡量城市規(guī)劃作用有效性的重要標準。在實際工作中，許多城市的政府將發(fā)展經(jīng)濟作為根本的目標，城市規(guī)劃部門的工作也在圍繞這個目標開展，為了吸引投資，往往不僅簡化城市規(guī)劃審批的程序，同時也在放松規(guī)劃條件，強調(diào)市場的效率，忽視了對城市整體利益和公共利益的考慮，造成公眾對規(guī)劃工作和政府工作公正性的懷疑。因此，有必要明確的是，城市規(guī)劃作為一種政府行為，在市場經(jīng)濟環(huán)境下不僅要考慮對城市經(jīng)濟增長的促進作用，更要有綜合的觀念，在社會、經(jīng)濟、政治、環(huán)境效益方面全面權(quán)衡，保障城市的可持續(xù)發(fā)展能力。

在看待城市規(guī)劃作用是否有效的問題上，要建立起一個較為完整科學(xué)的認識，避免由局部工作中的得失來判定整體上的作用;此外，從根本上來說，體制問題對城市規(guī)劃地位作用的影響是非常顯著的。

2.4城市規(guī)劃作用的有限性

城市規(guī)劃實質(zhì)上是城市發(fā)展過程中控制目標偏離的一種作用機制，其技術(shù)核心是控制城市土地使用及其變化，以此來調(diào)整或建立城市空間系統(tǒng)的秩序，使之符合社會的利益選擇和價值導(dǎo)向。應(yīng)當看到，城市規(guī)劃只是整個社會發(fā)展計劃中的一部分，它有自己的作用對象和活動范圍，即主要針對的是土地使用的管理，所以城市發(fā)展的某種結(jié)果無論理想與否，都不應(yīng)當是城市規(guī)劃所能決定的，城市規(guī)劃的作用會表現(xiàn)出一定的有限性，以城市發(fā)展中出現(xiàn)的負面問題來判定城市規(guī)劃的失敗是不妥當?shù)模J清這一點非常重要。對城市規(guī)劃的作用既不能低估，也不能過分夸大，而應(yīng)當有一個客觀的認識。

在規(guī)劃實務(wù)界，對規(guī)劃的認識也是有一定局限性的。在實際工作中，通常將城市規(guī)劃作用形象地比作 “龍頭” ，這只是表明了在建設(shè)決策和實施過程中城市規(guī)劃所處的位置是一個統(tǒng)率和綜合的環(huán)節(jié)，而在一定程度上影響著城市規(guī)劃，兩者之間存在著一種相互作用的關(guān)系，城市規(guī)劃作用的發(fā)揮是建立在合乎整個社會、 經(jīng)濟、政治發(fā)展規(guī)律，并且正確把握和順應(yīng)這些規(guī)律的基礎(chǔ)之上。

因此，城市規(guī)劃界對于城市規(guī)劃作用應(yīng)當有一個客觀的認識和理解，要澄清現(xiàn)今很多的模糊認識，防止各種夸大其辭的做法，太高的目標以及不嚴格的表達會造成認識混亂和集體的失落感; 但同時又要在體制中積極地爭取合理的位置和權(quán)限，以更有效地發(fā)揮自身的作用。

總的來說，雖然城市規(guī)劃的作用是有一定限度的，但是城市規(guī)劃對現(xiàn)實問題的關(guān)注并不排斥它所具有的理想性，它貫穿了城市社會實踐的不同層次，在社會行動的過程中，從思想層面到實施層面都有一套機制來保障其基本思想、原則得到貫徹。

三、推進我國城市規(guī)劃制度創(chuàng)新的若干建議

3.1 明確認識，充分發(fā)揮城市規(guī)劃的綜合協(xié)調(diào)和宏觀調(diào)控能力

隨著國民經(jīng)濟持續(xù)穩(wěn)定的發(fā)展和改革的進一步深化，隨著區(qū)域統(tǒng)籌、 城鄉(xiāng)統(tǒng)籌等宏觀政策的進一步落實和引導(dǎo)，今后一段時間將是我國城市發(fā)展的關(guān)鍵時期，對我國國民經(jīng)濟和社會發(fā)展關(guān)系重大，將會直接影響和決定我國城市的整體水平和綜合競爭能力。在科學(xué)發(fā)展觀的框架指導(dǎo)下，高質(zhì)量地實現(xiàn)建設(shè)目標，改善城鎮(zhèn)環(huán)境質(zhì)量，同時有效地保護耕地，促進社會和經(jīng)濟的可持續(xù)發(fā)展，是擺在城市規(guī)劃工作者面前的任務(wù)。在這一過程中，城市規(guī)劃的地位和作用將日益突出，必須重新正確認識; 應(yīng)當借鑒和學(xué)習(xí)傳統(tǒng)市場經(jīng)濟國家將城市規(guī)劃作為政府重要調(diào)控手段的成功經(jīng)驗和有益做法，使城市規(guī)劃真正成為國家對城市發(fā)展實行宏觀調(diào)控的重要依據(jù)和基本手段。

此外，城市規(guī)劃工作直接關(guān)系到經(jīng)濟社會的可持續(xù)發(fā)展問題，健全的城市規(guī)劃制度不僅可以實現(xiàn)對資源的保護，而且可以促進資源并不意味著城市規(guī)劃在城市發(fā)展中能夠起到?jīng)Q定性的作用，因為城市規(guī)劃所直接作用的城市的各種要素，其發(fā)展演變并不都是城市規(guī)劃所能直接決定的。城市規(guī)劃為城市發(fā)展提供了空間的政策框架，使城市功能在空間上的擴展更加有序，而這種秩序的設(shè)定卻是由城市發(fā)展過程內(nèi)在的社會、 經(jīng)濟、政治的機制支配的。事實上，城市發(fā)展又的增值，維護資源的永續(xù)利用，保障資源利用收益的公平分配。因此，城市規(guī)劃問題絲毫不亞于土地和環(huán)境問題，必須把城市規(guī)劃工作提高到與土地、 環(huán)境問題相當?shù)牡匚粊碚J識。

3.2 轉(zhuǎn)變觀念，確立城市規(guī)劃工作的指導(dǎo)思想和整體思路

在城市化進入加速發(fā)展的階段，我國城市的發(fā)展面臨著前所未有的復(fù)雜性，現(xiàn)階段既是黃金機遇期，同時又是矛盾多發(fā)期。 城市的發(fā)展與經(jīng)濟社會環(huán)境的關(guān)聯(lián)日益密切，城市化的推進將直接導(dǎo)致城市乃至國家的經(jīng)濟結(jié)構(gòu)、 社會結(jié)構(gòu)和空間結(jié)構(gòu)發(fā)生深刻的變化。在這一背景和趨勢下，必須積極、 主動地推動城市規(guī)劃的制度創(chuàng)新。在整個規(guī)劃工作的指導(dǎo)思想和發(fā)展思路上，必須跳出傳統(tǒng)的思維和認識框架，轉(zhuǎn)變觀念，避免把城市規(guī)劃簡單地等同于城市建設(shè);必須認識到城市規(guī)劃不同于工程設(shè)計，不能認為規(guī)劃編制完成之后 “按藍圖實施” 就行;必須跳出工程技術(shù)或建筑學(xué)的狹隘思路的局限，自覺接受法律、 行政、 經(jīng)濟、 社會等知識的交叉滲透。在實踐中，要努力轉(zhuǎn)變城市規(guī)劃工作的思路和觀念，改變 “重編制輕管理、 重技術(shù)輕政策、 重行政輕法制、 重建設(shè)問題輕土地問題”的傳統(tǒng)思維定勢，重視規(guī)劃的實施管理問題，重視規(guī)劃的公共政策屬性，重視土地的調(diào)控問題。

3.3 盡快建立和完善我國的地域空間規(guī)劃體系

作為城市規(guī)劃制度創(chuàng)新的一個根本性目標，從實施可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略的角度出發(fā)，必須盡快建立和完善以國土規(guī)劃、 區(qū)域規(guī)劃和城市規(guī)劃為中心的地域空間規(guī)劃體系，加大中央政府宏觀規(guī)劃事權(quán)的控制力度，以切實加強整個地域空間規(guī)劃的綜合協(xié)調(diào)職能，加強國家對區(qū)域和城市在地域空間規(guī)劃方面的宏觀調(diào)控管理，確保國民經(jīng)濟和社會發(fā)展計劃(規(guī)劃)在空間地域上落到實處。

3.4 從改進和完善規(guī)劃編制體系入手，持續(xù)推動城市規(guī)劃制度的創(chuàng)新

我國城市規(guī)劃的制度創(chuàng)新是一項系統(tǒng)工程，其工作必然千頭萬緒，并要求綜合統(tǒng)籌地考慮問題。由于編制技術(shù)體系是城市規(guī)劃的核心制度，因此基于規(guī)劃實踐的實際要求，首先要加強和改進城鄉(xiāng)規(guī)劃的編制工作，從規(guī)劃編制體系入手，對城市規(guī)劃編制的層次類型、 階段劃分、 技術(shù)要點等內(nèi)容加以改進，按照城市規(guī)劃編制技術(shù)體系創(chuàng)新的基本思路，對各層次規(guī)劃的任務(wù)、 內(nèi)容等作出界定，即先從核心制度干起，推動整個城市規(guī)劃工作的變革，逐步建立起適應(yīng)市場經(jīng)濟要求、 與國際慣例接軌的城市規(guī)劃制度框架和體系。

城市規(guī)劃是政府管理城市、 指導(dǎo)城市發(fā)展和建設(shè)的基本手段，規(guī)劃編制目的是提供政府管理城市土地使用和建設(shè)活動的行政依據(jù)，規(guī)劃編制體系是政府實現(xiàn)發(fā)展目標和管治意圖的基本平臺，要實現(xiàn)城市規(guī)劃制度的創(chuàng)新和完善，前提是要建立適應(yīng)我國城市發(fā)展實際并符合市場經(jīng)濟要求的、 科學(xué)合理的空間規(guī)劃體系。因此應(yīng)當堅持以規(guī)劃編制體系的改進和完善為突破口，逐步有序、 持之以恒地推進城市規(guī)劃制度創(chuàng)新工作。

3.5 減少自由裁量權(quán)力，逐步推行和建立以通則審批控制為主導(dǎo)的開發(fā)管制制度

第5篇：國土空間規(guī)劃編制技術(shù)范文

關(guān)鍵詞 環(huán)境規(guī)劃；公共政策；執(zhí)行力；歷史時空坐標；適應(yīng)性

文／王偉

“十三五”是我國的社會經(jīng)濟轉(zhuǎn)型期，也是需要環(huán)境保護規(guī)劃著力解決重大問題的關(guān)鍵時期，需要我們在環(huán)境規(guī)劃理論和管理實踐上作出探索創(chuàng)新。本文立足新的歷史時空坐標，對實踐中我國環(huán)境規(guī)劃面臨的困境進行剖析，對環(huán)境規(guī)劃編制工作展開思考、提出建議。我國環(huán)境規(guī)劃的發(fā)展歷程回顧

我國環(huán)境規(guī)劃的發(fā)展歷程，如從1973年算起，至今40余年，環(huán)境規(guī)劃從無到有、從簡單到復(fù)雜、從局部進行到全面推廣，在這期間我國政府召開了七次全國環(huán)境保護會議，每次全國環(huán)境保護會議的精神都將環(huán)境規(guī)劃工作向前推進。現(xiàn)以全國環(huán)境保護會議劃分我國環(huán)境規(guī)劃的發(fā)展歷程，大體上可分為四個階段（見表1）

實踐中我國環(huán)境規(guī)劃面臨的弱效困境

環(huán)境規(guī)劃實踐是整個規(guī)劃工作中最重要的一環(huán)，是目標與現(xiàn)實之間的橋梁。以城鄉(xiāng)規(guī)劃和土地利用規(guī)劃為分析參照，當前我國環(huán)境規(guī)劃在制訂、實施和評估上的實踐存在以下弱效表現(xiàn)。

理論“創(chuàng)新”弱

當前采用的環(huán)境規(guī)劃理論大多系歐美發(fā)展的環(huán)境目標規(guī)劃法，通常是依據(jù)已有的模式，根據(jù)一系列數(shù)學(xué)化學(xué)公式編制出來的，給出的許多削減或建設(shè)項目目標很少考慮規(guī)劃的經(jīng)濟分析與多元利益人關(guān)系，導(dǎo)致規(guī)劃目標的可接受性和可操作性減弱。環(huán)境容量核算、環(huán)境經(jīng)濟核算等領(lǐng)垣的基礎(chǔ)研究長期未能取得突破性進展，尚未有類似諸如城鄉(xiāng)建設(shè)規(guī)劃中“容積率”、土地利用總體規(guī)劃中“耕地保有量”的核心環(huán)境規(guī)劃指標體系，制約了環(huán)境規(guī)劃的發(fā)展和深化。

數(shù)據(jù)“支撐”弱

編制一個科學(xué)合理的環(huán)境規(guī)劃對于環(huán)境信息數(shù)據(jù)的要求是很高的，目前環(huán)境統(tǒng)計的廣度和深度都不盡人意，制約了規(guī)劃的發(fā)展。在實際規(guī)翅工作中，經(jīng)常會面對水、大氣、土壤等環(huán)境資料不足和數(shù)據(jù)不準確的問題，使得城鄉(xiāng)環(huán)境系統(tǒng)變化規(guī)劃很難搞清楚，環(huán)境容量難以確定，這就對環(huán)境規(guī)劃很多具有重要作用的“指標”缺乏足夠的信服力和約束力。

資源“調(diào)配”弱

規(guī)劃的主要作用是調(diào)配資源。國民經(jīng)濟和社會發(fā)展規(guī)劃具有經(jīng)濟社會項目資源調(diào)配權(quán)，城鄉(xiāng)規(guī)劃、土地利用總體規(guī)劃主要配置土地這一可以轉(zhuǎn)化為“稀缺資產(chǎn)”的自然資源。這些年，這些規(guī)劃的強勢正是體現(xiàn)為對某種資源的支配力，環(huán)境規(guī)劃的弱勢根源在于其沒有可供規(guī)劃和調(diào)配的對象，為此常陷入“等、靠、要”的被動局面，缺乏人、財、物、信息的及時有效支持，嚴重制約著規(guī)劃編制與實施任務(wù)的完成。

空間“底盤”弱

在以構(gòu)建國家空間規(guī)劃體系為最終目標的“多規(guī)合一”工作中，通常認為空間規(guī)劃的“正規(guī)部隊”是城鄉(xiāng)規(guī)劃和土地利用規(guī)劃。兩者“異曲同工之處”在于：法律支撐完備、行政管制強力、組織體系龐大以及技術(shù)方法縝密。相比“兩規(guī)”的成熟度，環(huán)境規(guī)劃仍顯稚嫩，對空間的謀劃幾乎處于空白狀態(tài)，在實施中常羅列一些缺乏針對性的原則、標準，缺乏執(zhí)行力度特別是沒有可操作性的編制導(dǎo)則和約束性指標來控制城鄉(xiāng)發(fā)展建設(shè)行為。

體系“合力”弱

當前環(huán)境規(guī)劃體系一個很大缺陷是各類總體規(guī)劃、要素專項規(guī)劃、行動計劃數(shù)量過多、類型龐雜，缺乏有效銜接整合，造成了自身體系紊亂。這些直接影響了環(huán)保工作的推進實施，尤其是不同行政級別的環(huán)境規(guī)劃間環(huán)境職能、事權(quán)界定不清；地方政府在具體落實執(zhí)行時，要么不知所依，要么形成政策投機博弈；整個規(guī)劃體系難以形成合力，無法適應(yīng)快速發(fā)展的經(jīng)濟社會，也難談應(yīng)對復(fù)合型、交叉性的生態(tài)環(huán)境問題。

法律“保障”弱

想讓環(huán)境規(guī)劃擺脫“墻上掛掛”，深入落實到實踐中去，就必須對規(guī)劃的編制報批、實施和檢查等各個環(huán)節(jié)都進行細致的研究，并做出明確的法律規(guī)定。雖然新《環(huán)境保護法》明確了環(huán)境規(guī)劃的法律地位，但仍未將環(huán)境規(guī)劃真正納入法制化的軌道，具體實施過程中相關(guān)管理部門的職權(quán)內(nèi)容和范圍的設(shè)定、各個環(huán)節(jié)中所必須遵守的程序規(guī)定以及相關(guān)的處罰規(guī)定缺乏實施細則。輕視過程控制，這是規(guī)劃編制與實施脫節(jié)、環(huán)境規(guī)劃流于表面的一個重要原因。

話語“地位”弱

從發(fā)揮的作用看，我國現(xiàn)行規(guī)劃大致可分為發(fā)展型與控制型兩類。現(xiàn)在環(huán)境規(guī)劃扮演的潛在角色仍是“經(jīng)濟約束型規(guī)劃”，無形中使環(huán)保部門成為“孤立部門”，由于環(huán)保部門得不到其他相關(guān)部門的有力支持，使環(huán)境規(guī)劃成為“孤立規(guī)劃”，難以與其他部門規(guī)劃之間建立有效的銜接。加之地方政府片面追求經(jīng)濟增長速度，突出土地利用規(guī)劃與城鄉(xiāng)規(guī)劃的指導(dǎo)作用，往往忽視生態(tài)環(huán)境影響因素，如此則更弱化了環(huán)境規(guī)劃對城市發(fā)展規(guī)模的控制作用，使環(huán)境保護失去了原本應(yīng)作為綜合部門的作用與地位，這也是導(dǎo)致環(huán)境規(guī)劃成為“孤立體系”，不能有效付諸實施，環(huán)境保護工作徘徊不前的重要原因。執(zhí)行力與適應(yīng)性導(dǎo)向下我國環(huán)境規(guī)劃提升路徑

針對執(zhí)行力與適應(yīng)性導(dǎo)向下的我國環(huán)境規(guī)劃存在不足，從轉(zhuǎn)型、統(tǒng)籌和差別化三個方面提出提升路徑建議，以期對“十三五”環(huán)境保護規(guī)劃編制與實施的有所助益。

理念與定位轉(zhuǎn)型

理念轉(zhuǎn)型。環(huán)境規(guī)劃是解決環(huán)境污染問題的綱領(lǐng)性文件，對環(huán)境保護工作具有重要的指導(dǎo)作用。環(huán)保理念的成熟與否，不僅直接影響觀察、分析、判斷事物運動變化發(fā)展的立場和觀點，還影響著領(lǐng)導(dǎo)決策的科學(xué)性和正確性。基于“生態(tài)文明”下的環(huán)境規(guī)劃編制，必須在體現(xiàn)規(guī)劃的“前瞻性、綜合性、導(dǎo)向性”特點的同時，將對環(huán)境資源的剛性管控和規(guī)劃的“剛?cè)岵毕嘟Y(jié)合，塑立“統(tǒng)籌規(guī)劃、動態(tài)維護、實時平衡、長效評估”的規(guī)劃方法，通過研究環(huán)境資源約束下我國經(jīng)濟發(fā)展的瓶頸和制約，促進經(jīng)濟社會與資源環(huán)境的協(xié)調(diào)發(fā)展。

定位轉(zhuǎn)型。在國家整個規(guī)劃體系中，環(huán)境規(guī)劃從無到有，從簡單到復(fù)雜，從局部進行到全面開展，背后實質(zhì)反映出的是環(huán)境規(guī)劃從缺位、弱位、失位，回歸到“本位”。環(huán)境規(guī)劃是實現(xiàn)人與自然和諧、經(jīng)濟發(fā)展和環(huán)境保護并重、環(huán)境部門與其他部門協(xié)調(diào)以及利益相關(guān)方的利益均衡的重要工具。在中央當前推進“多規(guī)合一”建設(shè)國家空間規(guī)劃體系的進程中，環(huán)境規(guī)劃作為環(huán)境安全底線的守衛(wèi)者和環(huán)境宜居高線的營造者，應(yīng)轉(zhuǎn)變其部門規(guī)劃、五年規(guī)劃中專項規(guī)劃的傳統(tǒng)定位，上升為體現(xiàn)國家意志的指導(dǎo)性與約束性規(guī)劃，即國家規(guī)劃。最終目標是通過在國家規(guī)劃體系中定位的轉(zhuǎn)型提升，為將來處理環(huán)保規(guī)劃與各級各類規(guī)劃之間的效力關(guān)系設(shè)置規(guī)則，雖不是說環(huán)境規(guī)劃一定高于其他規(guī)劃，但也非常強調(diào)環(huán)境規(guī)劃對于其他規(guī)劃具有指導(dǎo)作用，任何非環(huán)境規(guī)劃的實施都必須與環(huán)境規(guī)劃相協(xié)調(diào)，不能夠突破環(huán)境規(guī)劃而絕對獨立。

規(guī)劃體系統(tǒng)籌

第一，對內(nèi)優(yōu)化體系形成合力。環(huán)境規(guī)劃應(yīng)該具備一定的層次結(jié)構(gòu)，而對層次的劃分，筆名建議在常規(guī)空間尺度及行政等級等劃分依據(jù)基礎(chǔ)上，增加對主體粒度的劃分考慮，構(gòu)建一個“全覆蓋、全要素、全過程、全關(guān)聯(lián)”等級分明、分階段完成的規(guī)劃序列集合。初步設(shè)想率先面向城市開展規(guī)劃體系建設(shè)，首先確立城市環(huán)境總體規(guī)劃，然后其上位規(guī)劃可增加區(qū)域規(guī)劃（如省、流域、城市群），重點是在其之下增加分區(qū)規(guī)劃，分區(qū)規(guī)劃之下可設(shè)置環(huán)境控制單元規(guī)劃；此舉重在控制，指導(dǎo)項目實施，重在具體操作，強調(diào)依法行政、提高效能，構(gòu)建出“區(qū)域規(guī)劃一城市環(huán)境總體規(guī)劃一分區(qū)規(guī)劃一控制單元規(guī)劃”的主干規(guī)劃體系。同時可根據(jù)具體需要，增加對產(chǎn)業(yè)園區(qū)、城鄉(xiāng)居民社區(qū)、重點企業(yè)的補充規(guī)劃。需要強調(diào)的是，盡快從規(guī)劃法規(guī)、行政和技術(shù)三個層面完善支持環(huán)境規(guī)劃體系構(gòu)建，通過規(guī)章、制度、條例、規(guī)范、標準、規(guī)程、導(dǎo)則等形式，明確各個規(guī)劃制定的范圍、內(nèi)容、程序，保證規(guī)劃的合理性、嚴肅性和操作性。

第二，對外確立環(huán)境部門話語權(quán)。環(huán)境規(guī)劃體系內(nèi)部的整合有助于環(huán)境規(guī)劃在整個國家規(guī)劃體系中進行合理的定位。2014年8月，國家發(fā)改委、國土部、環(huán)保部、住建部聯(lián)合下發(fā)了《關(guān)于開展市縣“多規(guī)合一”試點工作的通知》（發(fā)改規(guī)劃[2014]1971號）文件，全國28個市縣列入試點名單。新《環(huán)境保護法》第13條指出“環(huán)境規(guī)劃應(yīng)與主體功能區(qū)規(guī)劃、土地利用總體規(guī)劃和城鄉(xiāng)規(guī)劃等相銜接”。綜合來看，主體功能區(qū)規(guī)劃突出政策性作用，是我國國土空間開發(fā)的戰(zhàn)略性、基礎(chǔ)性和約束性規(guī)劃；土地利用規(guī)劃強調(diào)控制性作用，側(cè)重于對土地功能的劃分與用地指標的調(diào)配；城鄉(xiāng)規(guī)劃著重于統(tǒng)籌兼顧、綜合部署，是協(xié)調(diào)城鄉(xiāng)空間布局、管控項目建設(shè)的基本依據(jù)；環(huán)境規(guī)劃目的在于生態(tài)功能區(qū)的劃分及環(huán)境影響評價的實施，強調(diào)約束性作用。在這樣一個規(guī)劃目標逐漸趨同的大背景之下，當前環(huán)境規(guī)劃應(yīng)加強與其他規(guī)劃在空間范圍、規(guī)劃內(nèi)容、管理事權(quán)、行政程序四個主要方面的融合協(xié)調(diào)。環(huán)境規(guī)劃應(yīng)注重以質(zhì)量標準、約束指標與空間紅線輸出為主要抓手，制定與環(huán)境相關(guān)的核心指標、標準、規(guī)范紅線，確立環(huán)保部（局）管控能力與話語權(quán)。

從理念到方案的差別化

作為一個幅員廣闊的大國，我國不同地域的自然地理、經(jīng)濟發(fā)展、社會人文等都有明顯的差異性，加之環(huán)境規(guī)劃本身的多因素、多層次、多目標性。雙重多樣性之下，從理念到方案的“因地、因時制宜”差別化，將大大有助于方案的操作實施，提升解決問題的精確性，提高環(huán)境規(guī)劃的能效。

第一，面向“主體”的差別化。首先是對“人民”主體的差別化。將人居環(huán)境、生活質(zhì)量納入常態(tài)化規(guī)劃管理，使其成為經(jīng)濟、社會、空間發(fā)展的前置條件，才能達到經(jīng)濟、社會、空間的可持續(xù)發(fā)展福利最大化。同時，要加強建立完善的信息公開與反饋機制、制度內(nèi)參與和制度外參與相結(jié)合的公眾（含NGO組織）參與方式，保障公眾知情權(quán)、參與權(quán)和監(jiān)督權(quán)。其次是對“企業(yè)”主體的差別化。面對處于不同行業(yè)的企業(yè)，如污染型或高科技型企業(yè)：面對不同投資性質(zhì)的企業(yè)，如國企、民企或外企；面向不同規(guī)模級別的企業(yè)，如大企業(yè)或小微企業(yè)；面向不同行政影響力的企業(yè)，如央企或地方企業(yè)，環(huán)境規(guī)劃都意味著更加精細化的制定與管理考量。最后是對“政府”主體的差別化。從中央到省市到鎮(zhèn)村，不同權(quán)力等級的上、下級部門擁有不同的權(quán)責，對環(huán)境規(guī)劃有不同的影響力，而即使在同一權(quán)力等級不同政府部門之間，也會對環(huán)境規(guī)劃的編制與實施產(chǎn)生不同影響。在傳統(tǒng)工程技術(shù)思維基礎(chǔ)上，強化環(huán)保人對“主體“利益關(guān)系、權(quán)利規(guī)則的意識提升與技能學(xué)習(xí)，這是最終構(gòu)建可實施環(huán)境規(guī)劃共識方案的基石。

第二，面向“時間”的差別化。首先是面向“發(fā)展階段”的差別化，不同經(jīng)濟社會發(fā)展階段、工業(yè)化與城鎮(zhèn)化發(fā)展階段對資源的消耗需求是不同的；其次是面向“產(chǎn)業(yè)周期”的差別化。處于夕陽產(chǎn)業(yè)階段的鋼鐵、水泥、化工等產(chǎn)業(yè)與處于朝陽產(chǎn)業(yè)階段的新興產(chǎn)業(yè)的污染排放量是有很大不同的；再次是面向“污染周期”的差別化，不同生產(chǎn)階段的污染排放周期，污染物的排放濃度、速度會有很大不同；最后是面向“自然節(jié)律”的差別化，不同季節(jié)，不同自然地理與氣象條件下，環(huán)境對污染的容納與消解度不同。

第三，面向“空間”的差別化。環(huán)境規(guī)劃的功能或最大效用，是通過對人類自身活動和環(huán)境在時間、空間上進行合理安排，以期達到最大的經(jīng)濟效益、社會效益和環(huán)境效益。今后，環(huán)境規(guī)劃應(yīng)盡快完善對“空間”的認識與利用，建立高效、精準和可持續(xù)的空間數(shù)據(jù)庫平臺，分析當前資源環(huán)境特征，探討資源環(huán)境與社會經(jīng)濟結(jié)構(gòu)、布局之間的相互關(guān)系，通過解析中國經(jīng)濟發(fā)展所呈現(xiàn)的特殊環(huán)境問題，對經(jīng)濟社會活動進行布局，統(tǒng)籌各相關(guān)部門在環(huán)境管理中的職能作用，實現(xiàn)環(huán)境資源可持續(xù)利用的總體效果。注重對以下幾組空間關(guān)系的把握平衡：東、中、西不同區(qū)域，大、中、小城市，農(nóng)村、城鄉(xiāng)接合部的地域空間；城市人居環(huán)境中的平面空間與立體空間、存量空間與增量空間；自然空間與人工空間。通過識別不同區(qū)域環(huán)境功能、社會經(jīng)濟與環(huán)境區(qū)域分異特征，構(gòu)建綜合的環(huán)境功能分區(qū)，明確不同區(qū)域的環(huán)境功能定位，制定分區(qū)戰(zhàn)略，實施分區(qū)指導(dǎo)，進而細化不同環(huán)境品質(zhì)要求與警情風險等級控制單元。同時，通過環(huán)境空間解析，明確“水環(huán)境紅線”、“大氣環(huán)境紅線”、“生態(tài)環(huán)境紅線”、“風險防線”、“資源底線”、“排放上限”和“質(zhì)量基線”等紅線約束，突出環(huán)境保護要求的空間落地。

主要

參考文獻

[1]王金南，劉年磊，蔣洪強．新《環(huán)境保護法》下的環(huán)境規(guī)劃制度創(chuàng)新[J]環(huán)境保護．2014 (13)：10-13．

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第6篇：國土空間規(guī)劃編制技術(shù)范文

《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》的出臺具有里程碑式的重大意義。原有的城市規(guī)劃法施行的城鄉(xiāng)二元管理模式，回避了城市和鄉(xiāng)村在規(guī)劃中的關(guān)系，一定程度上限制了城市和鄉(xiāng)村的發(fā)展，也導(dǎo)致了當前城郊結(jié)合部和鄉(xiāng)村建設(shè)活動的混亂。在全球經(jīng)濟一體化發(fā)展、城鎮(zhèn)化進程加快的宏觀背景下，國家出臺了一系列宏觀政策環(huán)境，對城市建設(shè)和城市規(guī)劃產(chǎn)生了巨大影響。規(guī)劃發(fā)展正在打破原有的城鄉(xiāng)分割規(guī)劃模式，進入城鄉(xiāng)統(tǒng)籌規(guī)劃的新時代。如何適當調(diào)整規(guī)劃編制體系，更有效地指導(dǎo)城市、鄉(xiāng)村建設(shè)，成為規(guī)劃亟待解決的問題。

一、存在問題

目前規(guī)劃體系包括發(fā)改委制定的“社會經(jīng)濟發(fā)展規(guī)劃”、城鄉(xiāng)規(guī)劃行政管理部門制定的“城市規(guī)劃”、土地行政管理部門制定的“土地利用總體規(guī)劃”和其他行政部門制定的各類“專項規(guī)劃”四大類型。其中土地利用總體規(guī)劃、城市規(guī)劃以空間規(guī)劃為主，城市規(guī)劃分為總體規(guī)劃與詳細規(guī)劃兩個層次。

規(guī)劃實踐中，存在不同類型規(guī)劃難以銜接協(xié)調(diào)、規(guī)劃體系在城鄉(xiāng)空間上覆蓋不全面等諸多問題。

1.1不同類型規(guī)劃銜接不足

規(guī)劃體系與政府管理體制密切相關(guān)，不同部門承擔不同類型的規(guī)劃，客觀上造成了規(guī)劃體系協(xié)調(diào)的復(fù)雜性。例如，城市規(guī)劃和土地利用規(guī)劃由國土部門和規(guī)劃部門分別委托不同的設(shè)計單位進行編制。在行政上是同級的兩個部門，在規(guī)劃編制過程中分別接受其同行業(yè)上級行政部門的指導(dǎo)與監(jiān)督，均在自己的行政體系內(nèi)完成。《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》、《土地管理法》均要求城市規(guī)劃與土地利用總體規(guī)劃應(yīng)協(xié)調(diào)一致，但實踐中兩個編制部門缺乏應(yīng)有的有效溝通。城市規(guī)劃一般為20年，鄉(xiāng)鎮(zhèn)土地利用規(guī)劃一般為10-15年，規(guī)劃年限不一致，規(guī)劃內(nèi)容也難以協(xié)調(diào)和對比。如果土地利用總體規(guī)劃沒有規(guī)定到城市規(guī)劃年限的建設(shè)用地規(guī)模，就會導(dǎo)致在一定程度上失去了對城市用地規(guī)模的控制。

此外，各部門規(guī)劃的專項規(guī)劃在管理上相對獨立運作，很少將各自的保護和控制要求，落實到建設(shè)規(guī)劃管理依據(jù)的城市詳細規(guī)劃上，使得其規(guī)劃沒有空間上的支撐，城市規(guī)劃與建設(shè)喪失了整體性和統(tǒng)一性，且專項設(shè)施建設(shè)短期行為多、局部建設(shè)多，缺乏統(tǒng)籌配置，不利于城市基礎(chǔ)設(shè)施整體網(wǎng)絡(luò)的形成。

1.2規(guī)劃重城市輕農(nóng)村

目前規(guī)劃在區(qū)域空間上，重城市輕鄉(xiāng)村，沒有實現(xiàn)規(guī)劃管理全覆蓋，主要表現(xiàn)為城鄉(xiāng)分割。規(guī)劃編制管理以城市地區(qū)的國有土地為主，而廣大農(nóng)村地區(qū)，僅有社會經(jīng)濟發(fā)展規(guī)劃和土地利用總體規(guī)劃，而城市規(guī)劃尚處在起步階段，規(guī)劃對村鎮(zhèn)建設(shè)的指導(dǎo)作用遠遠沒有發(fā)揮，村鎮(zhèn)在相當程度上處于自發(fā)建設(shè)狀態(tài)，存在著資源的粗放利用，設(shè)施雷同，建設(shè)水平不高等問題，農(nóng)村人居環(huán)境惡化一直得不到改善。此外，城市總體規(guī)劃的主管部門一般為住房和城鄉(xiāng)建設(shè)廳規(guī)劃處，鄉(xiāng)鎮(zhèn)規(guī)劃的主管部門一般為住房和城鄉(xiāng)建設(shè)廳村鎮(zhèn)處，各種因素如編制時間的先后不同、審查專家的構(gòu)成差異等，都會最終造成兩個規(guī)劃編制內(nèi)容銜接上的差異和矛盾。

隨著城鎮(zhèn)化的不斷推進，城鄉(xiāng)關(guān)系的日益融合，村鎮(zhèn)建設(shè)中存在的問題也必然影響到城市建設(shè)。城市規(guī)劃中單純就城市論城市也制約了城市作為區(qū)域經(jīng)濟社會的發(fā)展極、輻射帶動區(qū)域發(fā)展的職能，最終也局限了城市的發(fā)展。

二、編制體系研究

傳統(tǒng)的規(guī)劃根據(jù)在空間上側(cè)重點不同，城市部分主要由城市總體規(guī)劃控制，土地利用規(guī)劃等專項規(guī)劃處于相對輔助的地位，規(guī)劃的重心是建設(shè)；非城市部分則由土地利用總體規(guī)劃控制，城市總體規(guī)劃和其他專項規(guī)劃處于相對輔助的地位。

過去開展的城鄉(xiāng)統(tǒng)籌規(guī)劃大致有以下兩種：一種是對于傳統(tǒng)的城鎮(zhèn)體系規(guī)劃的完善和補充，其變化在于把區(qū)域規(guī)劃、土地利用規(guī)劃的內(nèi)容加以融合，但沒有達到真正意義上的統(tǒng)一；另一種是以中心城區(qū)為核心開展的城鄉(xiāng)統(tǒng)籌規(guī)劃，其重點在中心城區(qū)和各級城鎮(zhèn)，對村莊居民點用地，重要的管治內(nèi)容研究太少，難以起到對村莊規(guī)劃建設(shè)的指導(dǎo)作用。規(guī)劃編制體系應(yīng)嘗試在法定編制規(guī)劃層次上找到合理的立足點，形成一個固定的規(guī)劃編制的標準模式，以實現(xiàn)城鄉(xiāng)空間整體性規(guī)劃的目標。

2.1建立區(qū)縣域為單元的規(guī)劃平臺

縣級城市是我國行政體系中的基本單元，也是城鄉(xiāng)空間體系與城鄉(xiāng)居民點體系的一個重要層次。黨的十七屆三中全會明確提出要建立促進城鄉(xiāng)經(jīng)濟社會發(fā)展一體化制度，要求以縣級為單元，統(tǒng)籌土地利用和城鄉(xiāng)規(guī)劃，合理安排區(qū)縣域城鎮(zhèn)建設(shè)、農(nóng)田保護、產(chǎn)業(yè)聚集、村落分布、生態(tài)涵養(yǎng)等空間布局。

要達到城鄉(xiāng)統(tǒng)籌，必須首先在規(guī)劃空間上實現(xiàn)城鄉(xiāng)全面覆蓋，市縣域空間范圍一般只有幾千甚至幾百km2的范圍，可以全面考慮區(qū)縣域范圍內(nèi)的農(nóng)村地域。以區(qū)縣域?qū)用嬉?guī)劃作為城鄉(xiāng)統(tǒng)籌規(guī)劃的最佳空間單元，以村鎮(zhèn)層面規(guī)劃作為城鄉(xiāng)統(tǒng)籌規(guī)劃的焦點，設(shè)立以城鄉(xiāng)總體規(guī)劃為核心的規(guī)劃編制體系。規(guī)劃內(nèi)容也能夠更加深入具體，兼具宏觀指導(dǎo)性和實際可操作性，以此來全面綜合協(xié)調(diào)市縣域范圍內(nèi)的城市與農(nóng)村的統(tǒng)籌發(fā)展，加強城鄉(xiāng)統(tǒng)籌向農(nóng)村地區(qū)的延伸。

2.2建立城鄉(xiāng)總體規(guī)劃為核心的編制體系

城鄉(xiāng)總體規(guī)劃是從各層次區(qū)域范圍內(nèi)引導(dǎo)和促進城鄉(xiāng)的合理發(fā)展和布局，重點是解決城鄉(xiāng)的發(fā)展方向、目標和結(jié)構(gòu)，是城鄉(xiāng)空間全覆蓋的規(guī)劃（包括農(nóng)業(yè)空間、生態(tài)空間)。規(guī)劃編制體系應(yīng)強調(diào)城鄉(xiāng)總體規(guī)劃在城市發(fā)展中的宏觀調(diào)控和綜合協(xié)調(diào)作用，突出政府社會管理和公共服務(wù)職能，整合三類規(guī)劃。

三類規(guī)劃整合是指國民經(jīng)濟與社會發(fā)展規(guī)劃、土地利用規(guī)劃和城鄉(xiāng)總體規(guī)劃三個規(guī)劃在內(nèi)容上的協(xié)調(diào)統(tǒng)一，即統(tǒng)一規(guī)劃目標、統(tǒng)一空間管制、統(tǒng)一空間數(shù)據(jù)。城鄉(xiāng)發(fā)展的內(nèi)在動力是社會經(jīng)濟的發(fā)展，規(guī)劃作為空間資源的宏觀調(diào)控手段，是為城鄉(xiāng)社會經(jīng)濟服務(wù)的，在城鄉(xiāng)總體規(guī)劃中，加強研究社會經(jīng)濟現(xiàn)代化指標對應(yīng)著何種城市建設(shè)水平、何種城市現(xiàn)代化標準，尤其是與目標相對應(yīng)的物質(zhì)空間建設(shè)水平及城市居民生活水平；建議城鄉(xiāng)總體規(guī)劃和土地利用總體規(guī)劃同步編制，城市規(guī)劃行政主觀部門和土地行政主觀部門相互協(xié)調(diào)、相互溝通，將編制期限規(guī)范化、制度化，并對需要銜接的內(nèi)容進行明確的規(guī)定，做到同步編制，互相銜接。

除這三個規(guī)劃外，城鄉(xiāng)總體規(guī)劃還要加強對其他部門規(guī)劃和專業(yè)、專項規(guī)劃的協(xié)調(diào)整合，提出專業(yè)、專項總體規(guī)劃編制的原則，將已編制完成的專業(yè)、專項規(guī)劃成果納入其中，與正在編制的專業(yè)、專項規(guī)劃保持銜接和協(xié)調(diào)。

編制城鄉(xiāng)總體規(guī)劃要實現(xiàn)的基本目標是解決城、鄉(xiāng)規(guī)劃兩張皮的問題和減少各部門各類城鄉(xiāng)規(guī)劃之間的矛盾，加強各類規(guī)劃之間的相互協(xié)調(diào)和銜接，實現(xiàn)各類規(guī)劃在內(nèi)容上的統(tǒng)一；最終目標應(yīng)是使城鄉(xiāng)總體規(guī)劃成為規(guī)劃區(qū)范圍內(nèi)所有城鄉(xiāng)規(guī)劃的總體規(guī)劃，使規(guī)劃真正成為城鄉(xiāng)建設(shè)和管理的依據(jù)和龍頭。

2.3建立規(guī)劃統(tǒng)籌委員會

城鄉(xiāng)總體規(guī)劃內(nèi)容涉及的部門較多，部門之間的協(xié)調(diào)較難，例如市政工程專項規(guī)劃如電力、電信工程規(guī)劃，其專業(yè)性極強，且規(guī)劃實施的主體并非城市規(guī)劃和建設(shè)部門，加之它們是垂直管理部門，所以總體規(guī)劃中耗費大量時間和精力編制的各專項規(guī)劃，除大型基礎(chǔ)設(shè)施布局外，往往被各專業(yè)部門束之高閣，成為無效勞動。

為加強可實施性，建立規(guī)劃統(tǒng)籌委員會，其主要功能是統(tǒng)籌各類規(guī)劃編制，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)各部門的專項規(guī)劃，城鄉(xiāng)總體規(guī)劃中的各項專項規(guī)劃應(yīng)簡化，重點在于確定各專項規(guī)劃的重大原則和技術(shù)政策，確定容量和大中型設(shè)施的布點和近遠期的銜接等，將較為具體的各專項規(guī)劃放到后續(xù)工作中完成。

第7篇：國土空間規(guī)劃編制技術(shù)范文

關(guān)鍵詞：豎向設(shè)計、豎向塑造、無障礙、開發(fā)模式、土方平衡

Abstract: the traditional vertical design key points of the vertical design is mainly is to meet the road traffic, site drainage, the building layout and maintenance, and improving the environment landscape comprehensive requirements, based on the land use planning on the basis of the vertical space design; And for special planning regions, such as the reclamation, the traditional vertical planning method is no longer apply new demand, but looking the other way, from the point of view of urban design, with the aid of vertical planning platform, model city of high quality material environment. This paper discusses the new vertical design guiding ideology, the vertical planning method, from strategy, principles and specific measures for its links such as fully discussed, so as to provide the vertical planning and design new thought.

Key words: the vertical design, vertical mold, barrier-free, development mode, turkmen balance

中圖分類號：TU984文獻標識碼：A 文章編號：

引言:

城市豎向規(guī)劃的重要目的，就是通過場地、道路及局部節(jié)點的豎向標高調(diào)整，使規(guī)劃地塊達到安全、適用、經(jīng)濟、美觀的目的，1999年建設(shè)部頒布行業(yè)標準《城市用地豎向規(guī)劃規(guī)范》（CJJ83-99）首次對城市用地豎向規(guī)劃內(nèi)容和基本要求作了規(guī)定，為城市用地豎向規(guī)劃的編制和研究提供了依據(jù)和規(guī)范作用。

由于我國目前仍處在高速發(fā)展及建設(shè)的時期，且地域遼闊，各地的自然環(huán)境、發(fā)展條件的巨大差異，各地在確定城市豎向規(guī)劃中采取的技術(shù)和方法也各不相同。城市在確定豎向規(guī)劃時必須先處理好與城市防洪治澇規(guī)劃的關(guān)系，也就是與城市水利的關(guān)系，其次是解決城市用地布局、景觀以及道路廣場的關(guān)系。本文通過深圳市前海合作區(qū)豎向規(guī)劃編制的具體實踐，剖析了傳統(tǒng)城市豎向規(guī)劃方法與實際項目的不適用性，提出特殊發(fā)展條件地域的城市豎向規(guī)劃的思路與方法。

一、 新情況下，傳統(tǒng)豎向設(shè)計方法的不適用性

1.1 傳統(tǒng)豎向設(shè)計的主要方法

城市豎向規(guī)劃一般包括現(xiàn)狀調(diào)研與分析、豎向規(guī)劃專題研究（主要是治澇關(guān)系、土石方平衡及經(jīng)濟性評價等）、豎向規(guī)劃原則及標準的選定、規(guī)劃成果等四個主要步驟（四個加重的框），其技術(shù)路線見圖1-1。

1.2 新的豎向訴求

本次研究以前海合作區(qū)為例，該區(qū)為填海區(qū)，目前正在進行場地平整，新批準的深圳市總體規(guī)劃將該區(qū)定位為城市中心區(qū)，由于該區(qū)定位較高，因此，豎向設(shè)計需要在滿足防洪排澇等安全要求的基礎(chǔ)之上，主要結(jié)合城市設(shè)計，從地形設(shè)計的角度，塑造規(guī)劃片區(qū)的特色地形，以支撐該片區(qū)的高標準建設(shè)要求。

1.3 傳統(tǒng)豎向設(shè)計方法的不適用性分析

主要從工作基礎(chǔ)、規(guī)劃原則、規(guī)劃內(nèi)容等主要的三個方面分析。

1.3.1工作基礎(chǔ)

傳統(tǒng)的豎向設(shè)計方法的工作基礎(chǔ)多是在現(xiàn)狀已經(jīng)形成的地形之上，進行調(diào)研分析、確定標準等分析之上，嚴格遵守豎向設(shè)計的基本原則進行方案設(shè)計；而新的條件下，沒有已形成的地形，所有的工作基礎(chǔ)只能以填海片區(qū)最終的地基處理后的設(shè)計標高為工作基礎(chǔ)，因此，傳統(tǒng)的豎向設(shè)計方法中的重要內(nèi)容——細致的現(xiàn)狀調(diào)研的方法，在新的規(guī)劃條件下已不適用，而必須將正在進行的填海工程納入豎向設(shè)計同時考慮，這樣才能保證豎向設(shè)計的科學(xué)合理與經(jīng)濟性，避免后期重復(fù)性工作。

1.3.2規(guī)劃原則

按照建設(shè)部頒布行業(yè)標準《城市用地豎向規(guī)劃規(guī)范》（CJJ83-99），提出城市用地堅向規(guī)劃應(yīng)遵循的主要原則為“安全、適用、經(jīng)濟、美觀”，不可否認，該原則十分有效地指導(dǎo)了豎向設(shè)計的方向；但是新的規(guī)劃定位對豎向設(shè)計提出了更高的要求，在滿足以上要求的基礎(chǔ)之上，還要高品質(zhì)的豎向空間環(huán)境塑造；因此，新的豎向設(shè)計不僅要滿足以上原則，更要從大的區(qū)域角度對規(guī)劃區(qū)進行審視。

1.3.3規(guī)劃內(nèi)容

新的規(guī)劃區(qū)內(nèi)部限制因素（地下道路、地鐵、車輛段等）及相關(guān)規(guī)劃很多，要求豎向規(guī)劃應(yīng)在對各主要限制要素進行梳理與分析的基礎(chǔ)之上進行工作，并對地下空間的豎向關(guān)系作出安排，并應(yīng)注重與各相關(guān)規(guī)劃進行互動與銜接；而傳統(tǒng)的豎向設(shè)計的內(nèi)容所包括的幾個大環(huán)節(jié)注重對地面的豎向安排，很少涉及地下及相關(guān)規(guī)劃的協(xié)調(diào)等內(nèi)容。因此傳統(tǒng)豎向規(guī)劃的內(nèi)容不能滿足新的豎向要求。

二、 新的豎向設(shè)計理念

2.1 由豎向規(guī)劃到豎向塑造的轉(zhuǎn)變

根據(jù)《城市規(guī)劃編制辦法》及《城市用地豎向規(guī)劃規(guī)范》的要求和實踐經(jīng)驗，一般豎向規(guī)劃主要是針對已有的現(xiàn)狀地形，通過安全適用、經(jīng)濟美觀的價值標準，保證豎向設(shè)計方案滿足防洪、排水、土方平衡等基本要求，著重從高程上解決好四個方面問題：其一是用地地形的利用與整治,使之適合地塊性質(zhì)和地塊劃分等平面布局的需要；其二是滿足城市道路、交通運輸要求,以利于交通組織；其三解決好地表排水,同時能滿足防洪排澇方面要求；其四,結(jié)合地形、地質(zhì)條件,因地制宜,為美化城市環(huán)境創(chuàng)造必要條件。

豎向塑造是以規(guī)劃地區(qū)的用地規(guī)劃目標為導(dǎo)向，在解決安全、排水、交通、土方等問題的基礎(chǔ)之上，重點從城市設(shè)計的維度考量豎向設(shè)計，使之更加有力支撐用地規(guī)劃的愿景，打造富有特色的豎向城市空間景觀。

2.2由土方小平衡到區(qū)域綜合協(xié)調(diào)的轉(zhuǎn)變

傳統(tǒng)的豎向規(guī)劃僅考慮在規(guī)劃區(qū)內(nèi)部的自身土方平衡，往往忽略了土方在大的區(qū)域背景下的協(xié)調(diào)考量，這種各自為政的土方平衡方式，在規(guī)劃區(qū)面積較小的情況下尚問題不大，如果規(guī)劃區(qū)面積較大，可能會產(chǎn)生較多的土方量，就應(yīng)該在更大的區(qū)域?qū)哟尉C合考慮土方的調(diào)配，做到科學(xué)、合理規(guī)劃。

2.3由規(guī)劃與實施相分離到緊密結(jié)合的轉(zhuǎn)變

與實施的相分離，是規(guī)劃的通病，許多看似優(yōu)秀的規(guī)劃都因為與實施的脫節(jié)而產(chǎn)生不了實際的價值，因此，實施的好壞又是評判規(guī)劃的重要標準，豎向規(guī)劃也不例外，應(yīng)該以實施為導(dǎo)向，通過實施的可行性反向檢驗規(guī)劃成果的優(yōu)劣，包括后期的投融資、建設(shè)時序、施工可能遇到的困難都應(yīng)該全面考慮，進而校核豎向規(guī)劃的可操作性。

三、 豎向塑造——以前海豎向設(shè)計為例

3.1前海深港合作區(qū)概況

3.1.1區(qū)域位置

前海粵港現(xiàn)代服務(wù)業(yè)合作區(qū)（以下簡稱“前海合作區(qū)”）位于珠江口東岸、南山半島西部，地處珠三角區(qū)域發(fā)展脊梁與沿海功能拓展帶的交匯點以及深圳東西發(fā)展主軸與西部發(fā)展軸的交匯點，擁有“海、陸、空、鐵”各種戰(zhàn)略通資源于一體的綜合性發(fā)展優(yōu)勢。

3.1.2區(qū)域范圍

由雙界河、月亮灣大道、媽灣大道和前海灣海堤岸線合圍而成的前海合作區(qū)范圍，總用地面積約15平方公里。（區(qū)域范圍示意圖見圖2-1）

3.2 豎向塑造目標及思路

3.2.1 目標

（1）建立前海合作區(qū)科學(xué)合理的豎向控制網(wǎng)絡(luò),明確前海合作區(qū)的最低的控制標高，確保區(qū)內(nèi)的防洪防潮安全。

（2）合理利用、系統(tǒng)統(tǒng)籌，科學(xué)調(diào)配前海合作區(qū)內(nèi)的土石方資源，盡可能平衡區(qū)內(nèi)土石方的量與填料類型。

（3）與相關(guān)規(guī)劃充分互動協(xié)調(diào)，滿足相關(guān)的要求的同時，塑造前海合作區(qū)特色的豎向風貌，提升城市景觀形象。

3.2.2整體思路

結(jié)合既有的工作基礎(chǔ)和我們掌握的當前開發(fā)建設(shè)面臨的問題及工作訴求，以現(xiàn)狀問題與規(guī)劃目標為雙導(dǎo)向，提煉出著眼于穩(wěn)定規(guī)劃并指導(dǎo)實施的規(guī)劃思路。

（1）點、線、面系統(tǒng)梳理規(guī)劃區(qū)豎向控制要素；

（2）以前海的空間規(guī)劃愿景為目標導(dǎo)向，塑造支撐空間規(guī)劃的、有特色的城市豎向空間。

（3）結(jié)合后續(xù)建設(shè)時序，提出主要矛盾及迫切問題（土石方統(tǒng)籌、重大基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等問題）的核心對策 。

3.2.3應(yīng)主要解決的問題

（1）土方調(diào)配

（2）規(guī)劃協(xié)調(diào)

（3）系統(tǒng)構(gòu)建

3.3 豎向設(shè)計方案

以上位規(guī)劃提出的主要分區(qū)成果為依據(jù)，以水廊道為界限將規(guī)劃區(qū)劃分為三個主要功能片區(qū)，針對不同分區(qū)的不同制約及有利條件，分別進行豎向規(guī)劃，而后協(xié)調(diào)接點豎向標高，最終形成各有特色又整體統(tǒng)一的豎向規(guī)劃方案。（如圖3—1、3—2）

四、 結(jié)語

豎向規(guī)劃是城市規(guī)劃中主要的專項規(guī)劃之一，與城市空間規(guī)劃可以比喻成“圖與底”的關(guān)系，是空間規(guī)劃得以順利落實的基礎(chǔ)保障，也是具有很多研究經(jīng)驗的規(guī)劃類型之一。但是任何經(jīng)驗套路都有一定的適用范圍，因此，在遇到與傳統(tǒng)方法的工作條件有種種變化前提下，一般的方法就不再適用于新的情況，必須要通過理念、思路、方法的創(chuàng)新來解決新的矛盾，本文在這個方向上做出了一部分嘗試，希望對不斷變化的城市建設(shè)工作有所幫助與啟發(fā)。

參考文獻:

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[2] 深圳市規(guī)劃和國土資源委員會，深圳市城市規(guī)劃設(shè)計研究院，《前海深港現(xiàn)代服務(wù)業(yè)合作區(qū)綜合規(guī)劃 》[R].深圳.2011

[3] 深圳市規(guī)劃和國土資源委員會，F(xiàn)O，《前海合作區(qū)城市設(shè)計》[R].深圳.2011

[4] 城市用地豎向規(guī)劃規(guī)范CJJ83-99[S]

[5] 李楠場地與建筑設(shè)計———豎向設(shè)計.工程建設(shè)與管理.2010.4

[6] 張瑞紅，淺談豎向設(shè)計與城市豎向規(guī)劃協(xié)調(diào). 河南建材.2009.10

第8篇：國土空間規(guī)劃編制技術(shù)范文

一、規(guī)劃要科學(xué)合理定位

(一)省級主體功能區(qū)規(guī)劃處于承上啟下的中堅地位

根據(jù)國家的統(tǒng)一部署，主體功能區(qū)規(guī)劃有兩個層面，一個是國家級，一個是省級，市縣不再劃分主體功能區(qū)，而是要落實上級層面對本市縣的主體功能定位，并在此基礎(chǔ)上對本市縣轄區(qū)進行具體的功能區(qū)劃分。國家級的主體功能區(qū)規(guī)劃主要把具有國家價值和國家意義的優(yōu)化、重點、限制和禁止開發(fā)區(qū)挑選出來，以縣級行政區(qū)為基本單元，不覆蓋全部國土。省級主體功能區(qū)規(guī)劃除對國家主體功能區(qū)規(guī)劃進行落實外，還要對國家主體功能區(qū)以外的國土空間進行規(guī)劃，對自然條件差異大的地區(qū)也可以鄉(xiāng)鎮(zhèn)為基本劃分單元，和國家主體功能區(qū)形成對接，最終使主體功能區(qū)的規(guī)劃覆蓋全部國土，同時要指導(dǎo)市縣進行具體的功能區(qū)劃分，在整個規(guī)劃體系中起到承上啟下的中堅作用。

(二)劃分理念既要貫徹國家精神。又要結(jié)合吉林實際進行創(chuàng)新

編制全省主體功能區(qū)規(guī)劃，是按照國家的部署和要求，根據(jù)資源環(huán)境承載能力、現(xiàn)有開發(fā)密度和發(fā)展?jié)摿Γy(tǒng)籌考慮未來全省人口布局、經(jīng)濟布局、國土利用和城鎮(zhèn)化格局，將省域內(nèi)全部國土空間劃分為優(yōu)化開發(fā)、重點開發(fā)、限制開發(fā)和禁止開發(fā)四類主體功能區(qū)。

主體功能區(qū)規(guī)劃是一項綜合性的空間規(guī)劃，它的編制是一項開創(chuàng)性的工作，涉及到國土評價、區(qū)域規(guī)劃、土地利用、城市群、生態(tài)環(huán)境、經(jīng)濟政策等很多領(lǐng)域的知識，必須通過多種途徑加強基礎(chǔ)研究，為科學(xué)編制規(guī)劃和實施奠定基礎(chǔ)、創(chuàng)造條件。要綜合利用國民經(jīng)濟和社會發(fā)展規(guī)劃、人口規(guī)劃、區(qū)域規(guī)劃、城鎮(zhèn)規(guī)劃、土地利用規(guī)劃、環(huán)境保護規(guī)劃等在空間開發(fā)和布局方面的現(xiàn)有成果，從本地自然條件和實際出發(fā)，結(jié)合汽車、石化、農(nóng)產(chǎn)品加工等支柱產(chǎn)業(yè)的布局和發(fā)展情況，使吉林省工業(yè)化、城鎮(zhèn)化進程更健康，中東西布局更合理；借鑒德國、日本等發(fā)達國家在國土空間開發(fā)領(lǐng)域的有益經(jīng)驗，消化、吸收并進行創(chuàng)新；加強與國內(nèi)各省區(qū)的交流和學(xué)習(xí)，揚長避短，深化對主體功能區(qū)理論和技術(shù)路線的研究：廣泛動員自然科學(xué)、社會科學(xué)等多學(xué)科力量，組成強有力的規(guī)劃編制隊伍，并加強規(guī)劃人員的培訓(xùn)工作，為做好規(guī)劃編制工作提供人才保障。

二、關(guān)于吉林省主體功能區(qū)規(guī)劃的初步考慮

進行主體功能區(qū)規(guī)劃，首先要處理好與主體功能區(qū)劃之間的關(guān)系。主體功能區(qū)劃是按一定標準劃分區(qū)域確定區(qū)域的主導(dǎo)功能，約束性較強，是主體功能區(qū)規(guī)劃的基礎(chǔ)和依據(jù)，一般沒有特定的年限，也沒有近遠期之分，具有相對的長期性；主體功能區(qū)規(guī)劃重在提出區(qū)域發(fā)展的方向、目標、措施及策略的全過程，有一定的導(dǎo)向性，同時強調(diào)適度的彈性，年限目標也相對比較明確。

(一)主體功能區(qū)規(guī)劃的思路

結(jié)合吉林省發(fā)展現(xiàn)狀和實際，劃分主體功能區(qū)應(yīng)該從區(qū)域發(fā)展的現(xiàn)狀和統(tǒng)籌發(fā)展的需要出發(fā)，綜合考慮發(fā)展?jié)摿Αh(huán)境承載能力和現(xiàn)有開發(fā)密度這3類指標，在兼顧宏觀性與可操作性的基礎(chǔ)上，以鄉(xiāng)(鎮(zhèn))作為基本單元，把9個地級市、41個縣(市)初步劃分成四大主體功能區(qū)。

1、優(yōu)化開發(fā)區(qū)。主要包括經(jīng)濟開發(fā)密度較大，資源環(huán)境壓力日益突出的區(qū)域。從吉林省情況看，應(yīng)分為兩類：一是開發(fā)密度較大的大城市核心區(qū)，如長春、吉林等中心城市需要按照老工業(yè)基地振興要求，進行退二進三等產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整的部分中心城區(qū)，以及需要進行棚戶區(qū)改造的部分城區(qū)；二是產(chǎn)業(yè)需要轉(zhuǎn)型的資源型城市，如遼源、延邊、白山、通化等礦區(qū)和林區(qū)。

2、重點開發(fā)區(qū)。主要包括資源環(huán)境承載能力較強、經(jīng)濟開發(fā)密度不高、發(fā)展?jié)摿^大、經(jīng)濟和人口集聚條件較好、具備大規(guī)模開發(fā)條件的區(qū)域。吉林省應(yīng)包括兩類地區(qū)：一是省內(nèi)中部中心城市的密集區(qū)。具體就是中部城市群和交通干線沿線的部分地區(qū)；二是東北東部鐵路沿線地區(qū)及圖們江開發(fā)地區(qū)。目前，這些地區(qū)是吉林省發(fā)展較快、經(jīng)濟基礎(chǔ)較好和潛力較大的核心區(qū)域。

3、限制開發(fā)區(qū)。主要包括生態(tài)環(huán)境和資源承載能力較弱、不具備大規(guī)模開發(fā)條件、關(guān)系全國或較大區(qū)域生態(tài)安全的區(qū)域。吉林省范圍內(nèi)包含3類地區(qū)：一是生態(tài)環(huán)境脆弱和不具備大規(guī)模開發(fā)條件的地區(qū)，主要是吉林省西部的部分地區(qū)；二是生態(tài)保護區(qū)的周邊地區(qū)，主要是長白山生態(tài)保護區(qū)周邊，包括延邊州、白山市的部分縣市；三是其他限制開發(fā)地區(qū)，如水源保護地等地區(qū)。

4、禁止開發(fā)區(qū)。主要是依法設(shè)立的各種資源、濕地、動物、文物、地質(zhì)等保護區(qū)以及各類自然保護區(qū)。吉林省境內(nèi)主要是西部的草原濕地和東部的長白山生態(tài)保護核心區(qū)。

(二)主體功能區(qū)規(guī)劃的政策取向

主體功能區(qū)規(guī)劃實施的關(guān)鍵在于制定并推行與之相配套的政策措施，應(yīng)根據(jù)同一主體功能區(qū)的不同實際，形成相應(yīng)的財政、投資、產(chǎn)業(yè)、土地、人口管理、績效考核等一系列的政策體系，真正發(fā)揮各區(qū)域承擔的主體功能。

優(yōu)化開發(fā)區(qū)域的政策取向。要強化對自主創(chuàng)新和高技術(shù)產(chǎn)業(yè)化的投資，促進這些區(qū)域的結(jié)構(gòu)升級。實行更嚴格的建設(shè)用地增量控制，目的不是要限制這些區(qū)域的發(fā)展，而是要改變目前粗放式占地的傾向，通過更集約地利用土地資源，迫使這些區(qū)域轉(zhuǎn)變經(jīng)濟發(fā)展方式。實施更嚴格的環(huán)境管理政策，通過實行更高要求的污染物減排指標，更嚴格的環(huán)境準入標準，增強發(fā)展的環(huán)境約束。要實行與承載能力相適應(yīng)的入口管理政策，鼓勵這些區(qū)域的流動人口逐步實現(xiàn)本地化。

重點開發(fā)區(qū)域的政策取向。要通過加強城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，增強這些區(qū)域吸引投資、集聚產(chǎn)業(yè)、吸納人口的能力。同時土地供給要與人口掛鉤，適當擴大土地供給以加快工業(yè)化、城鎮(zhèn)化進程。要通過重點開發(fā)區(qū)域的開發(fā)，更多地吸納限制開發(fā)區(qū)域、禁止開發(fā)區(qū)域轉(zhuǎn)移出來的入口，通過人口轉(zhuǎn)移，實現(xiàn)資源和公共服務(wù)的共享化。

限制開發(fā)區(qū)域的政策取向。要鼓勵發(fā)展有利于生態(tài)系統(tǒng)穩(wěn)定的產(chǎn)業(yè)，在保護好生態(tài)環(huán)境的基礎(chǔ)上適度發(fā)展農(nóng)牧業(yè)和特色產(chǎn)業(yè)。同時，財政轉(zhuǎn)移支付政策要做好，加強對公共服務(wù)、生態(tài)環(huán)境保護和社會管理的財政支持，并且還要引導(dǎo)超載人口向優(yōu)化開發(fā)區(qū)域、重點開發(fā)區(qū)域有序轉(zhuǎn)移，減輕人口對生態(tài)環(huán)境和財政支出的壓力。

禁止開發(fā)區(qū)域的政策取向。調(diào)控的重點是有利于公共服務(wù)設(shè)施的建設(shè)和生態(tài)環(huán)境的保護，財政轉(zhuǎn)移支付要能夠保障其進行生態(tài)環(huán)境的管護和提供公共服務(wù)的開支。同時，要推進管理體制改革，目前吉林省各類保護區(qū)存在的問題是保護管理不到位，今后要對位置重疊、名稱不同、多頭管理的，加強統(tǒng)一管理，明確管理主體，對同一區(qū)域保護對象相同、但人為劃分為不同

類型保護區(qū)的，要加以歸并，規(guī)范管理。

三、需要研究處理好的幾個關(guān)系

(一)正確處理主體功能區(qū)與行政區(qū)的關(guān)系

主體功能區(qū)的劃分有助于打破行政區(qū)劃的樊籬，促進行政區(qū)經(jīng)濟向區(qū)域經(jīng)濟加快演進，并將從根本上改變行政區(qū)“各自為政”的現(xiàn)狀。

1、主體功能區(qū)與行政區(qū)相互包含。主體功能區(qū)作為特定主體功能定位的空間單元，同傳統(tǒng)的市(州)及縣(市)行政區(qū)概念有著本質(zhì)的不同。從微觀層面也就是從行政區(qū)內(nèi)部看，一個行政區(qū)有可能包含2個及2個以上的功能區(qū)；從宏觀層面也就是從區(qū)域?qū)用嫔峡矗黧w功能區(qū)有可能包含幾個行政區(qū)的全部或局部。因此，要協(xié)調(diào)好二者的關(guān)系，以主體功能要求為基準，做好推進實施工作。

2、行政區(qū)是主體功能區(qū)的實施主體。在全省范圍內(nèi)對整個國土空間進行主體功能劃分，其實施主體仍是各級行政區(qū)。各級行政區(qū)要按所在主體功能的要求積極進行人口和產(chǎn)業(yè)等要素的有序轉(zhuǎn)移，從而逐漸縮小地區(qū)間享有的公共服務(wù)和生活水平的差距，使居住在不同地區(qū)的人民都享有均等化的基本公共服務(wù)，享有大體相當?shù)纳钏剑⒁诸悓嵤┎煌呢斦⑼顿Y、產(chǎn)業(yè)、土地和人口管理政策。在行政區(qū)之間，各行政區(qū)要不拘泥于行政區(qū)劃的局限，按照共處同一主體功能的空間要求，加強相互間配合，使區(qū)域協(xié)調(diào)政策切實得到貫徹落實。

3、主體功能區(qū)建設(shè)與行政區(qū)績效評價。主體功能區(qū)建設(shè)需科學(xué)的政績考核體系來保證，因為政績考核是行政區(qū)行為的指揮棒。要按主體功能區(qū)的差異制定不同的考核指標，對行政區(qū)進行有差別的績效考核。對優(yōu)化開發(fā)區(qū)域，要強化經(jīng)濟結(jié)構(gòu)、資源消耗、自主創(chuàng)新等評價，弱化經(jīng)濟增長的評價：對重點開發(fā)區(qū)域，要綜合評價經(jīng)濟增長、質(zhì)量效益、工業(yè)化和城鎮(zhèn)化水平等；對限制發(fā)展開發(fā)區(qū)域，要突出生態(tài)環(huán)境保護等評價，弱化經(jīng)濟增長、工業(yè)化和城鎮(zhèn)化水平的評價；對禁止開發(fā)區(qū)域，主要評價生態(tài)環(huán)境保護。通過對不同主體功能區(qū)實行有差別的評價體系，科學(xué)引導(dǎo)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展。

(二)正確處理主體功能與其他功能的關(guān)系

主體功能區(qū)包含內(nèi)容豐富，涉及范圍廣，操作中要處理好主體功能區(qū)與生態(tài)功能區(qū)、開發(fā)區(qū)、工業(yè)園區(qū)及各類自然保護區(qū)和其他功能區(qū)的關(guān)系。

1、主體功能區(qū)劃與生態(tài)功能區(qū)劃。主體功能區(qū)劃以生態(tài)功能區(qū)劃為重要依據(jù)，研究自然環(huán)境對人類經(jīng)濟社會活動的影響，劃分中除主要依據(jù)資源環(huán)境承載能力外，還考慮區(qū)域的自然、經(jīng)濟與社會文化屬性，是綜合性的功能區(qū)劃。生態(tài)功能區(qū)劃是主體功能區(qū)劃的重要參考，重在研究區(qū)域生態(tài)環(huán)境現(xiàn)狀、生態(tài)環(huán)境敏感性、生態(tài)服務(wù)功能及人類活動對生態(tài)環(huán)境的影響，根據(jù)區(qū)域生態(tài)環(huán)境要素、生態(tài)環(huán)境敏感性與生態(tài)服務(wù)功能空間分異規(guī)律，將區(qū)域劃分成不同生態(tài)功能區(qū)，主要考慮區(qū)域的自然屬性，是專項性的功能區(qū)劃。

2、主體功能區(qū)和開發(fā)區(qū)、工業(yè)園區(qū)及各類自然保護區(qū)。開發(fā)區(qū)、工業(yè)園區(qū)和各類自然保護區(qū)是具有特定開發(fā)功能或保護功能的區(qū)塊，其范圍較小，內(nèi)部均質(zhì)性較強。而主體功能區(qū)域覆蓋的面積都比較大，有的可能覆蓋幾個縣市區(qū)，內(nèi)部的均質(zhì)性會相對較低，所以區(qū)域的主體功能確定以后，該區(qū)域內(nèi)的其他非主體功能尤其是開發(fā)區(qū)、工業(yè)園區(qū)和保護區(qū)等具體功能仍然存在，但從服務(wù)于主體功能定位的角度出發(fā)，應(yīng)降到附屬的地位，這樣，有的具體功能可能會加強，有的就不可避免地會弱化，有的還可能會形成新的具體功能。

經(jīng)國家和省級政府批準設(shè)立的開發(fā)區(qū)和工業(yè)園區(qū)，原則上應(yīng)繼續(xù)作為經(jīng)濟開發(fā)和產(chǎn)業(yè)集聚的重點，被劃入限制開發(fā)和禁止開發(fā)區(qū)域的，應(yīng)重新進行環(huán)境影響評價，重新研究產(chǎn)業(yè)導(dǎo)向和項目準入條件，對危及生態(tài)環(huán)境保護的必須取消或調(diào)整，可以繼續(xù)存在的。其開發(fā)范圍和開發(fā)強度應(yīng)該調(diào)減，必須控制人為因素對自然生態(tài)的干擾，嚴禁不符合主體功能定位的開發(fā)活動。依法設(shè)立的各類自然保護區(qū)，包括國家級和省級自然保護區(qū)、重點風景名勝區(qū)、森林公園、地質(zhì)公園及世界文化自然遺產(chǎn)，原則上不論被劃入哪種類型的開發(fā)區(qū)域，均應(yīng)實行強制性保護，嚴禁不符合法律法規(guī)的開發(fā)活動。但是被劃入重點開發(fā)區(qū)域的，其保護范圍和保護強度應(yīng)作適當調(diào)整，妥善處理好開發(fā)和保護的關(guān)系。

第9篇：國土空間規(guī)劃編制技術(shù)范文

關(guān)鍵詞：城市規(guī)劃；土地規(guī)劃；規(guī)劃控制；土地利用目標

Abstract：Analyzing and discussing the land use planning and planning control issues and put forward some personal views for reference.

Keywords: urban planning; land use planning; planning control; land use objectives

中圖分類號：TU984文獻標識碼：A文章編號：

1土地利用規(guī)劃控制的內(nèi)涵和意義

1．1土地利用規(guī)劃控制的內(nèi)涵

土地利用規(guī)劃控制是指在土地利用與管理過程中，將土地利用規(guī)劃作為一種政府行為和公共干預(yù)手段，透過規(guī)劃控制機制，在法律所賦予的權(quán)限內(nèi)，通過編制和執(zhí)行土地利用規(guī)劃，將各種土地利用活動限定在規(guī)劃所規(guī)定的方向和范圍以內(nèi)，以達到保障社會整體長遠利益的目的，實現(xiàn)預(yù)期的土地利用目標[1]。

1．2土地利用規(guī)劃控制的意義

從土地利用規(guī)劃的產(chǎn)生看，1944年英國城鄉(xiāng)規(guī)劃部出臺了名為《土地利用的控制》(The Control of Land Use)的白皮書，指出土地利用規(guī)劃是“提供正確的土地使用”計劃的技術(shù)性工作。它是為了維護社會公眾利益而對各種土地開發(fā)行為在用途、強度和布局等方面進行規(guī)定和限制，從而規(guī)范個體的土地利用行為[2]。一般的，土地利用決策就是決定土地利用的方式、數(shù)量和位置。將規(guī)劃看作土地利用控制的重要手段，已為許多人認可。早在1939年，Tugwell就將規(guī)劃視為美國權(quán)力建構(gòu)中的“第四種權(quán)力”，即與立法、司法和行政相平行的國家建制[3]。在這種意義上，土地利用規(guī)劃被看作是依據(jù)社會利益融合進市場經(jīng)濟的運行，并對個體的土地利用利益進行約束的過程。

在市場經(jīng)濟體制下，因為大量土地利用的需求來自于民間部門，因此必須把這些不同類型、不同性質(zhì)、不同層次的土地利用需求相互協(xié)同起來，并統(tǒng)一到與區(qū)域發(fā)展的整體目標相一致的方向上;也必須將各個土地使用者的行為協(xié)同起來，以避免產(chǎn)生相互的干擾和由此而帶來的利益抵觸和消耗。為了避免只有極少數(shù)投機者從土地利用中獲益，而大多數(shù)土地所有者、開發(fā)商和居民的利益受到未來土地價格波動、環(huán)境質(zhì)量惡化、缺乏公共設(shè)施等損害的問題，需要建立一整套未來土地利用的目標和事先協(xié)調(diào)的行動綱領(lǐng)。惟有土地利用規(guī)劃才能擔負起這樣的責任，土地利用規(guī)劃控制既是政府控制土地利用的依據(jù)，也是實現(xiàn)土地利用控制的重要手段。

2土地利用規(guī)劃剛性控制的現(xiàn)狀及內(nèi)容

2 .1我國土地利用規(guī)劃剛性控制現(xiàn)狀

我國是世界上人口最多、也是人口對土地產(chǎn)生的壓力最大的國家。保護耕地一直是我國政府所關(guān)心的重要問題，也是我國實施土地利用規(guī)劃控制的核心問題。目前，我國已制定出一系列的法律法規(guī)，建立了專門的機構(gòu)，加強對土地利用的管理和控制，其現(xiàn)行的土地利用控制體系主要由土地利用的規(guī)劃管理、計劃管理和用地審批管理等構(gòu)成，這些控制體系均具有一定的法律效率，屬于具有一定約束機制的剛性控制。

我國在過去幾輪土地利用總體規(guī)劃的編制與修編工作中，分別確立了以保護耕地為核心，合理確定城鎮(zhèn)及其他各類用地規(guī)模、布局和發(fā)展方向的土地利用規(guī)劃控制制度;控制非農(nóng)業(yè)建設(shè)占用土地尤其是占用耕地的建設(shè)用地計劃管理制度;以保護耕地為目標的基本農(nóng)田保護區(qū)制度;對土地的微觀使用行為進行控制的用地分級限額審批制度;以確權(quán)、登記、發(fā)證為核心的產(chǎn)權(quán)產(chǎn)籍管理制度。這種全國范圍的土地、城鄉(xiāng)、地政統(tǒng)一管理的剛性體制，對加強土地資源管理、堅決制止亂占濫用耕地籌行為起到了重要作用。

但是，目前我國的土地管理在體制和機制上還存在著嚴重缺陷，在土地利用上還存在著許多問題，土地利用在很大程度上還處于失控狀態(tài)，土地資源未得到有效配置，耕地未受到保護。與此同時，由于目前我國的土地利用規(guī)劃體系不健全、法律地位不明確、編制工作滯后、規(guī)劃實施不落實，導(dǎo)致土地利用規(guī)劃還不能真正有效地發(fā)揮在宏觀上對土地利用進行控制，在微觀上對土地使用者行為進行規(guī)劃、約束的作用[4]。

2．2土地利用規(guī)劃剛性控制的內(nèi)容

綜合前幾輪土地利用總體規(guī)劃編制工作的實例研究，不難看出，我國的土地利用規(guī)劃是十分典型的剛性控制規(guī)劃。以下本文從規(guī)劃的體系、指標、布局、管制和管理等方面分別介紹其剛性控制的具體內(nèi)容。

2．2．1規(guī)劃體系

在明確的規(guī)劃戰(zhàn)略思想指導(dǎo)下，各級土地利用規(guī)劃體系具有一定的剛性。由于在不同層面，政府的職能和地域空間尺度都有所不同，各級政府負責編制和實施的土地利用規(guī)劃的任務(wù)和內(nèi)容也不盡相同。在國家、省、市、縣、鄉(xiāng)五級規(guī)劃體系中，從上至下，規(guī)劃任務(wù)和內(nèi)容由宏觀逐漸向中觀、微觀轉(zhuǎn)變。全國規(guī)劃、省級規(guī)劃等高層次規(guī)劃要突出戰(zhàn)略性、宏觀性和政策性，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)經(jīng)濟與社會、城市與鄉(xiāng)村、產(chǎn)業(yè)與空間、區(qū)域與區(qū)域之間的發(fā)展。市級以下規(guī)劃要突出針對性、操作性和地方特色，避免與上級規(guī)劃雷同，內(nèi)容更貼近本級政府負責的領(lǐng)域。

2．2．2規(guī)劃指標

前幾輪的土地利用總體規(guī)劃的指導(dǎo)思路是“以供給引導(dǎo)需求”。這里的供給指的是上級下達的指標，而“引導(dǎo)”則在規(guī)劃的實際編制過程中具有指令性。指令性指標主要是指國家從全局和長遠出發(fā)，為確保土地資源安全，通過自上而下、自下而上、上下結(jié)合、區(qū)域平衡的方法編制和分解下達的作為法定義務(wù)必須執(zhí)行的土地利用數(shù)量和結(jié)構(gòu)指標，它是土地利用規(guī)劃剛性的重要體現(xiàn)，也是各級規(guī)劃必須完成的主要任務(wù)之一。指令性指標的編制必須要以政策法規(guī)為依據(jù)，而且要有強有力的政策法規(guī)保證其逐級落實。

2．2．3規(guī)劃布局

土地利用規(guī)劃布局應(yīng)遵從國土規(guī)劃、區(qū)域規(guī)劃等空間規(guī)劃的用途分區(qū)，針對重大工程項目進行考慮和布局。譬如大型水利、交通、能源和生態(tài)工程的建設(shè)會對土地利用產(chǎn)生深刻影響，主要體現(xiàn)在諸如城市邊界擴展、區(qū)域用地結(jié)構(gòu)變化、土地生態(tài)和土地利用效益改變等方面。重大工程項目用地布局在土地利用中起著骨架作用，一旦重大工程項目用地安排發(fā)生變化，整個規(guī)劃布局方案將發(fā)生變化具有一定的剛性。

2．2．4規(guī)劃管制

規(guī)劃管制包括土地用途管制等，具有一定的法律效應(yīng)。譬如土地用途管制是土地管理法規(guī)定的一項基本土地管理制度，它是國家依據(jù)土地利用規(guī)劃做出對土地使用上的限制和對土地用途轉(zhuǎn)變的許可、限制許可或不許可的規(guī)定，并通過法律或行政手段實施的強制性措施，其內(nèi)容包括土地用途分區(qū)及其用途管制規(guī)則兩方面。土地用途管制的主體、客體、目標和手段等基本構(gòu)成要素都具有固定性和法定性。因此，土地利用規(guī)劃劃定的土地用途分區(qū)及其制定的用途管制規(guī)則具有很強的剛性，是實施土地利用規(guī)劃的主要依據(jù)。

2．2．5規(guī)劃管理

規(guī)劃管理包括規(guī)劃編制、審批和規(guī)劃實施管理。土地利用規(guī)劃編制和實施管理不僅要在事實上合法，而且要在程序上合法。這就要求規(guī)劃管理程序具有法定性和較強的剛性。我國土地管理法規(guī)定土地利用規(guī)劃編制、修編、局部調(diào)整，都必須依法報有法定批準權(quán)的人民政府批準。規(guī)劃管理程序保證了規(guī)劃思想、規(guī)劃目標、用途管制制度等規(guī)劃剛性內(nèi)容在規(guī)劃管理各個環(huán)節(jié)上得以具體體現(xiàn)和落實。

3土地利用規(guī)劃彈性控制的理論內(nèi)涵與應(yīng)用分析

土地利用規(guī)劃是對未來區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展在用地數(shù)量、用地結(jié)構(gòu)、利用方式等方面的全方位預(yù)測安排。因為其中不可避免地存在內(nèi)外部環(huán)境的不確定性及規(guī)劃主體的主觀非理性，所以面對以往以絕對剛性為主的規(guī)劃體系，在土地利用規(guī)劃中應(yīng)用彈性思想來制定彈性的土地利用規(guī)劃，是市場經(jīng)濟發(fā)展的必然結(jié)果。

3．1土地利用規(guī)劃彈性理論內(nèi)涵

規(guī)劃學(xué)中的彈性是指規(guī)劃思路、指標體系和具體指標數(shù)值對不確定性的市場經(jīng)濟發(fā)展的適應(yīng)程度。規(guī)劃與市場之間存在一種互動的制約的廣泛關(guān)系，規(guī)劃對市場具有誘導(dǎo)、調(diào)控、規(guī)范和拉動作用；市場對規(guī)劃則具有主導(dǎo)、決定和導(dǎo)向作用。

土地利用規(guī)劃中的彈性理論內(nèi)涵主要包括以下幾點：①規(guī)劃的彈性是一種動態(tài)的思想，面對規(guī)劃中內(nèi)外部環(huán)境的不確定性和各種非理，這種動態(tài)思想使規(guī)劃更好地適應(yīng)變化②規(guī)劃的彈性是一種協(xié)調(diào)的思想，規(guī)劃的重要特征之一便是具有多樣性和復(fù)雜性，各種因素間都存在相互作用、相互影響的關(guān)系，而協(xié)調(diào)它們之間的關(guān)系，進行不斷的博弈，有利于規(guī)劃各方的協(xié)調(diào)發(fā)展；③規(guī)劃的彈性強調(diào)規(guī)劃各方選擇的多樣性，包括規(guī)劃工作者與參與者、規(guī)劃的目標、規(guī)劃的技術(shù)方法等，面對難以預(yù)測的未來世界，彈性理論認為，在多方參與之下制定多種目標，采取多種方式，有利于使規(guī)劃不斷促進人類的進步和社會的發(fā)展。

3．2彈性規(guī)劃控制的應(yīng)用分析

彈性規(guī)劃是市場經(jīng)濟的產(chǎn)物，早在20世紀60年代，法國、德國(西德)等國家就開始探討彈性規(guī)劃方法論，同時編出若干不同的方案，供決策部門評價選擇。將彈性控制理論應(yīng)用于我國土地利用規(guī)劃中，是為了適應(yīng)我國由計劃經(jīng)濟體制向市場經(jīng)濟體制的轉(zhuǎn)變，使以行政手段為主的計劃型規(guī)劃轉(zhuǎn)變?yōu)樾姓侄魏蛢r格手段并用的市場型規(guī)劃，最終使原來過于具體的剛性規(guī)劃轉(zhuǎn)變?yōu)閼?yīng)變能力較強的彈性規(guī)劃。

由于規(guī)劃中的彈性是相對于剛性而言的，土地利用規(guī)劃彈性理論主要針對原有規(guī)劃缺乏靈活性、過多限制與約束的缺點，制定符合實際情況、有利于實施的彈性土地利用規(guī)劃。當前，我國的土地利用規(guī)劃處在社會主義市場經(jīng)濟的宏觀背景下，規(guī)劃編制者有必要認識到規(guī)劃和市場之間存在著相互聯(lián)系、相互制約的關(guān)系，即一方面規(guī)劃對市場起著導(dǎo)向性、調(diào)控規(guī)范性的作用，另一方面市場對規(guī)劃起著主導(dǎo)性、決定性的作用。

彈性土地利用規(guī)劃的編制思路是：市場調(diào)節(jié)和政府干預(yù)并存，有機協(xié)調(diào)，適時適度，強調(diào)規(guī)劃思路及指標體系對隨機性的市場經(jīng)濟發(fā)展的適應(yīng)程度。根據(jù)經(jīng)濟學(xué)原理，在土地資源的用途配置與市場需求相一致時，土地資源配置效率達到最優(yōu)狀態(tài)，因此彈性規(guī)劃在以數(shù)量為基礎(chǔ)的同時，也要以價格為基礎(chǔ)。綜上所述，以數(shù)量為基礎(chǔ)的規(guī)劃方式是以資源配置影響市場的價格變化，而以價格為基礎(chǔ)的規(guī)劃方式則是以市場價格影響土地資源的數(shù)量配置[5]。

在編制彈性規(guī)劃時應(yīng)注意確定合理的彈性期限(不規(guī)定規(guī)劃實施時間，只說明規(guī)劃要達到的目的)、合理的彈性度(依據(jù)政府和當?shù)貙嵡榫幹埔?guī)劃目標的高、中、低方案和土地利用結(jié)構(gòu)的彈性方案的上下浮動區(qū)間)，要對同一地區(qū)編制若干個不同程度的符合規(guī)劃目標的方案，依據(jù)實際情況加以選用，最后制訂與彈性規(guī)劃相配套的彈性發(fā)展政策和實施計劃。

4剛性與彈性規(guī)劃控制的實現(xiàn)途徑

土地利用總體規(guī)劃的剛性，是指土地利用規(guī)劃為了合理利用各類用地，認真貫徹落實我國的基本國策而具有的固定性和強制性。土地利用總體規(guī)劃的彈性，是指土地利用規(guī)劃為了適應(yīng)未來經(jīng)濟和社會發(fā)展的不確定性，而表現(xiàn)出來的靈活性和可變性。在規(guī)劃的編制和實施中，需要探索“剛性”與“彈性”相結(jié)合的方式，以增強規(guī)劃的應(yīng)變能力。

5結(jié)語

土地利用規(guī)劃的剛性與彈性是矛盾的統(tǒng)一體，規(guī)劃必須在保持一定剛性的前提下，具有適度彈性。只有剛性與彈性能夠得到有機的結(jié)合，土地利用規(guī)劃才可能在實現(xiàn)國家對土地嚴格管理的前提下，提高土地利用規(guī)劃的可行性、科學(xué)性，才能保證各級各類用地的規(guī)范與合理，土地管理部門也才能進行更為有效與規(guī)范的管理。

參考文獻

[1] 顏麗杰，《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》之后的控制性詳細規(guī)劃――從科學(xué)技術(shù)與公共政策的分化談控制性詳細規(guī)劃的困惑與出路，城市規(guī)劃，2008（11）：46-50