國土空間規劃與實踐精選(九篇)

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第1篇：國土空間規劃與實踐范文

我國的空間規劃體系形成于計劃經濟時期[6],經過多年實踐探索與調整，逐步構建起包括國民經濟與社會發展規劃、主體功能區規劃、土地利用規劃、城鄉規劃和生態功能區劃等的空間規劃體系，在優化開發格局、合理配置資源、促進區域協調發展方面發揮了重大作用[7].但是，各類規劃編制分別由不同部門主導，由于缺乏部門之間、規劃之間有效的協調與銜接機制，空間規劃存在規劃體系紊亂、規劃功能不清、總體協調與局部沖突現象并存等突出問題，如何建立統籌協調機制，促進規劃之間協調與融合是政府、學者近年來關注的問題[8],需要把完善區域規劃的形成機制，作為加快行政管理體制改革、規范政府行政行為的一項重點工作抓好[9].

黨的“十”報告提出要加快實施主體功能區戰略，推動各地區嚴格按照主體功能定位發展，構建科學合理的城市化格局、農業發展格局、生態安全格局，促進生產空間集約高效、生活空間宜居適度、生態空間山清水秀。2011年我國城鎮化率超過50%,已進入新的“城市時代”,在城鎮化發展的新階段，創新空間規劃整合與協調機制，探索建立協調銜接、科學合理的空間規劃體系和“多規合一”的有效途徑，對于發揮城鄉規劃的引領和龍頭作用，推動工業化和城鎮化良性互動、城鎮化和農業現代化相互協調，促進形成生產空間集約高效、生活空間宜居適度、生態空間山清水秀的空間格局具有重要意義。推進主體功能區規劃、產業發展規劃、土地利用規劃、城鄉建設規劃、生態環境保護規劃“五規合一”,構建新型的空間規劃體系也是山西省國家資源型經濟轉型綜合配套改革的重要任務和推進以“一核一圈三群”為主體，協調發展的省域新型城鎮體系的重要工作。為此，有必要在梳理我國空間規劃問題、實踐探索基礎上，以山西省為例，來探討省域空間規劃整合與協調的框架、路徑與方法。

一、空間規劃體系協調面臨的主要問題

我國的空間規劃開始于1960年代的農業區劃工作，1980年代以后，逐漸確立了以區域開發規劃（包括國民經濟和社會發展規劃的相關部分）、土地利用規劃、城鄉規劃（城鎮體系規劃、城鎮總體規劃）三大規劃為核心的空間規劃系統。目前，空間規劃體系呈現出依據行政體系設置的并行體系特點，大體上分為四類：一是發展與改革委員會系統主導編制的國民經濟和社會發展五年規劃、主體功能區規劃；二是城鄉規劃建設系統主導編制的城鎮體系規劃、城鎮總體規劃、城鎮詳細規劃和鄉村規劃；三是國土資源系統主導編制的土地利用總體規劃；四是環境保護系統主導編制的生態功能區劃[10].產業發展規劃，如農業發展規劃、行業振興規劃等也有涉及產業布局的內容，但多數難以落實到具體的用地規模和位置。從協調角度來看，各種空間規劃存在法律授權、行政部門分割、規劃的技術標準、目標、重點和管理方式等方面的差異，給規劃的協調與銜接造成了一定困難。

1.規劃法律依據不同，缺乏主導性的空間規劃。

各規劃的職能決定法律地位的差異，法律地位反過來影響規劃的實施效能。從法律依據來看，國民經濟和社會發展規劃的依據是憲法，法律地位高于城鄉規劃和土地利用總體規劃；城鄉規劃、土地利用總體規劃依據分別是《城鄉規劃法》和《土地管理法》；主體功能區規劃、生態功能區劃等依據是國務院行政規章，理論上法律地位較低。從實踐層面來看，《城鄉規劃法》規定城市總體規劃、鎮總體規劃的規劃期限一般為二十年，但國民經濟和社會發展規劃的規劃期限通常為五年，以五年期限的國民經濟和社會發展規劃來指導二十年甚至更長期限的城鄉規劃編制，顯然難以具有現實操作性。國家“十二五”規劃綱要提出，“發揮全國主體功能區規劃在國土空間開發方面的戰略性、基礎性和約束性作用。按照推進形成主體功能區的要求，完善區域規劃編制，做好專項規劃、重大項目布局與主體功能區規劃的銜接協調。”而在法律依據方面，主體功能區規劃法律地位又低于城鄉規劃和土地利用規劃。

國外空間規劃體系多以單一體系為主，即一個行政層級往往以一個主導的空間規劃來指導全區域的空間發展策略。而我國目前的空間規劃編制、實施和監督主要是部門來承擔的，由于規劃法律依據不同、規劃審批權限、規劃控制和引導的著力點不同，在同一區域層面，缺乏具有法定意義的起主導作用的空間規劃，導致規劃之間的脫節，甚至相互抵觸。

2.基礎數據、技術標準與技術路線不一致，缺乏規劃編制的協調銜接機制。

不同類型空間規劃之間的協調，實際工作中會遇到編制所依據的基礎資料、統計口徑、分類標準、編制內容、編制技術路線等技術性操作層面的問題。如城鎮總體規劃和土地利用總體規劃之間，矛盾主要表現為：第一，規劃編制所依據的基礎資料、數據統計口徑不一致；第二，規劃編制采用的用地分類體系和標準不一致；第三，規劃的出發點不同，技術方法不同。城鎮總體規劃的基本思路是根據區域經濟社會發展的需求，采用以地區發展需求為主導的方法，從安排用地的角度看，更側重于“以需定供”,遵循自下而上的技術路線。土地利用總體規劃主要采用“以供定需”的方法，確定建設用地規模，反映的是自上而下的調控意圖。規劃理念和編制程序的差異，使得規劃在用地規模、空間安排方面更加難以做到協調與銜接[11].

3.規劃編制時間和期限不一致，缺乏規劃實施的協調與銜接機制。

在規劃期限方面，土地利用總體規劃的規劃期限由國務院確定，具體由國家土地行政主管部門對各級土地利用總體規劃的規劃基期、基期數據及規劃期限做出安排。而城鎮總體規劃，其規劃期限一般由負責組織編制規劃的政府根據城鎮的發展情況、發展趨勢等報經上級政府同意后確定。國民經濟和社會發展規劃期限以“五年”為基準，滾動編制。主體功能區規劃和生態功能區劃為近年新出現的空間規劃，在編制時間和期限方面與前兩者的協調也缺乏明確規定。由于各種規劃編制時間不同，造成規劃基期、基礎數據及規劃期限等的不同[8],難以在實際實施中進行協調與銜接。

4.審批和實施制度自成體系，尚未形成銜接順暢的管理工作制度。

城鎮總體規劃實行分級審批制度，從直轄市到建制鎮，相應的總體規劃審批也由國務院一直到縣級人民政府，均擁有規劃審批權。土地利用總體規劃則規定了十分嚴格的審批制度，只有國務院和省級人民政府能夠審批土地利用總體規劃，鄉鎮土地利用總體規劃可以由省級人民政府授權所設區的市、自治州人民政府批準。論文格式國民經濟和社會發展規劃由同級人代會審議通過，產業規劃、生態環境規劃等由同級人民政府審批，上級規劃對下級規劃控制較弱。不同規劃的審批和監管層次，依據規劃的作用地位和行政效力而有所不同，審批和實施制度自成體系，導致上下級規劃之間層次不清和不同規劃之間的矛盾。

二、空間規劃整合與協調的實踐探索

為適應城鎮化和城鄉統籌發展的新形勢，強化規劃在城鄉建設和經濟社會發展中的引領和控制作用，近年來，我國各地區積極探索規劃統籌協調新機制，加快推進規劃理念、規劃重點、規劃方法、規劃實施等方面的改革，不斷完善城鄉空間規劃體系。根據實踐探索的特點，結合已有的研究[11-14],概括為三種模式：

1.以行政機構改革與職能調整推動規劃整合模式。

上海、天津、武漢、深圳等大城市，通過規劃和國土部門整合建立“規劃與國土資源管理局”的規劃管理體制改革，推進以城市總體規劃和土地利用規劃“兩規合一”為主導的規劃協調。例如，2008年，深圳規劃和土地管理部門合并成立規劃國土委員會，將城市總體規劃和土地利用總體規劃統一由總體規劃處負責，“兩規”協調的力度大大提高，目前深圳“兩規”在建設用地規模范圍、基本農田保護等約束性指標上實現了充分協調和統一。其經驗是：第一，近期建設規劃成為“城規”與“五年規劃”銜接的重要抓手，積極推動由近期建設規劃和“五年規劃”構成的綜合協調各項城市建設行為的“雙平臺”建設。第二，為了進一步推動規劃協調與有效實施，強化近期建設規劃年度實施計劃的編制，不僅使其已經成為推動“城規”實施的有效手段，還是實現“城規”與“五年規劃”對接與協調的重要途徑。

2.以城鄉總體規劃為統領的城鄉統籌規劃協調模式。

廣州、成都、浙江等，以城鄉空間總體規劃為統領，推進規劃的協調。廣州市通過編制和實施《廣州城市總體發展戰略規劃2010-2020年》，率先探索以戰略規劃為統領，來協調主體功能區規劃、城市總體規劃與土地利用總體規劃，促成“三規合一”,重點是實現“一張圖、四條線、六統一”,即建立城市規劃建設“一張圖”,統籌劃定生態、基本農田保護和城鄉建設用地、產業區塊范圍“四條控制線”,實現發展目標、人口規模、建設用地指標、城鄉增長邊界、功能布局、土地開發強度等“六統一”.成都市以全域成都規劃為總架構，一張圖統領全局，堅持“六大統一”原則（空間統一謀劃、資源統一配置、政策統一制定、管理統一架構、標準統一設立、生態統一保育），實現了規劃對城鄉一體化的統領，確保統籌城鄉發展在各區域和各領域整體協調推進。浙江省通過編制市（縣）域總體規劃，實現“城鄉全覆蓋、空間一張圖”,并將其作為各項銜接的基本平臺。按照“分段銜接、側重近期、總量平衡、留有余地”的原則，以五年為一個時段開展規劃間的協調工作。

3.以重慶市、太原市為代表的“四規疊合”協調模式。

2007年，重慶市被定為全國統籌城鄉發展綜合配套改革試驗區。以此為契機，將區（縣）城鄉總體規劃試點作為規劃編制體系改革的重要環節。2009年，重慶市發展與改革委員會主導編制經濟、城市、土地、環境保護“四規疊合”實施方案，在總體上不改變現有四大規劃的編制方式和程序的基礎上，按照“功能定位導向、相互銜接編制、要素協調一致、綜合集成實施”的原則，探索規劃銜接與協調的實施機制。

太原市結合新一輪城市總體規劃，在山西省率先推進城市、經濟、土地、環境保護“四規合一”探索，在中心城區城市建設用地規模和范圍等方面土地利用總體規劃與城市總體規劃進行銜接，并且同步開展規劃環境影響評價，做到了與土地利用總體規劃、城市總體規劃、產業發展規劃、環境保護規劃的相互協調、有機統一。

三、完善空間規劃體系的基本思路與框架

建立和完善空間規劃體系，核心是將目前多部門主導的，涉及空間開發與利用的各種規劃進行整合，合理界定各種空間規劃的功能定位和規劃內容，進一步理順現有空間規劃之間的內在聯系和相互關系[15].針對山西省各類空間規劃編制現狀，立足現有“多規并存”的規劃編制體系，完善空間規劃的基本思路是，遵循“強化龍頭，橫向協調；完善層次，縱向指導”路徑，改變現有空間規劃“群龍無首”的局面，確立國民經濟和社會發展規劃綱要的指導地位，明確主體功能區規劃的基礎地位和市縣域城鄉總體規劃的龍頭地位，理清規劃體系的功能分工，抓緊編制實施主體功能區規劃，做好相關規劃與主體功能區規劃的協調銜接，試點開展市縣域城鄉總體規劃，注重研究編制重點區域協調發展規劃，加快形成全域覆蓋、城鄉統籌、功能清晰、橫向協調、上下銜接的空間規劃體系。

1.省域層面：建立以國民經濟和社會發展規劃綱要為指導，以主體功能區規劃為基礎的空間規劃體系。

編制和實施“主體功能區規劃”,是推動形成人口、經濟和資源環境相協調的國土空間開發格局，加快轉變經濟發展方式，促進經濟長期平穩較快發展和社會和諧穩定的重要手段。“十”報告中提出，要加快實施主體功能區戰略，推動各地區嚴格按照主體功能定位發展，構建科學合理的城市化格局、農業發展格局、生態安全格局。國家“十二五”規劃綱要提出，“發揮全國主體功能區規劃在國土空間開發方面的戰略性、基礎性和約束性作用。按照推進形成主體功能區的要求，完善區域規劃編制，做好專項規劃、重大項目布局與主體功能區規劃的銜接協調。”因此，在省域層面要加快探索建立以國民經濟和社會發展規劃綱要為指導，以主體功能區規劃為基礎的協調銜接的省域空間規劃體系。

突出國民經濟和社會發展規劃綱要的戰略導向，切實增強戰略性和宏觀性，突出指導方針、戰略任務、空間布局和重大舉措。改變規劃內容無所不包、涉及領域過寬的狀況，減少由市場機制發揮作用領域的內容，進一步充實政府履行公共職責的內容。突出主體功能區規劃在國土空間開發方面的戰略性和基礎性地位，加快實施主體功能區戰略，推動各地區嚴格按照主體功能定位發展；科學界定規劃編制領域，理清規劃體系的功能分工，推進相關規劃與主體功能區規劃的協調銜接。[ LunWenData.Com]

切實加強區域規劃編制，隨著經濟社會發展，以跨行政區的特定區域為對象編制的區域規劃已成為規劃體系的重要組成部分。要按照主體功能區確定的功能分區，加強都市圈、城鎮群等需統籌規劃、協調發展的重點開發地區和生態功能區、重點農業區等限制開發地區的區域規劃工作，強化區域規劃在相應特定區域的指導性、統籌性和約束性，增強編制工作中部門、地區之間的銜接和協調，發揮區域規劃統籌協調區域發展的作用。進一步明確專項規劃定位，堅持突出重點、有所為有所不為，合理界定規劃范圍與內容，切實改變目前專項規劃數量過多、內容空泛的狀況，努力增強針對性和操作性，使之成為本領域落實宏觀調控措施、審批項目和安排投資的依據。

2.市縣域層面：建立以國民經濟和社會發展規劃綱要為依據，以市、縣域城鄉總體規劃為主導的空間規劃體系。

市、縣域層面，規劃的空間面積比較小，自然和社會經濟的均質性比較強，各規劃的地域重疊、內容重疊相當嚴重。適應城鄉統籌發展的新要求，應將市、縣域城鄉總體規劃試點作為空間規劃編制體系改革的重要環節，以構建城鄉空間全覆蓋、各類規劃全銜接、專業部門全協調的城鄉總體規劃為平臺，以建立城鄉空間規劃管治制度為目標，推進各類專項規劃相互銜接，著力健全和完善城鄉規劃體系。

借鑒重慶市、廣州市、成都市、浙江省等通過編制縣市域總體規劃，實現“城鄉全覆蓋、空間一張圖”的經驗，突出市、縣域城鄉總體規劃在城鄉統籌發展和空間資源配置中的戰略導向作用，在開展市、縣域城鎮體系規劃基礎上，加快市、縣域城鄉總體規劃編制與實施的試點工作。以城鄉總體規劃為主導，統籌推進城鄉建設，加快形成“中心城市-縣城-中心鎮-中心村-特色村”一體化的城鄉體系，統籌安排城鄉產業發展和資源環境保護，統籌規劃城鄉基礎設施、公共服務設施和生態休閑設施，著力打造市縣域城鄉全覆蓋，集約、高效、可持續的空間格局，探索新型城鎮化和新農村建設有機結合的城鄉統籌發展的新路子。在城鄉總體規劃的宏觀指導下，重點在宏觀調控目標、區域發展方向、重要資源開發、重要空間保護、基礎設施等空間布局方面，做好各類規劃的銜接與協調，切實避免規劃內容自相矛盾。

3.城市層面：建立以國民經濟和社會發展規劃綱要為依據，城市總體規劃為主導的規劃體系。

以國民經濟和社會發展規劃綱要為依據，堅持城鎮總體規劃與土地利用、產業發展、基礎設施和生態環境等“多規融合”的原則，科學開展城鎮總體規劃修編，加強城鎮近期規劃、專項規劃和詳細規劃編制，形成以城鎮總體規劃為統領，近期建設規劃為重點，詳細規劃為基礎，各類專業、專項規劃為支撐的規劃編制體系。按照城鎮“擴容提質”和產城一體發展的要求，將各類產業園區納入城鎮總體規劃，統籌規劃建設城鎮新區和產業園區，推動城鎮建設與產業發展有機融合，使城鎮新區成為城市經濟社會發展新的增長點。

依據城鎮總體規劃，加快編制城鎮控制性詳細規劃，實現城鎮近期建設規劃范圍內建設用地控制性詳細規劃全覆蓋，為城鎮建設提供法定依據。同時，加強城鎮專項規劃編制，做好廣場、大型公共服務設施、重要交通設施和主干道兩側等重要地段的城市設計。

四、空間規劃整合與協調機制創新對策與行動

1.完善規劃編制的協調銜接機制，實現規劃目標、規劃標準、規劃內容、信息平臺“四個對接”.

建立城鄉建設、土地利用、產業發展、基礎設施和生態環境等規劃編制的協調銜接機制，是實現“多規融合”,保障經濟社會發展內容在空間上得到落實、空間規劃在經濟社會發展中得到體現的基礎。需要以城鄉規劃建設用地“一張圖”為平臺，按照定位清晰、功能互補，突出重點、側重空間，建立平臺、統一信息的思路，加快推進經濟社會發展規劃、土地利用總體規劃、城鄉總體規劃、產業規劃和生態環境規劃編制的協調銜接工作，保證發展“目標”、國土“指標”、規劃“坐標”、生態“底圖”的相互銜接。主要行動包括：

第一，科學界定各種規劃功能分工，加強各類規劃編制內容的創新。按照國民經濟和社會發展規劃定目標，主體功能區規劃定政策，城鄉規劃定布局，土地利用總體規劃定指標，生態環境規劃定底圖的分工模式，加強各類規劃編制內容的創新，突出規劃重點，減少重復編制、內容交叉。重點加強各規劃之間人口、經濟與用地規模，城鎮建設用地發展方向，產業用地布局，重要空間資源和生態環境保護的協調和建設時序安排。

第二，建設以“一張圖”為基礎的省、市、縣城鄉規劃空間信息平臺。利用第二次全國土地調查成果及年度地籍變更成果，推進“城鄉全覆蓋、空間一張圖”建設，以“一張圖”為基礎，建設城鄉規劃共同的地理空間信息平臺和管理系統，為規劃編制、實施、管理提供技術支持，促進各相關部門的信息互通、資源共享，促進各類規劃的“無縫銜接”.

第三，完善規劃協調法規與標準體系。制定與頒布《山西省“五規合一”指導意見》；完善國民經濟和社會發展規劃綱要、城鄉規劃、土地利用規劃、產業布局規劃、生態環境規劃等協調、銜接的地方技術標準體系。

2.完善規劃實施機制，建立近期規劃（五年規劃）和年度實施計劃制度。

發揮國民經濟和社會發展規劃綱要的統領作用，以五年為一個周期，滾動編制城鎮近期建設規劃和產業發展規劃等專項規劃，調整土地利用規劃，形成以近期規劃為抓手的規劃協調銜接機制，既可保證經濟社會發展規劃內容在空間上得到落實，又能使城鄉規劃、土地保護和開發利用規劃做到協調銜接。應依據國民經濟和社會發展規劃綱要，與政府任期目標相結合，滾動編制五年期的城鄉近期建設規劃、土地利用規劃、產業發展等專項規劃，在此基礎上制定國民經濟社會發展年度計劃、城鎮規劃年度實施計劃和土地利用年度計劃，建立規劃實施銜接機制。主要包括：

第一，抓好“十二五”后三年“五規”協調銜接工作。結合國民經濟與社會發展“十二五”規劃評估，同步制定各規劃“十二五”后三年行動綱要，重點抓好“五規”在發展目標及指標體系、人口與用地規模、建設用地范圍、建設用地與產業布局、重要空間資源與生態環境保護等方面的協調與銜接工作。

第二，與國民經濟和社會發展“十三五”規劃同步，開展城鎮近期建設規劃、土地利用近期規劃、產業發展專項規劃和生態環境專項規劃等與“十三五”規劃綱要相適應的近期規劃修編工作。

第三，編制城鎮規劃年度實施計劃，將近期建設規劃確定的目標任務和國民經濟社會發展年度計劃加以更具體的落實。強化各項規劃年度計劃的協調銜接，為政府協調各類建設項目、安排年度公共財政、調控年度土地投放提供支持。

3.健全規劃管理協調機制，形成職責明晰、分工有序、銜接順暢規劃協調管理工作制度。

按照城鄉統籌，全域覆蓋，多規融合的要求，加快推進規劃管理機構改革和管理機制創新，完善城鄉規劃委員會制度，健全規劃決策機制，強化規劃編制的部門聯動，逐步推進大中城市規劃管理機構改革，探索建立統一的規劃管理體制，加強村鎮規劃建設管理機構和隊伍建設，構建覆蓋城鄉的規劃管理網絡，建立全覆蓋的城鄉規劃監管體系。主要行動包括：

第一，健全城鄉規劃委員會制度。健全省、市、縣城鄉規劃委員會制度，修改完善《城鄉規劃委員會工作章程》，強化城鄉規劃委員會在規劃協同編制、聯合審查、成果匯交等方面的職能，建立健全城鄉規劃委員會審議、論證制度和工作規則，保障各層次、各部門規劃的有效銜接。先行先試，積極探索發展與改革、城鄉規劃、國土規劃等規劃管理部門的機構改革，逐步建立實體性城鄉規劃委員會。

第二，健全部門聯席會議制度和規劃專家論證制度。制定和頒布“山西省重大規劃協調會議制度實施辦法”,建立重大規劃協調會議制度，協調解決各類規劃編制、論證、實施過程中遇到的重大問題。

第2篇：國土空間規劃與實踐范文

一、規劃的重點內容和相互間的關系

1.國民經濟與社會發展規劃----“定目標”

國民經濟和社會發展規劃的主導內容是確定近遠期經濟和社會發展總體目標，明確需要重點建設的項目列表，規定項目一經確定，嚴格進行更改。其他規劃均要以國民經濟和社會發展規劃為準，不需要另行界定。

2.土地利用總體規劃----“指標和坐標”

土地利用總體規劃突出體現對建設定用地規模、耕地保有量和基本農田保護等指標的剛性約束。建設用地、耕地保有量、基本農田等規模必須以土地規劃為準。綜合協調農用地、建設用地和其他土地等三大地類的結構和布局，解決各地類“放哪里”的坐標定位問題。

3.城鄉總體規劃----“定布局”

城鄉總體規劃發揮宏觀戰略分析的優勢，領銜制定城市發展戰略，具體確定城市空間結構、城市建設用地內部各項用地比例和空間布局。具體解決“放什么”的用地布局問題。

4.各類專項規劃----“定方向”

各類專項規劃主要是依據地區的產業、資源現狀，提出未來發展的思路、重點打造的方向，但是其最根本的原則是不能違背“三大規劃”。

關于規劃的問題，要從規劃體系的角度去加以完善。總體上講，規劃體系大體可以分為三大塊，一塊是發展規劃，一塊是專項規劃，還有一塊是空間規劃。發展規劃主要是各級政府授權各級發改委牽頭編制的五年發展規劃綱要。專項規劃是發展規劃的細化，包括發改委和其他政府各個部門編制的行業規劃、事業規劃，等等。第三塊包括建設部門抓的城鎮體系規劃、城市規劃或謂城鄉規劃，國土部門抓的土地利用規劃，發改部門抓的區域規劃，這些規劃合在一起叫做空間規劃。這三者之間的關系是發展規劃處于統領地位，由它確定總體目標和主要任務，是管“干什么”的；專項規劃明確一個一個領域、一個一個行業怎么去干，是管“怎么干”的；空間規劃是解決空間布局和管制問題的，是管“哪里干”的。三大規劃有機統一，這就是我們的規劃體系。

二、當前各類規劃之間存在的矛盾

當前，許多專家學者提出“三規合一”，即國民經濟和社會發展規劃、城市總體規劃以及土地利用規劃合為一體。2004年我國頒布實施的《中華人民共和國土地管理法》及2008年開始施行的《中華人民共和國城鄉規劃法》均提出了“三規合一”的相關要求。《土地管理法》第二十二條對城鄉規劃與土地利用規劃的銜接關系作出明確規定：城市總體規劃、村莊和集鎮規劃，應當與土地利用總體規劃相銜接，城市總體規劃、村莊和集鎮規劃中建設用地規模不得超過土地利用總體規劃確定的城市和村莊、集鎮建設用地規模。《城鄉規劃法》第五條提出：城市總體規劃、鎮總體規劃以及鄉規劃和村莊規劃的編制，應當依據國民經濟和社會發展規劃，并與土地利用總體規劃相銜接。但如何依據、如何銜接依然是目前總體規劃編制過程中非常棘手的問題。

多年的規劃實踐表明，我國當前的空間規劃體系突出地存在著城鄉規劃與國民經濟和社會發展規劃、土地利用總體規劃之間缺乏有效銜接的弊端，在同一個城市空間上，往往多個政府部門都有規劃引導和控制要求，但由于彼此之間缺乏協調甚至相互沖突，導致了開發管理上的混亂和建設成本的增加，這影響了經濟社會的健康發展。究其原因，主要是“三規”之間在工作目標、空間范疇、技術標準、運作機制等方面存在交叉和矛盾。住建主管的城市規劃最具有技術和管理實力，但它屬于專業管理部門，城市規劃在綜合作用的發揮上受到較大制約。發改委具有綜合協調社會經濟發展職能，但其空間規劃技術力量相對薄弱。土地利用總體規劃是以耕地保護為主要約束條件的單一目標規劃體系，難以在快速工業化、城鎮化進程中發揮各項用地供需之間的綜合協調作用。

三、盱眙規劃的基本現狀

就盱眙的規劃實際情況來看，主要有：

一是國民經濟和社會發展規劃五年綱要。該規劃由縣發改委牽頭編制，目前正在執行的是“十二五規劃”，從2011年至2015年，是重點針對產業發展布局的規劃。同時，著手考慮“十三五規劃”。

二是城鄉規劃。該規劃由縣住建局牽頭負責編制，盱眙縣城市總體規劃（2006-2020）旨在恢復盱眙縣城區山水生態風貌。規劃通過有機疏解老城區人口，改善城區住房條件，優化城區生活空間；控制城區建筑高度，凸顯盱眙山水城市風貌特色，將“山、水、城”融為一體；完善城區文化、旅游服務設施，充分展示盱眙地方文化，助推旅游產業發展。

三是土地利用總體規劃。該規劃由縣國土局牽頭編制，規劃期限是2006年到2020年，該規劃落實最嚴格的耕地保護制度和節約集約用地制度，對上級下達的各項規劃指標，圍繞全縣經濟發展大局，科學規劃、合理布局，力爭在規劃基期年內確保各類項目用地的需求。

其他的還有各類產業規劃、行業規劃、特色園區規劃等，這些都是各職能部門牽頭負責編制，是比較專業、單一的規劃。

四、對規劃整合的建議

1.構建領導機制體系。縣級政府成立規劃編制工作領導小組，并建立專家庫，負責對全縣所有的規劃編制進行指導、審查。建議由縣政府主要領導擔任組長，各位分管縣長任副組長，成員單位為縣直各職能部門，并且設立領導小組辦公室負責具體的日常工作。

2. 重點重抓關鍵規劃。“國民經濟和社會發展規劃”、“城市總體規劃”“土地利用總體規劃”三大重點規劃是地區規劃的核心，規劃的水平和層次必須要高。建議對此三大規劃在編制過程中，聘請資質水平較高的咨詢機構參與編制，之后縣政府組織專家反復論證。

第3篇：國土空間規劃與實踐范文

關鍵詞：城市公共空間；應急避難；防災；設施；功能

導言

加快研究和興建城市應急避難場所，是擺在世界各個國家面前迫切的新課題。公園、廣場作為重要的避難場所類型，對其進行深入研究是非常有價值的。本文以杭州城市公共空間為研究對象，展開城市防災應急避難功能的研究。我國應急避難場所建設還處于探索和起步階段，理論匱乏，實踐經驗缺少。本次研究試從城市空間、、防災規劃、公共設施等角度入手以杭州為例探討城市現有公共空間應急避難功能的建設，公共空間規劃與防災應急避難功能的結合。

1.應急避難的概念及國內外經典理論與實踐

1.1 基本概念

應急避難場所是指：居民在災難發生后一段時間內，躲避由災難帶來的直接或間接傷害，并能保障基本生活而事先劃分的具有食品、住宿、醫療等功能設施的場地。避難場所包括公園、綠地、廣場、體育場等城市公共空間，其中公園是避難場所的主體。

城市應急避難所的建設方式一是體育館式避難（疏散基地）：是指利用轄區內的大形體育館和閑置大型庫房（展館）、結建防空地下室等建筑物賦予避難所功能。二是坑道式避難所：是指利用轄區內的人防坑道工程進行建設改造，完善相應的生活設施，賦予人員應急避難所功能。三是公園式避難所：是指利用轄區內的各種公園、綠地、學校、廣場、體育場等公共場所進行改造，加建相應的生活設施，賦予人員應急避難所功能。

城市應急避難所的規模分為一級應急避難所：一般規模在15萬平方米以上，可容納10萬人（人均面積1.5m2）。當市民接收到防災警報信號后，通過半小時到兩小時的摩托

化輸送即可到達的應急避難所；二級應急避難所：一般規模在1.5―15萬m2，可容納1萬人左右； 三級應急避難所：一般規模在2000 m2左右，可容納1000人。市民在5―15分鐘內即可進入應急避難所。

1.2 國內外經典理論研究與實踐

日本是較早重視應急避難場所研究和設計的國家，也是最早提出專門興建的國家，有相當豐富的理論研究和建設經驗。多次大地震的發生使日本充分認識到公共空間作為應急避難場所的重要性。在關東和阪神?淡路大地震后，日本把合理建設城市空間作為抗震減災的基本方針之一，制定一系列法規并提出建立專門的“防災空間”。 三木綜合防災公園是日本具有代表性的新型“防災公園”，它是日本興建的首個廣域防災據點，功能與以往的廣域避難場所不同，它可以開展災后救援以及復興活動的后方基地，可以容納城市大規模災害的大型救援。該公園不僅具有應急避難功能，也是平時地區開展體育活動的場所，具有平災結合的雙重性。公園內有人類的防災中心，還有動物愛護中心及自然環境保護中心，共同構成縣域范圍內的廣域防災據點。

2001年美國的“9?11”恐怖襲擊災難發生后,美國政府為強化城市整體防災應急功能，開始積極推廣建立全民安全文化和公共教育體系，并以“防災型街區”為重心。法國政府十分重視對地震災害的監測預報及相關理論的研究，特別是巴黎有精心設計的地下水管網，保證城市不受暴雨和洪澇災害。歐洲城市防災規劃和建設一般體現在規劃寬闊、筆直的城市大道，以保證即使在房屋倒塌時民眾仍能安全地離開他們的住宅，并規劃建設大型廣場，以保證地震發生時民眾有疏散避難的開闊場地，大道兩旁種植行道樹以防物體直接砸到地面上的避難人員。

2000年，廣東省江門在進行城市公共空間系統規劃編制時，看到了城市公共空間對城市防災減災的作用，編制了專門的避災空間規劃。這是我國國內最早的較為完整的城市公共空間避災系統規劃。2003年10月建成了國內第一座防災公園――北京元大都城垣遺址。我國對于應急避難場所的重視，最初源于北京為了舉辦2008年奧運會和殘奧會在安全方面的需要，在《北京中心城地震應急避難場所(室外)規劃綱要》的指導下，首先在北京城中心建立了29所應急避難場所。這樣一批應急避難場所的建立為全國建立應急避難場所提供了樣板，在國內具有良好的示范意義。

經歷了2008年南方大雪災和5.12汶川大地震后，我國政府、專家以及公眾都認識到建立應急避難場所的重要性和迫切性。參照北京建設情況的基礎上，各個城市紛紛出臺了一系列相關的法規和綱要，成為了應急避難場所建設的重要法律保障；全國專家、學者們大量的論文和提案，成為重要的參考意見;群眾也認識到盡快在自己身邊建立應急避難場所的必要性，積極參與到建設和學習中來。政府和民眾促建應急避難場所的心情之迫切，為快速推動應急避難場所的研究和建設，提供了難得的契機。

我國目前公共空間防災避難的相關研究多傾向于借助國外的經驗討論我國社區防災的工作機制、體系建設、政策制定。對可作為公共應急避難場所的資源狀況以及實際需求狀況研究較少，極大地影響城市防災避難工作的推進和防災設施的建設。

2.城市公共空間與應急避難功能的結合――以杭州城市為例

2.1 我國城市公共防災空間的現狀

城市公共空間的滯后削弱了其應急避難功能：由于市場的驅動，目前我國城市規劃中更多的是注重城市的土地利用規劃，使城市公共空間建設總是被動地去適應城市規劃所形成的空間布局，造成城市綠地的布局不均衡，舊城區公共空間嚴重不足，新建公共空間多數分布在城市的周圍或局部地段的狀況，城市公共空間與城市人口分布規律背道而馳，不利于形成有效的防災公共空間系統，難以起到全方位防御災害的作用。

城市避難空間規劃建設的法規體系尚不完備：空間規劃法規體系是城市公共空間規劃制度的核心，為空間規劃行政的運作體系提供法定依據和法定程序。對城市公共空間系統規劃和建設的要求著重在景觀和生態方面，忽略了城市避難的重要性，因而即使進行了城市公共空間系統規劃的城市基本上也未進行專項的城市避災綠地規劃。

對城市防災空間的研究和規劃不足：目前我國對城市空間應急避難功能的研究基本上僅限于介紹日本的防災綠地規劃和措施，規劃則僅有幾個城市（北京、西安、江門等）的個案研究和實例。避難空間體系由一級避災據點、二級避災據點、避災通道和救災通道組成，但對各要素的選址、規模設計和設備配置要求無準確依據和定量要求，造成避災規劃成果比較粗略。

我國國土遼闊，地形復雜，影響各城市的災害類型不同，必需構建符合國情、市情的完善城市避災公共空間體系，我國城市中心地區的公共空間規劃指標僅夠滿足避災公共空間的最低要求，很多城市還遠未達標，如果加強城市開敞空間和防災功能的結合，城市人均避災公共空間面積將嚴重不足。

2.2 杭州城市公共空間與應急避難功能的結合

本文以杭州地區的7個區域作為調研范圍進行調查，每個區域選取1-2個具有代表性的公共空間進行實地調研。最終選擇杭州紫金港、翠苑四區、慶春廣場三個公共空間作為研究樣本。對于杭州這類高密度建設的城市來說，筆者認為將城市各類公共空間與防災應急避難規劃設計統一配合是科學的規劃方法。城市公共空間中包含的綠地、廣場、街道等場所在平時起到優化城市景觀、生態循環的作用，在災難發生后立即能適應應急避難的使用功能，該規劃手法更適合杭州城市用地發展的模式。具體而言，杭州城市公共空間應具有避震疏散場所功能：便捷的疏散出入口、道路、街道防災緩沖帶設計、布局公共空間的防災植被、提供應急直升機場地、多樣化、多用途的公共應急設施等。本文從針對杭州城市公共空間的調研中總結出了以下幾點：

（1）空間性質相同，具有結合的可能性。

城市景觀綠地和避難場所從空間性質來說都屬于城市公共空間,在城市總體規劃布局中兩者都要求根據城市布局、人口分布等因素，形成 “點、線、面”一體的網絡均衡布局模式。兩者都要考慮近遠期發展，符合城市總體規劃要求，滿足各類功能需要和大眾人群的生活需求，如集散、交通、餐飲等，因此兩者具有結合的可能性。

（2）使用時間互補，結合具有靈活性

杭州景觀空間、綠地與應急避難場所不同功能的發揮具有時間上的互補性。平時使用或災難啟用時，可靈活運用各種技術手段進行功能和形式的轉換，巧妙實現兩者之間的結合，達到城市公共空間與避難場所的平、災雙重要求。

（3）缺乏統一評價標準，需建立統一參數

城市景觀公共空間與應急避難所在城市規劃中各成系統，具有不同的分類標準，兩者系統分類的依據與指標不同，缺乏統一標準和指標。要使兩者結合，必須借照統一參數，構建獨立的城市應急避難綠地分類評價標準體系。

（4）因為功能目標各異，所以結合要有協調性、目的性

城市景觀公共空間以景觀、娛樂休閑為主要功能，杭州應急避難場所以防災避難功能為主，這種差異導致兩者在地形設計、樹種選擇等方面的結合中產生沖突，影響各自功能的正常發揮。因此結合設計要因地制宜，協調好防災和景觀的功能要求，并且我們在杭州城市公共空間中設計加入避難設施功能，同時要時刻考慮到避難設施的可靠性與安全性，能在災難來臨時達到本身設計的目的，保障市民的安全。

3.結合原則

（1）“統籌規劃”的原則

杭州公共空間與應急避難場所在城市規劃層面上各成系統，因此需將其結合產物同時納入兩個系統綜合考慮，系統布局現狀，缺少應急避難據點的由城市綠地進行調整改造；遠期將安全理念納入城市空間規劃中,預先考慮提供給居民設施完備的應急避難空間。

（2）“安全優先”的原則

杭州公共空間的優美、生態等非防災功能與應急避難功能有時會產生沖突，如自然山水、蜿蜒的游覽路線阻礙避災時快速通行。結合設計中應權衡兩者的關系，首先滿足安全性的需要，保證避難場所遠離地震斷裂帶、水淹區、各類危險管道、建筑物坍塌范圍等危險區域，在“安全優先”的基礎上考慮景觀效果。

（3）“平災結合”的原則

應急避難場所與公共綠地結合后在地震、火災等突發災害事件時，所配備的應急設施發揮避難場所的特殊作用。例如在應對火災時可以在避難設施的外墻上采用防火涂料，防火材料在保護避難設施同時可以結合周邊的環境選擇色調，對應急設施進行適度美化，使其融入杭州地域特色中去。

（4）“改建結合”的原則

面對中國城市土地資源的日益稀缺和城市綠地已有的系統及規模，根據杭州應急避災系統布局，改造現有杭州公共空間使其具有防災功能，可以節約杭州空間和資源，減少投資成本，這是應急避難場所構建的首選方式。通過“改建結合”，建立民眾直接參與應急防災的基礎平臺。

總之，在未來的規劃中，杭州城市公共空間需要人防部門與規劃、園林部門有效協調，并加強應急避難知識的宣傳教育，對相關管理人員進行專業培訓，根據避難場所等級合理規劃平時和災時的功能分區及轉換問題。

參考文獻

[1]林展鵬．高密度城市防災公園綠地規劃研究――以香港作為研究分析對象．中國園林．2008年(8).

第4篇：國土空間規劃與實踐范文

Abstract： The lack of vertical stratification planning of underground space has lead to the unreasonable development of part of facilities， the frequently conflicts of space occupancy between underground facilities and these seriously affect the normal development of underground space. The paper analyzes engineering geological conditions in Ningbo， current situation and problems of underground space development， takes light rail transit construction in Ningbo as an opportunity， and then probes plane partitions and vertical stratifications of underground space in Ningbo. Based on these， put forward the scientific and reasonable delamination development model of urban underground space， to make the development obey orderly， rational， favorable principle， to save construction investment and improve the efficiency of the use of underground space.

關鍵詞： 地下空間；軌道交通；平面分區；豎向分層

Key words： underground space；rail transit；plane partitions；vertical stratifications

中圖分類號：TU984 文獻標識碼：A 文章編號：1006-4311（2013）26-0102-04

0 引言

城市化進程加快，空間區域擴展的困難性，飛漲的房地價，暴漲的人口等城市問題使得地下空間的開發成為人們的共識[1]。歐洲歷史悠久，其特點規模大，類型多，結構復雜的綜合體；北美國家點線面方式結合地下交通構件龐大網絡，綜合性較高，據統計，加拿大蒙特利爾地下城擁有60多個建筑群面積達360萬平方[2]；亞洲以日本為典型，大力發展地下能源交通倉儲設施，分層開發。國外發達國家的地下空間規劃起步早，技術較成熟，相關法律法規較完善，這對我國地下空間開發有借鑒意義。

我國城市地下空間開發利用源于上個世紀50年代的人防工程。近年來一線城市例如北京、上海、深圳地下空間規劃已初具規模，上海市地下空間的開發總量已超過1000萬平米，開發深度也已向30米以下的空間挺進[3]。我國地下空間開發態勢積極，但仍存在規劃合理性時性不佳，開發技術落后，上下協調性差等問題，對今后城市的集約化可持續發展極為不利。由于城市地下空間開發具有不可逆性，特定性，必需探究適合城市地質環境條件的地下空間開發模式。本文結合寧波市工程地質條件，結合寧波市地下空間開發現現狀及存在的問題，初步提出寧波市地下空間開發利用建議和實施方案。

1 寧波市地下空間開發現狀及存在問題

1.1 工程地質條件 地下空間開發工程與地質環境聯系密切，受環境影響很大，應先進行地質分析。寧波位于濱海平原，地勢低，深厚軟土地層分布廣泛，地質構造復雜。寧波平原第四紀地層發育，厚度較大，且層位較穩定，厚度從60～120m不等，從中更新世至全新世地層發育齊全。主要成因類型有河流相、河湖相及海相等，從老到新是由一套陸相堆積～海陸交替堆積～海相堆積地層組成，上部軟土層厚14.1～24.6m。

1.2 現狀及存在的問題

1.2.1 工程量小、功能單一、分布散、公用性差 寧波市鄞州中心、駱駝新區、火車站等地區的地下空間的開發利用僅限于建筑區域下的地下車庫及戰時防空所用，且部分小區中的地下空間的開發在小區之內分隔，且僅在單獨建筑物之下。公共地下停車場涉及不多，而地下通道、地下商業街更是少有涉及。現今寧波地下通及商場到發開利用較好的為海曙城隍廟區域。寧波市現有地下工程主要分布在海曙區和江東區，除人防工程外，地下空間開發利用主要隨近幾年的房地產開發而建設，這些地下工程功能也比較單一，停車庫占到了絕大多數，其次是建筑的設備機房，作為公建使用的僅占總面積的2%，倉儲則占總面積的3.6%。

1.2.2 資金供應不足，技術不夠完善導致眾多后遺癥。

寧波市對地下空間開發起步相對較晚，針對地下空間的規劃主要從2005年開始，比建設部頒布的文件遲9年。由于國內建筑業粗放的建設模式，地下空間開發研究不足、重視程度低，國內外交流不足等情況，我國的地下空間開發的“后遺癥”嚴重。而寧波也不例外，加之歷史因素，地下空間開發幾年來，寧波市出現了地面沉降，道路開裂等一系列問題。隨著城市化建設規模的擴大，進程的加快，工程性地面沉降逐漸加而寧波也不例外，加之歷史因素，地下空間開發幾年來，寧波市出現了地面沉降，道路開裂等一系列問題。劇，市區地面沉降繼續發展，沉降漏斗不斷向外擴展。至2005年，江東和江北城區累計沉降量200～500mm，海曙城區累計地面沉降量為100～200mm，江東、江北沉降中心區累計沉降量大380mm。

1.2.3 地下空間總體規劃缺少整體性、長遠性和戰略性，且實際開發建設情況與規劃同步性差 盡管，2005年寧波市便制定“城市地下空間及人民防空規劃”。當前，對寧波市來講，城市中心區最為缺乏的地下公共停車場、公共市政設施的開發。2005的規劃就述內容存在明顯的不足，且該項內容大部分尚未實施，規模和數量也法滿足寧波城市建設和快速增長的機動車保有量的需求。例如根據東部新城的規劃，地下空間利用包括在地下建設地鐵站、公交終點站、停車場、步行網絡、地下街、道路等。就實地調查的情況來看，以上設施并沒有與總體建設同步實施。若在后期將建筑物的地下空間相連，建立地下網絡，不管是在技術還是資金方面都會出現較大的困難。

1.2.4 地下空間開發管理機制不完善，管理機構條塊分割，針對性法律法規缺乏 2001年11月建設部頒布《建設部關于修改的決定》，但由于長期以來對城市地下空間資源管理的空白，仍缺乏特定的管理機構來協調地下空間開發過程中地下工程項目之間、地下工程同地表建筑物之間的矛盾。

寧波市現有涉及城市地下空間利用的地方法規存在一些模糊之處。主要表現在：地下空間使用權主體不明確；對已轉讓土地使用權的土地地下空間的權屬界定不明確；有關地下空間利用的地方法規體系不健全。上述權屬問題會影響投資者的積極性。各類地下空間之間缺乏連通，影響了其整體效益和使用價值。此外，沒有建設標準、技術，使工程質量問題不易杜絕，一旦出了問題無法明確責任。

2 寧波市地下空間開發利用建議

地下空間規劃地下空間開發的指導性文件。地下空間規劃的難點是解決好即地上與地下，當前與未來，效益與環境三個關系；關鍵是處理好地上地下空間一體化。規劃不能偏離建設的需要，尤其是詳細規劃，應以指導地塊開發實施為宗旨，結合社會經濟發展實際需要提出切實可行的指標體系。寧波市地下空間開發建設過程中若不考慮這些問題，將來會影響城市地下空間的可持續發展。

2.1 地下空間規劃的指導思想必須有明確目標 2012年寧波市提出建設智慧城市理念，打造智慧寧波。故而寧波市地下空間規劃應將智慧理念貫徹其中，同時堅持可持續發展原則，對地下空間進行分層次、分階段的合理開發，注重以人為本。現今地下空間開發多是后期開發，故寧波城市地下空間規劃要與城市現狀結合，如利用輕軌交通將原有（新建）的地下空間形成點、線、面相結合的地下空間形態，增強城市功能，改善城市環境，為寧波市智慧城市建設出力。

2.2 將地下空間規劃納入城市總體規劃，點線面結合綜合開發 城市地下空間資源不可再生，單獨另行制定的地下空間規劃往往和城市的總體規劃往往協調性差，合理性，效用性不高，且后期編制成本來看不經濟。將地下空間開發納入城市總體規劃是解決上述問題的有效辦法，也有利于城市空間整體三維開發。通過平面布局與縱向布置進行統一規劃、綜合安排，使寧波市地下空間逐步形成以地鐵為骨架，以交通節點及地下綜合體為樞紐，以中心區為主體的城市地下空間系統。地下空間的開發與利用對于發揮寧波市的城市聚集效應，促進經濟發展，改善城市環境，提高城市抗災能力將起到積極作用。

2.3 加強研究與實踐，進行合理預測 由于寧波市地質地貌特點特殊，且目前寧波地下空間開發的研究和實踐不足，寧波市地下空間開發模式還要在探索學習中形成與完善。城市地下空間開發深度的選擇和確定直接影響到地下空間開發利用的成本和效果。目前，寧波市地下空間開發與規劃的深度限于淺層。然而，隨著城市發展，為滿足合理有效利用城市空間、完善城市功能等要求，必須對地下空間的開發規劃深度做出預測和規定。城市地下空間可作為多種用途，但空間有限，特別黃金地段的，如寧波市中心區具有的商業吸引力，而基礎設施建設則缺乏吸引力，應通過政策引導地下交通、市政管網系統等基礎設施作為城市地下空間開發的重點層次，而與城市職能相協調的地下空間開發是中間層次，將城市功能的三維延伸入地下，改善城市環境，為城市建設擴容提供條件。

2.4 拓寬渠道，吸納資金 由于地下空間的開發難度和工藝水平要求遠比地面要高，所以地下空間開發需要大量資金投入，單純依靠政府財政投入難以滿足資金需求，而且也不利于在地下空間開發中引入競爭機制以及提高資金使用效率、優化資源配置。因此，拓寬投融資渠道，廣泛吸納資金是城市開發利用地下空間。除一般的政府出讓地下空間地塊機制外，寧波市還可以將工程建設中的BOT模式，“國”“民”合辦的融資模式、“國”有“民”辦的融資模式應用于地下空間開發。

2.5 明確地下空間規劃、開發建設管理與使用權責

2.5.1 通過法律明確地下空間使用權 我國依法實行國有地下空間有償使用與無償使用相結合和有期限的制度。對經營性地下空間，寧波市政府可參照地面土地使用權的出讓方式，如協議、招標、拍賣等。依法對地下空間使用權的產權登記，包括取得、轉讓、抵押、繼承、贈予等要做出明確的規定。此外，對于建成后地下空間的出售、出租，應有明確的管理辦法，規范其流轉。

2.5.2 明確地下空間開發利用主管部門，建立監督機制 建議成立寧波市地下空間管理委員會，在市政府的領導下，可由寧波市國土、規劃、法制辦、人防等部門統籌規劃，明確各部職責，全面考慮地下空間的相關事宜，實現系統開發。考慮地下空間平戰結合居多，市、區人民防空主管部門應有一套完整的人員、機構、編制和開發利用的管理系統，充分發揮其作用。此外，還應充分利用政府宏觀調控和市場調節結合，建立規范政府行政行為的規則和監督機制，防止在土地一級市場中資源分配的“黑箱操作”，增加土地及規劃管理的透明度。

2.5.3 制定《寧波市地下空間開發利用管理辦法》 針對地下空間投資中違背規劃初衷的情況，建議將地下賦予規劃相應的法律地位，作為規劃管理的操作依據。為此，建議寧波市應盡快制定《寧波市地下空間開發利用管理辦法》，主包括：目的依據、適用范圍、供地方式、用地審批、使用年限、面積分攤，登記等。《辦法》應明確指出，結建地下工程的使用年限相同；地上業主對其物業垂直下的地下空間有優先開發權，其他投資者有行使無害通過的權利；同一宗地下建設項目有兩種以上供地方式、用途或兩個以上使用權人的，使用權面積分攤辦法。

3 寧波市地下空間開發實施方案

當前，地下空間的規劃工作面臨著兩個任務：一是在對城市地表進行規劃的同時，應重視對地下空間進行長期綜合性的規劃；二是對已投入大量資金所建成的地下室工程特別是相對集聚的片區應進行再開發利用規劃，整合資源，以發揮應有效益和為日后提供示范性實例[4]。

根據規劃，寧波市將于現在的寧波市軌道交通線網以主城區為核心，以跨三江（姚江、甬江、奉化江）、連三片（三江片、鎮海片、北侖片）、沿三軸（商業軸、水軸、公建軸）為指導思想構成主體骨架，形成三主、三輔、六條線、雙模式的城市軌道交通線網。地鐵在交通上具有兩大優勢：一是實現人群行為實現的“點—點”直接快捷交通，相比地面交通更能體現直線交通優勢；二是地鐵交通具速度上的優勢，軌道交通速度能達到80km/h[5]。輕軌交通的建設為寧波地下空間開發帶來良好的契機。

寧波市應按中心聯結模式進行規劃建設，通過軌道交通將城市各個區域連接，將分散的地下空間串聯成線，各線路的縱橫交錯使得地下空間進一步連成網。本文結合寧波市輕軌交通建設和城市規劃，考慮區塊經濟，人口，原有地下建筑等情況，將多核心緊湊型城市空間布局理念用到地下空間開發，形成有“點線面—地上地下”協調發展模式，堅持可持續理念發展理念。由點到線，由線到面，上下一體，實現地下空間開發規模化、規范化、專業化和效益化，如圖1所示。

3.1 平面分區 寧波市地處濱海平原，地勢低平，屬軟土土質，海積軟土層分布廣泛，厚度不均，物理力學性質差。特殊地形地貌和地質結構，決定其地質環境比較脆弱，故其地下空間開發需慎重。平面分區著重考慮城市規劃、軌道交通分布，人口分布和特殊地質情況。

3.1.1 城市規劃 地下空間開發必須立足于寧波城市總體規劃和經濟狀況。寧波市規劃在15年內完成以下7個地下空間開發重要節點：三區，東部新城，鄞州中心區，天一商業區，南部商務區等。外加7個次重點開發區。地面經濟開發重點區域主要是東部新城，三區，鄞州中心區，北侖區片等。規劃主要地下工程為地下商業街、停車場，地下通道，人防隱蔽工程等。近幾年寧波市經濟迅速發展，勢頭良好。2011-2012年，全市實現生產總值GDP 6010.5上升到6524.7億元，同比上漲8.5個百分點。

3.1.2 軌道交通 軌道交通像地下空間的血管，貫穿較為分散的核心區塊，結合地面交通，串聯各個次要分散小區塊，形成點線面一體的平面布局。軌道交通綜合體地下空間規劃是城市地下空間規劃體系中的一項重要內容，尤其實在地下空間總體規劃層面中的地下交通分享和近期建設規劃，以及地下空間詳細規劃層面中的重要節點規劃中占有重要地位[6]。例如：1、2交匯于東部新城，北侖片區并與4號路線于三片區匯合（兩處皆配合有地下通道），3、5號線于鄞州中心區匯合并與6號線于高教園區北區及周邊區域匯合等。如圖2所示，利用軌道交通將各組團聯系起來，發展區域尤其是輕軌交匯處，商業發達地區進行重點規劃，進行規模性綜合開發，如圖2所示。

3.1.3 人口狀況 地下空間的開發應充分考慮人口因素，分析供需情況，以發揮地下空間利用效率，節約資金。其次應考慮地區產業狀況，因地制宜。據最新人口統計，寧波市常住人口達596.33萬人，平均人口密度達636人每平方公里，最高達11572人每平方公里，且呈增長趨勢。可見對地下空間開發需求較大，也是寧波市發展的必然要求。

3.2 豎向分層 豎向分層要分為淺層和深層開發，寧波市現今主要是淺層開發階段。地下空間應用方向，結合各區域重點發展方向，進行功能互補、輔助或需求滿足；結合交通人口等狀況進行開發類型組合；結合地質水文狀況對組合進行合理分層。在豎向分層中還應注意深度與功能的適應和構造要求。豎向上將城市地上、地下空間作為一個整體，根據土地和經濟的適宜性，實行最大深度的立體開發，最大限度地發揮其功能[7]。

地下空間的綜合開發則要求根據平面豎向劃分選擇適宜的地下空間開發類型。達到地上地下空間協調。通過查閱資料，總結出地下空間開發的五種主要類型：

①地下交通設施包括地鐵，地下通道，地下停車場等。②地下商業娛樂文化設施包括地下商場，地下圖書館，影劇院等。③城市地下基礎設施，比如地下的過街通道地下的停車場、地下綜合管廊等[8]。④地下人防設施包括各類人員掩蔽工程、地下軍事工程等。⑤地下生產倉儲設施。不同功能形態的地下工程合理埋置深度不同，豎向如何布置很重要。寧波市豎向開發從上至下可分為以下4個層次：

綜上，可將地下空間開發注意點歸納為以下幾點：首先，注意適應性。地下空間的開發應充分考慮地下空間開發的需求程度及資金供給狀況，根據自身情況確定適合的開發模式。其次，可持續性。應關注地下工程實施建設技術問題的解決，避免或減輕項目后期對周邊環境的不利影響。貫徹人本理念。地下工程在規劃應注重以人為本、創造舒適地下活動空間與環境的原則，踐行“低碳”“以人為本”理念。再者，注意謹慎性。地下空間資源具有不可再生性和不可逆性，因此對城市地下空間的開發利用應慎重[9]。注意地上與地下，當前與未來，效益與環境關系，地下空間規劃關鍵是處理好地上地下空間一體化。最后，注意規范性。政府對地下空間開發的法律法規的建立健全，規范其審批，開發，管理流程，并加強監督。并將分散的地下工程項目于城市地下綜合開發結合。

4 結語

由于地下空間開發具有不可逆性，技術性，影響因素多等特點，且與自然環境關系密切，故而其開發必須因地制宜，結合城市自身特點和先有條件，合理規劃和預測。通過輕軌結合，平面分區，豎向分層結合綜合體開發模式，因地制宜的進行地下空間開發，有利于緩解城市用地緊張，環境惡化等問題，提高城市空間利用率，對城市集約化、可持續發展作用重大。地下空間開發是未來城市發展的必由之路。

參考文獻：

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[3]李春.城市地下空間分層開發模式研究[D].同濟大學，2007：20-21.

[4]梁小略，席廣會.城市地下工程集聚區的再開發規劃和資源整合—以湛江市霞山區商貿中心片區為例[J].地下空間與工程學報，2008，04（02）：215-221.

[5]徐德新.城市軌道交通車輛最高運行速度的選擇[J].鐵道工程學報，2008（02）：97-99.

[6]束昱，赫磊，路姍等.城市軌道交通綜合體地下空間規劃理論研究[J].時代建筑，2009（05）：22-26.

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第5篇：國土空間規劃與實踐范文

關鍵詞：氣候變化；減緩和適應；城市森林；空間規劃

Abstract：The extreme weather caused by climate warming has a strong impact on human’s life， and leads to our reflection on urban planning and management methods. Urban forest as one of the urban green infrastructure can mitigate and adapt global climate changes with its adverse effect through appropriate planning. This paper rethinks urban forest planning patterns with the goal of mitigation and adaption of climate change through cognizing the beneficial function of urban forest on climate changes， referencing domestic and international practical experience of urban forest planning， combined with domestic issues of urban forest planning and construction. The planning strategies， spatial configuration， and regulation methods is elaborated， hoped to minimize the impact of climate changes ，maximize comprehensive benefits of urban forest ， and maintain urban sustainable ecological environment.

Key words：climate change ； mitigation and adaption ； urban forest ； spatial planning reflection

中圖分類號：C912 文獻標識碼：A

文章編號：1674-4144（2017）-01-46（7）

受到氣候變化的影響，日趨頻繁的極端溫度、強降水、強臺風等多種極端天氣嚴重影響著城市，引發洪澇、高溫、沙塵暴等災害。在城市規劃領域，國內外學者都做了較多應對氣候變化的規劃理論探索，如新城市主義、氣候變化影響評估、低碳生態城市、適應性規劃等[1-3]。城市森林作為城市的綠色基礎設施能在應對氣候變中發揮重要作用，如減少城市排放的二氧化碳，減小雨洪沖擊和污染，減緩城市熱島效應，調節城市局部微氣候，降低極端氣候事件發生頻率，最小化災害損失。然而目前城市森林規劃的內容相對單薄，重指標輕服務，未重視其內在生態適宜性，難以緩解氣候變化給城市帶來的不利影響，發揮綜合的生態社會經濟效益。筆者試圖梳理城市森林與氣候變化的相互作用，借鑒國內外城市森林理論研究與規劃實踐經驗，結合國內城市森林規劃建設的現實問題，重新思考城市森林規劃模式、規劃策略、空間布局和管控方法，以求最小化氣候變化的影響，最大化城市森林綜合效益，改善和維持城市可持續生態環境。

1 城市森林與氣候變化

城市森林的生態服務效益來自其自身的結構和組分，在受到氣候變化影響的同時也通過其反射率、氣溫及降水等的變化對城市局部氣候起反饋作用。合理的城市森林規劃與管理能提升城市整體生態環境對氣候變化的緩沖能力和適應能力，緩解氣候變化影響。

1.1 城市森林的概念和范圍

城市森林的概念源于20世紀60年代，首先在美國和加拿大興起，80年代被引入國內。1994年，中國林學會成立城市林業專業委員會，將“城市林業”“城市森林”“城郊型森林”“城鄉綠化”“都市林業”“城市國土綠化”“城市園林”“生態園林”“花園城市”等概念統稱為“城市森林”[4]。雖然國內外學者對城市森林的概念和范圍仍存在部分分歧，但基本上把城市森林共同認定為，在城市及其周邊范圍內，以木本植物為主，以改善城市生態環境，提供游憩活動場所，促進人們健康，提升城市景觀形象等多種功能為目的，具有生態、社會、經濟等效益的生物和非生物的綜合體，包括樹木、小型植被、野生動物、土壤、水、空氣和在里面的人等，且與城市體系緊密聯系，是城市生態系統的重要組成部分[5-8]。需要強調的是城市森林具有多種服務功能，其首要的生態功能在減緩溫室氣體排放和緩解與適應氣候變化中發揮的重要作用。在范圍上城市森林超越了傳統的城市綠化范圍，把市區、郊區及遠郊區作為一個整體來考慮[9]，其組分包括城區綠地、郊區的片林、護路林、河道林、農田防護林、水體等[10]。

1.2 城市森林應對氣候變化的作用

城市森林在應對氣候變化方面的作用體現在兩個方面，一是減緩氣候變化，二是適應氣候變化。兩個方面同等重要。

（1）減緩氣候變化。 減緩氣候變化是控制減少溫室氣體排放量，盡可能增加碳匯量，穩定或降低大氣中的溫室氣體特別是二氧化碳的濃度，緩解氣候的進一步暖化。城市森林通過植被光合作用，森林土壤等固定有機碳，提高森林覆蓋率和綠地率能提升吸收高碳能源消耗所產生的二氧化碳。雖然有學者認為城市森林在直接固碳方面對于城市碳減排貢獻率是較低的，但城市森林還可以通過樹冠遮蔭和蒸騰作用調節溫度，減少建筑物制冷與供暖設備的能源消耗從而間接降低碳排放量[11]。

（2）適應氣候變化。為緩解氣候變化的影響，自然或社會系統對氣候變化已有的或可能發生的影響會做出一種調節，以降低相關極端情況的脆弱性或增加其彈性，這被稱為適應性規劃[12]。需要適應的全球氣候變化影響包括溫度變化、海平面上升、降雨量變化、熱帶風暴、物種減少等環境狀態。城市森林能具體適應性作用包括：恢復和促進城市水循環過程，緩解洪澇、干旱與水環境污染；減少地表輻射，增濕降溫，防風降塵，遮陽避光，調節微氣候，提升環境舒適度[13]；通過森林綠道，引導低碳出行方式和健康游憩活動；保存生物棲息地，保障物種多樣性；促進低碳生態的環境教育等。

2 國內外城市森林規劃實踐

2.1 國外城市森林規劃實踐

20世紀70年代美國馬里蘭州南部地區就開始編制城市森林規劃[14]。之后英國、加拿大、澳大利亞受到影響也開始了城市森林的規劃實踐，通過政府部門和地方團體的合作，對在建成區內和建成區外，以及公有和私有土地上的所有樹木進行規劃和管理（表1）。

普遍的方法和程序是先對現有樹木的進行詳細調查，檢定、庫存并記錄城市森林的健康和狀態，再以此為基礎確定規劃目標，提出完成目標的策略。

國外的城市森林規劃都有比較注重現狀樹木調查，不僅關注數量指標，而且還關注質量問題，注重公眾參與以及政府、公共機構、非利益團體、私有機構之間的協作。不同國家規劃的側重點不同。美國的城市森林規劃如西雅圖、波特蘭比較片中城市建成區的樹木管理和維護，對公園和行道樹樹木的調查非常翔實，按城市土地利用（居住，商業，工業，交通，開放空間，自然區域等）進行分類管理。歐洲的城市森林規劃如倫敦、多倫多強調社區間的協作，長期并最大化社會、環境和經濟回報。澳大利亞的城市森林規劃如悉尼、墨爾本則較關注彈性、健康、多樣的森林，并與開放空間規劃、水敏性城市設計（WUSD）及城市集水區策略（City as a Catchment strategy， 2009）聯系。

國外應對氣候變化的城市森林規劃，關注氣候變化給樹木帶來的影響，包括生物物理特征的變化、水需求的變化和疾病蟲害等。普遍的氣候響應框架為：合作――脆弱性評估――森林適應性資源――示范項目。

2.2 國內城市森林規劃實踐

國內于20世紀80年代后期引進國外的城市森林概念，并在90年代后期得到廣泛認同和傳播，對城市森林的功能、生態服務價值、作用機理和評價方法等展開研究[22]。大部分研究在城市森林景觀格局特征，生態服務功能與生態效益，綠量研究，森林植被類型和植被群落結構的碳匯能力、蓄水能力、碳儲存量估算等方面。

在21世紀初期進入城市森林建設的規劃與實踐階段，上海、北京、廣州、成都、重慶等城市相繼開展了城市森林規劃和建設。2004年啟動了“國家森林城市”的評定程序，依托每年舉辦的“中國城市森林論壇”來授予“國家森林城市” [4]。國內城市森林規劃的普遍流程也是從現狀調查開始，制定規劃目標、指標、范圍和期限，結構規劃和總體布局，分類規劃，確定重點建設項目，制定實施政策與管理等，但注重指標、口號和形象工程，建設成本大，在規劃目標、范圍、內容等方面尚未達成共識，編制方法各異。

3 應對氣候變化的城市森林規劃的思路探討

3.1 國內既有城市森林規劃不足以應對氣候變化

雖然國內城市森林規劃已經如火如荼進行了十多年，編制方法和指標體系已相對完善，但筆者認為既有規劃思路仍然不足以應對氣候變化，難以緩解氣候變化給城市帶來的不利影響，最大化發揮其綜合的生態社會經濟效益。具體體現在以下幾個方面：

（1）在前期基礎資料搜集和樹木調查階段未足夠重視對當地氣候情況的認識，包括溫度、降水量、日照、風力風向、空氣濕度及極端天氣等，也未對城市碳排放清單進行搜集和估算。因此難以確定適宜的規劃目標、策略及措施。

（2）未重視把環境單元特別是不同尺度的流域單元或城市間成區內部的集水單元作為城市森林空間組織的基本單位。人工劃定或依托各級行政邊界的管理單元與環境單元錯位，使得森林內在生態系統割裂，自然生態過程被破壞和阻隔。

（3）重指標輕服務，盲目追求規范指標，缺少對使用需求及社會經濟導向的考慮，難以適應氣候變化影響（高溫、干旱、內澇、水短缺、污染等）下城市棲息者的多樣性和包容性使用需求與生態、社會與經濟的綜合公共效益。

（4）未分析和評估城市森林生態系統的內在適宜性，規劃流于形態和形式，難以實現城市森林空間結構布局與功能的高度耦合，主觀圈畫綠地和盲目造林，忽視內在功能性低碳生態環節，使得建設與維護成本高昂。

（5）城市森林空間涵蓋土地寬泛，分屬城市建設、國土、農業、林業、水利、園林、交通等不同管理系統，各部門職責分散，管理意圖各異，導致城市森林內在生態系統被眾多部門人為分割管理。

3.2 應對氣候變化的城市森林規劃思路

3.2.1 規劃內涵與模式

應對氣候變化的城市森林規劃是以低碳生態城市、城市碳氧平衡、適應性規劃、流域規劃與管理、森林景觀恢復等理論為依據，以氣候變化影響為主要切入點，在充分調查城市碳排放狀況、氣候環境要素以及現狀林木情況的基礎上，對城市森林的總體數量、功能結構、空間布局與形態、植被群落等方面進行綜合的減緩和適應性規劃。應對氣候變化的城市森林規劃應依托自然生態過程（特別是流域生態過程），與城市基礎設施相結合，能夠滿足城市棲息者（人和動物）適應不同氣候環境要素的多樣性和包容性需求，并在減少資源消耗的同時盡可能減小人工建設帶來的環境負荷，讓自然做工，規劃建設低成本投入和低碳過程維護。從現狀調查與分析、確立規劃目標、制定規劃方案、方案比較與選擇、管控與實施等方面形成對應氣候環境要素的減緩和適應性規劃模式（圖1）。

應對氣候變化的城市森林規劃模式，有以下幾方面重點：

（1）多目標復合：城市森林以生態目標優先，保護森林流域過程和植被群落，保護生物多樣性，同時兼顧社會、經濟和安全目標，綜合效益目標與氣候適應子目標相結合。（2）多尺度結合：城市森林的概念經過發展涉及尺度跨度較大，從市域、城市規劃區、中心城區到建設區應把握各個尺度的規劃架構和規劃重點，以及上下相鄰尺度之間的關系。（3）建設區與非建設區全覆蓋：城市的非建設區的綠色森林空間與城市內部建設區進行功能整合，促進城市生態系統的“新城代謝”，保障城鄉區域碳循環、水循環、能量循環、物質循環等自然過程。（4）環境單元與規劃單元耦合：環境單元特別是流域單元是保證森林內在自然生態過程連續的基本單位，規劃單元邊界的劃定需盡量包含環境單元，維護其完整性。（5）多功能承載：與灰色基礎設施結合，提供城市通風、排水、調溫、增濕、遮陽、防災、動物棲息、游憩、交通等多功能需求，作為綠色基礎設施提升城市環境質量與舒適度。（6）動態適應性：通過景觀自組織性和恢復性設計增強城市森林的適應性，承載氣候變化的壓力，保障城市森林建設、運行、維護的全過程低碳節約。

3.2.2 規劃策略和空間布局

應對氣候變化的城市森林規劃策略需圍繞四個方面的內容展開：生物多樣性、水、碳儲存、文化與教育（表2）。生物多樣性越小，森林受氣候變化的影響就越大。增加生物多樣性能增加更適應未來氣候樹木的可能性，維持地方生態系統功能。水的策略包括水資源需求、水環境生態，水安全，適應氣候變化影響下用水量和水資源變化，保護森林流域生態過程，促進植被恢復，加強建設區的雨洪滲透、過濾和儲存。碳儲存是城市森林減緩氣候變化的直接貢獻，阻止森林碳流失到大氣中，在增加區域內總碳儲量的同時還需注意高大喬木的種植和維護，提升碳密度。文化和教育是城市森林應對氣候變化的間接貢獻，但卻非常重要，通過森林文化的認同和環境教育，能引導低碳生態的出行方式、游憩活動及其它生活方式，進而減少碳排放，也是社會經濟目標之一。

在規劃目標和策略引導下進行城市森林空間布局，重點在以下四個方面：

（1）城鄉生態空間一體化區域，布置生態踏腳石恢復碎片化森林景觀，人工基礎設施廊道和自然藍綠廊道相結合，通過水系林網、道路林網、農田林網等復合林網構筑城鄉整體森林景觀生態網絡。

（2）根據城市森林與氣候要素的城鄉梯度特征，從郊區、邊緣區到建設區，對應減緩和適應氣候變化的四大策略（生物多樣性、水、碳儲存、文化與教育），對不同功能類型的城市森林進行分類空間規劃和布局（表3）。

（3）加強城市邊緣區的森林補給與生態維育，城市邊緣區作為城市“生態呼吸”的咽喉區能方便流入和合理消化輸出健康的自然物質流，利用自然能減少城市綜合耗能，將郊區潔凈空氣導入城市，同時也是環境敏感區和生態脆弱區，需注重關鍵銜接節點的生態維護。

（4）在城市建設區內，選擇適宜性用地，利用本土植被發展喬灌草垂直植被群落結構，爭取結構上空間上效益最大化。發展低沖擊綠地建設模式，布置吸水、凈水、儲水的生態基礎設施，包括雨水花園、街邊沼洼池、植被過濾帶、季節性濕地等。

3.2.3 管控方法

城市森林由于涵蓋廣泛，分屬城市建設、國土、農業、林業、水利、園林、交通等不同部門管理，各部門的管理重點不同，管控難度較大，需分級控制、分類引導和分步實施。管控內容可分為五個方面：總量控制、結構控制、功能引導、指標控制和形態控制（表4）。與城市總體規劃銜接，落實“減緩適應”導向下的人均功能需求總量，進行指標的定量控制；落實城市森林在區域尺度的“基質-斑塊-廊道”結構，進行定形的結構控制，再在細分的環境單元或城市片區上進行功能引導。與城市控制性詳細規劃銜接，落實“減緩適應”相適應的指標體系，如多樣性指數、郁閉度、樹冠覆蓋率、農田林網密度等；落實社區、街區尺度上城市森林的形態控制。

4 結語

第6篇：國土空間規劃與實踐范文

關鍵詞 社會轉型；土地利用總體規劃；公共治理；職能

中圖分類號 F301.2 文獻標識碼 A 文章編號 1002-2104(2011)09-0051-06 doi:10.3969/j.issn.1002-2104.2011.09.009

中國自1978年經濟體制改革以來，當前經濟社會正向市場經濟體制、現代化工業社會、社會主義民主政治、開放多元的文化、主動加入經濟全球化的轉型。土地利用總體規劃制度是中央政府為指導各地方政府開展土地利用規劃工作的方針、依據、戰略等方法論的集合。此背景下將“治理”（本文中，公共治理與治理的涵義一樣，可以通用）理論引入到土地利用總體規劃中，探討“土地利用總體規劃公共治理職能”涵義，分析我國社會轉型特定時期土地利用總體規劃發展歷程與存在問題，提出實現與完善土地利用總體規劃公共治理職能的對策建議，為構建中國特色的土地利用總體規劃編制實施模式奠定理論基礎。

1 “治理”視域下的土地利用總體規劃職能1.1 “治理”（Governance）理論的內涵

“治理”英文單詞為Governance，也可稱為“公共治理”，原義為“控制”、“統治”或“操縱”，國外多用于與國家公共事務相關的管理活動和政治活動。1990年以來，“治理”成為非常流行的概念、思潮和理念。聯合國全球治理委員會1995年報告提出：“治理”是或公或私的個人和機構經營管理相同事務的諸多方式總和，是使相互沖突或不同的利益得以調和并采取聯合行動的持續過程。

我國學者對“Governance”翻譯不盡相同，如“管治”、“治理”、“協同治理”等。俞可平教授提出“治理”含義：指在一個既定范圍內運用權威維持秩序，滿足公眾需要。“治理”強調的是合作，認為政府不是合法權力的唯一源泉，公民社會也同樣是合法權力的來源［1］。現在，更多公共管理研究者認同“治理”概念的新解釋:治理是包括政府和各種非政府組織乃至私人機構在內的多個主體，協同處理公共事務，以滿足公眾需求，實現最大化公共利益的過程［2］。

從以上對“治理”(Governance)概念的理解可以看出三個共同內涵：第一，認為社會公共資源與事務管理的權力主體不是唯一的，而是包括政府、公共部門和私營機構等，強調在政府與市場之間權力和利益的平衡再分配理念；第二，治理是對公共資源與事務的網絡狀的合作管理，是“多中心”的，目標是多元的，最終目標是以最小的成本最大程度地滿足社會公眾需求；第三，主張社會公共資源與事務管理是上下互動的管理過程，以補充市場機制失靈和政府自上而下管制兩方面的不足，最終達到“雙贏”管理格局。

1.2 土地利用總體規劃公共政策屬性分析

在私有制的西方國家沒有“土地利用總體規劃”稱謂，與之功能和作用大體相似的有“土地規劃”、“國土規劃”、“土地利用計劃”，可稱之為“土地利用規劃”，是國家（政府）干預社會經濟的基本手段。從1960年后Dvidoff的“倡導性規劃理論（Advocacy Planning）”至現今在規劃領域中提及的“公眾參與”，都是針對土地利用規劃的復雜性、政策性和社會性而采取的一種Governance思維。所不同的是，Governance已愈來愈成為國外規劃過程中明確的理念得以確立，并成為主動的過程和不可替代的工作方式。

我國改革開放以來，隨著規劃編制與實施的實踐，對土地利用利用總體規劃逐步形成了相對統一的概念：即對一定區域未來土地利用超前的計劃和安排，是依據區域社會經濟發展和土地的自然歷史特性在時空上進行土地資源分配與合理組織土地利用的綜合性的技術經濟措施，其特征表現為政策性、整體性、兼容性、折衷性和動態性。

實質上，國內、國外的土地利用規劃方案是一個土地利用的決策，也是一定時期內土地利用管理政策，其根本目標是公平、有效配置土地資源，以提高社會整體福利和公共利益。各國土地利用規劃權力制度化進程雖然不同，但是土地利用規劃己逐漸成為各國政府控制和參與區域社會經濟活動（土地利用）的重要方式，所以土地利用規劃過程己成為政府行政的一個組成部分。基于這一認識，土地利用總體規劃更是技術支撐的國家（公共權力）政策制定和實施過程，具有對未來土地利用的導向性，有限理性和社會公共性的特征［3］。

根據治理理論內涵與土地利用規劃公共政策屬性，可以理解土地利用總體規劃公共治理職能是指政府、各種公共部門和私營機構以及社會公眾利用與管理土地資源所做出的智慧的集體選擇，通過這種選擇來確定稀缺土地資源（在中國尤其是耕地資源）的配置，以使其符合實現公共目標的戰略方向［4］。既包括政府有權迫使人們服從的正式土地政策和規則，也包括人們同意或以符合其利益的非正式土地制度安排。土地利用總體規劃公共治理職能的功效、主要表現、基本特征如下：

第一，功效方面。土地利用總體規劃公共治理職能不僅是描繪未來變化的圖景，更重要的是通過土地利用管理的共同行動綱領和政策的制訂，調整社會經濟關系的變化，引導社會經濟和環境的發展方向、行動步驟，促進社會經濟在客觀規律和規劃的綜合作用下，公平、有效配置土地資源，并為各種公益性土地利用活動安排合適的用地數量與用地范圍，使土地利用符合未來發展和戰略的要求。

第二，主要表現。土地利用總體規劃通過協調和調節土地使用關系，包括不同利害關系人的文化理念、政治觀點和經濟利益等的綜合協調，從而建立社會經濟和環境要素在土地使用上的關系以及共同行動的行為準則（政策制度），為社會經濟和環境發展提供空間支持［5］，避免區域內土地權益者產生相互的干擾和由此而帶來的利益的抵觸和損耗。

第三，基本特征。為充分實現土地利用總體規劃公共治理職能，其編制實施過程中是公共權力和社會的互動過程，此過程中，政府的公共權力居主導地位，通過協商和談判，與市民社會（非政府組織）共同構建土地資源配置的協同綱領，并為社會和業主（土地使用者、所有者、權利者）的經濟活動提供高效服務。

2 轉型期土地利用總體規劃發展歷程述評

2.1 “第一輪”（1986-2000年）土地利用總體規劃

第一輪土地利用總體規劃（1986-2000年）是在黨的以后，依據《土地管理法》和實現社會主義現代化建設第二步戰略目標的要求編寫的。1993年2月國務院正式批準實施了《全國土地利用總體規劃綱要》，先后編制完成了19個省級規劃，9個經國務院批準實施，全國的縣級規劃也大部分完成。《全國土地利用總體規劃綱要》基本方針是“切實保護耕地；保障必要的建設用地”。基本上體現了當時處在社會主義計劃商品經濟下的服務型土地利用規劃特點。初步建立了國家、省、市、縣和鄉的五級土地利用規劃體系和符合中國國情的規劃方法。這一時期土地利用總體規劃公共治理職能具有較強的計劃指令性質，具體情況如下：

第一，規劃治理職能與市場經濟體制發展不相適應。我國土地利用規劃尚處于起步階段，規劃研究能與科學的規劃理論相聯系的十分鮮見，規劃編制缺少技術指導和規范。規劃編制實施過程中政府是唯一的主體，嚴重缺少社會公眾和部門組織的參與（因為假設公眾利益是一致的，下級政府只須提供信息、執行上級下達的指令性規劃指標），致使土地利用總體規劃依然帶有較為濃重的計劃經濟色彩，公共治理職能不適應社會主義市場經濟體制的改革與發展。

第二，規劃公共治理職能是嚴格保護耕地的單一職能。注重土地自然資源利用規劃，強調保護耕地，從而導致許多人把土地利用總體規劃看成是保護耕地規劃，這種觀念束縛了規劃公共治理職能內涵進一步的發展；同時，隨著市場經濟的發展和城鎮化戰略的推進，規劃缺乏有效的建設用地調控機制和農用地非農化的約束機制，限制了土地利用總體規劃公共治理職能和作用發揮。

第三，缺乏相關法規條例使規劃沒有得到良好實施。作為一個新生事物，土地利用總體規劃的社會地位和市場經濟下的法律約束都沒有達到應有的高度，盡管有《土地管理法》作依據，但是沒有制定規劃實施具體法規條例，致使規劃沒有得到很好的實施，其公共治理職能未起到應有的作用，導致在市場經濟沖擊下，建設占用耕地現象越演越烈。至1992、1993年“開發區熱”、“房地產熱”等經濟過熱現象出現時，耕地減少速度達到高峰。

2.2 “第二輪”（1997-2010年）土地利用總體規劃

1997年，國務院了11號文件，即《關于進一步加強土地管理、切實保護耕地的通知》。根據此通知，新的以耕地保護為重點的土地利用總體規劃（1997-2010年）在全國蓬勃開展起來，1999年l月實施修改后的《土地管理法》更是對土地利用總體規劃作了詳細規定，同年3月，國土資源部頒布了《土地利用年度計劃管理辦法》。到2000年底，全國各地普遍完成了五級規劃并開始正式實施。

第二輪土地利用總體規劃公共治職能是實現耕地總量動態平衡，確立社會主義市場經濟體制時期以耕地保護為主的目標，并以一套高度集權的、復雜的行政審批制度保證這套指標的實施。這輪規劃對我國市場經濟制度的確立和發展、土地資源的合理配置與利用等都起到重要作用。但由于社會轉型、經濟發展迅猛及加入WTO、地方政府對于“土地財政”的熱衷以及規劃本體和政策環境等因素的影響，規劃的公共治理職能實現效果也有諸多不足之處。例如，指標常有突破，一些地方擅自或變相修改規劃，使其權威性和嚴肅性受到了挑戰。原因如下：

第一，規劃治公共理職能制定主體單一。土地利用總體規劃治理職能制定主體是政府（包括公務員）和國家職能部門，公眾參與和市民力量未被充分發揮。這種自上而下、缺少足夠“回應性”（Responsiveness）的單向規劃制定流程一方面缺乏程序上的公正，無法做到實體上的公正；另一方面，也不利于政府自身的發展和管理人員業務素質的提高，從而影響土地利用總體規劃的科學性。

第二，規劃公共治理目標不夠全面。在規劃治理目標上過分強調對農用地，特別是耕地和基本農田的保護，以“嚴格限制農用地轉為建設用地，控制建設用地總量”、“確保耕地總量不減少”為目標。各類用地指標層層分解下達，各級政府都按指標制定規劃，致使對國民經濟發展必須的建設用地需求保障不夠，對生態環境變化影響和需求研究不多，使得規劃在實際操作過程中缺乏合理性。

第三，實現規劃治理職能過程中存在上下級政府間的博弈。土地歸國家（政治抽象物）所有，所有權由國務院（行政機構）通過各級政府層層（科層制）方式來實現，導致土地利用總體規劃主要是從中央及地方兩個層面進行。例如，中央通過國家級規劃對一定時期土地利用進行規范，規范的主要是地方政府行為；土地制度市場化轉型過程中的利與弊也是在規劃的調控與反調控間產生的，這就涉及到了兩個主體間的博弈［6］，發生中央與地方政府之間的利益沖突及較高的成本。

第四，法缺乏多種規劃綜合運用的協調配合。社會經濟發展規劃、城市（鄉）規劃、土地利用規劃、專項規劃之間如何協調沒有成熟的理論和經驗可循。發展規劃側重于經濟社會發展領域，城市（鄉）規劃側重于城市（鄉）空間布局，土地利用總體規劃側重各類用地平衡，要求后兩個規劃協調一致，存在較大難度。專項規劃間的協調，實質是部門利益的協調；專項規劃與地方規劃的協調，實質是條塊利益的協調。部門條塊利益的協調，是我國經濟社會發展和管理中的難點［7］。

3社會轉型期對土地利用總體規劃公共治理職能影響3.1 社會經濟發展對土地利用總體規劃公共治理職能的內在要求第一，規劃治理內容隨市場經濟體制的完善而轉變。當前，我國社會主義市場經濟體制已經初步建立，市場在資源配置中的基礎作用顯著增強，宏觀調控體系日趨完善；以公有制經濟為主體的個體和私營等非公有制經濟共同發展的格局基本形成。到2020年，我國將建立起比較成熟的社會主義市場經濟體制。與此相適應，土地利用總體規劃的治理內容將相應逐步由大而全的控制模式轉變為以土地利用的外部效應控制和實現公共利益為主導的模式［8］。

第二，全球化背景要求規劃治理職能的市場化程度提升。2001年我國加入WTO，意味著開始全面加入經濟全球化行列，逐步形成與全球統一的、網絡化的市場體系，以保證生產要素在全球范圍內自由流動和優化配置。在經濟全球化進程中，要求我國各地區的土地利用總體規劃逐步運用價格規律的獨立性，從開放的國際市場中選擇土地開發的機遇，將土地利用結構調整積極融入到國際經濟競爭進程中去，以市場為基礎引導土地資源的合理配置。

第三，市場經濟下規劃治理職能地域邊界的弱化。市場經濟促進了生產要素優化配置，我國社會轉型期土地利用系統的各種要素在經濟全球化和國家經濟高速發展中以“源”和“流”的空間存在形式，對現行土地利用總體規劃尺度產生空前超越，并且系統內各要素之間復雜的非線性相互作用效應表現為不平行的空間拓展［9］，致使規劃治理職能地域邊界日益弱化。同時，市場機制中，供求信息橫向傳播和市場橫向調節資源分配，但是，目前土地供需信息是政府通過規劃縱向集中和下達的，土地面臨著兩種不同質的配置方式運轉，磨擦成本是很高的。

第四，城市化發展對土地規劃治理職能有特殊要求。轉型期城市經濟的快速發展，戶籍對人口遷移限制作用力的減弱和大量農村剩余勞動力向城市的涌入，城市規模不斷擴大并向農村地區延伸。在這一過程中，城鄉空間結構將不斷整合，土地利用也會隨之而調整和改變。這樣一種與土地利用有關的“二元”結構變化，對規劃治理職能有著特殊的需求：即應有利于“二元”結構轉變過程中土地的再配置和再利用，并且降低這種結構轉變過程中土地再配置的交易成本［10］。

3.2 社會轉型期實現土地利用總體規劃公共治理職能的條件分析社會轉型時期，市場經濟體制的建立與完善、政府管理內在矛盾的運動與發展、經濟全球化與加入WTO促進了公共管理范式的轉變。“實現土地利用總體規劃公共治理職能”正是市場化條件下政府和市民社會加強土地資源與資產管理的新理念。因此，這一時期有以下條件有利于實現土地利用總體規劃公共治理職能：

第一，市場化經濟奠定社會基礎。經濟體制改革后，各級政府職能逐步轉變，經營性用地由原來的政府行政與計劃管理模式向市場機制與政府服務監管模式轉變，國家把本應屬于社會的權力重新歸還給社會；同時，市場經濟的運行使社會利益主體和要求趨于多元化，促進了相關企業和非政府組織及社會公眾平等權利的實現，使其在土地利用總體規劃過程中發揮所應具有的決策和參與作用，表達自身的利益要求。因此，逐步建立起公民社會自我管理、服務的意識和社會中介組織體系，為實現規劃公共治理職能奠定了社會基礎。

第二，民主化進程奠定政治基礎。伴隨經濟改革的是政治改革。對原有的政府集權政治結構進行調整，大大推動社會民主化進程。政府行政觀念與模式由“政府中心”、“全能政府”向“公民中心”、“有限政府”轉變，表現為政府權力的稀釋與下放，非政府組織、民間精英對土地利用決策和行政過程的直接參與［11］。現階段一些大、中型城市在土地利用總體規劃編制實施過程中逐步建立公眾參與制度，創建了電子網絡信息流動渠道與信息反饋機制，集中民智以保證政府決策的科學性和民主性。這種以政府為主體的多元化的規劃過程，有利于國土行政部門職能行使的最優化，為實現土地利用總體規劃公共治理職能奠定政治基礎。

第三，全球化背景提供動力源泉。加入WTO意味著我國開始全面加入經濟全球化行列，參與國際競爭。轉型時期，我國國土行政管理部門、土地相關的公共部門與私營機構、土地權益者能夠根據WTO規則和市場分工，通過溝通交流、合作與伙伴關系，與世界土地資源與資產管理方式的接軌，并參與全球土地資源的優化配置，增強了國家制度供給和土地利用總體規劃創新能力。因此，全球化背景為中國實現土地利用總體規劃公共治理職能提供了外部條件，同時也是實現土地利用總體規劃公共治理職能的動力源泉和壓力所在。

4實現與完善土地利用規劃治理職能的對策建議在我國社會轉型時期，土地利用總體規劃單一的行政管理和技術管理正逐步走向以人為本的公共治理，成為國家公共治理的一種重要手段。根據上述分析，為了更好地實現與完善土地利用總體規劃公共治理職能，應從如下方面著手：

4.1 科學確定土地利用總體規劃的公共治理目標

土地利用總體規劃公共治理目標的確定應充分考慮本區域社會概況、經濟發展、生態環境等各種因素，在科學的制度和規則安排下，允許并鼓勵非政府行為主體以多種方式和途徑，與政府分享政治權威和公共權力，共同決定規劃的目標與戰略方向；政府應從土地“經營管理”理念向土地“公共治理”理念轉變，并將這種理念作為土地利用總體規劃編制實施基本理念。土地利用總體規劃是配置全部土地資源的公共規劃，不是保護耕地與城鄉經營性用地供給的專項規劃，它要滿足社會發展和加入WTO等各方面的要求，要按“統籌城鄉發展、統籌區域發展、統籌經濟社會發展、統籌人與自然和諧發展、統籌國內發展與對外開放”的發展觀來確定規劃公共治理目標，從而實現土地利用總體規劃的良好治理職能。

4.2 規劃編制實施中樹立市場經濟和全球化理念

我國社會轉型期，市場經濟體制不斷完善，土地利用方式和結構要求適應市場供求變化進行調整，同時經濟全球化也會影響國家和個人的土地利用決策行為。因此，要求規劃決策者站在國內、國際兩個市場的高度，考慮規劃地區的資源優勢和產業優勢，分析規劃實施狀況，以利確定規劃地區適宜的土地利用發展戰略和土地利用調整的原則。應在遵循“供給制約、引導需求”指導思想的基礎上，跳出規劃地區本身，從區域經濟的比較優勢、從市場的角度等考慮經濟發展與土地調配的協調問題。避免主要用地指標采用平均或均衡分配方法，造成一些地區規劃指標明顯偏離實際的問題［12］；在土地利用總體規劃實施情況動態評價的基礎上，根據國內、國際（WTO規則）兩個市場對規劃公共治理職能進行結構調整和不斷優化。

4.3 構建與經濟體制發展階段相適應的規劃內容

在社會主義市場經濟條件下，土地利用總體規劃是對地區發展實行調控和管理的重要手段。轉型期為適應社會主義經濟體制發展與完善，規劃內容和職能應從政府管制走向公共治理。在構建和完善與經濟體制改革相適應的土地利用總體規劃內容與治理職能方面，要在服從于經濟發展為主導走向的同時，更要滿足自然條件適宜、經濟有效、社會接受、環境可持續的土地利用總體規劃方向。注重社會經濟發展“公平”與“效率”的統一，統籌協調工業化和城市化快速發展時期保障發展、保護資源和保護環境的各類用地矛盾，從致力于“物”的物質建設規劃轉向更注重于“人”的社會全面發展規劃，實現經濟與社會相互協調和可持續發展。

4.4 規劃編制中發揮公民社會的網絡治理作用

所謂公民社會介入，首先是各種社會力量和公民個人以多種形式直接舉辦與土地相關的社會中介組織或資助公益事業；其次，從法理上講，每個社會集體或公民都對土地享有一份所有權，以適當方式參與土地公共治理與監管應是其本分［13］；最后，市場經濟型的土地利用總體規劃則要特別強調公民社會的廣泛參與。規劃編制中，公民社會網絡治理就是要政府部門、社會中介組織、私營部門和公眾等多元共同行動主體通過彼此合作，共同編制與協商規劃方案的互動過程，在協商過程中充分反映和協調他們的利益，從而，因地制宜、富有靈活性和創造性地制定適合本地的土地利用總體規劃，為社會普遍接受的并愿意貫徹執行。

4.5 規劃實施中加強市場對土地資源配置功能

土地利用總體規劃作為一種引導地區發展的規劃形式之一，其實施過程實質上是要通過規劃的宏觀引導和調控保證市場運作的長期有效，即在政府必要的干預下（糾正市場失靈）讓市場機制對土地資源配置的調節作用得到自覺發揮。這就要求在規劃的實施中，變革簡單的行政實施方式，借鑒西方國家市場機制對土地公共治理作用，改變政府作為建設用地的“地主”和土地經營者的角色，提高市場配置土地資源競爭性；改革征地制度，讓農民直接參與土地一級市場談判，確保農民主體地位和不同主體之間是平等、自愿和協商的利益關系。從而降低城市化過程中城鄉“二元”結構轉變過程中土地配置交易成本，即被征地農民有一個合理補償與安置，例如，將征地與開發通過資本運作聯結起來，走政府、失地農民和企業共贏的新型土地開發之路，保證農地所有者分享城市化帶來的收益。

4.6 完善規劃法律法規，加強對微觀主體規制

依法建立規劃體系并編制土地利用規劃是發達國家的共同特點，土地利用規劃的發展總是伴隨著相關法律法規的改進。我國社會轉型時期，為了強化土地利用總體規劃的“龍頭”地位，應盡早出臺《土地利用規劃法》或《土地利用規劃條例》，進一步肯定土地利用總體規劃的重要性。同時，在多方主體參與、踐行土地利用總體規劃的過程中，即放松進入規制的同時，更要加強對這些微觀主體的質量規制和約束規制。需要對政府、企業、非營利組織和社會公眾對土地利用總體規劃的作用、職能等做出法律條文上的規定，約束和監督規劃審批與土地利用主體的行為。最后，“違法必究”是實現土地利用規劃目標的重要保障，加大執法力度嚴格依法行政。

4.7 實現土地利用總體規劃與其它類規劃的協調

土地利用總體規劃與其它類規劃的協調是指與國民經濟發展規劃、專項規劃及空間規劃之間的協調。可以將主體功能區規劃作為協調國民經濟發展規劃與城鄉規劃和土地利用規劃關系的主要載體。國民經濟發展規劃與主體功能區規劃的關系較為明確，而且編制的部門是一致的，協調難度較小；主體功能區規劃與城鄉規劃、土地利用總體規劃，由于有共同的空間載體，協調難度相對較小。因此，通過主體功能區規劃的連接，使土地利用總體規劃與國民經濟發展規劃和城鄉規劃及空間規劃的協調更加科學，也更加具有實際意義。一方面，它使國家空間規劃體系變得更加密實；另一方面它也是針對我國現行規劃相互割裂的現實狀況的一種嘗試性統籌與策略性完善，更是由政府出面干預“空間規劃體系割裂”窘境的重要舉措之一［14］。

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Analysis on Public Governance Functions of Land Use Planning During China's Societal Transformation

WANG Yubo TANG Ying

（School of Humanities and Law, Northeast University, Shenyang Liaoning 110819, China）

第7篇：國土空間規劃與實踐范文

關鍵詞：市場經濟；城鄉規劃制度；措施

1引言

我們現在的社會由于受到經濟全球化的作用，所以我國社會發展的主流趨勢就是市場經濟，市場經濟的發展也是必然的趨勢，是順應大時代背景之下的發展。我們知道社會各個方面的發展都是要在市場經濟的條件下，所以我們也必須不斷進行創新，我們在規劃城鄉工作的時候也需要把市場經濟的發展趨勢作為主要目標，并且我們要在這個基礎上進行改善資源的配置，從而可以創新規劃工作的制度，這是非常有利于我國城鄉結合的長遠發展的。

2城鄉規劃制度創新的重要性

我們知道新制度經濟學理論可以為我國進行創新制度，給予一種非常有價值的分析框架。并且一些新制度經濟學者把“轉型”的本質看作是一種制度變遷或者制度創新，并且我們進行了將近三十多年的城市化發展，我們所進行的城鄉規劃，它的整個的外部環境以及市場需求都在不斷地變化著，現在我國社會在經濟發展方面出現了一種“新常態”。我們在進行改革制度的關鍵期，而社會經濟發展的建制之一就是城鄉規劃制度，所以它其實也面臨著很大的挑戰。所以上面提到的一些原因也是促進城鄉規劃來在一定程度上改變原來的制度結構。并且，我們進行的城鄉規劃制度，還會因為計劃經濟思想的束縛而受到限制，同時也會帶來很大的影響。并且我們在進行規劃城鄉工作的時候出現越來越明顯的不適應性，同時我們在進行實踐的過程也會出現許多問題，所以這樣也會最大程度的影響城鄉規劃發揮綜合協調的作用，并且也不能有效地開發控制。所以我們是否要改革城鄉規劃制度安排結構，也會影響到是否存在著制度創新。所以，我國現在的情況就是需要通過制度創新，來達到一種新的制度均衡。

3市場經濟下城鄉規劃制度創新的措施

3.1建立統一的空間規劃體系

我們需要在現在的空間規劃編制體系下，積極主動的進行研究積極“三規合一”措施，并且我們也要不斷地進行“多規融合”的研究問題，我們需要融合編制的主體，技術標準，編制方法等方面，從而全面實現“三規”目標，然后我們需從空間層次，規劃內容和行政管理等三個角度來很好地完成“多規”目標，我們也要不斷的搭建更多的創新平臺以及“多規融合”的平臺。

3.2建立年度計劃及評估制度

我們需要做到比較合理的增減城鄉總體規劃的工作內容，我們需要增加規劃工作的管理性，統籌性以及協調性，同時也要刪減掉那些瑣碎且有其他方法可以完成的內容。然后我們要建立年度實施計劃以及實施評估制度，從而保證更好的實施城鄉總體規劃工作。我們在近期的基礎上，進行每年的滾動編制制度，然后實施年度評估制度，我們就可以完全了解掌握城鄉現在的發展情況，通過檢測分析以及總結評價上年度的規劃實施工作，從而進行反饋，更好的改善城鄉總體規劃工作。

3.3創新規劃編制形式

我們需要做到比較合理的掌握規劃指標的彈性，要嚴格控制建筑退線等要素，根據當地的實際情況來控制高度、密度、開發強度等方面，我們可以加強比較詳細的規劃，控制好用地功能、建筑建造以及景觀環境等，我們在進行規劃的過程中，更改為根據地塊的不同位置以及效果等然后走程序更新規劃動態，從而體現出規劃具有的靈活性特點。我們也要加強研究規劃，我們在進行在編制技術的時候需要投入的資源，要深入調查分析，保證具有比較科學合理的規劃管理。然后采取公眾參與制度、專家制度等等來使得審批更加具有技術含量。

3.4統籌各機構的權利

我們需要把城鄉規劃工作和土地利用規劃結合起來，然后根據規劃協調機制，從而達到城鄉規劃和土地利用等的融合。我們需要進行合理的劃分事權工作，進行貫徹一級政府，一級事權，一級規劃的城鄉規劃實施管理體系，從而實現城鄉規劃制度的創新。

3.5創新行政審批制度

我們需要學習一些國外的經驗，把我們需要開發的項目分為一般開發項目和特別開發項目,需要重點審查特別開發項目；并且我們還要不斷地進行優化審批進行的流程，從而減少一些審批的環節，從而減少周期，我們還需要制定比較具有實踐性的配套政策，然后通過第三方機構審查驗收，我們也需要建設基礎數據信息平臺，從而不斷地提高提高規劃的效率。

4結語

我國現在的城鄉規劃制度其實是處于一種正處于一種發展不均衡的狀態，它正在向市場經濟的均衡狀態發展。其實我們在市場經濟的背景下進行建城鄉規劃制度，其實是一個比較系統的工程，雖然我國的城鄉規劃已領取得很好的進步，但是仍然有許多問題存在，最重要的就是制度問題，所以我們每個領域都需要做出大幅度的創新工作，才可以適應現在的時展，所以我們進行的城鄉規劃領域也是這樣，我們需要不斷地創新城鄉規劃制度，才可以發揮城鄉規劃結合的最大優勢，得到徹底的制度創新，實現大背景下的制度均衡。

參考文獻

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第8篇：國土空間規劃與實踐范文

關鍵詞：“四規融合” 實踐創新 經驗總結

中圖分類號：F206 文獻標識碼：A 文章編號：1672-3791（2012）12（c）-0190-02

多年來，國民經濟和社會發展規劃、土地利用總體規劃和城鄉規劃之間存在內容重疊、標準矛盾、實施分割、溝通不暢等“打架”的現象。“三規共存，各自表述”使相關聯的政府部門及下屬機構不易適從，降低了規劃實施效能。“三規合一”的改革呼聲很高：一是學術界從完善國家規劃體系、明晰規劃邊界和內容、統一數據和規范標準、強化規劃審批和協調制度等多方面，對建立“三規合一”規劃的編制體系、內容、方法和技術標準進行了深入的研究[1～2]。二是我國的一些地方也開始“三規合一”的改革實踐[3～4]。

2004年，蘇州市被國家發改委列入“三規合一”試點市（縣）[5]。在“三規合一”的探索和城鄉一體化實踐中，蘇州市結合地區實際，創新規劃理念，走出了富有蘇州特色的“四規融合”的規劃改革之路。蘇州的規劃創新走在了全國的前列，具有示范意義。

1 “四規融合”的主要內容

所謂“四規融合”，即通過制度創新，加強各類規劃間的融合與協調，充分發揮規劃在區域發展和城鄉建設中的龍頭作用。具體就是以國民經濟和社會發展規劃為依據，將土地利用規劃、城鎮規劃、產業發展規劃、生態建設規劃有機融合，通過部門之間互通信息，鎮村布局、村莊建設、農業發展、鄉村旅游、水網水系等規劃緊密銜接，促進國土管理、城鄉建設、產業和生態建設的協調發展。

“四規融合”主要體現在以下幾方面。

一是指標銜接。規劃前期對經濟增長和人口增長趨勢、土地資源和能源需求平衡、環境影響評價、公共服務需求等進行了深度分析，結合空間容量、環境容量、保障平衡等問題，明確市（區）主導功能定位和重要功能區，做到規劃成果共用、規劃指標有機銜接。

二是項目對接。對產業發展規劃提出的產業結構、經濟發展指標等內容，在城鎮總體規劃修編時落實第一產業、第二產業和第三產業用地，同時根據城鎮建設用地規模和地均產出，反過來校核產業發展規劃中經濟發展指標的合理性，通過雙向的校核、銜接，使得規劃中的重大項目實現無縫對接。

三是空間協調。注重與新一輪土地利用總體規劃修編的結合，在確保基本農田的前提下，按照城鄉建設用地總量和城鄉建設用地增減掛鉤政策，科學布局城鄉各類建設用地；對城鄉空間劃定了禁建區、限建區、適建區和已建區，作為城鎮空間布局的前提，對禁建區原則上禁止任何城鎮建設活動，禁建區包括基本農田、重大湖泊及周邊用地、山體、水源地、自然保護區、風景名勝區、森林公園、生態濕地等生態敏感區。

2 規劃編制中的創新做法

2.1 加強頂層設計

規劃編制改革是一項復雜的系統工程，需從統籌城鄉發展全局的高度系統謀劃，加強頂層設計。

首先，蘇州把“四規融合”的編制作為實現城鄉規劃全覆蓋，深入推進城鄉一體化發展的重要手段，強化規劃的龍頭地位。其次，明確了規劃編制的指導思想、原則、規劃重點和時序，要求四規做到“同步開展、同步完成、同步驗收”和“相互銜接、相互融合、相互協調”。第三，構建規劃編制部門之間的協調機制，縱向上強調“一級政府、一級規劃、一級事權”的規劃層級，橫向上明晰各規劃編制主體部門的分工和定位。第四是試點先行。2009年，蘇州了《蘇州城鄉一體化發展綜合配套改革三年實施計劃》，要求23個先導區首先修編產業發展規劃、城鎮規劃、土地利用規劃和生態建設規劃，做到“四規融合”，為市域層面實現“四規融合”積累經驗。

2.2 構建協調機制

按照城鄉一體化發展綜合配套改革的總體要求，成立由發改委、規劃局、國土局、環保局等三位及城鄉一體化發展綜合配套改革領導辦公室組成的規劃協調小組，由一位副市長擔任組長，負責總體協調；發改委、國土資源管理局、規劃局和環保局等四部門牽頭分別調整修改既有的產業發展規劃、土地利用規劃、城鎮規劃和生態建設規劃；各部門在專項規劃修編過程中，注重相互協調、密切配合；吸納大專院校專家參與前期研究，委托規劃設計研究院等機構參與“四規融合”綜合實施方案編制工作。通過各部門的協調，使得規劃的編制過程成為規劃共識的形成過程。根據“相互銜接、相互融合、相互協調”的工作思路，進行補充調研，階段成果征求各部門意見，使規劃更加符合實際，為功能分區、土地資源利用、城鎮規劃、產業布局、空間管制等規劃內容得到多方認同奠定基礎。

2.3 鼓勵基層創新

加強頂層設計，必須尊重群眾的首創精神，鼓勵地方大膽探索。規劃政策的生命力源于實踐。“四規融合”的編制非常注重吸取基層創新經驗。

以“鄉鎮十五分鐘上高速”為例，1996年滬寧高速公路蘇州段全線貫通前，沿線鄉鎮就把握機遇，在規劃建設中注重基礎設施特別是交通規劃與滬寧高速銜接，抓住了“道口效應”和“高速經濟”，增強了鄉鎮的競爭力。基于基層的這一創新，蘇州提煉了“鄉鎮15分鐘上高速”交通規劃理念，為之后蘇嘉杭高速、沿江高速、滬蘇浙高速、繞城高速沿線鄉鎮的交通規劃提供了借鑒。“四規融合”編制汲取了“鄉鎮十五分鐘上高速”的理念，從城鄉基礎設施一體化的高度要求所有鄉鎮15分鐘上高速，實現中心城市30分鐘到達各縣級市城區，60分鐘到達上海邊界，120分鐘內到達長三角地區任一城市，逐步完成公路網從適應型向功能型的轉變，從而促進資源要素在城鄉之間、區域之間流通、集聚和優化配置。

此外，像“15分鐘文化圈”、“15分鐘健康圈”“農村社區服務中心一站式服務”等規劃理念都是蘇州基層實踐的生動總結。

2.4 強化規劃落地

規劃龍頭作用能否得到凸顯的關鍵在于規劃能否落地。“四規融合”的編制非常重視規劃的落地問題。

首先，組織機構上要有保障。成立了由副市長掛帥，由發改委牽頭的專門負責規劃銜接、協調和監督的機構，為規劃落地構建組織保障。第二，“四規融合”以國民經濟和社會發展規劃為依據，強調空間對接，在規劃界限、功能區劃、用地指標等空間指標上實現無縫對接，確保規劃在空間上落地。第三，“四規融合”實現由技術型規劃向綜合型政策規劃轉變，將關注點轉向促進和維護社會的公平、和諧、可持續發展上來，實現城鄉發展效益的最大化、最優化，促進城鄉社會經濟協調發展；另外，“四規融合”擴大了公眾參與的廣度和深度，充分發揮社會各群體的參與作用，把不同利益群體的發展需求落實到具體地塊和具體項目的規劃制訂管理之中，增強了規劃的兼容性和適應性。

2.5 突出產業支撐

規劃引領產業發展，產業支撐規劃落實。蘇州“四規融合”規劃編制的另一創新做法就是突出了產業對規劃的支撐作用。“四規融合”以國民經濟和社會發展規劃為依據，突出了產業發展規劃的中重要性。《三年實施計劃》要求各先導區必須編制產業發展規劃，沒有編制產業發展規劃的先導區在績效評估中將一票否決。其他各類規劃編制中必須協調好與產業發展規劃的關系，沒有產業支撐的規劃無法通過審批。

3 規劃實施中的創新做法

3.1 制定實施路徑

“三分規劃，七分實施”。首先，加大“四規融合”的宣傳力度，提高對規劃實施的認識，切實解決好“重規劃制定、輕規劃實施”的問題。其次，制定年度實施計劃。“四規融合”的實施是一個長期的過程。不僅要制定近期建設規劃，還要將近期建設規劃分解成一個個年度實施計劃，將藍圖式規劃轉變為滾動式規劃，將技術文件轉化為管理文件，從而使規劃通過年度實施計劃安排予以落實。第三，完善相關政策法規體系。蘇州制定的《蘇州城鄉規劃條例》和城鄉一體化綜合配套改革的一系列政策文件為“四規融合”的實施提供了政策保障。第四，理順“四規融合”實施管理的體制。完善規劃委員會的決策機制，堅持規劃集中統一管理，設立規劃管理機構，充實必要的人員并將“四規融合”編制和實施管理所需的經費納入財政預算，為“四規融合”實施管理提供堅強的人力、物力和財力保障。

3.2 健全鄉鎮規劃管理機構

“四規融合”在實踐過程中積極探索新形勢下鄉鎮規劃管理方法，提高規劃管理人員素質，加強規劃隊伍建設，強化規劃實施，確保“四規融合”有序推進，服務城鄉一體化綜合配套改革的大局。

鄉鎮管理普遍存在著人員編制少且流動性大、年齡結構老化、專業素質不強等現象，規劃人才嚴重缺乏，不能適應“四規融合”新規劃方法的管理要求。同時，隨著經濟社會的快速發展，城市邊界逐步向鄉村擴展，在征地、拆遷過程以及行政審批和行政訴訟案件中，由于缺乏規范的管理手段和專業化的人員，導致極大的資金浪費和工作效率的低下。蘇州以“四規融合”規劃編制為契機，加大了對鄉鎮規劃機構的改革力度。《三年實施計劃》中要求“城鄉一體化發展綜合配套改革先導區在年內（2009年），一般鎮在2010年底前，將鎮級管理機構配置到位”。

3.3 目標考核管理

2006年7月，蘇州正式運行“城鄉規劃效能電子監察系統”，在新的平臺上建立了領導和督察推進機制，實現全市上下聯動，推進城鄉規劃效能監察。在城鄉一體化全面推進的新形勢下，蘇州組織專家以“四規融合”的新理念編制考核指標體系，加大了對規劃編制、實施效果的評估力度。“四規融合”注重規劃的動態性，在規劃期內確定目標、任務，逐步實施，分步推進。通過對各項目標年度完成情況的跟蹤分析和監測預測，評估規劃實施效果及各項政策落實情況，找出實施中存在的問題，明權確責，推動規劃實施。

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第9篇：國土空間規劃與實踐范文

關鍵詞：雨課堂；城鄉規劃；教學改革

1課程設計

選取專業主干課程進行改革，使用“雨課堂”插件，以培養規劃學生應具備的軟能力和硬能力為導向，從課前、課堂、課后三方面進行課程設計，重點關注對學生學習的自我效能的培養和形成個人知識體系的塑造。

1.1課程簡介

隨著國土空間規劃體系的重構，社會對規劃人才的專業素養和綜合素質有了更高層次的要求。這就意味著，城鄉規劃專業也要將變革目標聚焦于學生，對相應的人才培養方案做出一定的創新與調整。而作為城鄉規劃專業的基礎理論課程之一，“城市規劃原理”幾乎涵蓋了學生整個規劃生涯的方方面面，是專業教學的核心部分，其對培養學生興趣、引導學生了解整個行業發展現狀，從而進行規劃設計的實踐具有重要作用。“城市規劃原理”這門課程包括基礎設施、道路與交通、公共空間等多方面內容，具有理論性強、復雜度高和綜合性強的特點，導致學生理解及運用有一定難度。而目前“城市規劃原理”的教學仍遵從老派的教學框架，整體的課程安排為每周1~2次課程進行概括性的理論講解，學時短、學習模式與方法落后。這不僅難以激發學生的積極性，還使學生難以充分理解城鄉規劃的相關原理以及培養學生結合知識點分析問題、解決問題的能力。從這個角度來說，把“雨課堂”模式引入城市規劃原理的教學，細分龐大的規劃原理體系，將其融入到課前認知、課程理解、課后內化的學習過程中，讓學生更好掌握課程知識點，對培養學生主動學習的能力，增加學生對專業的理解與熱情，達成高水平教學目的與要求，從而全面提升學生的專業素養來說具有重要意義。

1.2課前

“雨課堂”依托于PPT與微信，對教師與學生雙方而言，使用環境都十分簡單。教師將前沿性、綜合性的規劃理念與課本中基礎性、寬泛性的知識點相結合，精心設置課程內容，確定每個教學單元目標，量化學習內容。將每節課程相關的預習資料通過“雨課堂”發送到學生端，便于學生下載查閱。在這個過程中，將問題發給學生，引起學生對課程內容的興趣，做好課前準備，提高課程效率。其中，預習資料的選擇并不局限于需要上課講解的重要內容，還可包含多元化的思想，以供學生全方位感知城市。學生在微信端打開預習資料，根據自身情況，充分利用課下時間，對課程內容進行簡單分析，進行碎片化學習，形成自己獨立的觀點，培養獨立思考的能力。預習資料后，可上傳疑惑點至教師端，等待教師回復或上課講解，增加課下師生之間的互動。

1.3課堂

教師通過點擊PPT進入“雨課堂”，隨機點名提高學生專注力、抬頭率，增強學生的參與感。以學生為中心，針對在課前預習過程中學生端發送的疑惑點以及教學任務中的難點進行深入講解，對于核心知識點引導學生積極討論、表達。根據學生的疑惑點，深化課程目標，適度調整課程進度，強化學生對課程的理解力。學生通過微信的“掃一掃”進入虛擬課堂，考勤簽到，在手機端查看課件，改善聽課體驗；依靠雨課堂的彈幕、“不懂”按鈕等功能與教師有效互動，提高課堂活力，增強學習趣味性；重要知識點可點擊“收藏”按鈕，將繁瑣的筆記整理簡化為一鍵記錄，便于課后復習；在課堂答題環節，學生通過手機端答題，教師可以即時掌握學生答題效果、錯誤率，更高效掌握學生對課程內容的接受程度，對癥下藥，提高學習效率；在“雨課堂”分組匿名討論模式中，學生大膽表達對課程內容的理解，活躍的思想交流更能激發意想不到的靈感與思潮。

1.4課下

教師可以下載課堂數據，了解學生真實的學習效果。依托“雨課堂”平臺，進行多元化的作業布置——單選、多選、主觀題等，從不同維度幫助學生理解知識點，進行有針對性的課程輔導。將整體的課程學習落到平時，準確跟蹤學生在學習過程中遇到的難點，作為平時成績的考核內容之一，改變傳統的臨考學習模式，而不只是一考定終生。學生在經歷了課前認知、課堂理解后，以對課程知識點有了大致理解。將課上學習的知識點與教師的案例進行結合分析，通過多元化習題的練習，完成知識與自身的融合，利用“雨課堂”中留言板等功能學習心得，塑造并形成自己的理論知識體系。

2課程評價

在學生和教師兩方面對課程設置進行審視和反思，開展系統的檢驗和進一步討論。

2.1學生評價

為順應現代化新經濟、新業態的發展，高校教育進入全面改革時期，加強課程效果，發揮學生在課程中的核心作用，培育出創新能力高、應用能力強的復合型人才。在學生方面，“雨課堂”教學模式注重對學生知識內容的吸收、實踐與內化，側重主動性學習的培養，是課程效果評價的重點之一，也是培育人才重要保障之一。

2.2知識理解

不同學生深入理解知識的方式不同，為保證每個同學都能領悟課程內容，教師將教學內容細化，分布在“雨課堂”的不同功能中。如城市規劃原理課中，學生對城市布局形態的特點及優缺點記憶不足，教師在課上明晰城市布局特點，學生課下結合“雨課堂”中的典型城市例子，加深對城市布局形態的理解和記憶，將課外知識不斷擴充進自己的知識系統中，把書讀厚。首先，就課程活動而言，通過課前碎片化的預習、課上深度學習、課下測試與實踐等，不同層次地幫助學習理解。其次，教師將量化課程數據，使學生根據自身情況制定個性化學習，鍛煉扎實的基本功，由此培養學生自主學習、獨立思考的能力，激發學習積極性，掌握學科最新發展動態，高效率完成學習任務，最大限度地釋放教與學的能量。

2.3課內實踐

在學生對城鄉規劃各方面理論知識有一定理解后，課程中教師便可深入引導學生從城市的表象問題入手，利用“雨課堂”進行規劃模擬訓練，溯源其在經濟、社會等方面的深層次原因，將理論與實踐相結合，達到活學活用的境界。培養學生提出問題，針對問題，從宏觀視角對城市綜合分析的能力，從而使學生對城市各子系統之間如何協同發展具有一定判斷，能夠提出完整解決方案，培養學生展望未來的創新思維。“雨課堂”的課程活動將這些可遷移能力的培養融入課程教學中，將現代網絡技術融入到傳統的課程教學中，不受限于時間和地點，注重實踐能力的培養，有效演示和拓展傳統教學模式下“面對面”的課堂教學。這種模式與傳統的模式相比，學生更能積極參與教學，達到預期的教學效果。除更好促進了師生之間、生生之間的交流外，還在解決同一城市問題上，各抒己見，，從而有序推進團隊工作，展示出專業的團隊協作能力。

3課程內化

處在一個知識爆炸的時代，學生如何內化知識為自己所用，形成自己的知識體系，是一個亟待解決的難題。而通過“雨課堂+線下”混合式模式的學習，學生在提出問題、解決問題的實踐過程中，留下最精華的部分，歸納總結，把書讀薄，重構并形成獨屬于自己的知識理論體系。這個過程可能存在一定瑕疵，但經過不斷地深入學習，升級迭代，對學生長遠發展自己的知識內化過程具有重要意義。“雨課堂”教學模式打破教學時間固化，為學生加工內化的知識、輸出知識、傳播知識提供平臺且提高了能效。

3.1教師輔助

“雨課堂模式”對教師在課程內容，課程評價方面的幫助不言而喻。而真正能夠起到決定作用的還最終掌握在教師手中，無論什么樣的科技最終還得依靠人的情感進行輸出，這是機器所不能取代的，所以說，軟件的輔助加之教師的理解才能真正使課程日臻完善，而不是單單地依靠課上的習題搶答，紅包試題，主觀討論。情感的輸出之下有高效輔助工具配合，可縮短課程時間，還能減少課程中那些因課上作業而造成的拖堂、節奏亂、秩序差的情況發生。

3.2課程內容

“雨課堂”模式使教師的課程內容不再局限于教材，反而更專注于與學生的連接，與學生實時互動，以此來增加課程吸引力。除此之外，教師可以進一步歸納總結學生學習過程中遇到的難點，及時更新教學內容，為做好日后教學規劃，課程改革奠定基礎，保障課程效果。課程內容的變革與時代的知識應該接軌，那些書本中難免會有陳舊的知識，而城鄉規劃本身就是一個緊跟時代的前沿型綜合專業，對于知識和時事政治的把握應該有良好的敏銳判斷。所以在課程內容的選擇上，也應該遵循與時俱進的原則。3.3課程轉變以往城市規劃原理課程的成績由30%平時成績和70%期末考試成績構成，可以對學習效果排序，缺少對學生學習過程中重難點的關注，難以使教師及時調整教學計劃。傳統考核中，整個考核過程偏向總結性的評價，評價效能低，而雨課堂恰恰提高了學生的自我效能，課程從被動轉向主動，學生融入課堂，老師融入學生。“雨課堂”學習模式應用新技術，助力評價體系，實現由表面化、單一化向深層次地完成教學目標、客觀化地轉變。值得一提的是，本研究中同樣難度的試卷，運用雨課堂前后的分數上連續有了平均分的提高。這種教學方法的改善，實現了師生之間教學活動全互動，發揮教師在學生學習過程中及時的指導作用，提高教師對教學內容的整體掌控能力，保障學生對隱含知識的理解，提升學生的學習效果以及學習的主觀能動性。

4結語

國土空間規劃的進程正逐步向前，產業結構進一步升級，而城鄉規劃專業教學模式的體系構建尚未形成自身的優勢，唯有培育出多方位發展的復合型人才才能更好滿足社會需要。“雨課堂+線下”的教學模式在課程設置中充分強調學生本身，轉變學生的上課狀態，健全學生考核評價體系，提升學生多元發展的能力。將教師從傳統的教學模式種解放出來，注重教學內容與課程設計，授人以魚不如授之以漁；學生學習也從被動向主動轉變，不再死讀書而見微知著，迸發更多靈感；教師與學生共同學習，教學相長，共同進步。培養適應時展的專業能力，實現師生共同進步是新時展對高校教育提出的內在要求，是教育改革的必然趨勢，仍需不斷探索。

參考文獻：

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